Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della Giunta provinciale n. 3250 del 26 luglio 1999,
rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 29 luglio
1999, rogata dall'avv. Adolf Auckenthaler, Segretario generale della
Giunta (rep. n. 19081) - dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e
Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in
Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione
d'incostituzionalita' dell'art. 14, comma 1, del d.lgs. 19 giugno
1999, n. 22 ("Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario
nazionale, a norma dell'art. 1 della legge 30 novembre 1998, n.
419"), nella parte in cui esso inserisce, dopo l'art. 16 del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502, gli artt. 16-quinquies e 16-sexies.
F a t t o
1. - In base allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige la
provincia autonoma di Bolzano ha competenza legislativa esclusiva in
materia di "ordinamento degli uffici provinciale e del personale ad
essi addetto" (art. 8, n. 1) e di "addestramento e formazione
professionale" (art. 8, n. 29), nonche' competenza legislativa
concorrente in materia di "igiene e sanita', ivi compresa
l'assistenza sanitaria ed ospedaliera" (art. 9, n. 10); sempre in
base allo statuto (art. 16) essa e' titolare anche delle
corrispondenti competenze amministrative.
Le suddette competenze sono nella piena disponibilita' della
provincia anche in virtu' della intervenuta emanazione delle relative
norme d'attuazione statutarie, onde gia' da molti anni la provincia
ha potuto istituire ed organicamente disciplinare un efficiente
Servizio sanitario provinciale. Di tali norme d'attuazione statutarie
alcune assumono un particolare rilievo ai fini del presente ricorso,
e pertanto e' opportuno qui di seguito ricordarle.
Vi e', in primo luogo, l'articolo 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474 (come sostituito dall'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267),
recante le norme d'attuazione dello statuto in materia d'igiene e
sanita', secondo cui competono alla provincia tutte le potesta'
legislative ed amministrative relative al funzionamento ed alla
gestione delle istituzioni ed enti sanitari (con il solo obbligo di
garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza igienicosanitaria
ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalla
normativa nazionale e comunitaria), come pure quelle relative al
personale delle istituzioni ed enti suddetti.
Anche il d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, reca ulteriori norme
d'attuazione dello statuto in materia d'igiene e sanita'. Fra queste
va in particolare ricordata la normativa stabilita dall'art. 5, il
quale dispone che (in sintonia anche con la disciplina statutaria di
tutela del bilinguismo) possono essere organizzati nella provincia di
Bolzano esami di idoneita' per il personale sanitario disciplinati
con proprie leggi dalla stessa provincia (nel rispetto dei principi
stabiliti dalle leggi statali e fermi restando i requisiti per
l'ammissione dei candidati e le prove d'esame fissati
nell'ordinamento statale).
A quest'ultima normativa d'attuazione si collega, poi, anche quella
in materia di addestramento e formazione professionale stabilita dal
d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689, il cui art. 6, stabilendo talune
riserve di competenza a favore dello Stato, non menziona minimamente
compiti relativi all'addestramento e formazione del personale
sanitario. E del resto proprio codesta ecc.ma Corte - con la
sentenza n. 316 del 1993 - ha chiarito che la competenza della
provincia abbraccia anche la formazione professionale dei medici (nel
caso di specie dichiarando che spetta ad essa, e non allo Stato, di
disciplinare - per la provincia di Bolzano - i corsi biennali di
formazione specifica in medicina generale).
Infine, deve essere anche ricordata la norma d'attuazione stabilita
dall'art. 4, comma 1, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, la quale - a
chiusura del sistema di garanzie dell'autonomia provinciale -
stabilisce che nelle materie di competenza propria della provincia
autonoma di Bolzano la legge non puo' attribuire agli organi statali
funzioni amministrative "diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme d'attuazione".
2. - Cio' premesso, e' stato recentemente pubblicato il d.lgs. 19
giugno 1999, n. 229, con cui il Governo ha svolto la delega
conferitagli dagli artt. 1 e 2 della legge n. 419 del 1998, diretta
in particolare a modificare ed integrare la disciplina gia' stabilita
dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (sul "Riordino della disciplina
in materia sanitaria").
