Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del Presidente della Giunta provinciale
pro-tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della
Giunta provinciale n. 2681 del 9 aprile 1999 (all. 1), rappresentata
e difesa - come da procura speciale del 12 aprile 1999 (rep. n.
23060) rogata dall'ufficiale rogante della provincia stessa dott.
Tommaso Sussarellu (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di
Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo
studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che spetta alla provincia autonoma di Trento in forza
degli artt. 68, 71 e 110 dello statuto di autonomia, cosi' come
attuati dalle disposizioni di attuazione, con particolare riferimento
a quelle di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, e al d.lgs. 16
marzo 1992, n. 268, artt. 4 e 20, il rimborso integrale dei canoni
delle concessioni relative alle grandi derivazioni di acque pubbliche
rilasciate dallo Stato su beni facenti parte del demanio idrico della
provincia stessa, in relazione agli anni dal 1988 al 1992, e per il
conseguente annullamento della nota del Ministero delle finanze -
Dipartimento del Territorio - Direzione centrale del demanio del 25
gennaio 1999, prot. n. 50151, pervenuta in data 12 febbraio 1999
(all. 3), nella parte in cui nega il diritto a tale rimborso, per
violazione delle disposizioni statutarie e di attuazione sopra
ricordate.
Fatto e diritto
L'art. 71 dello statuto di autonomia, di cui al testo unico
approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, dispone che "per le
concessioni di grande derivazione di acque pubbliche esistenti nella
provincia, accordate o da accordarsi per qualunque scopo, lo Stato
cede a favore della provincia i nove decimi dell'importo del canone
annuo stabilito a norma di legge".
Alle origini dello statuto di autonomia, quando tale disposizione
fu scritta (bisogna infatti ricordare che gia' lo statuto del 1948,
all'art. 62, sanciva che "per le concessoni di grande derivazione di
acque pubbliche esistenti nella regione, accordate o da accordarsi a
qualunque scopo, lo Stato cede a favore della regione i nove decimi
dell'importo del canone annuale stabilito a norma di legge"), il suo
senso era assolutamente chiaro ed univoco.
Si trattava di una delle molteplici entrate spettanti di per se' ed
in primo luogo allo Stato che venivano totalmente o parzialmente
devolute all'autonomia regionale e provinciale: non a caso nel titolo
dedicato alla Finanza l'art. 62 faceva seguito al 59 (dedicato alla
devoluzione delle imposte ipotecarie), al 60 (dedicato alla
devoluzione di parte del gettito del lotto, dei monopoli e delle
imposte sugli affari) e al 61 (dedicato alla devoluzione delle
imposte relative all'energia consumata).
La stessa collocazione e lo stesso senso ha conservato la
disposizione dell'art. 71 del nuovo statuto, con la sola differenza
che nel nuovo quadro statutario destinataria della devoluzione di
entrate non e' piu' la sola ragione, ma sono anche e soprattutto le
province. Cosi' ora l'art. 69 e' dedicato alla devoluzione alla
regione del gettito di determinate imposte, l'art. 70 devolve alle
province il gettito delle imposte sulla energia, l'art. 71 devolve
ora alle province gli stessi 9/10 del gettito delle grandi
derivazioni che prima erano devoluti alla regione.
Sia prima che dopo il nuovo statuto risulta dunque chiaro che la
devoluzione dei 9/10 si riferisce ad entrate che in via di principio
ed in partenza sono statali, e che solo in forza delle disposizioni
statutarie vengono devolute alle autonomie territoriali speciali.
Cio' e' d'altronde esplicito nella stessa formulazione della
disposizione dell'art. 71, e in particolare nell'espressione "lo
Stato cede": cede, evidentemente, qualcosa che altrimenti sarebbe
proprio.
Immutato il senso della disposizione, dopo il 1972 veniva invece
mutando - proprio a seguito della progressiva attuazione del nuovo
statuto - la realta' fattuale e giuridica sottostante.
