IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA
(Sezione Prima)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5777 del 2011, proposto da:
Comune di Napoli in persona del Sindaco p.t., rappresentato e
difeso dagli avv. Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Giuseppe
Tarallo, Fabio Maria Ferrati, con domicilio eletto presso Giuseppe
Tarallo in Napoli, Avvocatura Municipale - p.zza S. Giacomo;
Contro Regione Campania, in persona del presidente p.t.,
rappresentato e difeso dagli avv. Angelo Marzocchella, Rosaria Palma,
con domicilio eletto presso Rosaria Palma in Napoli, via S.Lucia 81
/Avv.Ra Reg.;
Nei confronti di Provincia di Napoli, in persona del presidente
p.t. rappresentato e difeso dall'avv. Luciano Scetta, con domicilio
eletto presso Luciano Scetta in Napoli, piazza Matteotti, 1;
Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, in persona del
Ministro p.t. rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliata in Napoli, via Diaz,
11;
Per l'annullamento del «regolamento di attuazione per il governo
del territorio» del 4 agosto 2011, pubblicato sul B.U.R.C. n. 53 del
08/08/2011-artt. 1, comma 3 e 9, commi 2 e 3.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Campania e
di Provincia di Napoli e di Ministero per i Beni e le Attivita'
Culturali;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 aprile 2014 il dott.
Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
In punto di fatto deve essere premesso che la regione Campania,
con la legge regionale numero 16 del 22 dicembre 2004, recante norme
sul governo del territorio, ha disciplinato la tutela, gli assetti,
le trasformazioni e le utilizzazioni del territorio, istituendo un
sistema di pianificazione territoriale ed urbanistica articolato a
livello regionale, provinciale e comunale.
La suddetta legge e' stata modificata con la legge regionale
numero 1 del 5 gennaio 2011 mediante la quale, con l'art. 2, comma 2,
nel testo della legge regionale numero 16 del 2004 sul governo del
territorio, dopo l'articolo 43, e' stato inserito l'articolo 43-bis,
rubricato «regolamento di attuazione».
Tale articolo 43-bis dispone che, nel rispetto dei principi
contenuti nella vigente normativa nazionale e regionale in materia di
urbanistica, di edilizia e di procedimento amministrativo e in
attuazione dei principi di cui all'articolo 1, comma 2, lettere b) e
c) (principi di trasparenza, efficienza ed efficacia dell'azione
amministrativa, mediante la semplificazione dei procedimenti di
programmazione e pianificazione; concertazione di tutti i livelli
istituzionali con le organizzazioni economiche e sociali e con le
associazioni ambientaliste legalmente riconosciute) la Regione
disciplina con un regolamento di attuazione i procedimenti di
formazione degli accordi di programma, del piano territoriale
regionale, dei piani settoriali regionali, dei piani territoriali di
coordinamento provinciale, dei piani urbanistici comunali, dei piani
urbanistici attuativi, dei regolamenti urbanistici edilizi comunali,
dei comparti edificatori, nonche' le modalita' di stipula delle
convenzioni tra enti pubblici e soggetti privati, la disciplina dello
sportello unico dell'edilizia, la disciplina dell'attivita' di
vigilanza e la disciplina degli accertamenti di conformita' delle
opere edilizie abusive, istituti urbanistici tutti previsti dalla
legge regionale 16 del 2004.
In applicazione del richiamato articolo 43-bis, la regione
Campania ha emanato il regolamento di attuazione per il governo del
territorio, numero 5 del 4 agosto 2011, pubblicato nel bollettino
ufficiale regionale numero 53 dell'8 agosto 2011.
Il regolamento di attuazione disciplina, come previsto
dall'articolo 43-bis della legge regionale 16 del 2004, i
procedimenti amministrativi di formazione dei piani territoriali,
urbanistici e di settore, previsti dalla legge regionale 16 del 2004,
rinviando, per quanto riguarda la disciplina dello sportello unico
dell'edilizia e degli accertamenti di conformita' delle opere
abusive, ad un ulteriore regolamento di attuazione in materia
edilizia.
