Ricorso (per conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato)
della Corte dei conti, in persona del presidente dott. Francesco
Sernia - in forza dei poteri conferitigli con la determinazione n.
13/99 in data 5-10 marzo 1999 della Corte dei conti, sezione del
controllo sugli enti -, rappresentato e difeso, come da mandato in
calce al presente atto, dal prof. avv. Filippo Lubrano, presso il
quale e' elettivamente domiciliato in Roma, via Flaminia 79;
Contro il Governo della Repubblica, in persona del presidente del
consiglio dei Ministri pro-tempore, il Ministero del tesoro, in
persona del Ministro pro-tempore il Ministero per l'universita' e la
ricerca scientifica, in persona del Ministro pro-tempore, il
Ministero per la funzione pubblica, in persona del Ministro
pro-tempore, il Ministero dell'industria, commercio e artigianato, in
persona del Ministro pro-tempore, il Ministero dell'ambiente, in
persona del Ministro pro-tempore, in relazione alle disposizioni di
cui ai decreti legislativi 30 gennaio 1999, nn. 19, 27 e 36, aventi
ad oggetto il riordino di tre enti di ricerca, C.N.R. (Consiglio
nazionale delle ricerche), A.S.I. (Azienda spaziale italiana) ed
E.N.E.A. (Ente per le nuove tecnologie, energia e ambiente), nella
parte in cui si e' limitato il potere di controllo della Corte dei
conti, previsto in via generale dalla legge 21 marzo 1958, n. 259 in
attuazione dell'art. 100, secondo comma della Costituzione.
F a t t o
Ai sensi dell'art. 100, secondo comma della Costituzione la Corte
dei conti "partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge,
al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul
risultato del riscontro eseguito". In attuazione della norma
costituzionale e' stata emanata la legge 21 marzo 1958, n. 259 che,
ai fini dell'esercizio del controllo, ha istituito una speciale
sezione nell'ambito della stessa Corte dei conti: ai sensi di tale
normativa di carattere generale la Corte esercita il controllo sugli
atti e i documenti contabili concernenti l'ordinamento e la gestione
degli enti, trasmessi dai medesimi e dalle amministrazioni vigilanti
e puo' acquisire informazioni, notizie, atti, documenti concernenti
le gestioni finanziarie nonche' esprimere in qualsiasi momento
rilievi sulle irregolarita' della gestione; inoltre, con un proprio
magistrato assiste alle riunioni degli organi di gestione e di
revisione degli enti stessi.
Con riferimento alla delega conferita con legge 15 marzo 1997, n.
59 il Governo ha emanato i decreti legislativi indicati in epigrafe
con i quali ha, tra l'altro, disciplinato in modo nuovo e particolare
(in senso fortemente riduttivo) l'esercizio del controllo nei
confronti di tre fondamentali enti di ricerca: C.N.R. (d.lgs. n.
19/1999), A.S.I. (d.lgs. n. 27/1999) ed E.N.E.A. (d.lgs. n. 36/1999).
In particolare, con disposizioni di carattere quasi identico, il
controllo della Corte dei conti su tali enti e' stato ridotto a
semplice esame del bilancio annuale consuntivo, senza alcuna
possibilita' di effettivo controllo sulla gestione: "Il C.N.R. e'
soggetto al controllo successivo della Corte dei conti, che si
esercita unicamente sui conti consuntivi dell'ente, al fine di
riferire annualmente al parlamento, con l'esclusione del controllo
amministrativo di regolarita' contabile e nei singoli atti di
gestione" (art. 9, comma 3, d.lgs. n. 19/1999); "L'attivita'
dell'A.S.I. e' soggetta al controllo successivo della Corte dei
conti, che e' esercitato unicamente sui conti consuntivi ai soli fini
della relazione al parlamento, con esclusione del controllo
amministrativo di regolarita' contabile e sui singoli atti di
gestione" (art. 9, comma 5, d.lgs. n. 27/1999); "In deroga a quanto
stabilito dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, la Corte dei conti
esercita esclusivamente il controllo sul bilancio consuntivo" (art.
11, comma 2, d.lgs. n. 36/1999).
Nella seduta del 5 marzo 1999 la sezione del controllo sugli enti
della Corte dei conti, ai fini dell'esercizio del controllo sugli
enti di ricerca sopra considerati (C.N.R. - A.S.I. - E.N.E.A.), ha
ritenuto di deliberare la proposizione dinanzi alla Corte
costituzionale del conflitto di attribuzioni nei confronti del
Governo in relazione alla illegittimita' costituzionale, lesiva delle
proprie competenze, delle norme sopra richiamate.