In particolare, in virtu' della disposizione dell'art. 68 del nuovo
statuto, secondo il quale le province, "in corrispondenza delle nuove
materie attribuite alla loro competenza, succedono, nell'ambito del
proprio territorio, nei beni e nei diritti demaniali e patrimoniali
di natura immobiliare", e' parzialmente mutata la situazione del
demanio ed in particolare quella del demanio idrico, dato che il
tradizionale demanio idrico statale veniva scindendosi in due
tronconi, uno ancora statale, l'altro ormai provinciale. In
particolare le norme di attuazione emanate con d.P.R. 22 marzo 1973,
n. 115, sancirono all'art, 8, lett. e), il trasferimento alle
province del "demanio idrico", tuttavia "con esclusione dei fiumi
Adige e Drava, nei tratti classificati di 1 e 2 categoria e del fiume
Isarco, compresi comunque gli alvei e le pertinenze, i ghiacciai e
laghi, escluso il lago di Garda, nonche' le opere di bonifica valliva
e montana, le opere di sistemazione idraulico-forestale dei bacini
montani e le opere idrauliche" e "fermo restando il regime previsto
dalle norme in vigore per le grandi derivazioni".
Quest'ultima disposizione, si noti, era rivolta a far salva la
competenza operativa statale in relazione alle grandi derivazioni:
come e' poi confermato dalle ulteriori norme di attuazione di cui al
successivo d.P.R. n. 381 del 1974, il quale, traendo le conseguenze
operative della nuova situazione di titolarita' del demanio, ha
stabilito la spettanza provinciale delle "attribuzioni inerenti alla
titolarita' di tale demanio" (art. 5, comma 1), precisando pero' che
"resta ferma la competenza statale in materia di grandi derivazioni a
scopo idroelettrico".
Dopo tali disposizioni, la situazione e' dunque la seguente: sia lo
Stato che la provincia autonoma di Trento dispongono di un poprio
demanio idrico; ogni ente esercita pienamente le attribuzioni
conseguenti alla titolarita' del proprio demanio; tuttavia, in
termini derogatori, rimane ferma la competenza statale in materia di
grandi derivazioni idroelettriche.
Non potevano rimanere nascoste le conseguenze della nuova
situazione sull'assetto delle entrate provinciali.
In effetti le concessioni di grande derivazione si riferivano (e si
riferiscono) ormai a due distinte categorie di beni demaniali. Da
una parte, vi sono le concessioni relative a beni facenti parte del
demanio idrico statale: per esse continua a valere, ovviamente, la
regola dell'art. 71 dello statuto, secondo la quale "lo Stato cede a
favore della provincia i nove decimi dell'importo del canone annuo".
Dall'altra vi sono pero' ormai le concessioni di grande derivazione
su beni del demanio idrico provinciale. Per tali concessioni il
meccanismo di cui all'art. 71 dello statuto non puo' piu' operare,
trattandosi ormai di concessioni su beni provinciali, in relazione ai
quali all'ente statutariamente proprietario spetta non una quota (sia
pure elevata) delle entrate, ma le entrate in quanto tali e nella
loro totalita', secondo un principio chiaramente riconosciuto da
codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza 9 giugno 1986, n.
133, e nel caso della provincia autonoma di Trento secondo la
disposizione statutaria dell'art. 68. Stabilisce infatti tale
articolo che nelle materie di propria competenza le province
succedono allo Stato "nei beni e nei diritti demaniali e
patrimoniali".
Tale assetto della materia, che gia' derivava in via interpretativa
dallo statuto, e' stato consolidato con apposite norme di attuazione.
Precisamente, il d.P.R. n. 268 del 1992 ha sancito che i canoni di
concessione delle grandi derivazioni, per i quali l'art. 71 dello
statuto prevede ora la corresponsione da parte dello Stato dei 9/10
alla provincia, si riferiscono al demanio idrico dello Stato; i
canoni relativi al demanio ormai provinciale invece "restano
acquisiti al bilancio delle rispettive province". Per quanto riguarda
le piccole derivazioni i canoni seguono integralmente il regime di
afferenza del bene demaniale, con la conseguenza tra l'altro che la
stessa provincia autonoma di Trento trasferisce corrispondentemente
allo Stato nella loro interezza i proventi derivanti da concessioni
di piccola derivazione (rientranti operativamente nella competenza
provinciale) su beni rimasti nel demanio idrico statale.