Giova ricordare sin d'ora che fra i principi e criteri direttivi
della delega, previsti dall'art. 2 della legge n. 419/1998, vi e'
anche quello del secondo comma dell'art. 2, secondo comma, secondo
cui "La regione Valle d'Aosta, la regione Friuli-Venezia Giulia e le
provincie autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria
legislazione, in coerenza con il sistema di autofinanziamento del
settore sanitario e nei limiti dei rispettivi statuti e delle
relative norme di attuazione, ai principi fondamentali dei decreti
legislativi attuativi della presente legge".
Si tratta di una disposizione chiaramente ispirata ai contenuti
della sentenza n. 354/1994 di codesta ecc.ma Corte, che dichiaro'
l'incostituzionalita' dell'art. 19, comma 2, del suddetto d.lgs. n.
502 del 1992, nella parte in cui esso qualificava come norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica tutte le
disposizioni indicate da quel comma 2, "e non solo i principi da esse
desumibili".
Orbene, ai fini del presente ricorso viene in evidenza l'art. 14
del d.lgs. n. 229 del 1999, che reca "Integrazioni all'art. 16 del
d.lgs. 3 dicembre 1992, n. 502". Esso aggiunge vari commi
all'originario art. 16 del d.lgs. n. 502/1992 (disciplinante la
"formazione" del personale sanitario), in particolare - per cio' che
qui interessa - un art. 16-quinquies ed un art. 16-sexies.
3. - Il suddetto art. 16-quinquies ha per oggetto la "Formazione
manageriale". In particolare al primo comma vi si stabilisce che tale
formazione "e' requisito necessario per lo svolgimento degli
incarichi relativi alle funzioni di direzione sanitaria aziendale e
per l'esercizio delle funzioni dirigenziali di secondo livello per le
categorie dei medici, odontoiatri, veterinari, farmacisti, biologi,
chimici, fisici e psicologi. In sede di prima applicazione, tale
formazione si consegue, dopo l'assunzione dell'incarico, con la
frequenza e il superamento dei corsi di cui al comma 2".
Il secondo comma dell'articolo in questione si rivolge
espressamente, oltre che alle regioni, anche alle province autonome
di Trento e Bolzano stabilendo che queste - previo accordo con il
Ministero della sanita' - organizzano ed attivano i corsi per la
formazione di cui al comma precedente, avvalendosi anche - ove
necessario - di soggetti pubblici e privati che siano, pero',
accreditati dalla "Commissione nazionale per la formazione continua"
di cui all'art. 16-ter.
Il successivo terzo comma dispone che spetta al Ministro della
sanita', su proposta della suddetta Commissione nazionale per la
formazione continua, di definire con proprio decreto i criteri per
l'attivazione dei corsi di cui al comma 2. Tali criteri sono
individuati dalla disposizione legislativa in questione in modo
particolarmente analitico ed onnicomprensivo, dovendo essi avere "...
particolare riferimento all'organizzazione e gestione dei servizi
sanitari, ai criteri di finanziamento e ai bilanci, alla gestione
delle risorse umane e all'organizzazione del lavoro, agli indicatori
di qualita' dei servizi e delle prestazioni, alla metodologia delle
attivita' didattiche, alla durata dei corsi stessi, nonche' alle
modalita' con cui valutare i risultati ottenuti dai partecipanti".
I commi 4 e 5 dettano disposizioni integrative e specificative
delle precedenti, riguardanti gli oneri connessi ai corsi e
l'individuazione del personale cui esse si applicano.
4. - Il successivo articolo 16-sexies ("Strutture del Servizio
sanitario nazionale per la formazione") concerne anch'esso,
espressamente, sia le regioni che le province autonome di Trento e
Bolzano. Esso infatti - al primo comma - stabilisce che, su proposta
di queste, spetta esclusivamente al Ministro della sanita' di
individuare "i presidi ospedalieri, le strutture distrettuali e i
dipartimenti in possesso dei requisiti di idoneita' stabiliti dalla
Commissione di cui all'articolo 16-ter, ai quali riconoscere funzioni
di insegnamento ai fini della formazione e dell'aggiornamento del
personale sanitario".
