IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinaza sui ricorsi riuniti n. r.g.
7711/98 e 8415/98 proposti:
il primo Sindacato SIPDAD (Dirstat finanze - Settore dogane), in
persona del legale rappresentante pro-tempore dott. Alessio
Fiorillo, nonche' dai sig.ri Carbone Rocco, Pacilio Alberico,
Cantilena Marina, Pompei Elisabetta, Morgigni Oriana, Zucchini Andrea
Maria, Marini Fabio, Barbarito Anna Maria, Marconi Roberta, Simonini
Claudio, Lanuzza Rosanna, Cammarota Rossana, Romanelli Marina,
Pessolano Felice, Pizzoli Carlo Alberto e Alvino Caterina, tutti
elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Carlo Rienzi in
Roma, viale delle Milizie n. 9, che li rappresenta e difende giusta
delega a margine del ricorso di primo grado;
il secondo da Di Fronzo Pietro, elettivamente domiciliato presso
lo studio dell'avv. Carlo Rienzi in Roma, viale delle Milizie n. 9,
che lo rappresenta e difende giusta delega a margine dell'atto di
appello;
Contro il Ministero delle finanze, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso cui domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12, per
l'annullamento dell'ordinanza del t.a.r. del Lazio, sezione II, 22
aprile 1998, n. 996;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Avvocatura;
Viste la memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, all'udienza del 16 febbraio 1999, il consigliere Ermanno
de Francisco;
Uditi altresi' l'avv. Rienzi per le parti appellanti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F a t t o
Vengono in decisione due appelli cautelari proposti avverso la
medesima ordinanza indicata in epigrafe, con la quale e' stata
respinta l'istanza di sospensione dell'esecuzione del bando di
concorso relativo alla prova selettiva per l'accesso ai corsi di
riqualificazione per la copertura di ottantotto posti nella nona
qualifica funzionale del personale del Dipartimento dogane e II.II.
Gli odierni appellanti hanno impugnato in primo grado, chiedendone
la sospensione dell'efficacia, il bando di concorso interno sopra
indicato, riservato al personale dello stesso Dipartimento inquadrato
nella ottava qualifica funzionale, adottato con decreto dirigenziale
23 ottobre 1997 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 4 serie
speciale, n. 101 del 30 dicembre 1997, in attuazione del procedimento
di cui all'art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre
1995, n. 549, come modificati dall'art. 6, comma 6-bis, del d.-l. 31
dicembre 1996, n. 669, convertito dalla legge 28 gennaio 1997, n. 30.
Il T.A.R. del Lazio, sezione II, con l'ordinanza appellata ha
respinto la domanda cautelare, "considerato che il bando impugnato e'
conforme al dettato legislativo (art. 3, comma 206, lett. C, legge 28
dicembre 1995, n. 549) ...".
Gli originari ricorrenti hanno interposto l'appello in esame, sulla
base di tre motivi, volti a censurare l'illegittimita' costituzionale
delle norme legislative di riferimento dell'atto impugnato: 1)
illegittimita' costituzionale della legge n. 549/1995, per contrasto
con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, e dei principi fondamentali
dell'ordinamento giuridico espressi dal d.lgs. n. 29/1993; 2)
ulteriore violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in
riferimento all'art. 3, comma 205 e 206, legge n. 549/1995; 3)
violazione artt. 3 e 97 della Costituzione; violazione d.lgs. n.
29/1993, violazione t.u. n. 3/1957; violazione d.P.R. n. 487/1994;
violazione d.P.R. n. 686/1957; violazione legge n. 594/1995; eccesso
di potere.
All'odierna camera di consiglio l'appello cautelare e' stato
ottenuto in decisione.
D i r i t t o
Gli appelli cautelari in esame - che propongono le medesime censure
- devono essere riuniti in quanto proposti avverso la stessa
ordinanza.
Essi propongono, nei confronti del provvedimento inpugnato di
indizione del bando di concorso interno, censure di illegittimita'
derivata dalla illegittimita' costituzionale delle disposizioni di
legge cui il bando stesso da' attuazione.
Da cio' la rilevanza di tali questioni di legittimita'
costituzionale al fine della decisione del presente appello
cautelare.
Le sollevate questioni di legittimita' costituzionale sono altresi'
non manifestamente infondate.
Con ordinanza 5 maggio-5 giugno 1998, n. 646/bis, questa Sezione
aveva rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, come modificati dall'art. 6, comma 6-bis, del
d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito dalla legge 28 gennaio
1997, n. 30, in riferimento agli artt. 97, commi 3 e 1, e 3 della
Costituzione.