La situazione giuridica cosi' come illustrata appare nel presente
pacifica, mentre la controversia si riferisce alla definizione dei
rapporti per i quattro anni precedenti il 1992, nei termini che
seguono, dei quali si vuole solo evidenziare sin da ora che i
competenti uffici statali, locali e centrali, hanno pienamente
condiviso la richiesta della provincia autonoma di Trento, e che la
pacifica sistemazione delle questioni pendenti e' risultata preclusa
soltanto da un parere dell'avvocatura distrettuale erariale di
Trento, sul quale in seguito ci si dovra' soffermare.
Dato che l'amministrazione statale aveva in realta' continuato, sia
prima che dopo il 1992, a corrispondere alla provincia autonoma di
Trento i soli nove decimi dei canoni di concessione di grandi
derivazioni, senza affatto distinguere tra canoni relativi al demanio
statale (per i quali in effetti spettavano alla provincia i nove
decimi) e canoni relativi al demanio provinciale (per i quali
spettavano invece i dieci decimi), la provincia autonoma di Trento ha
provveduto con nota del Servizio entrate e credito dell'11 febbraio
1998, prot. n. 1131 (all. 4), a richiedere al Ministero delle
finanze - Ufficio del territorio di Trento di quantificare
l'ammontare dei canoni di concessione per grande derivazione
indebitamente trattenuti dallo Stato dal 1988 al 1998, e di mettere
in grado l'amministrazione provinciale di acquisire tale importo.
In pratica, si trattava del versamento dell'ulteriore decimo,
rispetto ai nove decimi gia' versati; e di questo la provincia
richiedeva la restituzione con nota del Servizio entrate e credito
del 22 giugno 1998, prot. n. 4730 (all. 5). A seguito dei contatti
intercorsi tale somma risultava quantificata in circa 9 miliardi di
lire (precisamente 8.913.165.719).
Va qui ora spiegata la ragione per la quale la richiesta di
rimborso della provincia autonoma di Trento si fermava al 1988, senza
risalire agli anni precedenti. Tale ragione si trova nelle stesse
norme di attuazione del 1992 le quali, dopo avere consolidato la gia'
esposta interpretazione degli artt. 68 e 71 dello statuto, all'art.
20 stabilivano in generale che "ai sensi dell'art. 110 dello statuto
la decorrenza dell'applicazione delle norme contenute nel titolo VI
dello statuto medesimo e' fissata al 1 gennaio 1973" (comma 1), ma
precisando peraltro subito di seguito (comma 2) che "i rapporti
finanziari derivanti dall'applicazione del titolo VI dello statuto
per il periodo compreso tra il 1 gennaio 1973 ed il 31 dicembre 1987
si intendono regolati a titolo definitivo secondo le modalita'
provvisoriamente adottate dai competenti organi statali, nei riguardi
della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento
e di Bolzano".
Su tale base, la provincia autonoma di Trento ritenne di non avere
nulla da richiedere per il periodo precedente neppure in relazione ai
canoni di grande derivazione d'acqua, considerando per essi
consolidato - per quanto fosse opinabile - il riparto gia' avvenuto
secondo il criterio che l'art. 71 pone per le concessioni su demanio
statale.
Con nota del 27 luglio 1998, prot. n 5682 (all. 6), il Ministero
delle finanze - Ufficio del territorio di Trento, pienamente
condividendo quanto esposto dalla provincia, e dunque la debenza da
parte erariale della somma in questione, richiedeva ai competenti
uffici centrali del Ministero di "disporre il rimborso della somma"
nei termini gia' detti, "rappresentando essa l'ammontare del decimo
trattenuto dallo Stato per i canoni di grande derivazione sul demanio
idrico provinciale per gli anni 1988-1998". La posizione dell'ufficio
locale veniva poi ribadita con ulteriore nota del 25 settembre 1998,
n. 6653 di prot. (all. 7).