Con il ricorso indicato in epigrafe, il comune di Napoli,
richiamato il carattere lesivo per gli interessi dell'Amministrazione
comunale del regolamento regionale numero 5 del 2011, ne chiede
l'annullamento. Con il primo motivo di impugnazione, il comune di
Napoli deduce l'illegittimita' del regolamento regionale per
violazione dello statuto regionale e dell'articolo 123 della
Costituzione, sollevando la questione di illegittimita'
costituzionale dell'articolo 2, comma 2 della legge regionale numero
1 del 2011.
L'articolo 56 dello statuto della regione Campania, infatti, nel
disciplinare la potesta' regolamentare, al comma 4 cosi' dispone:
«nelle materie di competenza esclusiva della Regione, la legge
regionale puo' autorizzare la giunta ad emanare regolamenti in
materia gia' disciplinata con legge. In tal caso la legge regionale
di autorizzazione determina le norme generali regolatrici della
materia e dispone l'abrogazione delle norme legislative vigenti, con
effetto dalla data di entrata in vigore delle norme regolamentari».
Il regolamento in delegificazione impugnato, intervenendo in una
materia di legislazione concorrente tra Stato e Regione, quella del
governo del territorio, violerebbe quanto previsto dallo statuto
regionale all'articolo 56 comma 4.
L'emanazione del suddetto regolamento, in effetti, e' stata
autorizzata dalla legge regionale numero 1 del 2011, mediante
l'inserimento dell'articolo 43-bis nella legge regionale 16 del 2004.
La norma della legge regionale che ha consentito la
delegificazione in materia di governo del territorio (si tratta della
norma recata dall'articolo 2 comma 2 della legge regionale 1 del
2011, che ha inserito nel testo della legge regionale numero 16 del
2004 il piu' volte richiamato articolo 43-bis) andrebbe, dunque,
dichiarata incostituzionale, per violazione dello statuto regionale
e, di conseguenza, dell'articolo 123 della Costituzione.
In via subordinata, il Comune chiede l'annullamento del
regolamento impugnato per ulteriori motivi.
Con il 2° motivo deduce l'illegittimita' dell'articolo 1, comma 3
del regolamento, che prevede la perdita di efficacia, dopo 18 mesi
dall'entrata in vigore dei piani territoriali di coordinamento
provinciale, di tutti i piani regolatori generali e programmi di
fabbricazione vigenti. Tale disposizione sarebbe illegittima per
violazione dell'articolo 44 comma 2 della legge regionale 16 del
2004, fissando un termine troppo breve per l'adeguamento degli
strumenti urbanistici comunali ai piani territoriali di coordinamento
provinciale; inoltre, l'articolo 1 comma 3 del regolamento sarebbe
illegittimo nella parte in cui prevede, in caso di mancata
approvazione del piano urbanistico comunale entro 18 mesi
dall'entrata in vigore del piano territoriale di coordinamento
provinciale, l'intervento sostitutivo della provincia; il potere
sostitutivo, nella fattispecie, sarebbe disciplinato in violazione
del principio di leale collaborazione, non essendo previste
sufficienti garanzie minime per l'ente sostituito, in violazione
degli articoli 118 e 120, comma 2, della Costituzione.
Con il 3° motivo il Comune deduce l'illegittimita' dello stesso
articolo 1 comma 3 del regolamento, nella parte in cui prevede che,
alla scadenza dei 18 mesi di cui sopra, nei comuni privi di piano
urbanistico comunale, si applica la disciplina di cui all'articolo 9
del decreto del presidente della Repubblica numero 380 del 2001, con
conseguente blocco dell'attivita' edilizia, sia per i privati che per
il Comune e compressione del diritto di proprieta', in violazione
degli articoli 3, 42 e 97 della Costituzione.