Tale normativa - che si inserisce nella disciplina della
"formazione continua" (comprendente sia l'"aggiormento professionale"
che la "formazione permanente") di cui specialmente ai precedenti
articoli 16-bis e 16-ter del medesimo decreto legislativo - e' poi
integrata da quella del successivo secondo comma, secondo cui le
regioni e le province autonome dovranno poi assegnare alle suddette
strutture (gia' individuate dal Ministro) le attivita' formative di
loro competenza e le attivita' di coordinamento delle attivita' delle
strutture del Servizi sanitario nazionale.
5. - Come si e' gia' detto in precedenza, la legge di delegazione
n. 419 del 1998 ha stabilito all'art. 2, comma 2, il criterio
direttivo secondo cui le province autonome di Trento e Bolzano sono
vincolate soltanto dai "principi fondamentali" contenuti nei decreti
legislativi attuativi della legge medesima poiche' le suddette
disposizioni dell'art. 14 del d.lgs. n. 229/1999, anche per il loro
carattere di regolamentazione di dettaglio, non hanno certo il
carattere di "principi fondamentali", se ne potrebbe evincere che
esse non riguardano la provincia autonoma di Bolzano. Sennonche' una
siffatta interpretazione di quelle disposizioni risulta essere
impedita dall'espresso riferimento, in esse contenuto, anche alle
provincie autonome (v. infatti il secondo comma dell'art.
16-quinquies ed il primo comma dell'art. 16-sexies).
Ragion per cui, dovendosi ritenere che la suddetta disciplina
dell'art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1999 pretenda di applicarsi anche
provincia autonoma di Bolzano, essa risulta allora lesiva delle
competenze costituzionalmente spettanti alla provincia stessa, onde
questa si vede costretta ad impugnarla, chiedendone l'annullamento,
per i seguenti motivi:
D i r i t t o
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui all'art. 8, n.
1 e n. 29; all'art. 9, n. 10; ed all'art. 16 dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e
relative norme d'attuazione (in particolare art. 6 d.P.R. 1 novembre
1973, n. 689; art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; art. 5 d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197; art. 4 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266). In
subordine, violazione dei principi generali in materia di atti
d'indirizzo e coordinamento in via amministrativa, ed anche dell'art.
3 d.lgs. n. 266/1992.
La disciplina contenuta nell'art. 16-quinquies, aggiunto dal d.lgs
n. 229/1999 qui impugnato al previgente art. 16 del d.lgs. n. 502 del
1992, e' incostituzionale sotto piu' di un profilo.
Tale disciplina indubbiamente incide su materie di competenza
esclusiva della provincia: sia su quella relativa all'ordinamento del
personale provinciale (art. 8, n. 1, St.), poiche' essa riguarda il
personale sanitario dipendente dalla provincia; sia quella relativa
alla formazione professionale (art. 8, n. 29, St.), poiche' tale
competenza riguarda la formazione anche del personale sanitario
provinciale, come gia' riconosciuto da codesta ecc.ma Corte nella
citata sentenza n. 316/1993. Cosi' come quella disciplina incide, in
genere, anche sulle competenze provinciali concorrenti in materia di
sanita' (art. 9, n. 10, St).
Trattandosi di materia di competenza esclusiva della provincia, i
limiti che nei suoi confronti la disciplina legislativa in questione
pretenderebbe di imporre, ed i poteri riconosciuti al Ministro della
sanita', appaiono eccedenti rispetto a quelli che possono derivare da
esigenze - costituzionalmente rilevanti - di interesse nazionale e di
coordinamento.
Infatti, in primo luogo, il comma 2 dell'art. 16-quinquies non solo
sembra limitare la competenza della provincia alla sola
"organizzazione" ed "attivazione" dei corsi di formazione, ma inoltre
la vincola indefettibilmente ad un previo accordo con il Ministero
della sanita' (senza peraltro neppure porre alcuna norma che valga ad
impedire comportamenti omissivi o dilatori del Ministro).
