ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 13, sesto comma,
prima e seconda parte, della legge 8 agosto 1985, n. 443 (Legge
quadro sull'artigianato), promossi con due ordinanze emesse il 10
aprile 1997 dalla Corte di cassazione, iscritte, rispettivamente, ai
nn. 657 e 658 del registro ordinanze 1997 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale,
dell'anno 1997.
Visti gli atti di costituzione dell'INPS;
Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1998 il giudice relatore
Valerio Onida;
Udito l'avv. Fabio Fonzo per l'INPS.
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze di identico tenore, emesse il 10 aprile
1997 e pervenute a questa Corte il 25 agosto 1998 (r.o. nn. 657 e 658
del 1997), la Corte di cassazione, a sezioni unite, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento agli
articoli 3, primo comma, 38, quarto comma, e 116 della Costituzione,
dell'art. 13, sesto comma, primo e secondo periodo, della legge 8
agosto 1985, n. 443 (Legge quadro sull'artigianato).
Le sezioni unite, investite di ricorsi in tema di inquadramento ai
fini previdenziali, da parte dell'INPS, di due societa' cooperative a
responsabilita' limitata nel ramo industriale anziche' fra le imprese
artigiane, premettono che le cause sono state ad esse rimesse per la
risoluzione di un contrasto interpretativo insorto all'interno della
sezione lavoro. L'art. 3, secondo comma, della legge quadro
sull'artigianato n. 443 del 1985 stabilisce che e' artigiana
l'impresa la quale, nei limiti dimensionali fissati dalla stessa
legge e con gli scopi in essa previsti, "e' costituita ed esercitata
in forma di societa', anche cooperativa, escluse le societa' a
responsabilita' limitata e per azioni ed in accomandita per azioni, a
condizione che la maggioranza dei soci ... svolga in prevalenza
lavoro personale, anche manuale, nel processo produttivo e che
nell'impresa il lavoro abbia funzione preminente sul capitale". Da
una parte e' stato affermato che tutte le societa' cooperative, anche
a responsabilita' limitata, aventi i requisiti richiesti dalla legge
debbono essere inquadrate fra le imprese artigiane; dall'altra, tale
inquadramento e' stato escluso per le societa' cooperative a
responsabilita' limitata.
La Corte di cassazione ritiene peraltro che nei giudizi davanti ad
essa proposti, riferentisi a societa' aventi sede nella Regione
Friuli-Venezia Giulia, e iscritte nel relativo albo delle imprese
artigiane, dovrebbe farsi applicazione non tanto della disposizione
di cui all'art. 3, secondo comma, quanto dell'art. 13, sesto comma,
della stessa legge, ai cui sensi le norme della legge in questione
non si applicano nel territorio delle Regioni a statuto speciale
aventi competenza primaria in materia di artigianato e formazione
professionale, e in dette Regioni l'efficacia costitutiva
dell'iscrizione negli albi disciplinati dai rispettivi ordinamenti
"fa stato a tutti gli effetti di legge". Cio' in relazione all'art. 5
della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 24 febbraio 1970, n.
3, secondo cui l'iscrizione nell'albo "costituisce prova della
qualifica artigiana dell'impresa e da' titolo all'applicazione, nei
confronti della stessa e del titolare, delle disposizioni legislative
e amministrative concernenti il settore artigiano"; e all'art. 3
della legge regionale 10 aprile 1972, n. 17, il quale definisce
l'impresa artigiana con una espressione letterale formalmente diversa
da quella dell'art. 3, secondo comma, della legge statale n. 443 del
1985 ("e' considerata artigiana l'impresa costituita in forma
cooperativa o in altra forma societaria, escluse le societa' per
azioni, a responsabilita' limitata o in accomandita semplice o per
azioni ..."). L'interpretazione che dovrebbe essere data di
quest'ultima norma regionale, e soprattutto la questione
dell'efficacia ai fini previdenziali dell'iscrizione nell'albo
regionale sarebbero infatti prevalenti rispetto alla interpretazione
da dare alla norma statale controversa.
Tuttavia la Corte remittente considera non manifestamente infondata
la questione di legittimita' costituzionale del citato art. 13, sesto
comma, della legge n. 443 del 1985, in riferimento ai parametri
indicati, in quanto esso, impedendo l'applicazione nel territorio
delle Regioni speciali delle altre disposizioni della stessa legge,
compresa quella dell'art. 3, secondo comma, sulla definizione
dell'impresa artigiana, e conferendo efficacia costitutiva a tutti
gli effetti di legge all'iscrizione negli albi di dette Regioni,
sarebbe suscettibile di determinare, senza una plausibile ragione,
una disparita' di trattamento fra imprese aventi caratteristiche
uniformi, in materia, come quella previdenziale, riservata dalla
Costituzione alla legge dello Stato.