Con il 4° motivo il Comune deduce un ulteriore profilo di
illegittimita' dell'articolo 1 comma 3 del regolamento, per
violazione dell'articolo 11 della legge urbanistica numero 1150 del
1942, ai sensi della quale il piano regolatore generale del Comune ha
vigore a tempo indeterminato.
Il 5° motivo di impugnazione e' rivolto avverso la norma recata
dall'articolo 9, comma 2 del regolamento che prevede che il piano
strutturale del programma territoriale di coordinamento provinciale
abbia valenza di piano di valorizzazione paesaggistica; la norma
sarebbe in contrasto con l'articolo 135 del decreto legislativo 42
del 2004 che assegna la valorizzazione paesaggistica alla competenza
concorrente dello Stato e delle Regioni.
Con il 6° motivo si deduce la illegittimita' dello stesso
articolo 9 comma 2 anche per violazione dell'articolo 20 del testo
unico degli enti locali che non assegna ai piani territoriali di
coordinamento, adottati dalla provincia, alcuna valenza di
valorizzazione paesaggistica; sarebbe stata violata anche la legge
regionale numero 13 del 2008, di approvazione del piano territoriale
regionale, che, nello stesso senso, non attribuisce valenza di
valorizzazione paesaggistica ai piani territoriali di coordinamento
provinciale; se cosi' non fosse, anche quest'ultima legge andrebbe
dichiarata incostituzionale, secondo il Comune ricorrente, per
violazione dell'articolo 117 della Costituzione che attribuisce la
tutela dell'ambiente alla competenza esclusiva dello Stato e la
valorizzazione dei beni culturali e ambientali alla competenza
concorrente di Stato e Regione.
Con il 7° motivo il Comune riconosce che la Regione aveva
assegnato valenza di piano paesaggistico al piano territoriale di
coordinamento provinciale gia' con la legge regionale numero 16 del
2004, all'articolo 18 comma 7. Tale norma, peraltro, equiparando uno
strumento di pianificazione territoriale ad un piano paesaggistico,
contrasterebbe con il principio della prevalenza della pianificazione
paesaggistica fissato dal decreto legislativo 42 del 2004. Di
conseguenza, il Comune ricorrente solleva la questione di
legittimita' costituzionale anche dell'articolo 18, comma 7 della
legge regionale numero 16 del 2004, per violazione dell'articolo 117
della costituzione.
Con l'8° motivo il Comune chiede l'annullamento dell'articolo 9
comma 3 del regolamento nella parte in cui si stabilisce il contenuto
del piano territoriale di coordinamento provinciale, in quanto tale
norma abiliterebbe la Provincia a compiere una vera e propria
zonizzazione urbanistica, in lesione delle prerogative comunali e in
conseguente violazione, non solo della normativa statale, con
riferimento agli articoli 13 comma 1 e 19 del testo unico enti locali
che stabiliscono le funzioni amministrative comunali, ma anche degli
articoli 5 e 118 della Costituzione posti a tutela dell'autonomia
comunale.
La provincia di Napoli si costituisce in giudizio per resistere
al ricorso.
Anche la regione Campania si costituisce in giudizio, eccependo,
in via preliminare, la irricevibilita' del ricorso per tardivita'
della notifica (il ricorso e' stato pubblicato nel bollettino
ufficiale regionale in data 8 agosto 2011, ma sarebbe stato
notificato alla regione solo in data 18 novembre 2011); il ricorso
sarebbe inammissibile, inoltre, per non essere state tempestivamente
impugnate le delibere di giunta regionale numero 241 e numero 364,
rispettivamente del 24 maggio 2011 e del 19 luglio 2011, atti
prodromici al regolamento impugnato. Nel merito, il regolamento
sarebbe legittimo, essendo state rispettate le norme sulla competenza
e le norme generali regolatrici della materia. Anche l'esercizio del
potere sostitutivo sarebbe conforme al principio di sussidiarieta' e
non sussisterebbe il lamentato blocco dell'attivita' edilizia, in
caso di mancato adeguamento agli strumenti urbanistici provinciali,
essendo applicabile l'articolo 9 del d.p.r. 380 del 2001 che non
esclude tutte le possibilita' di edificazione. Le funzioni attribuite
alla Provincia sarebbero conformi all'articolo 19 del testo unico
enti locali e all'articolo 114 della Costituzione.
