ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato disposto
degli artt. 59 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico
del personale delle unita' sanitarie locali) e 132, terzo comma, del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni
concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) e
dell'art. 115, terzo comma, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 (Norme
sullo stato giuridico del personale docente, direttivo ed ispettivo
della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello
Stato), promosso con ordinanza emessa il 25 ottobre 1996 dal
Consiglio di Stato sul ricorso proposto da D.C. contro l'Unita'
sanitaria locale n. 61 di Carate Brianza ed altri, iscritta al n. 685
del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visto l'atto di costituzione di D.C. nonche' l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 1999 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avv.to Gualtiero Rueca per C.D. e l'Avvocato dello Stato
Aldo Linguiti per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 26 maggio 1997, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, per contrasto con
gli artt. 3 e 36 della Costituzione, degli artt. 59, terzo comma, del
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle
unita' sanitarie locali) e 132, terzo comma, del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto
degli impiegati civili dello Stato), e dell'art. 115, terzo comma,
del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 (Norme sullo stato giuridico del
personale docente, direttivo ed ispettivo della scuola materna,
elementare, secondaria ed artistica dello Stato).
Il giudizio principale era stato promosso da un medico, gia'
dipendente di una Unita' sanitaria locale con la qualifica di
assistente, cessato dall'impiego per dimissioni nel 1983 e riammesso
in servizio a domanda nell'anno successivo, per ottenere il
riconoscimento, a fini economici, dei servizi in precedenza prestati
presso la medesima amministrazione. Il ricorrente aveva impugnato la
delibera con cui il Comitato di gestione dell'USL, in applicazione
dell'art. 132, terzo comma, del d.P.R. n. 3 del 1957, richiamato per
i dipendenti delle USL dall'art. 59, terzo comma, del d.P.R. n. 761
del 1979, gli aveva negato detto riconoscimento.
2. - Nel sollevare la questione di legittimita' costituzionale, il
Consiglio di Stato rileva che la disposizione di cui all'art. 132,
terzo comma, cit. "e' chiara nel senso che l'impiegato riammesso,
ancorche' inquadrato nella qualifica precedentemente rivestita
anziche' nella qualifica iniziale di coloro che accedono per la prima
volta all'impiego, abbia pero' anzianita', nella suddetta qualifica,
dalla data del provvedimento di riammissione", e precisa che
"null'altro disponendo la legge, si dovrebbe intendere che la
decorrenza dell'anzianita' cosi' definita debba valere sia agli
effetti giuridici che a quelli economici".
Tanto premesso, il giudice a quo sottolinea la diversita' della
formulazione della norma citata rispetto a quella dell'art. 115,
terzo comma, del d.P.R. n. 417 del 1974, il quale dispone che il
personale riammesso in servizio assuma nel ruolo la posizione
giuridica ed economica che vi occupava all'atto della cessazione del
rapporto di servizio, osservando che il trattamento piu' favorevole
riservato agli insegnanti statali non trova una razionale
giustificazione in obiettive circostanze inerenti alla diversita' del
rapporto di impiego rispetto a quello dei dipendenti delle USL.
In presenza di situazioni analoghe, l'asimmetria delle due
disposizioni si risolve, ad avviso del Consiglio di Stato, in una
violazione dei principi di eguaglianza e di tutela della
retribuzione, tale da indurre a dubitare della legittimita'
costituzionale degli artt. 59, terzo comma, del d.P.R. n. 761 del
1979 e 132, terzo comma, del d.P.R. n. 3 del 1957, nella parte in
cui negano la rilevanza dei periodi lavorativi pregressi ai
dipendenti delle USL riammessi in servizio, e dell'art. 115, terzo
comma, del d.P.R. n. 417 del 1974, nella parte in cui impone, nella
medesima situazione, la valutazione dei periodi pregressi.
2.1. - Sotto altro profilo, il giudice rimettente rileva l'illogica
ed ingiustificata disparita' di trattamento tra il dipendente che,
com'e' accaduto al ricorrente, venga riammesso in servizio nella
qualifica iniziale, e quello che accede all'impiego per la prima
volta, osservando che, a norma dell'art. 24 del d.P.R. n. 761 del
1979, il secondo puo' ottenere, ai fini dell'inquadramento economico,
il riconoscimento dei servizi prestati presso altre amministrazioni.