D i r i t t o
1. - In ordine alla legittimazione soggettiva della Corte dei conti
ai fini della prospettazione del conflitto di attribuzioni si rileva
che la Corte costituzionale, con decisione 28 dicembre 1993, n. 466,
confermando l'orientamento gia' manifestato nell'ordinanza 13 maggio
1993, n. 242, ha rilevato che "la Corte dei conti, nell'esercizio
della sua funzione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti
a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, gode, sotto il profilo
soggettivo, della qualita' di potere legittimato alla proposizione
del conflitto, venendo a disporre, nell'esercizio di tale funzione,
di una piena autonomia dagli altri poteri".
Nella specie non sembra dubbia la sussistenza di una tale
situazione in quanto la Corte, riunitasi per l'esame della
problematica relativa all'esercizio del controllo sui predetti enti
di ricerca, ha dovuto constatare che tale controllo sarebbe stato
precluso per quanto attiene allo svolgimento ordinario (ponendosi
anche il problema della permanenza del magistrato delegato al
controllo ai fini della assistenza alle sedute degli organi di
amministrazione e di revisione): anche se, quindi, e' mancato
l'esercizio del controllo su di un atto concreto, tale circostanza e'
dipesa essenzialmente dall'applicazione delle predette norme
preclusive di un intervento siffatto, onde e' risultato preliminare
l'esame della legittimita' dell'intervento legislativo limitativo
dell'esercizio concreto del controllo (in questo senso, del resto, si
e' pronunciata la stessa Corte costituzionale allorquando, con
ordinanza 19 gennaio 1995, n. 21, ha dichiarato "ammissibile il
ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla Corte dei conti
nei confronti del Governo della Repubblica in relazione alla
sottrazione del d.m. del Tesoro 22 giugno 1992, n. 242632 al
controllo preventivo della Corte dei conti concretatasi nell'omesso
invio dell'originale del provvedimento, al connesso comportamento del
Governo consistente nella modifica dell'art. 7, comma 10 d.-l. 17
luglio 1993, n. 232 ed alla connessa illegittimita' costituzionale
degli artt. 3, comma 13, 8, comma 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20").
2. - Per quanto attiene, poi, alla legittimazione oggettiva alla
proposizione del conflitto di attribuzione nei confronti di un atto
avente forza di legge appaiono rilevanti due ordini di
considerazioni.
2.1. - La Corte costituzionale, con decisione 24 aprile 1996, n.
126, ha specificamente esaminato il problema della proponibilita' del
conflitto di attribuzione in relazione alla circostanza della dedotta
incostituzionalita' delle norme di legge contestate per eccesso dalla
delega legislativa. Ha, allora, rilevato la Corte che "le regioni,
cosi' come le province autonome di Trento e di Bolzano, sono
abilitate a ricorrere contro le leggi e gli atti aventi forza di
legge dello Stato non in presenza di un qualsiasi possibile vizio di
costituzionalita', ma soltanto guando il vizio dedotto possa
determinare, in quanto tale, una lesione della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantita loro, sotto l'aspetto della ripartizione
delle competenze o del modo di esercizio delle stesse".
Nella specie, a differenza della ipotesi considerata nella citata
sentenza n. 126/1996, esiste uno stretto collegamento tra la
questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla Corte dei
conti nei confronti dei richiamati decreti legislativi e la riduzione
delle attribuzioni di controllo costituzionalmente riconosciute alla
Corte dei conti: e' stata, infatti, prospettata la violazione da
parte dei richiamati decreti legislativi dei criteri direttivi
desumibili dalla legge di delega e, quindi, la lesione in tal modo
apportata alle attribuzioni di controllo proprio della Corte dei
conti, circostanza direttamente rilevante in quanto il vizio dedotto
non ha un carattere meramente formale ma ha un rilievo sostanziale da
esso discendendo direttamente la lesione delle attribuzioni
costituzionalmente riconosciute.
D'altro canto l'argomento contrario, posto a fondamento della
pronuncia con la quale la Corte costituzionale ha escluso la
legittimazione oggettiva nei confronti del decreto legislativo nella
citata sentenza n. 126/1996 (trattasi di vizio formale non avente
alcuna connessione con le attribuzioni costituzionalmente
riconosciute e lese, onde l'unica tutela possibile e' quella del
ricorso diretto per incostituzionalita' della legge), e' sicuramente
irrilevante nella fattispecie in quanto, da un lato, tale facolta' di
impugnazione (riconosciuta alle regioni) non e' nella competenza
della Corte dei conti e, inoltre, il vizio dedotto non ha un mero
carattere formale ma nella specie e' esso stesso oggetto della
contestazione sostanziale, da esso direttamente conseguendo la
lesione delle attribuzioni costituzionali della Corte dei conti.
