ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 2,
della legge 7 febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze,
sospensione condizionale della pena e destituzione dei pubblici
dipendenti), promossi con quattro ordinanze emesse il 21 aprile e
altra il 20 giugno 1997 dal Consiglio di Stato, il 6 novembre 1997
dal tribunale amministrativo regionale per la Liguria, il 10
gennaio-30 novembre 1997 dal Consiglio di Stato, il 2 aprile 1998 dal
tribunale amministrativo regionale per il Piemonte e il 28 aprile
1998 dal Consiglio di Stato, rispettivamente iscritte ai nn. 828,
829, 830 e 887 del registro ordinanze 1997 e ai nn. 5, 224, 480, 646
e 806 del registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell'anno
1997 e nn. 2, 4, 14, 27, 38 e 44, prima serie speciale, dell'anno
1998.
Visti gli atti di costituzione di Carlo D'Amico, Maria Rita Ghezzi,
Savino Strippoli, Luciano Russo, dell'INAIL e del comune di Torino,
nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1999 il giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Ugo Sgueglia per Carlo D'Amico e Maria Rita
Ghezzi, Vincenzo Pone per l'INAIL e l'Avvocato dello Stato Giuseppe
Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con quattro ordinanze di analogo contenuto, adottate il 21
aprile 1997, il Consiglio di Stato in adunanza plenaria ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 2, della legge 7
febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione
condizionale della pena e destituzione dei pubblici dipendenti),
nella parte in cui dispone che il procedimento disciplinare per la
destituzione del pubblico dipendente a seguito di condanna penale
debba concludersi entro il termine, non derogabile, di 90 giorni.
Il Collegio osserva che non vi e' diritto vivente sull'ambito di
operativita' di tale articolo, che si presterebbe, invero, a due
interpretazioni: secondo un primo orientamento sarebbero abrogate,
per incompatibilita', le norme previgenti sul procedimento;
altrimenti, si dovrebbe concludere che la violazione del termine non
comporta l'illegittimita' della sanzione disciplinare, quando
sussistano adeguate ragioni che ne giustifichino il superamento.
La premessa da cui muove l'Adunanza plenaria e' che questa seconda
linea interpretativa vada disattesa, essendo chiara la lettera
dell'art. 9, comma 2, nel disporre la conclusione del procedimento,
senza deroghe, entro il termine di 90 giorni. Sennonche'
l'amministrazione, continua il rimettente, non puo' rispettare il
termine dei 90 giorni, applicando le norme di garanzia introdotte dal
testo unico n. 3 del 1957; onde la natura perentoria del termine fa
si' che debbano intendersi abrogate le precedenti norme attinenti
alle diverse fasi endoprocedimentali. In questo modo, pero', si
recherebbe lesione agli articoli 3 e 97 della Costituzione, perche'
il termine ristretto impedisce la ponderata valutazione dei fatti. A
un sistema normativo coerente e razionale sarebbe dunque subentrata
una normativa che non puo' trovare pratica applicazione se non
violando principi di rango costituzionale.
1.2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, nel
senso della infondatezza - e, ancor prima, della inammissibilita' -
osservando preliminarmente che le stesse ordinanze di rimessione
ammettono la mancata formazione di un diritto vivente
sull'operativita' dell'art. 9. Si' che resta ampio spazio al giudice
a quo per interpretare la norma in modo conforme alla Costituzione,
come avverrebbe riconoscendo natura ordinatoria al termine previsto
per la conclusione del procedimento disciplinare.
Per altro verso, pero', la questione sarebbe inammissibile, perche'
questa Corte dovrebbe sostituire il termine di 90 giorni - che si
asserisce troppo breve - con altro piu' lungo, o con una diversa
regola; ma un intervento di tal fatta implicherebbe l'esercizio di
scelte discrezionali, riservate al legislatore.