Denuncia pertanto l'illegittimita' costituzionale degli artt. 59,
terzo comma, del d.P.R. n. 761 del 1979 e 132, terzo comma, del
d.P.R. n. 3 del 1957, nella parte in cui negano ai dipendenti delle
USL, riammessi in servizio nella qualifica iniziale, la valutazione
dei servizi precedentemente prestati, ai fini dell'inquadramento
economico.
3. - Nel giudizio dinanzi alla Corte, e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura
generale dello Stato, ed ha eccepito l'infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale, sotto entrambi i profili prospettati
dal giudice rimettente.
La disparita' di trattamento rispetto agli insegnanti statali,
infatti, troverebbe spiegazione nella diversa posizione dei
dipendenti delle USL, ed in particolare della categoria dei medici,
la quale, in passato, era tra le poche nell'ambito del pubblico
impiego ad essere esonerata da una dedizione esclusiva della propria
attivita' lavorativa alla pubblica amministrazione, essendo
consentiti l'iscrizione nell'albo professionale ed il contemporaneo
esercizio della libera professione presso strutture sanitarie
private.
La possibilita' di ottenere la riammissione in servizio a seguito
della cessazione del rapporto d'impiego integrerebbe d'altronde,
secondo la difesa erariale, un trattamento di favore, rispetto al
quale l'esclusione di ulteriori privilegi non potrebbe costituire una
scelta arbitraria o ingiustificata.
Il principio di eguaglianza, infine, non renderebbe censurabile per
disparita' di trattamento una norma che tuteli ragionevolmente
determinati interessi, per il solo fatto che interessi di pari valore
non ricevano tutela in eguale misura.
Quanto poi all'asserita disparita' di trattamento tra il dipendente
riammesso in servizio e quello che accede all'impiego per la prima
volta, essa sarebbe esclusa dalla disomogeneita' delle due
situazioni, oltre che dall'impossibilita' di rilevare qualsiasi
differenza relativamente alla valutabilita' dei servizi pregressi.
4. - Si e' costituito il ricorrente, riportandosi alle difese
svolte nel giudizio a quo.
In prossimita' dell'udienza pubblica, il ricorrente ha depositato
una memoria, nella quale insiste per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale delle norme censurate sottolineando, in
riferimento all'art. 36 della Costituzione, come la determinazione
del trattamento economico in funzione dell'anzianita' di servizio
risponda ad un criterio costantemente seguito nell'ambito del
pubblico impiego.
Quanto alla violazione dell'art. 3 della Costituzione, sostiene che
la disparita' di trattamento tra i dipendenti delle USL ed il
personale docente dello Stato non troverebbe giustificazione ne'
nella specificita' del comparto scolastico, ne' nella natura
eccezionale della riammissione, trattandosi di un istituto di
carattere generale, che implica un apprezzamento discrezionale della
pubblica amministrazione.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata con
l'ordinanza indicata in epigrafe riguarda l'art. 59, terzo comma, del
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, nella parte in cui rinvia, per i
dipendenti delle unita' sanitarie locali, all'art. 132, terzo comma,
del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che prevede che l'impiegato
riammesso in servizio, ancorche' inquadrato nella qualifica
precedentemente rivestita, anziche' nella qualifica iniziale di
coloro che accedono per la prima volta all'impiego, abbia pero'
un'anzianita', nella suddetta qualifica, decorrente dalla data del
provvedimento di riammissione. Tali disposizioni, secondo il giudice
a quo, violerebbero i principi di eguaglianza e di adeguatezza della
retribuzione, garantiti dagli artt. 3 e 36 della Costituzione. Sotto
un primo profilo, attuerebbero una ingiustificata disparita' rispetto
al trattamento riservato al personale docente della scuola dall'art.
115 del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 invocato, secondo la Corte, dal
giudice a quo esclusivamente come parametro di riferimento dal
momento che il predetto articolo, nella medesima situazione, dispone
la riammissione del dipendente nella posizione giuridica ed economica
occupata all'atto della cessazione del rapporto di servizio. Sotto
altro profilo, le stesse norme porrebbero in essere, secondo il
giudice rimettente, un'ingiustificata disparita' di trattamento tra
chi viene riammesso nella qualifica iniziale e chi accede all'impiego
per la prima volta, il quale, in base all'art. 24 del medesimo
d.P.R. n. 761 del 1979, puo' ottenere, ai fini dell'inquadramento, il
riconoscimento dell'anzianita' di servizio nel ruolo e nella
posizione funzionale maturate presso le amministrazioni di
provenienza.
2. - La questione non e' fondata sotto entrambi i profili
prospettati.
