IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3747/1998
proposto da: Mineracqua Federazione delle Industrie delle acque
minerali, Soc. Fonte Paraviso S.r.l., Acque Minerali Valmenaggio
S.p.a., Dosso Alto S.p.a., Norda S.p.a., Fonti Prealpi S.p.a., Fonti
di Barni S.r.l., Tavina S.p.a., A.M.A. Acque Minerali e affini -
Fonte Bracca Sp.a., Fonti San Carlo - Spinone al Lago S.p.a.,
Societa' Italacque S.p.a., Societa' Acqua Minerale Stella Alpina
S.r.l., Verga Antonio Spumador S.p.a., Sanpellegrino S.p.a., tutte
rappresentate e difese dagli avv.ti G. Greco e S. Trifiro' (tranne la
S. Pellegrino con l'avv.to Umberto Fantigrossi al posto dell'avv.to
S. Trifiro' e la Soc. Italacque con l'avv.to Zecca al posto di
quest'ultimo) ed elettivamente domiciliate tutte presso lo studio
dell'avv.to G. Greco in Milano, P/le Lavater n. 5;
Contro il Presidente della regione Lombardia, costituitisi in
giudizio, rappresentato e difeso dalla avvocatura regionale - avv.to
Vivone ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Milano, via
F. Filzi n. 22; per l'annullamento della delibera g.r. n. VI/37110
del 29 giugno 1998;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della amministrazione
regionale;
Viste le memorie prodotte dalle parti costituite a sostegno delle
proprie relative difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 26 gennaio 1999, il
cons. Mario Mosconi;
Uditi, altresi' gli avv.ti Greco, Trifilo' e Fantigrossi per le
ricorrenti e l'avv.to Vivone per la resistente amministrazione
regionale;
Trattenuto indi il ricorso in decisione e ritenuto poi in fatto e
in diritto quanto segue:
F a t t o
La Federazione delle Industrie delle Acque minerali e,
individualmente, diverse Industrie alla stessa associate, lamentano
la illegittimita', sotto vari profili, di una deliberazione della
Giunta regionale della Lombardia che - a dire della difesa di
quest'ultima - enuncerebbe le sole modalita' per la corresponsione di
ulteriori importi indennitari in aumento al gia' esistente canone
concessorio; i primi da versarsi in piu' alla regione medesima da
parte delle citate Industrie a causa dello sfruttamento dei
giacimenti acquiferi. Questo al proposito ed in occasione della
quantita' di acqua minerale imbottigliata non in vetro e non solo in
relazione al gia', ex lege, fissato presupposto superficiario del
terreno dato in concessione a ciascuna Industria. Le doglianze si
appuntano, sotto vari profili di diritto, soprattutto sulla legge
regionale 1/1998 (art. 4, comma 21) che avrebbe reso possibile la
citata deliberazione anche in spregio agli articoli 23, 117, primo
comma e 119 della Costituzione.
A tutti i citati assunti si e' opposta la regione, la quale,
costituitasi all'uopo in giudizio, ha poi concluso per l'infondatezza
del ricorso.
All'udienza del 26 gennaio 1999 la causa e' stata trattenuta in
decisione e spedita a sentenza.
D i r i t t o
1. - E' impugnata avanti questa 1 sezione del T.a.r. della
Lombardia - con ricorso in termini notificato e depositato - la
deliberazione della Giunta regionale della Lombardia VI/37110 del 29
giugno 1998 avente il seguente contenuto (BURL 12-10-98 n. 41-S.O.):
Vista la l.r. 29 aprile 1980 n. 44 "disciplina della ricerca,
coltivazione e utilizzo delle acque minerali e termali";
Dato atto che l'art. 22 della precitata legge regionale prevede che
il concessionario corrisponda alla regione un diritto proporzionale
annuo anticipato per ogni ettaro o frazione di ettaro compresi
nell'area della concessione;
Visto l'art. 22 della legge 15 marzo 1997, n. 59 che trasferisce
alle regioni le funzioni amministrative sulle acque minerali e
termali;
Atteso che la citata l.r. 44/1980, e' stata modificata dall'art.