1.3. - Si sono costituite nel senso della infondatezza le parti
private, sostenendo che il termine concesso dal legislatore sarebbe
piu' che congruo. Nella fattispecie in esame l'Amministrazione non e'
in realta' tenuta a svolgere indagini sulle circostanze di fatto,
dovendo valutare esclusivamente la rilevanza disciplinare della
condotta accertata dal giudice penale.
Le garanzie poste a tutela dell'incolpato non sarebbero mai
vulnerate dalla introduzione di termini per il compimento del
giudizio disciplinare, dal momento che il dipendente ha pur sempre la
facolta' di chiedere un differimento: in questo caso egli non
potrebbe invocare la perentorieta' di termini che sono stati superati
su sua richiesta e, dunque, con sua acquiescenza.
Con il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, la materia della
responsabilita' dei dipendenti pubblici ha subito, poi, una radicale
trasformazione: significativo in proposito e' l'art. 59 che statuisce
nuove norme sul procedimento disciplinare, con un rinvio alla
contrattazione collettiva. Ora, il contratto collettivo nazionale che
vige attualmente per i dipendenti delle regioni e degli enti locali,
osservano le parti private, dispone che il procedimento deve
concludersi entro 120 giorni dalla data della contestazione;
altrimenti si estingue (art. 24, comma 6, del C.C.N.L. del 6 luglio
1995). Sarebbe dunque incongruo consentire che i procedimenti
disciplinari siano governati da norme fra loro inconciliabili,
giacche' - ove fosse dichiarata l'illegittimita' costituzionale della
disposizione in esame - si permetterebbe la coesistenza di due
sistemi fra loro contraddittori: l'uno per gli impiegati sottoposti
a procedimenti disciplinari prima dell'entrata in vigore del
contratto collettivo del lavoro, l'altro per i procedimenti
instaurati in base alla nuova disciplina contrattualistica.
Si e' costituita altra parte privata, chiedendo che la questione
sia dichiarata irrilevante e, comunque, infondata.
2.1. - Con due ulteriori ordinanze del 20 giugno e del 10
gennaio-30 novembre 1997, la VI sezione del Consiglio di Stato ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale del citato art. 9,
comma 2, della legge n. 19 del 1990, richiamando quali parametri gli
artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.
Il Collegio osserva, in via preliminare, che il termine di 90
giorni vale anche per l'ipotesi di condanna su patteggiamento, ai
sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale: tale sentenza,
infatti, e' equiparata dal codice di rito a una pronuncia di
condanna, e deve quindi ritenersi applicabile la disciplina dettata
dalla legge n. 19 del 1990, che e' successiva all'emanazione del
nuovo codice di rito.
Con altra ordinanza, emessa il 28 aprile 1998 e iscritta al n. 806
del registro ordinanze 1998, la VI sezione ha sollevato analoga
questione in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
2.2. - Anche in tali giudizi e' intervenuto, nel senso della
inammissibilita' e, comunque, dell'infondatezza, il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato.
2.3. - Si sono costituite le parti del giudizio a quo.
Il dipendente dell'INAIL reputa non fondate le censure, e fa
presente che il termine di 90 giorni assicura all'incolpato lo spazio
temporale di cui godeva nella precedente disciplina (40 giorni).
Si e' costituito l'INAIL, appellato e ricorrente incidentale nel
giudizio a quo, ricordando che nell'applicazione della pena su
richiesta delle parti (cosiddetto patteggiamento) non vi e' un
positivo accertamento della responsabilita' penale; e che
l'Amministrazione non potra' giovarsene, per cui l'accelerazione del
procedimento si tradurrebbe in pregiudizio per il dipendente
inquisito. Conclude quindi per l'irrilevanza della questione, perche'
nel caso del patteggiamento non opererebbero i termini di cui
all'art. 9 e, in subordine, sostiene l'illegittimita' della norma.
3.1. - Anche il tribunale amministrativo regionale per la Liguria e
quello per il Piemonte hanno sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 2.