La Sezione, in tale ordinanza di rimessione, aveva ritenuto che "i
commi 205, 206 e 207 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, come
modificati dall'art. 6, comma 6-bis, del d.-l. 31 dicembre 1996, n.
669, convertito dalla legge 28 gennaio 1997, n. 30, istituiscono
alcuni procedimenti interni - definiti di riqualificazione del
personale - per la copertura dei posti disponibili nelle dotazioni
organiche dei livelli dal quinto al nono degli uffici finanziari".
"Hanno titolo a partecipare a detti procedimenti i dipendenti
dell'amministrazione finanziaria in servizio al 31 dicembre 1994
appartenenti a qualifiche funzionali immediatamente inferiori a
quelle cui sono indirizzati i corsi - salvo che per l'accesso alla
settima qualifica funzionale - in possesso, alla data di
pubblicazione del bando di ammissione, di una anzianita' di almeno
cinque anni e del titolo di studio prescritto per l'accesso al
profilo professionale cui sono indirizzati i corsi, ovvero con una
anzianita' di servizio di almeno dieci anni e in possesso del titolo
di studio inferiore a quello previsto per la qualifica per cui si
concorre (comma 206, lett. c)".
"L'accesso ai corsi e' subordinato al superamento di una prova
selettiva scritta (comma 206, lett. b)".
"A conclusione dei corsi, che hanno carattere teorico-pratico e
vertono sulle materie attinenti ai profili professionali cui sono
indirizzati i corsi stessi, i candidati sono sottoposti a una prova
di carattere teorico-pratico relativa al profilo al quale e'
indirizzato il corso (comma 207, lettere D ed E)".
"Tale procedimento, quindi, si svolge nel conferimento mediante
concorso interno di tutti i posti disponibili nelle dotazioni
organiche, nelle qualifiche funzionali in esame".
"Al riguardo, la Corte costituzionale ha avvertito che: A) la
regola di cui all'ultimo comma dell'art. 97 della Costituzione, va
intesa nel senso che anche il passaggio ad una fascia funzionale
superiore, comportando l'accesso ad un nuovo posto di lavoro,
corrispondente a funzioni piu' elevate, e' una figura di reclutamento
soggetta alla stessa regola del pubblico concorso (sentt. n. 487 del
1991, e n. 313 del 1994); B) i concorsi interni totalmente riservati
al personale dell'amministrazione che li bandisce sono, pertanto,
costituzionalmente illegittimi (sent. n. 313 del 1994), anche in
relazione al fatto che, oltre a reintrodurre surrettizziamente il
modello della carriera in una nuova disciplina che ne presuppone,
invece, il superamento, si riverberano negativamente anche sul
principio di buon andamento (sent. n. 333 del 1993)".
"Acquisizioni, queste, occasionate da fattispecie di leggi
regionali, ma di ambito generale e che non v'e' motivo per non
estendere alle leggi statali".
"Vero e' che determinati procedimenti di concorso interno sono
stati ritenuti legittimi, ma questo e' avvenuto quando essi trovavano
la loro ragion d'essere in peculiari esigenze o situazioni".
"Cosi' nel caso di concorsi interni per l'accesso alla qualifica
superiore sulla base dello svolgimento di fatto delle corrispondenti
funzioni (sent. n. 369 del 1990)".
"Nella presente fattispecie, invece, per l'accesso ai procedimenti
di riqualificazione professionale non e' richiesto il pregresso
esercizio di fatto di mansioni superiori".
"Il loro scopo e' definito come quello di ''incrementare
l'attivita' di controllo nonche' di assicurare il massimo grado di
efficienza dei servizi, la semplificazione e la trasparenza dei
rapporti con i contribuenti".
"Ma tali finalita' sono genericamente connesse all'affinamento
della professionalita' dei pubblici dipendenti e non sembrano
costituire motivo di valido per derogare al modello concorsuale, che
richiede che la selezione avvenga con i criteri di pubblicita', tali
da prevedere e consentire la partecipazione anche agli estranei,
assicurando cosi' il reclutamento dei migliori".
"Qui, invece, il concorso e' preordinato non alla valorizzazione di
professionalita' preesistenti di dipendenti pubblici, come nel caso
dell'esercizio di fatto di mansioni superiori - il che potrebbe
giustificare la deroga in favore del concorso interno - ma alla
verifica di una formazione professionale somministrata, con un corso
teorico-pratico, all'interno del procedimento concorsuale medesimo a
tutti i candidati ammessi: il che rende vieppiu' ingiustificato
l'abbandono della regola del concorso pubblico".