Il giudice a quo ricorda che nella sentenza n. 336 del 1989 questa
Corte, pur dichiarando inammissibile per difetto di rilevanza la
questione allora proposta nei riguardi dell'art. 13, sesto comma,
della legge n. 443 del 1985 (ma dichiarando l'illegittimita'
costituzionale di una successiva norma di interpretazione autentica
del medesimo articolo, che espressamente estendeva, retroattivamente,
gli effetti costitutivi dell'iscrizione negli albi regionali anche ai
fini previdenziali), affermo' che il principio costituzionale di
eguaglianza non consente disparita' di trattamento, motivate dalla
mera localizzazione territoriale dei soggetti interessati, in
materia, come quella previdenziale, che il legislatore costituzionale
ha considerato a se' stante, escludendo in essa ogni competenza delle
Regioni ordinarie e riconoscendo alle Regioni speciali una mera
competenza legislativa di integrazione ed attuazione delle norme
statali.
2. - In entrambi i giudizi si e' costituito l'INPS, chiedendo
l'accoglimento della questione, in adesione alle censure mosse dalla
Corte remittente.
In prossimita' dell'udienza la difesa dell'INPS ha presentato una
memoria, nella quale si sottolinea che, qualora la Corte
costituzionale dovesse accogliere i presupposti interpretativi su cui
si e' fondata la Corte di cassazione nell'ordinanza di rimessione -
che conducono a ritenere che la norma impugnata abiliti le Regioni a
statuto speciale ad incidere sulla definizione dell'impresa artigiana
anche ai fini previdenziali - il dubbio di costituzionalita'
prospettato apparirebbe sicuramente fondato, sulla base degli
orientamenti gia' espressi dalla giurisprudenza costituzionale: si
richiamano, in proposito, le sentenze n. 168 del 1987, n. 336 del
1989 e n. 307 del 1996.
Tuttavia l'INPS rileva che, a ben vedere, le norme da sospettare di
illegittimita' costituzionale dovrebbero essere quelle delle leggi
regionali che disciplinano gli effetti dell'iscrizione nell'albo e
definiscono le imprese artigiane, norme che sarebbero in contrasto
con i limiti della potesta' legislativa della Regione.
L'INPS prospetta allora la seguente alternativa: o si segue
l'interpretazione indicata nelle ordinanze di rimessione, e si
dovrebbe giungere ad una dichiarazione di illegittimita'
costituzionale, ritenendosi viziate pure le norme regionali
richiamate; oppure si esclude, alla luce dei criteri interpretativi
adottati da questa Corte nella sentenza n. 336 del 1989, che la
potesta' legislativa delle Regioni a statuto speciale possa incidere
sulla materia previdenziale, diventando allora inammissibile, per
difetto di rilevanza, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 13, sesto comma, della legge n. 443 del 1985. In tal caso
la norma andrebbe interpretata nel senso che l'efficacia costitutiva
dell'iscrizione negli albi delle Regioni speciali fa stato a tutti
gli effetti di legge con eccezione della materia previdenziale,
sottratta alla competenza primaria regionale.
Ove quest'ultima dovesse essere la decisione - conclude la difesa
dell'INPS - la stessa dovrebbe atteggiarsi come "una sentenza
interpretativa di rigetto", per la rilevanza che tale interpretazione
non potrebbe non avere nei giudizi a quibus.
Considerato in diritto
1. - I due giudizi, aventi il medesimo oggetto, possono essere
riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
2. - La questione sollevata concerne l'art. 13, sesto comma, della
legge 8 agosto 1985, n. 443 (Legge quadro sull'artigianato), ai cui
sensi le norme della stessa legge "non si applicano nel territorio
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome che
abbiano competenza primaria in materia di artigianato e formazione
professionale" (primo periodo), e "nelle medesime l'efficacia
costitutiva dell'iscrizione negli albi disciplinati dai rispettivi
ordinamenti fa stato a tutti gli effetti di legge" (secondo periodo).
La Corte remittente ritiene che sia la prima che la seconda parte
di tale disposizione contrastino con gli articoli 3, primo comma, 38,
quarto comma, e 116 della Costituzione, in quanto, escludendo
l'applicabilita' delle altre disposizioni della stessa legge nel
territorio delle Regioni titolari, come la Regione Friuli-Venezia
Giulia, di competenza primaria in materia di artigianato, e
attribuendo efficacia a tutti gli effetti di legge all'iscrizione
negli albi delle imprese artigiane disciplinati da dette Regioni,
determinerebbero una ingiustificata disparita' di trattamento fra
imprese aventi caratteristiche omogenee, nella materia previdenziale,
riservata alla competenza dello Stato ai sensi dell'art. 38, quarto
comma, della Costituzione, e sottratta alla competenza (salvo quella
meramente integrativa e di attuazione) delle predette Regioni.