Il primo ritiene che siano violati gli artt. 3, 4 e 97 della
Costituzione, e osserva che la perentorieta' del termine di 90 giorni
non permette alle amministrazioni di rispettare le norme di garanzia
contenute nel testo unico n. 3 del 1957, si' che la disciplina
denunciata contrasterebbe con ogni logica: per la necessita' di "far
presto" potrebbe secondare una tendenza "colpevolista", tale da
nuocere alla prosecuzione dell'attivita' lavorativa tutelata
dall'art. 4 della Costituzione, o potrebbe addirittura sottrarre piu'
agevolmente i soggetti inquisiti alle sanzioni disciplinari, vista
l'esiguita' dei tempi.
Il TAR per il Piemonte insiste, a sua volta, sulla lesione dei
principi introdotti dagli articoli 3 e 97 della Costituzione.
3.2. - Anche in questi giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, nel senso della inammissibilita' e, comunque, della
infondatezza.
Ha depositato tardivamente atto di costituzione il comune di
Torino.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato in adunanza plenaria, la VI sezione
dello stesso Consiglio e i Tribunali amministrativi regionali per la
Liguria e il Piemonte, dubitano della legittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19 (Modifiche
in tema di circostanze, sospensione condizionale della pena e
destituzione dei pubblici dipendenti), nella parte in cui prevede che
il procedimento disciplinare per la destituzione del pubblico
dipendente a seguito di condanna penale debba concludersi entro 90
giorni.
Secondo i Collegi rimettenti va disattesa la giurisprudenza che
ammetteva la deroga del termine in ragione di adeguati elementi
giustificativi; nelle ordinanze si osserva che la lettera dell'art.
9, comma 2, dispone la conclusione del procedimento disciplinare
entro 90 giorni, dovendosi intendere abrogata la normativa
precedente. Cosi' interpretata, la norma contrasterebbe, pero', con
gli articoli 3, 24 e 97 (secondo il tribunale amministrativo
regionale per la Liguria anche con l'art. 4 della Costituzione).
Essa risulterebbe, alla prova dei fatti, irrazionale e
comprometterebbe le garanzie difensive dell'incolpato e il principio
di buon andamento dell'amministrazione.
Le ordinanze di rimessione abbandonano dunque la lettura
"temperata" con la quale si mirava a conciliare l'innovazione recata
dalla legge n. 19 del 1990 con l'articolazione del procedimento
disciplinare delineata dal testo unico degli impiegati civili dello
Stato.
Il Consiglio di Stato, VI sezione, affronta poi il tema della
destituzione conseguente alla pronuncia di "patteggiamento",
affermando la natura generale della disposizione introdotta dalla
legge n. 19 del 1990, in modo da riferirla anche a tale fattispecie;
e sottolineando, d'altronde, che l'art. 445, comma 1, del codice di
rito equipara l'applicazione della pena su richiesta delle parti alla
pronuncia di condanna.
2. - Si puo' convenire con i Collegi rimettenti che la deroga del
termine in presenza di giustificati motivi consente, nella sostanza,
un bilanciamento caso per caso, che non trova espresso fondamento
nella formulazione della disposizione: appare percio' plausibile la
revisione, che si e' cosi' intrapresa, del pregresso indirizzo
giurisprudenziale. Ma e' altrettanto evidente che non puo' darsi una
lettura parziale della norma che produrrebbe l'effetto d'un
irrimediabile contrasto con le disposizioni fin qui vigenti in
materia disciplinare, determinandone l'irrazionalita'. Perche' il
giudice di merito e' tenuto ad adottare, fra piu' significati
normativi che si possono prospettare, quello che risulti
costituzionalmente compatibile (sull'interpretazione conforme ai
principi costituzionali quale obbligo del giudice a quo v., fra le
varie, le sentenze nn. 354 del 1997, 356 del 1996, 456 del 1989 e, di
recente, le ordinanze nn. 147 e 7 del 1998).