"In ogni caso, il conferimento di tutti i posti disponibili nelle
qualifiche funzionali di riferimento al concorso interno appare di
dubbia conformita' al principio di buon andamento
dell'amministrazione".
"Sotto altro profilo, appare non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale della normazione in esame in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, in relazione alla
difformita' di regime giuridico per l'accesso ai profili
professionali rispetto alle altre amministrazioni dello Stato".
La Sezione, pertanto, nella predetta occasione ha sollevato la
questione di legittimita' costituzionale delle disposizioni in esame
in riferimento all'art. 97, terzo e primo comma, della Costituzione,
nonche' in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
La Corte costituzionale ha quindi accolto la prospettata eccezione
di incostituzionalita' con la sentenza 16 dicembre 1998-4 gennaio
1999, n. 1.
La Corte costituzionale, in tale occasione, ha ulteriormente
precisato l'ambito della tutela costituzionale di cui gode nel nostro
ordinamento il principio concorsualistico per l'accesso agli impieghi
pubblici.
"Chiamata piu' volte a pronunciarsi sulle norme costituzionali che
individuano nel concorso il mezzo ordinario per accedere agli
impieghi pubblici, questa Corte ha ripetutamente sottolineato la
relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli artt. 51 e 98 della
Costituzione, osservando come in un ordinamento democratico - che
affida all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella
di governo (politica per definizione), il perseguimento delle
finalita' pubbliche obiettivate dall'ordinamento - il concorso
pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei piu'
capaci, resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati
ad esercitare le proprie funzioni in condizioni d'imparzialita' ed al
servizio esclusivo della Nazione".
"Valore, quest'ultimo, in relazione al quale il principio posto
dall'art. 97 della Costituzione impone che l'esame del merito sia
indipendente da ogni considerazione connessa alle condizioni
personali dei vari concorrenti (cfr. sentenze n. 333 del 1993 e n.
453 del 1990)".
"Deroghe alla regola del concorso, da parte del legislatore, sono
ammissibili soltanto nei limiti segnati dall'esigenza di garantire il
buon andamento dell'amministrazione (cfr., per tutte, sentenza n. 477
del 1995) o di attuare altri principi di rilievo costituzionale, che
possano assumere importanza per la peculiarita' degli uffici di volta
in volta considerati: ad esempio, quando si tratti di uffici
destinati in modo diretto alla collaborazione con gli organi politici
o al supporto dei medesimi".
"A codesto regime non si e' ritenuto sottratto nemmeno il passaggio
ad una fascia funzionale superiore, nel quadro di un sistema, come
quello oggi in vigore, che non prevede carriere, o le prevede entro
ristretti limiti, nell'ambito dell'amministrazione: in tale passaggio
e' stata, infatti, ravvisata una forma di reclutamento che esige
anch'essa un selettivo accertamento delle attitudini (cfr. sentenze
n. 320 del 1997, nn. 134 e 528 del 1995, n. 314 del 1994, n. 487 del
1991 e n. 161 del 1990)".
"In particolare nella sentenza n. 314 del 1994, viene osservato
come l'abnorme diffusione del concorso interno per titoli nel
passaggio da un livello all'altro produce una distorsione che, oltre
a reintrodurre surrettiziamente il modello delle carriere in una
nuova disciplina che ne presuppone invece il superamento, si riflette
negativamente anche sul buon andamento della pubblica
amministrazione".
"L'accesso al concorso puo', ovviamente, essere condizionato al
possesso di requisiti fissati in base alla legge, e in tal modo non
e' da escludere a priori che possa stabilirsi anche il possesso di
una precedente esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove
questo si configuri ragionevolmente quale requisito professionale".
"Ma quando cio' non si verifichi, la sostituzione al concorso di
meccanismi selettivi esclusivamente interni ad un dato apparato
amministrativo non si giustifica alla luce degli accennati principi
costituzionali".
"Trattasi, in verita', di affermazioni rese prevalentemente con
riguardo a leggi regionali; non di meno esse sono tutte riferibili
anche all'amministrazione dello Stato, attesi i parametri
costituzionali cui attengono".
"Alle esposte considerazioni in tema d'imparzialita' ne vanno
aggiunte altre - di decisiva importanza, siccome relative al
parallelo principio dell'efficienza - che trovano riscontro nel
disegno di riforma sinteticamente qualificato "privatizzazione del
pubblico impiego".