3. - La questione non puo' ritenersi priva di rilevanza, in
presenza della non implausibile motivazione addotta in proposito
dalla Corte remittente, la quale riconduce alla disposizione
censurata, contenuta nell'art. 13, sesto comma, della legge statale
n. 443 del 1985, il fondamento della applicabilita', nei giudizi
principali, delle disposizioni delle leggi regionali, e comunque
della non applicabilita', alla materia controversa, dell'art. 3,
secondo comma, della medesima legge statale n. 443 del 1985.
Cio' resta vero pur se poi, affrontando la questione nel merito,
questa Corte possa non condividere come in effetti non condivide
l'interpretazione del giudice a quo.
4. - La questione e' infondata nei termini di seguito precisati.
Questa Corte si e' gia' pronunciata in argomento in sede di
scrutinio della legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 9, del
decreto legge 30 dicembre 1987, n. 536, che, in via di
interpretazione autentica della disposizione in questa sede
denunciata, e con efficacia retroattiva, stabiliva espressamente che
l'iscrizione negli albi delle Regioni a statuto speciale aventi
competenza primaria in materia di artigianato facesse stato anche
agli effetti della qualificazione dell'impresa ai fini previdenziali:
affermando, nella sentenza n. 336 del 1989, che, essendo la materia
previdenziale riservata allo Stato (salva la limitata potesta' di
sola integrazione ed attuazione, o in alcuni casi concorrente,
demandata ad alcune Regioni), non e' ammissibile che ai fini
previdenziali la nozione dell'impresa artigiana sia, in dette
Regioni, diversa da quella della legge statale; mentre la nozione
adottata dalle Regioni medesime nell'esercizio e nei limiti della
competenza primaria ad esse attribuita in materia di artigianato puo'
valere solo per effetti diversi da quelli previdenziali e afferenti,
si puo' qui aggiungere, a oggetti sui quali la Regione abbia la
relativa competenza.
In quella occasione la Corte non dovette occuparsi dell'art. 13,
sesto comma, della legge n. 443 del 1985, in quanto tale disposizione
non veniva in rilievo in quella sede, data la sua inapplicabilita' a
rapporti anteriori alla sua entrata in vigore; mentre nella
successiva sentenza n. 307 del 1996 fu chiarito, in via
interpretativa, che l'iscrizione nell'albo delle imprese artigiane,
anche nell'ambito delle Regioni a statuto speciale, non fa sorgere
una presunzione assoluta circa la qualifica artigiana dell'impresa,
ma al contrario il giudice deve, ai fini dell'applicabilita' del
privilegio di cui all'art. 2751-bis numero 5, del codice civile,
sindacare la "reale consistenza dell'impresa", con conseguente
eventuale disapplicazione dell'atto amministrativo di iscrizione, di
cui sia accertata la illegittimita'.
5. - La questione ora proposta dalla Corte di cassazione riguarda
invece, sostanzialmente, la possibilita' di attribuire rilevanza, ai
fini previdenziali, alla nozione di impresa artigiana - eventualmente
diversa da quella stabilita dalla legge statale - contenuta nelle
leggi delle Regioni a statuto speciale aventi competenza primaria in
materia di artigianato, come la Regione Friuli-Venezia Giulia. Essa
deve essere risolta, per le stesse ragioni enunciate nella sentenza
n. 336 del 1989, escludendo tale possibilita', la cui ammissione
equivarrebbe al riconoscimento a dette Regioni di una competenza,
loro non attribuita dagli statuti, ad incidere sui presupposti e sui
contenuti del rapporto previdenziale (cfr. anche sentenze n. 59 del
1966, n. 227 del 1990).
La competenza, pur primaria, della Regione nella materia
dell'artigianato non puo' infatti - senza esorbitare, per
definizione, dalla materia medesima - estendersi fino a condizionare
a presupposti autonomamente definiti dalla Regione l'applicabilita'
di discipline che il legislatore statale detti in materie diverse, di
competenza statale almeno quanto ai principi, e con riferimento a
presupposti definiti dallo stesso legislatore statale.
Quando dunque le leggi statali in materia previdenziale
stabiliscono che determinate disposizioni delle medesime si applicano
alle imprese artigiane, deve ritenersi, in assenza di contrarie
statuizioni, che si applichino, in tutto il territorio nazionale,
alle imprese qualificabili come artigiane in base alla nozione che di
tali imprese e' data dalla legge statale, e specificamente dalla
legge quadro n. 443 del 1985.