4, comma 21, l.r. 27 gennaio 1998, n. 1, laddove viene prevista la
corresponsione, da parte dei concessionari alla regione, di diritti
proporzionali alla quantita' di acqua imbottigliata;
Considerato che l'art. 4 comma 21, lettera c) della l.r. 1/1998
modificando l'art. 22 della l.r. 44/1980 prevede, tra l'altro che:
a) la giunta regionale con apposito deliberativo determina gli
importi e le modalita' di corresponsione del diritto;
b) le nuove disposizioni integrano le condizioni e la disciplina
delle concessioni in essere;
Ritenuto che il diritto previsto al comma 21, lettera c), dell'art.
4, della l.r. 1/1998, si configuri quale contributo indennitario che
i concessionari dovranno versare alla regione in virtu' della
quantita' di acqua minerale imbottigliata valutata secondo parametri
commisurati agli oneri gravanti sui concessionari e sull'ente
pubblico e che il medesimo contributo e' da intendersi in aggiunta al
canone di concessione gia' in vigore; Valutato pertanto che la misura
del contributo a regime debba essere concordata tra la regione
Lombardia e le imprese concessionarie e, in sede di prima
applicazione per primo semestre di riferimento comunque a tutela del
prevalente interesse della collettivita', possa essere in misura
presuntiva correlata, salvo conguaglio in sede di contrattazione con
i concessionari, agli oneri indiretti regionali per la salvaguardia
ambientale e lo smaltimento dei rifiuti connessi con l'utilizzo e con
l'imbottigliamento in contenitori diversi dal vetro; Considerato
equo, per i citati costi di salvaguardia ambientale sostenuti
dall'ente pubblico, determinare simbolicamente l'importo del
contributo per il primo semestre di riferimento in lire una per litro
di acqua minerale imbottigliata in contenitori di materiale diverso
dal vetro, delegando nel contempo l'assessore all'artigianato a
concordare con le imprese concessionarie in Lombardia la misura del
contributo dovuto per il successivo semestre e quantificare
l'eventuale conguaglio per il periodo di prima applicazione; Ritenuto
che l'ammontare complessivo del contributo dovuto da ciascun
concessionario debba essere versato alla regione Lombardia, entro
sessanta giorni dalla scadenza del semestre di riferimento;
Dato atto che la presente deliberazione non e' soggetta al
controllo ai sensi dell'art. 17, legge 15 maggio 1997, n. 127;
Visto il parere favorevole all'ulteriore corso della deliberazione
espresso dalla IV commissione consiliare in data 25 giugno 1998, n.
0814;
All'unanimita' dei voti espressi nelle forme di legge, delibera:
per le motivazioni di cui alle premesse che qui si intendono
interamente richiamate:
di stabilire che il diritto posticipato da corrispondere ai
sensi del comma 21, lettera c) dell'art. 4 della l.r. 27 gennaio
1998, n. 1 debba intendersi quale contributo da commisurarsi in
relazione alla quantita' di acqua imbottigliata in contenitori
diversi dal vetro;
di determinare, in sede di prima applicazione, l'importo del
contributo di cui sopra nella misura presuntiva di lire una per litro
di acqua imbottigliata fatte salve le successive verifiche a
conguaglio;
di dare mandato all'assessore all'artigianato a concordare con
le imprese concessionarie entro il 30 ottobre 1998 la misura del
contributo dovuto per il successivo semestre e l'eventuale conguaglio
per il periodo di prima applicazione;
di disporre la pubblicazione della presente deliberazione sul
Bollettino ufficiale della regione Lombardia".
1.1. - Come si e' potuto leggere e come si e' premesso in fatto,
detta riportata deliberazione avrebbe, asseritamente, per contenuto
la determinazione delle mere modalita' per la corresponsione di
ulteriori importi di canone da versare alla regione Lombardia da
parte dei concessionari per lo sfruttamento di giacimenti di acque
minerali (e termali) in applicazione della citata nuova norma di
legge regionale come sopra introdotta.
1.2. - La quale ultima per quanto in discussione, cosi' dispone
(art. 4, comma 21 punto c), l.r. 1/1998, art. 22 nn.cc., l.r.
44/1980) (BURL n. 4 S.O. del 30 gennaio 1998):
"per le concessioni con annesso stabilimento di imbottigliamento
il concessionario deve altresi' corrispondere alla regione, con
cadenza semestrale, un diritto posticipato proporzionale alla
quantita' di acqua imbottigliata nel semestre di riferimento.
La determinazione degli importi del diritto di cui al comma
precedente e' definita con deliberazione della giunta regionale da
assumersi con almeno trenta giorni di anticipo sull'inizio del primo
semestre di riferimento; in sede di prima applicazione, il primo
semestre di riferimento decorre dal 1 luglio 1998.