Premesso che in materia di inquadramento ed articolazione delle
carriere del pubblico impiego, il legislatore gode di un'ampia
discrezionalita', censurabile soltanto per arbitrarieta' o per
irragionevolezza, tali da ledere il principio del buon andamento
della pubblica amministrazione o da determinare discriminazioni tra
soggetti interessati (ex plurimis: sentenze nn. 217 e 174 del 1997,
n. 127 del 1996), va rilevato che le situazioni disciplinate dalle
norme poste a raffronto non sono comparabili per la loro sostanziale
disomogeneita', non derivandone cosi' alcuna lesione neppure sul
piano dell'adeguatezza del trattamento.
Sotto il primo profilo delle censure proposte, va infatti osservato
che la disciplina degli effetti della riammissione in servizio dei
dipendenti delle USL e' stabilita dall'art. 59, terzo comma, del
d.P.R. n. 761 del 1979 attraverso l'espresso rinvio alla
regolamentazione generale in materia, valida per tutti gli impiegati
dello Stato, contenuta nell'art. 132, terzo comma, del d.P.R. n. 3
del 1957, e cioe' senza riconoscimento della pregressa anzianita'
nella qualifica.
E dunque - a prescindere dall'evoluzione legislativa in materia e
dalle vicende che hanno riguardato il citato art. 132, riferendosi la
questione ad una fattispecie risalente alla meta' degli anni ottanta
- appare evidente che la norma dell'art. 115, terzo comma, del d.P.R.
n. 417 del 1974, disponendo tra gli effetti della riammissione in
servizio del personale docente della scuola statale anche il
riconoscimento della pregressa anzianita' nella qualifica, introduce
una disciplina speciale e derogatoria rispetto appunto a quella
contenuta nell'art. 132 cit. Si tratta, peraltro, di una disciplina,
che riguarda unicamente un settore del pubblico impiego, e cioe' il
personale della scuola, che ha una specifica progressione di carriera
(sentenza n. 228 del 1976), cosicche' essa non puo' fungere da idoneo
tertium comparationis, tanto piu' in riferimento ad una disposizione
generale applicabile a tutti gli impiegati civili dello Stato. E'
infatti costante l'indirizzo della giurisprudenza costituzionale,
secondo cui le norme speciali, singolari o comunque derogatorie di
principi generali non possono costituire utile elemento di
comparazione alla stregua del principio di eguaglianza (ex plurimis:
sentenze n. 402 del 1996, nn. 295 e 201 del 1995).
3. - La questione non e' fondata neppure sotto il secondo profilo
prospettato.
Secondo il giudice rimettente le norme censurate, facendo decorrere
l'anzianita' nella qualifica dalla data del provvedimento di
riammissione, comporterebbero, per l'impiegato riammesso nella
qualifica iniziale, il disconoscimento dell'intero servizio prestato
anteriormente alla cessazione del rapporto di impiego, mentre l'art.
24 dello stesso d.P.R. n. 761 del 1979, disponendo che per il
personale proveniente da USL di altre regioni o da enti equiparati le
anzianita' di servizio nel ruolo e nella posizione funzionale gia'
maturate presso di essi si considerano a tutti gli effetti come
"anzianita' acquisite presso le unita' sanitarie locali", consente ai
dipendenti assunti per la prima volta di ottenere, ai fini del primo
inquadramento, la valutazione dei servizi prestati presso altre
amministrazioni.
Anche sotto questo profilo, pero', le situazioni poste a raffronto
non sono omogenee e non sussiste quindi lesione del principio della
parita' di trattamento. Ed invero, se si considera la posizione del
dipendente che, a distanza di tempo dalla cessazione del rapporto
d'impiego, chieda ed ottenga, ai sensi dell'art. 59 del d.P.R. n.
761 del 1979, la riammissione in servizio, essa non appare
comparabile in alcun modo con quella del dipendente che, proveniente
da USL o da ente equiparato, transiti senza soluzione di continuita'
in un'altra USL. Ed infatti, nella seconda ipotesi, non sussiste
interruzione del rapporto di impiego, ma anzi sussiste continuita'
del rapporto stesso, cosicche' il legislatore non e' tenuto a
bilanciare l'esigenza di conferire adeguato rilievo alla capacita'
professionale ed all'esperienza maturate attraverso il servizio
pregresso con quella opposta di tutelare le posizioni giuridiche
medio tempore acquisite dagli altri impiegati, disponendo, in modo
non irragionevole, la postergazione nel ruolo del dipendente
riammesso in servizio.