Ancora il secondo comma dell'articolo in questione limita oltre il
consentito l'autonomia della provincia, stabilendo che questa potra'
si' avvalersi, nell'organizzare i corsi, anche di altri soggetti
pubblici e privati, ma senza pero' poterli scegliere sulla base di
proprie valutazioni. Infatti la provincia potra' utilizzare solo i
soggetti che siano stati accreditati dalla Commissione nazionale per
la formazione continua di cui al comma 16-ter (di cui v. infatti il
secondo comma): Commissione che e' un organo statale presieduto dal
Ministro della sanita', con una esigua rappresentanza regionale (v.
art 16-ter, comma 1).
Ma, soprattutto, al successivo terzo comma l'art. 16-quinquies
stabilisce che spetta esclusivamente al Ministro di dettare criteri
vincolanti per la provincia in relazione, praticamente, a tutti i
principali aspetti organizzativi e gestionali dei corsi di formazione
manageriale.
Trattandosi, oltretutto, di corsi funzionali all'acquisizione da
parte del personale sanitario dell'idoneita' ad assumere determinati
incarichi e funzioni professionali, la disciplina in questione e'
incompatibile - in particolare - anche con la gia' ricordata norma
d'attuazione statutaria contenuta nell'art. 5, comma 1, del d.P.R.
n. 197 del 1980. Norma d'attuazione che, nel demandare alla provincia
la competenza in ordine agli esami di idoneita' del personale
sanitario, le pone come unico limite il rispetto dei "principi
stabiliti dalle leggi statali".
Il che significa, da un lato, che tali limiti non possono essere
validamente stabiliti da un semplice decreto ministeriale; e,
dall'altro, che comunque le limitazioni debbono pur sempre consistere
in principi, e non gia' in prescrizioni di dettaglio regolanti
analiticamente ogni aspetto dei corsi in questione, quali sono quelle
di fonte ministeriale prefigurate dal terzo comma.
Si consideri, poi, che il decreto ministeriale previsto dalla
disposizione legislativa qui impugnata non potrebbe certo
considerarsi un (valido) atto di indirizzo e coordinamento; cio'
essendo escluso, in via generale, dal fatto che l'esercizio in via
non legislativa della funzione di indirizzo e coordinamento nei
confronti delle regioni non puo' che far capo all'organo collegiale
del Governo (in tal senso, da ultimo, sentenza n. 408 del 1998, con
ulteriori richiami), mentre qui risulterebbe affidata,
inammissibilmente, ad un singolo ministro; ed in via particolare per
il fatto che, trattandosi in ipotesi di un atto di indirizzo e
coordimento nei confronti (anche) delle provine autonome, esso non
sarebbe conforme alla speciale disciplina che di tali atti e'
stabilita dalle norme d'attuazione statutarie contenute nell'art. 3
del citato d.lgs. n. 266 del 1992.
Comunque, in via subordinata e per scrupolo difensivo, nell'ipotesi
in cui si dovesse ritenere che il secondo comma dell'art.
16-quinquies si riferisca ad un atto ministeriale di indirizzo e
coordinamento, si impugna tale disposizione anche sotto i profili
appena illustrati, per violazione dei principi costituzionali
generali in materia di atti di indirizzo in forma amministrativa, ed
in particolare per violazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992.
In definitiva, la disciplina dell'art. 16-quinquies attribuisce
allo Stato - in una materia riservata alla competenza provinciale -
funzioni che non trovano fondamento ne' giustificazione nello statuto
speciale e nelle relative norme d'attuazione; onde essa e'
incostituzionale anche per violazione della gia' ricordata norma
d'attuazione stabilita dall'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del
1992.
2. - Ancora violazione delle competenze provinciali di cui alle
norme statutarie e d'attuazione gia' indicate.
Anche l'art. 16-sexies del d.lgs. n. 502/1992 (sulle "Strutture del
Servizio sanitario nazionale per la formazione"), introdotto dal qui
impugnato art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1999, e' incostituzionale per
motivi in gran parte analoghi a quelli relativi all'articolo
precedente.