2.2. - Da altro punto di vista la legittimazione oggettiva
dell'atto nei confronti del quale e' dedotto il conflitto di
attribuzione discende anche dal diretto contrasto delle nuove
disposizioni legislative con i principi generali ispiratori del
controllo della Corte dei conti, con la conseguenza che l'invasione
della sfera delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla
stessa Corte si prospetta anche indipendentemente dall'eccesso di
delega, in relazione ai limiti sostanziali posti alle modalita' del
controllo, limiti che non possono essere introdotti nel nostro
sistema con riferimento ai principi desumibili direttamente dalle
norme costituzionali.
3. - I presupposti sostanziali della questione dedotta in questa
sede sono stati chiaramente enunciati dalla Corte costituzionale
nella richiamata sentenza n. 466/1993.
"La soluzione del conflitto pone essenzialmente in gioco
l'interpretazione della legge 21 marzo 1958, n. 259, alla luce di
quanto previsto dal dettato costituzionale in tema di controllo sulla
gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria.
L'art. 100, seconda parte del secondo comma, della Costituzione
statuisce che la Corte dei conti ''partecipa, nei casi e nelle forme
stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli
enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria'' prevedendo
l'obbligo per la stessa Corte di riferire ''direttamente alle Camere
sul risultato del riscontro effettuato''.
In attuazione di tale disposto, la legge n. 259 del 1958 ha
regolato due diversi tipi di controllo, istituendo ai fini del loro
esercizio una speciale Sezione in seno alla stessa Corte (art. 9): il
primo tipo, riferito agli enti - indicati dalla legge senza
l'aggiunta di altra qualificazione - cui la pubblica amministrazione
conferisce contributi con carattere di periodicita' da oltre un
biennio ovvero attribuisce continuamente un potere impositivo (art.
2); il secondo, riferito, invece, agli enti - espressamente
qualificati dalla legge come pubblici - nei cui confronti la pubblica
amministrazione contribuisce con apporto al patrimonio in capitale o
servizi o beni ovvero mediante concessione di garanzia finanziaria
(art. 12).
Nel primo caso il controllo e' esercitato nella forme indicate
dagli artt. 4, 5 e 6 della stessa legge (invio da parte degli enti
dei conti consuntivi, dei bilanci di esercizio e dei relativi conti
dei profitti e delle perdite; richiesta di informazioni da parte
della Corte dei conti ai rappresentanti delle amministrazioni
pubbliche presenti nei collegi sindacali degli enti; richiesta di
ulteriori informazioni, atti e documenti agli stessi enti e ai
ministeri competenti); nel secondo caso il controllo si esercita,
altre che con l'invio dei consuntivi e dei bilanci, mediante la
presenza diretta di un magistrato della corte, legittimato ad
assistere alle sedute degli organi di amministrazione e di revisione.
Nell'una e nell'altra ipotesi la Corte e' tenuta a riferire alle
camere i risultati del controllo eseguito, potendo altresi', nel caso
in cui accerti irregolarita' nella gestione e, comunque, quando lo
ritenga opportuno, formulare rilievi al Ministro del tesoro e al
Ministro competente (artt. 7 e 8)".
Con riferimento ai suindicati presupposti appaiono direttamente
conseguenti i dedotti profili di lesione delle attribuzioni
costituzionali della Corte dei conti.
3.1. - L'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, per quanto
attiene al settore degli enti di ricerca, ha esplicitamente delegato
il Governo all'emanazione di decreti legislativi intesi a "riordinare
gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla
assistenza e previdenza; nonche' gli enti privati, controllati
direttamente o indirettamente dallo Stato, che operano, anche
all'estero nella promozione, nel sostegno pubblico al sistema
produttivo nazionale" (lett. b); nonche' per "riordinare e
razionalizzare gli interventi diretti a promuovere e sostenere il
settore della ricerca scientifica e tecnologica nonche' gli organismi
operanti nel settore stesso" (lett. d).
I relativi criteri di delega sono stabiliti nei successivi artt.
14 (per gli interventi previsti dall'art. 11, lett. b) e 18 (per gli
interventi previsti dall'art. 11, lett. d), onde e' in relazione a
tali principi che si deve valutare se le richiamate disposizioni dei
decreti legislativi siano censurabili per eccesso di delega per
quanto attiene agli interventi determinati nei confronti delle
attribuzioni di controllo della Corte dei conti.