Se, pertanto, l'interpretazione della disposizione denunciata,
prospettata dal giudice a quo e che comporterebbe invece la
rilevanza, agli effetti previdenziali, della nozione di impresa
artigiana data dalla legge regionale, fosse l'unica possibile, si
dovrebbe necessariamente concludere nel senso della illegittimita'
costituzionale della disposizione medesima.
6. - Ma non e' cosi', essendo invece possibile attribuire ad essa
un significato non incostituzionale.
La prima parte della disposizione, che dichiara non applicabili,
nel territorio di dette Regioni a statuto speciale, le norme della
stessa legge n. 443 del 1985, va in realta' intesa nel senso di
escludere l'applicabilita' di quelle norme che, concernendo la
disciplina della materia dell'artigianato, sono, nelle predette
Regioni, sostituite dalle norme dettate da queste nell'esercizio
della loro competenza primaria: non nel senso, invece, che, ai fini
della disciplina di rapporti estranei alla detta materia, e afferenti
alla materia previdenziale, di competenza statale, possano valere,
nei territori delle Regioni ad autonomia differenziata, le norme
regionali, anziche' i principi e le norme ricavabili dalla
legislazione statale (e desumibili anche dalla stessa legge quadro
sull'artigianato: cfr. sentenza n. 168 del 1987).
La seconda proposizione contenuta nella disposizione impugnata
(secondo cui l'iscrizione negli albi delle imprese artigiane, in
quelle Regioni, "fa stato a tutti gli effetti di legge") ancorche',
dal punto di vista storico, tragga origine da un emendamento volto
proprio a superare un contenzioso in atto nei confronti dell'INPS in
ordine all'applicazione di norme previdenziali (cfr. Atti Camera dei
deputati, IX legislatura, 12 commissione, seduta del 28 febbraio
1985, pag. 16-18; seduta del 13 marzo 1985, pag. 105) testualmente si
riferisce all'efficacia "costitutiva" dell'iscrizione negli albi. Se
ne ricava che anche l'iscrizione negli albi autonomamente
disciplinati dalle Regioni a statuto speciale aventi competenza
primaria in materia di artigianato ha la medesima efficacia
"costitutiva" che l'art. 5, quarto comma, della stessa legge quadro
n. 443 del 1985 attribuisce all'iscrizione negli albi delle Regioni
ordinarie, aggiungendo che essa e' "condizione per la concessione
delle agevolazioni a favore delle imprese artigiane".
In forza di tale statuizione, anche nelle Regioni aventi competenza
primaria la legislazione locale dovra' attribuire all'iscrizione nei
relativi albi delle imprese artigiane la stessa efficacia
costitutiva, condizionante ai fini dell'attribuzione dei benefici e
piu' in generale ai fini dell'applicabilita' delle discipline che,
nell'ambito della loro competenza, le Regioni stesse stabiliranno in
tema di artigianato. Ma, per le ragioni dette, la disposizione non
va intesa nel senso che all'impresa iscritta nell'albo delle imprese
artigiane di una di dette Regioni possa applicarsi la disciplina che
la legge dello Stato detta in materia previdenziale nei riguardi di
siffatte imprese, anche se essa non abbia i requisiti che, secondo la
medesima legge dello Stato, condizionano tale applicabilita'.
In altri termini, nelle medesime Regioni risulteranno applicabili
due nozioni, eventualmente diverse, dell'impresa artigiana (diverse,
si intende, per elementi secondari, non potendosi certo ammettere
che, in sede di definizione delle relative imprese, le Regioni
adottino criteri tali da esorbitare dall'ambito stesso della materia
- l'artigianato - in cui esse hanno competenza primaria): l'una,
ricavata dalla legge regionale, rilevante ai fini della legislazione
- di massima solo regionale - concernente l'artigianato (nonche'
della legislazione concernente materie in cui la Regione sia
egualmente autonoma nello stabilire contenuti e presupposti della
disciplina, come la formazione professionale, espressamente
menzionata nella stessa disposizione, anch'essa attribuita alla
competenza primaria di alcune Regioni, ma non del Friuli-Venezia
Giulia: cfr. art. 5 dello statuto speciale della Regione); l'altra,
desunta dalla legge statale, rilevante ai fini della legislazione
concernente materie, come quella previdenziale, nelle quali lo Stato
abbia conservato la competenza fondamentale.
7. - Cosi' intesa, e dunque esclusa ogni sua incidenza in materia
previdenziale, la disposizione denunciata sfugge sotto ogni profilo
alle censure di legittimita' costituzionale mosse dalla Corte
remittente.