La stessa posizione di condivisione veniva di seguito espressa dal
Ministero delle finanze - Dipartimento del territorio - Direzione
centrale del demanio. Precisamente, tale Direzione centrale, dopo
avere richiesto con nota del 6 ottobre 1998, n. 54838 (all. 8), le
valutazioni del Ministero dei lavori pubblici - Direzione generale
della difesa del suolo (peraltro estranea alla vicenda), e con
ulteriore nota del 16 dicembre 1998, n. 56012 (all. 9), quelle
dell'Avvocatura distrettuale dello Stato, direttamente esprimeva
"l'avviso che possa ritenersi fondata la richiesta della provincia
autonoma di Trento", manifestava il proposito di "chiedere alla
competente Divisione I, l'accreditamento della somma" in favore della
provincia, e richiedeva nelle more all'Avvocatura trentina di
esprimersi con urgenza.
Il parere dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento e'
intervenuto con nota del 13 gennaio 1999, n. 151 (all. 10). Come
anticipato, e' a tale parere che si deve il successivo diniego di
rimborso, qui impugnato, e percio' su di esso e' necessario
soffermarsi.
La premessa della argomentazione della Avvocatura trentina e' che
"l'art. 71 dello statuto speciale, nell'attribuire alla provincia i
nove decimi dei canoni per le concessioni di grande derivazione di
acque pubbliche (con il conseguente diritto dello Stato a trattenere
il restante decimo) non distingue affatto tra demanio idrico statale
e provinciale". Secondo l'Avvocatura, anzi, la disposizione
statutaria "nel fare esclusivo riferimento alle "acque pubbliche
esistenti nella provincia", mostrerebbe chiaramente di prendere in
considerazione le grandi derivazioni in quanto tali, senza
distinzione alcuna" (enfasi nel testo).
Come si vede, l'Avvocatura esamina il testo dell'art. 71 in modo
del tutto avulso dal contesto, senza riflettere sul suo senso
originario e sulle modificazioni in seguito intervenute nell'assetto
del demanio idrico. In particolare, l'Avvocatura non si avvede che,
se la disposizione non distingue e non specifica poi di quali "acque
pubbliche" si tratti, e' perche' la formulazione risale ad una epoca
(il 1947, e poi ancora il 1971) nella quale le acque pubbliche erano
tutte statali.
E' chiaro comunque che, posta una simile premessa interpretativa,
le norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 268 del 1992 appaiono,
rispetto allo statuto, completamente innovative, tanto che
l'Avvocatura addirittura dubita "della stessa compatibilita'" di tali
disposizioni con l'art. 71 dello statuto.
Di seguito l'Avvocatura trentina afferma che, in ogni modo, le
nuove disposizioni non possono che operare per il futuro, e che "deve
percio' escludersi in modo assoluto qualsiasi efficacia retroattiva".
In particolare, l'Avvocatura erariale esclude sia che la
retroattivita' possa derivare dal carattere interpretativo delle
nuove norme di attuazione, sia che essa derivi dagli espressi
disposti del d.lgs. n. 268.
Quanto alla questione del carattere interpretativo delle nuove
disposizioni, l'Avvocatura esclude che esse possano considerarsi
quali norme di interpretazione autentica, per la ragione che esse non
sono intervenute con la procedura che l'art. 104 dello statuto
richiede per le modifiche del Titolo VI dello statuto stesso, cioe'
con "legge ordinaria" dello Stato su concorde richiesta del Governo e
delle due province.
Avendo cosi' escluso il carattere interpretativo delle nuove
disposizioni, l'Avvocatura trentina esclude anche che esse
esplicitamente, all'art. 20, prevedano il 1988 quale data di
decorrenza del regime da esse sancito. Qui l'argomentazione
dell'Avvocatura erariale risulta addirittura incomprensibile, a
sommesso avviso della ricorrente provincia, di fronte al chiaro testo
normativo. Si afferma infatti che nessun rilievo assume in proposito
il riferimento ... al comma 2 dell'art. 20 d.lgs. n. 268/1992, il
quale non regola affatto l'applicazione dell'art. 4 dello stesso
d.lgs., comportando invece esclusivamente il consolidamento
definitivo dei rapporti finanziari intercorsi fino al 31 dicembre
1987": come se quelli di cui si parla non fossero rapporti finanziari
(a valle dell'art. 71, a pieno titolo inserito nella Finanza
statutaria), e come se proprio da li' non partisse la limitazione
della richiesta provinciale a decorrere dal 1988|
E' chiaro comunque che, avendo l'amministrazione attiva richiesto
il parere dell'Avvocatura, ed avendolo ricevuto nel senso indicato,
essa difficilmente avrebbe potuto decidere diversamente. Di qui - e
non certo dalla autonoma valutazione della amministrazione statale
del Demanio - il diniego opposto con l'atto oggetto della presente
impugnazione.