La specifica analisi delle norme contenute nella legge n. 59/1997
porta pero' ad escludere che tali interventi siano stati consentiti e
voluti dal legislatore delegante e cio' per un duplice ordine di
considerazioni.
Dal punto di vista positivo non si ritrova nelle disposizioni,
relative sia all'oggetto che ai criteri della delega, alcun
riferimento attinente alle funzioni di controllo della Corte dei
conti: questa, infatti, non e' in alcun modo menzionata dalle norme
richiamate, che d'altro canto neppure fanno riferimento ad ipotesi di
qualsiasi tipo di "alleggerimento" dei controlli allo stato in atto
con riferimento ai predetti enti di ricerca.
Dal punto di vista negativo, poi, il legislatore delegante ha
manifestato il proprio orientamento nel senso di mantenere con
specifico riferimento alle modifiche strutturali che si andavano ad
organizzare i controlli istituzionali della Corte dei conti, come e'
fatto palese dal riferimento nelle premesse dei criteri di cui agli
artt. 14 e 17 della legge "ai principi generali desumibili ... dalla
legge 14 gennaio 1994, n. 20": questa legge (contenente disposizioni
in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti)
costituisce, quindi, limite ineludibile da parte del legislatore
delegato in alcun modo titolare del potere di incidere vanificandoli
sui poteri di controllo costituzionale riconosciuti alla stessa
Corte.
3.2. - Il profilo dell'eccesso di delega si collega, quindi,
necessariamente con il profilo sostanziale delle attribuzioni
costituzionalmente riconosciute alla Corte dei conti in base alla
legge n. 259/1958: non e', infatti, dubbio che tale controllo,
essendo stato esplicitamente posto in essere quale "attuazione" del
precetto costituzionale, "risulti incluso nell'ambito della sfera
disciplinata dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione, dal
momento che tale dato emerge chiaramente dallo stesso art. 12 (dove
si richiama l'art. 100 Cost.) ed e' stato gia' evidenziato da questa
Corte nella sentenza n. 35 del 1962. Ma l'art. 100, secondo comma,
della Costituzione, pur rinviando alla legge ordinaria la
determinazione dei casi e delle forme del controllo, riferisce il
controllo stesso agli ''enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria'' senza porre distinzione alcuna" (sentenza n. 466/1993
cit.).
L'interpretazione della norma "in alcun modo puo' trascurare la
funzione propria del controllo previsto dall'art. 100, secondo comma,
della Costituzione, che e' stata da questa Corte collegata
all'interesse preminente dello Stato (costituzionalmente rilevante
per l'art. 100 Cost.) che siano soggette a vigilanza le gestioni
relative ai finanziamenti che gravano sul proprio bilancio,
sottoponendole in definitiva al giudizio del Parlamento (sentenza n.
35 del 1962)".
Con le norme richiamate, invece, la Corte dei conti viene, a
subire, con riferimento agli enti in questione una esplicita e
puntuale menomazione della propria funzione istituzionale di
rilevanza costituzionale che e' quella di partecipare al controllo
del parlamento sulla "gestione finanziaria" degli enti, funzione che,
appunto, non e quella di una semplice verifica dei bilanci consuntivi
con esclusione del controllo sugli atti di gestione e con esclusione
perfino dell'esame della regolarita' contabile. Si deve in proposito
rilevare che secondo le disposizioni della legge n. 20/1994: a) la
Corte dei conti riferisce al parlamento "almeno" annualmente, il che
significa anche infrannualmente, cioe' in assenza di bilancio
consuntivo, vale a dire che il controllo della Corte non puo' essere
limitato "unicamente" ai bilanci consuntivi dell'ente come impongono
i contestati decreti legislativi; b) "formula in qualsiasi momento le
proprie osservazioni", il che significa non soltanto che si prescinde
dal momento dell'approvazione dei bilanci consuntivi, ma soprattutto
che le "osservazioni" riguardano momenti e atti di gestione, come e'
anche comprovato dal dovere delle amministrazioni di comunicare, alla
Corte e agli organi elettivi, le misure conseguenzialmente adottate.
4. - Valutera', infine, la Corte costituzionale quale rilievo possa
avere nella fattispecie la circostanza che i decreti legislativi in
questione siano stati emanati in violazione del r.d.-l. 9 febbraia
1939, n. 273 che prescrive che tutti provvedimenti legislativi che
incidono sulle attribuzioni o funzioni della Corte dei conti devono
essere adottate previo parere della Corte stessa a Sezioni riunite.