Con il provvedimento della giunta di cui al precedente comma, da
adottarsi sentita la competente commissione consiliare, sono
individuate altresi' le modalita' di corresponsione alla regione
degli importi dovuti.
Le disposizioni di cui ai commi che precedono ed i conseguenti
provvedimenti della giunta regionale integrano le condizioni e la
disciplina delle concessioni in essere".
2. - Qui appresso si riassumono, ora, le relative doglianze:
a) violazione della citata specifica norma regionale, (art. 4,
comma 21 p.c.) l.r. 1/1998 in quanto, nella specie, non sarebbe stato
rispettato il termine di preavviso formale previsto per l'adozione
dell'atto di cui sopra che e' di giorni trenta;
b) violazione dei disposti di cui agli artt. 7, 8, 9 e 10 della
legge n. 241/1990, atteso che, nel caso, non sarebbe stata consentita
alcuna partecipazione alla formazione dell'atto in questione;
c) eccesso di potere sotto vari profili, in quanto non sarebbe
stata disposta una necessaria istruttoria preventiva anche di
carattere tecnico. Infatti ivi si disporrebbe solo in modo scorretto;
d) violazione, tramite la medesima norma di legge regionale di
cui sopra, dell'art. 23 della Costituzione atteso che la stessa non
definirebbe, con accettabile compiutezza, l'oggetto e lo scopo della
prestazione patrimoniale de qua - prestazione imposta - e i limiti e
i controlli idonei ad impedire che il connesso potere esercitato,
asseritamente di natura impositiva, sconfini - come peraltro sarebbe
accaduto nel caso - nell'arbitrio;
e) violazione, tramite ancora la citata norma, degli artt. 117,
primo comma e 119 della Costituzione. In quanto, nel primo caso, se
la prestazione patrimoniale de qua fosse da qualificarsi come canone
aggiuntivo, essa non potrebbe essere, comunque, relazionata anche
alla quantita' di acqua semplicemente imbottigliata non in vetro;
invero, in tal modo, si andrebbe oltre quei criteri di riferimento
fissati dallo Stato (v. ad esempio dec.lg. 230/91 e r.d. 29 giugno
1927 n. 1443) e solo dallo stesso determinabili e che, nella specie,
richiamano, quale presupposto, il solo profilo c.d. superficiario e
solo in modo proporzionale all'estensione del territorio interessato
dalla singola concessione di emungimento e sfruttamento.
In quanto, nel secondo caso, se si trattasse di un tributo vero e
proprio, lo stesso non potrebbe essere istituito, autonomamente,
dalla regione.
2.1. - Insomma, secondo le citate Industrie e la Federazione che le
raggruppa, sarebbero stati richiesti nuovi oneri in modo
ingiustificato ed illegittimo alla stregua dell'aver, in sostanza,
istituito una vera e propria imposta di fabbricazione interna e
quindi un vero tributo o comunque nell'aver imposto una prestazione
patrimoniale illegittima o nell'aver richiesto un "diritto"
aggiuntivo, non consentito con le modalita' esplicitate.
3. - Come si puo' dedurre, la prima questione da affrontare - anche
ai fini di competenza ad eventualmente valutare le dette questioni di
costituzionalita' prospettate in via incidentale - riguarda la
competenza medesima di questo giudice a decidere nella vertenza de
qua.
3.1. - Il Collegio ritiene che - per ora solo al limitato profilo
di stabilire detta giurisdizione - si debba scrutare se il citato
reclamato diritto patrimoniale sia tale in sostanza o se lo stesso,
invece, si atteggi come vero e proprio tributo o comunque come una
prestazione patrimoniale imposta.
3.1.1. - Il Collegio medesimo e' del parere che, nella specie, alla
stregua del citato atto, verra' poi richiesto individualmente un vero
e proprio supplemento di canone.
Infatti tale richiesta di aumento appare collegata, sia nella norma
sia nella deliberazione, evidentemente alla quantita' di acqua
imbottigliata non in vetro e quindi precipuamente all'intervenuto
maggiore sfruttamento dei giacimenti medesimi; ben noto e conosciuto
per il passato e piu' che certo per il futuro. Di talche', in
implicito, si afferma l'insufficienza del solo riferimento al c.d.
superficiario.