"Ha rilevato la Corte come attraverso tale privatizzazione il
legislatore abbia inteso garantire, senza pregiudizio della
imparzialita', anche il valore dell'efficienza, grazie a "strumenti
gestionali" che consentano di assicurare il contenuto della
prestazione in termini di produttivita' ovvero una sua piu'
flessibile utilizzazione (sentenza n. 309 del 1997)".
"Ed ha piu' volte richiamato l'esigenza di razionalizzazione
amministrativa, che lega in un rapporto di funzionalita' la materia
delle assunzioni e della progressione nelle qualifiche con la
definizione delle piante organiche e la verifica dei carichi di
lavoro; parlando in proposito di "principi fondamentali posti dalla
legislazione dello Stato in materia di pubblico impiego" (sentenza n.
479 del 1995), oltre che di "norme di riforma economico sociale"
(sentenza n. 406 del 1995, cui fa richiamo anche la gia' citata
sentenza n. 528 del 1995)".
Sulla base di tali premesse la Corte, con la citata sentenza n.
1/1999, ebbe a ritenere - in riferimento alle norme primarie rimesse
al suo vaglio, che sono poi le stesse che nuovamente rilevano anche
nella presente fattispecie - che "la normativa in esame contraddice
totalmente i principi appena sintetizzati: nel quadro di una sorta di
globale scivolamento verso l'alto di quasi tutto il personale
dell'amministrazione finanziaria, essa realizza un anacronistica
forma di generalizzata cooptazione...".
Di poi la Corte passava a soffermarsi su ulteriori profili che -
in quanto concernenti in particolare l'accesso alla settima
qualifica, oggetto di quello specifico scrutinio di costituzionalita'
- non rilevano nella presente circostanza; quindi, seguitava come
appresso.
"L'insieme delle denunciate previsioni normative realizza,
pertanto, una deviazione dai principi ispiratori - segnatamente dopo
la grande riforma di cui sopra si e' detto - dell'organizzazione
amministrativa".
"Deviazione non giustificata da una specifica esigenza di garantire
il buon andamento della pubblica amministrazione".
"A quest'ultimo proposito e' appena il caso di osservare che le
ragioni enunciate dal legislatore per legittimare l'"esperimento" dei
corsi coincidono integralmente con le stesse finalita' istituzionali
dell'amministrazione finanziaria".
Tuttavia, per ragioni connesse con i limiti oggettivi di rilevanza
relativi al giudizio a quo e conseguentemente con l'oggetto della
citata ordinanza di rimessione n. 646-bis/1998 di questa Sezione, con
la sentenza n. 1 del 4 gennaio 1999 la Corte costituzionale non ha
dichiarato integralmente l'illegittimita' costituzionale delle norme
di legge rimesse al suo esame.
In particolare, come e espressamente indicato nel dispositivo della
sentenza della Corte, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3,
commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, come
modificato dall'art. 6, comma 6-bis, del d.-l. 31 dicembre 1996, n.
669, convertito in legge 28 febbraio 1997, n. 30, e' stata dichiarata
solo "limitatamente alle procedure di riqualificazione per l'accesso
alla settima qualifica funzionale".
Ne consegue che questa Sezione non puo' ritenere caducate le citate
norme di legge in riferimento alla presente controversia, dato che
questa attiene alle procedure di riqualificazione per l'accesso alla
nona qualifica funzionale, e rimane pertanto al di fuori dell'effetto
caducatorio del diritto oggettivo previgente derivato dalla
pubblicazione della sentenza costituzionale n. 1/1999.
Tuttavia - al di la' di alcune marginali specificita' proprie delle
procedure di riqualificazione per l'accesso alla settima qualifica
funzionale, evidenziate dalla Corte in passi motivazionali diversi da
quelli sopra trascritti - la Sezione ritiene che, sulla base
dell'unitario contesto argomentativo risultante da quanto gia'
dedotto nell'ordinanza 646-bis/1998 e da quanto affermato nelle parti
sopra richiamate della sentenza costituzionale n. 1/1999, rilevanti
in questa sede, la citata normativa primaria evidenzi dubbi di
legittimita' costituzionale non manifestamente infondati anche in
relazione alle procedure di riqualificazione per l'accesso alle altre
qualifiche funzionali, e segnatamente alla nona.
La pronuncia sugli appelli cautelari indicati in epigrafe va dunque
sospesa, e riservata all'esito del giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale che si introduce con la presente
ordinanza.