Ad avviso della ricorrente provincia, infatti, a tutte le questioni
affrontate nel parere dell'avvocatura erariale deve darsi risposta
diversa ed opposta rispetto a quella data dall'avvocatura trentina.
La disposizione statutaria dell'art. 71 - riprendendo con
adattamenti il tenore del precedente art. 62 - si riferisce
chiaramente ad entrate relative al demanio statale, cioe' ad entrate
di per se' di spettanza statale, che lo Stato poi cede in esclusiva
forza del disposto statutario, e non si riferisce affatto alle
entrate che gia' statutariamente competono alla provincia quale
titolare del proprio demanio, una volta succeduta nella titolarita'
allo Stato.
Cio' posto, la conformita' delle norme di attuazione del 1992 allo
statuto risulta fuori discussione. Si vorrebbe qui dire che esso e',
piu' che "interpretativo", chiarificatore di quello che gia' era il
senso indubbio dell'art. 71 nella sua logica propria.
Ne' poi si possono condividere le affermazioni dell'avvocatura
erariale trentina circa la negazione di un possibile carattere
interpretativo delle norme di attuazione. Infatti, anche a non voler
considerare che le norme di attuazione hanno comunque carattere e
rango di "legge ordinaria" e possiedono percio' in sostanza i
requisiti di parita' di fonte che l'avvocatura erariale pone a base
di una possibile "interpretazione autentica" della parte finanziaria
dello statuto (per la cui modifica, come e' ben noto, valgono
procedure semplificate rispetto a quelle generali di revisione
statutaria), occorre in ogni modo considerare che l'interpretazione
c.d. autentica, posta con la stessa o con pari fonte rispetto a
quella da interpretare, e' ben lungi dal rappresentare l'unica
possibile via di interpretazione disposta in via normativa.
Appare anzi in una certa misura ovvio e necessario che ogni fonte
attuativa rispetto ad un'altra rechi in se' un possibile ed
inevitabile grado di interpretazione della normativa attuata
(s'intende, nell'ambito delle interpretazioni possibili di questa),
ed e' altresi' certo che tale interpretazione sancita in via
attuativa risulta vincolante proprio perche' contenuta in un atto
normativo, pur se di diverso grado di quello da attuare.
Ne' infine si vede come si possa negare che le norme di attuazione
di cui al d.lgs. n. 268 del 1992, nel disporre l'ambito temporale
della propria applicazione come espressamente abilitate a fare
dall'art. 110 dello statuto, dopo aver individuato come decorrenza
generale delle norme la data del 1 gennaio 1973, abbia limitato la
revisione dei rapporti finanziari ai soli periodi successivi al 1988.
Essendo dunque in tutti i suoi elementi e argomenti erroneo il
parere dell'Avvocatura distrettuale di Trento, completamente
arbitrario e lesivo delle prerogative statutarie della provincia
risulta il provvedimento negatorio emanato sulla sua base in
relazione agli anni dal 1988 al 1992, oggetto del presente ricorso.
Infatti, l'interpretazione data dalla normativa di attuazione del
1992 all'art. 71 dello statuto risulta completamente corretta, ed
anzi la sola razionale, mentre quanto alla decorrenza la stessa
normativa e' chiara nel porre un punto fermo, quanto ai rapporti
finanziari, al 1987, e disporre invece l'applicazione delle nuove
disposizioni dal 1988 in poi. Si noti che la decorrenza dal 1988
invece che da un periodo precedente risulta nella prospettiva della
normativa di attuazione, piuttosto che il fondamento specifico di una
retroattivita', una limitazione di quanto potrebbe derivare per il
passato dalla corretta interpretazione dello statuto.
Ne risulta ad avviso della provincia pienamente confermato il
proprio diritto statutario alla piena attribuzione delle entrate in
questione, e non dei soli nove decimi di esso, per il periodo dal 1
gennaio 1988 alla fine del 1992.