Ed e' proprio questo aspetto sostanziale che va privilegiato per
ben intendere le finalita' dell'atto posto in discussione. (v. per
utili spunti t.a.r. Lombardia, 1 sez., sent. n. 30 del 9 gennaio
1995).
3.2. - Trattasi, dunque, di una nuova ed importante
regolamentazione del regime tariffario che, nella specie, e per di
piu', dovra' essere concordata sotto vari profili con gli stessi
produttori. (v. ancora sentenza cit. sopra).
3.2.1. - Del resto tale qualificazione e', in prima battuta,
evidenziata anche dalle ricorrenti e non solo dalla controparte. E
cio' proprio per poter avanzare le citate questioni di
costituzionalita', senza ostruzioni formali.
3.2.2. - Orbene, se poi restassero ancora dubbi sulla competenza a
decidere di questa sezione, basta ricordare che - oltre al disposto
di cui all'art. 5, primo comma della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 -
soccorre, al riguardo, anche l'art. 35 del d.lgs. 31 marzo 1998, n.
80 il quale, con il comma 4, che sostituisce il comma 3 dell'art. 7
della legge di cui sopra, fuga ogni perplessita' inerente; cio' anche
alla stregua del fatto che gli effetti dell'atto de quo inizialmente
si producono solo dal 1 luglio 1998 (art. 45, comma 18 sul punto non
modificato dal d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387).
4. - Tanto premesso, si osserva, in ordine alla prima censura, che
l'asserita violazione del termine di trenta giorni e di cui sopra non
sussiste. Infatti, nella specie, il primo periodo semestrale
decorrente - come annotato - dal 1 luglio 1998 e' gia' fissato dalla
legge regionale. E la citata deliberazione e' quella che si determina
anche (e non solo) in relazione a tale primo periodo. Mentre per il
successivo periodo semestrale appare instaurata una attivita' di
consultazione e partecipazione.
5. - Quanto alla seconda doglianza, rileva il Collegio che anche
questa e' infondata.
5.1. - Invero il provvedimento messo in discussione, come premesso
gia' per altri fini in precedenza, non e' un atto a carattere plurimo
o pluri-soggettivo o individuale ma ha portata diffusa e contenuto
innovativo, integrante, sotto l'aspetto della normazione, la stessa
norma primaria regionale. (C.d.S., sez. V, 16 ottobre 1997, n. 145 e
sent. cit. sopra).
D'altra parte i soggetti destinatari lo sono solo all'occasione;
gli stessi appartengono poi ad una soggettivita' intuibile nel suo
complesso ma non fissa; inoltre solo tramite l'applicazione dello
stesso atto, con la concretizzazione individuale di questa o di
quella fattispecie quantitativa, diventera' puntuale la progressiva
norma generatrice complessa sopra descritta. Di talche' la citata
natura e portata dell'atto in questione esclude l'obbligo
dell'osservanza delle disposizioni sopra invocate della legge n.
241/1990 ai sensi del comma 1 dell'art. 13 della stessa.
6. - Nel quadro teste' delineato perdono percio' consistenza anche
tutte le ulteriori censure con le quali si lamenta carenza
istruttoria; cio' atteso il contenuto stesso della norma di legge.
Perdono altresi' vigore e spessore utile anche le doglianze sulla
asserita carenza di partecipazione e di motivazione. In quest'ultimo
caso solo alla stregua del riferimento al mero valore inizialmente
simbolico e limitato, della prestazione richiesta, nel solo primo
semestre; del resto, forse, proprio perche' fissata inizialmente e
per una volta sola, tale particolarita', non risulta punto posta in
discussione.
7. - Le citate conclusioni negative nel merito aprono quindi lo
spazio all'esame delle asserite carenze di costituzionalita'. Infatti
le stesse assumono, di risulta, ma solo ora, quel profilo di utile
strumentalita' e di rilevanza richiesto in tali casi. (v. da ultimo
C.d.S., sez. V, 7 ottobre 1998, n. 1419).
7.1. - Ora, dalle dette questioni, possono essere escluse quelle
relative all'art. 23 e all'art. 119 della Costituzione, proprio alla
stregua di quanto in precedenza delineato gia' ai fini
dell'affermazione della competenza a decidere di questo giudice.
7.1.1. - Mentre non puo' tralasciarsi di valutare ulteriormente la
questione posta con riguardo all'art. 117, comma 1 della Costituzione
e se la stessa sia, o meno, non manifestatamente infondata.