3. - Occorre dunque una considerazione attenta di tutti i fattori
normativi presenti nell'art. 9, comma 2.
Il disegno di legge del Governo presentato il 19 ottobre 1987
(Camera dei deputati, X legislatura, n. 1707) intendeva circoscrivere
la "destituzione di diritto", escludendone l'operativita'
nell'ipotesi di sospensione condizionale della pena. Intervenuta,
pero', la sentenza n. 971 del 1988, risulto' chiaro che il progetto
governativo avrebbe reintrodotto, nei fatti, l'automatismo censurato
da questa Corte, sia pure con l'eccezione della sospensione
condizionale della pena (v. il dibattito in seno alla seconda
Commissione permanente del Senato, Giustizia, seduta del 20 dicembre
1988). Le Camere mutarono cosi' la proposta governativa, alla luce
della pronuncia ora ricordata, mettendo a punto il testo vigente.
In tale laborioso processo redazionale, la soppressione della
destituzione di diritto trovava un ragionevole svolgimento nella
previsione di un termine per la conclusione del procedimento, come
mostra il margine di 180 giorni dalla cognizione della sentenza
irrevocabile di condanna che si accordo' all'amministrazione per
decidere, in via preliminare, sull'azione disciplinare. E che vi
siano due distinte scansioni temporali risulta dai lavori
parlamentari (v. l'esame degli emendamenti nella seduta della seconda
Commissione del Senato del 2 febbraio 1989) e dalla stessa
formulazione dell'art. 9, che pone un primo termine di 180 giorni
dalla notizia della sentenza di condanna e ulteriori 90 giorni per la
conclusione della procedura (la legge parla, infatti, di "successivi
novanta giorni").
L'amministrazione ha dunque un congruo lasso di tempo per esaminare
le risultanze processuali che hanno portato alla condanna del
dipendente, e cio' prima dell'atto con cui si promuove l'azione
disciplinare; seguono poi i 90 giorni su cui si incentrano i dubbi di
legittimita' costituzionale. Ed e' evidente che quest'ultimo termine
va considerato assieme al precedente, se non si vuole stravolgere
l'equilibrio interno della previsione normativa.
4. - L'illegittimita' della "destituzione automatica", dichiarata
da questa Corte con la citata sentenza n. 971 del 1988 e piu' volte
in seguito ribadita (v., da ultimo, le sentenze nn. 240 del 1997, 363
del 1996, 126 del 1995, 134 del 1992, 415 e 104 del 1991), trova la
sua ragion d'essere nella necessita' di ponderare, con le garanzie
del contraddittorio, la rilevanza disciplinare dei fatti accertati
nel corso del giudizio penale, tenendo conto, altresi', della
personalita' dell'incolpato, del suo rendimento in servizio e di ogni
altro interesse pubblico che possa essere validamente considerato
nell'ambito di detto procedimento. Si' che i termini "brevi" posti
dallo stesso art. 9, comma 2, trovano fondamento nell'esigenza di
definire sollecitamente il procedimento, evitando situazioni di
incertezza dannose per il buon andamento dell'amministrazione, e
lesive della posizione personale del dipendente condannato. La fase
piu' delicata di tale valutazione consiste nel riesame - ai fini che
si sono prima illustrati - delle risultanze processuali e dei fatti
come risultano accertati dalla sentenza di condanna. Questa
preliminare attivita' seguira', di regola, alla cognizione della
sentenza di condanna, avendo l'amministrazione a sua disposizione 180
giorni per decidere sul promovimento dell'azione disciplinare.
Cosi' ricostruita la valenza della disposizione, si rivelano
infondati i sospetti di illegittimita' costituzionale.