Anche qui, per quanto riguarda le strutture (presidi ospedalieri,
ecc.) cui riconoscere funzioni d'insegnamento ai fini della
formazione e dell'aggiornamento del personale sanitario, benche' si
tratti di materia di esclusiva competenza provinciale (come affermato
dalla piu' volte citata sentenza n. 316/1993 anche in relazione al
personale medico), il primo comma del qui impugnato art. 16-sexies
riserva ancora una volta al Ministro della sanita' di individuare le
strutture che dovranno svolgere il compito di formazione del
personale sanitario provinciale (alla provincia e' riconosciuto solo
un potere di proposta), sulla base di requisiti di idoneita' gia'
stabiliti anch'essi da un organo statale (la suddetta Commissione
nazionale di cui all'art. 16-ter.
Si tratta anche qui, sotto ogni profilo, di materia di competenza
provinciale: sia perche' attiene alla formazione professionale (art.
8, n. 29, St.), sia perche' riguarda personale sanitario provinciale
(art. 8, n. 1, nonche' art. 9, n. 10, St.). L'attribuzione ad organi
dello Stato - in particolare al Ministro della sanita' - dei suddetti
poteri, non giustificata da esigenze di uniformita' imposte da
preminenti ragioni d'interesse nazionale costituzionalmente
rilevanti, determina la violazione, anche da parte delle impugnate
disposizioni dell'art. 16-sexies, delle norme statutarie e
d'attuazione gia' indicate (e fra queste ultime, in particolare, art.
6 d.P.R. n. 689/1973, art. 2, d.P.R. n. 474/1997, art. 5, d.P.R. n
197/1980, ed art. 4, d.lgs. n. 266/1992).
3. - Violazione delle competenze provinciali, di cui alle norme
statutarie e d'attuazione gia' indicate, anche in relazione alla
violazione dei principi e criteri relativi della legge di delega
(art. 2, comma 2, legge n. 419 del 1998) e dell'art. 76 della
Costituzione.
Si e' gia' ricordato che il secondo comma dell'art. 2 della legge
di delegazione n. 419 del 1998, nel disporre i principi e criteri
direttivi della delega ex art. 76 Cost., stabilisce che (assieme alle
regioni Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia) le province autonome
di Trento e Bolzano "adeguano la propria legislazione, in coerenza
con il sistema di autofinanziamento del settore sanitario e nei
limiti dei rispettivi statuti e delle relative norme d'attuazione, ai
principi fondamentali dei decreti legislativi attuativi della
presente legge".
Venendo, dunque, al d.lgs. n. 229/1999 (che ha svolto la delega di
cui alla legge n. 419/1998), non ogni disposizione di quel decreto
puo' legittimamente limitare e vincolare l'autonomia della provincia
ricorrente, ma solo i suoi "principi fondamentali": o per meglio dire
- riprendendo quanto statuito da codesta ecc.ma Corte con la sentenza
n. 354 del 1994 (alla quale, come si e' gia' detto in precedenza, e'
chiaramente ispirato il suddetto principio direttivo della delega) -
possono limitarla e vincolarla i soli principi fondamentali
"desumibili" dalle disposizioni del d.lgs. n. 229 del 1999.
Ma allora le impugnate disposizioni degli artt. 16-quinquies e
16-sexies, introdotte dall'art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1994,
risultano essere incostituzionali e lesive dell'autonomia provinciale
- sempre in relazione ai profili gia' illustrati in precedenza -
anche perche' in contrasto con i limiti stabiliti dalla legge di
delega. Se il decreto legislativo delegato puo' vincolare la
provincia autonoma ricorrente (diversamente dalle altre regioni) al
rispetto soltanto dei principi fondamentali da esso desumibili,
allora quel decreto non puo' validamente pretendere d'imporre alla
provincia il rispetto di norme che - anche per la loro stessa
struttura ed il loro contenuto di dettaglio - principi fondamentali
certamente non sono, come invece esso fa riferendo espressamente
anche alle provincie autonome la disciplina degli artt. 16-quinquies
e 16-sexies.
Cosi' disponendo, il decreto legislativo impugnato viola infatti -
come si e' spiegato - anche un preciso limite della legge di delega
e, quindi, lo stesso art. 76 della Costituzione.