7.1.1.a - Si osserva a quest'ultimo riguardo che la materia che
occupa ha certamente attinenza (acque minerali) a quella per la quale
vigono le disposizioni contenute nel primo comma dell'art. 117 della
Costituzione.
7.1.1.a.1. - E in tale contesto, le norme regionali legislative
devono essere - come e' noto - conformi anche alle norme di principio
dettate, nella stessa materia, dalla legislazione statale; e non
solo. Orbene proprio le norme statali di specie - all'uopo invocate
sia sotto il profilo del parametro, sia sotto il profilo della
unicita' e della esclusivita' dello stesso che sotto il profilo
dell'ancoraggio ad una sola particolare posizione statica in fatto,
relativa quest'ultima a ciascun singolo atto concessorio in essere -
non sembrano consentire che, nella presente materia, siano
autonomamente aggiunti dalle regioni ulteriori parametri o
presupposti di riferimento oltre a quello superficiario; perdipiu'
l'ulteriore a valenza variabile.
7.1.1.a.2. - E questo dovrebbe ben comprendersi anche in ragione
del fatto che, in tale settore, v'e' la necessita' di un regime
economico che abbia, tendenzialmente, il carattere di uniformita';
non solo a livello nazionale. Infatti pare ragionevole ipotizzare che
simili interventi regionali autonomi e non coordinati
istituzionalmente possano produrre sfasature nel regime della libera
concorrenza e circolazione dei beni e delle merci collegata al
mercato europeo in cui l'interesse dello Stato e', all'evidenza, nel
senso del rispetto anche delle norme comunitarie. Del resto l'acqua
sottoposta al prelievo, stante il tenore della norma, non sembrerebbe
essere solo quella emunta da un giacimento sito nel territorio della
regione Lombardia. Di talche' cosi' verrebbe ad incidersi anche su
interessi di altre regioni ed oltre. Dato questo non certo
irrilevante.
7.1.1.a.3. - E' evidente percio', dato anche tale ultimo profilo,
la sussistenza di un ragionevole sospetto di incostituzionalita' di
tale norma regionale con riferimento all'art. 117, primo comma,
Costituzione nel suo insieme; e cio' con riguardo ad una lettura
conferente a quanto dedotto, del vario c.d. di cui all'art. 25 del
r.d. 29 luglio 1927 n. 1443, al titolo VI-32-161 nota aggiuntiva al
d.-l. 22 giugno 1991, n. 230 collegata con l'art. 5 del d.P.R. 28
giugno 1955, n. 620 e dell'art. 1, secondo comma, lett. a) e all'art.
7 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2, collegati questi con l'art. 61,
primo comma del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
7.1.1.a.3-bis - Una interpretazione del plurimo combinato normativo
di cui sopra che limiti la competenza regionale e che impedisca
l'istituzione di ulteriori presupposti di specie non appare altresi'
del tutto illogica se si presta anche attenzione al comma 3 dell'art.
86 del d.-l. 31 marzo 1998, n. 112 alla stregua del quale, per
siffatti introiti, non sembra prevista una possibilita' di autonoma
individuazione di un ulteriore presupposto utile al caso quale
compito delle regioni; le quali, invece, sono solo chiamate alla
riscossione degli stessi "diritti" di cui sopra - se pur propri -
all'interno di una gestione ordinaria dei beni idrici pubblici de
quibus, dato lo spessore di tale demanio e la sua ramificazione senza
certi confini regionali e giusta le norme statali di riferimento allo
stesso, pur tenendo conto dei contenuti dell'art. 22 della legge 15
marzo 1997, n. 59.
7.2. - La sudetta questione che - dato quanto premesso -
sembrerebbe poter essere percio' valutata dalla on. Corte
costituzionale con riguardo ad ogni limite alle regioni deducibile
dall'art. 117, primo comma della Costituzione, conserva poi, ed anche
allo stato, la sua attualita'.
7.2.1. - Infatti una ulteriore modifica della suddetta norma
regionale e', al presente, non efficace ed e' stata trasmessa dal
Commissario di Governo al Consiglio dei Ministri, per presunte
illegittimita' costituzionali di contenuto pressoche' analogo a
quello teste' evidenziato. La stessa ultima provvedera' poi de
futuro e non sul semestre iniziale; ne' su quello, ovviamente, in
decorso; ne', probabilmente, per diversi successivi altri semestri.