Considerando la disposizione nella sua compiutezza, ci si avvede
che essa non e' affatto irragionevole: il previo svolgimento del
processo penale giustifica i termini introdotti dalla normativa in
esame, i quali mirano a garantire la posizione del dipendente e il
buon andamento dell'amministrazione, che impone il sollecito
espletamento della procedura disciplinare (cfr., nella giurisprudenza
di questa Corte, la sentenza n. 104 del 1991 e, prima della legge n.
19 del 1990, la sentenza n. 1128 del 1988).
Ma vi e' di piu'. Lo stesso Consiglio di Stato ha rilevato, in
numerose pronunce, che i termini posti dal testo unico del 1957 non
hanno identica natura: solo quelli a garanzia della regolarita' del
contraddittorio hanno carattere inderogabile, mentre gli altri (ad
esempio quelli fissati per il funzionario istruttore) possono essere
congruamente ridotti dall'amministrazione procedente (fra le varie,
VI sezione, 30 ottobre 1979, n. 768; IV sez., 22 maggio 1968, n.
321; Commissione speciale del pubblico impiego, parere 11 novembre
1991).
Una corretta lettura dell'art. 9, comma 2, esclude quindi i
pericoli di compressione temporale e di alterazione dell'assetto
procedurale paventati dai giudici a quibus.
5. - Non vi e' violazione, poi, degli articoli 4 e 24 della
Costituzione, perche' la norma denunciata non lede in alcun modo il
diritto al lavoro e alla difesa, dal momento che l'incolpato ha
immediato interesse alla sollecita definizione del procedimento, e
d'altra parte i termini stabiliti a garanzia del contraddittorio dal
testo unico del 1957 possono essere rispettati - come si e' rilevato
- senza superare i 90 giorni previsti dal comma 2 dell'art. 9,
potendosi congruamente ridurre gli altri, a disposizione
dell'amministrazione, dal momento che quest'ultima non e' tenuta a
compiere autonomi accertamenti istruttori.
Tanto meno si realizza il temuto vulnus all'art. 97 della
Costituzione, giacche' non e' dalla norma, di per se' considerata,
che discendono gli inconvenienti messi in luce dai Collegi
rimettenti, ma da comportamenti omissivi delle singole
amministrazioni che, essi si', potrebbero risultare in altra sede
censurabili. Cio' induce a concludere che le doglianze su questo
punto attengono non tanto al meccanismo normativo introdotto
dall'art. 9, comma 2, ma a sue abnormi modalita' di applicazione
(cfr. sentenza n. 11 del 1998 e ordinanza n. 396 del 1997).
6. - I rilievi sin qui svolti consentono, infine, di affrontare la
questione sollevata dalla VI sezione del Consiglio di Stato sulla
congruita' del termine dei 90 giorni quando il procedimento
disciplinare sia instaurato a seguito di una sentenza che applica la
pena su richiesta delle parti (cosiddetto "patteggiamento": art. 444
del codice di procedura penale).
Se la contrazione dei termini a disposizione dell'amministrazione
per l'espletamento dell'attivita' istruttoria e' giustificabile
quando i fatti risultino accertati all'esito del dibattimento, non
cosi' puo' dirsi nel caso in esame. E invero l'applicazione della
pena su richiesta delle parti non presuppone quella compiutezza nella
raccolta degli elementi di prova che e' tipica del rito ordinario; le
parti, infatti, possono chiedere il patteggiamento in qualunque
momento delle indagini preliminari e fino alla dichiarazione di
apertura del dibattimento di primo grado (art. 446 del codice di
procedura penale).
Non si puo' escludere, allora, che l'amministrazione debba
effettuare autonomi accertamenti, e che la pronuncia penale sia
richiamata soltanto per i fatti non controversi.
E' quindi evidente che non vale per la conclusione del procedimento
disciplinare - che l'amministrazione potra' instaurare dopo aver
preso cognizione della sentenza di patteggiamento - il termine
introdotto dall'art. 9, comma 2, ma la disciplina generale posta dal
testo unico del 1957. Si' che va disattesa anche la censura mossa
dalla VI Sezione.