Il Comune replica alle eccezioni di irricevibilita' e
inammissibilita' del ricorso rilevando che lo stesso e' stato
notificato l'11 novembre 2011, dovendo tenersi conto della data di
spedizione dell'atto da notificare e non di quella in cui il
destinatario ha ricevuto la notifica; le delibere di giunta regionale
numero 241 e 364 del 2011, in quanto atti endoprocedimentali,
preparatori alla emanazione del regolamento, non dovevano essere
impugnate, a differenza del provvedimento lesivo, il regolamento
stesso.
Il Collegio ritiene di poter superare agevolmente le eccezioni
preliminari.
Innanzitutto il ricorso non puo' essere ritenuto tardivo, essendo
stato notificato entro il termine di 60 giorni dalla pubblicazione
del regolamento impugnato nel bollettino ufficiale regionale,
intervenuta in data 8 agosto 2011. Tenuto conto della sospensione
feriale dei termini processuali, il termine di decadenza per la
proposizione del ricorso, pari a 60 giorni, ha iniziato a decorrere
dal 16 settembre 2011, venendo a scadere il successivo 15 novembre.
Al fine di valutare la tempestivita' della notificazione del ricorso,
come e' pacifico nella giurisprudenza, non deve essere preso in
considerazione il giorno in cui la notificazione si e' perfezionata
per il destinatario, bensi' la data in cui l'atto da notificare e'
stato spedito in plico raccomandato con avviso di ricevimento, ai
sensi dell'articolo 1 della legge numero 53 del 1994. Nella
fattispecie, la data del timbro postale dimostra che la spedizione
della raccomandata e' stata eseguita in data 11 novembre 2011, quindi
prima della scadenza del termine.
Anche l'eccezione di inammissibilita' non merita di essere
apprezzata favorevolmente, atteso che nessuna norma processuale
impone al ricorrente di impugnare, congiuntamente all'atto lesivo,
gli atti preparatori dello stesso; deve ritenersi, dunque,
ammissibile il ricorso avverso il regolamento regionale contestato
anche in mancanza della impugnazione delle delibere regionali numero
214 del 24 maggio 2011 e numero 364 del 19 luglio 2011 con le quali
la giunta regionale ha deliberato il regolamento prima clic venisse
approvato dal consiglio regionale e definitivamente emanato dal
presidente della giunta regionale.
Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale sollevata
dal Comune ricorrente con il primo motivo di ricorso e' rilevante e
non manifestamente infondata.
La rilevanza discende dal fatto che il regolamento contestato,
reputato dal Comune lesivo della propria autonomia, trova il proprio
fondamento nell'articolo 43-bis della legge regionale numero 16 del
2004, disposizione introdotta dall'articolo 2, comma 2 della legge
regionale numero 1 del 2011.
Come gia' esposto in punto di fatto, il suddetto articolo 43-bis
ha delegificato i procedimenti di formazione di tutti gli strumenti
urbanistici previsti nell'ordinamento regionale. Prima della novella
introdotta dall'articolo 2, comma 2 della legge regionale numero del
2011, infatti, tali procedimenti erano disciplinati con legge
regionale. La norma della cui costituzionalita' si dubita, invece, ha
autorizzato la Regione a disciplinare quei procedimenti con
regolamento di attuazione. Se fosse accertata, pertanto,
l'illegittimita' costituzionale della norma autorizzatrice, il
regolamento impugnato dovrebbe essere annullato per illegittimita'
derivata, per cui la pretesa di parte ricorrente sarebbe pienamente
soddisfatta.
Tanto premesso in ordine alla rilevanza della questione di
costituzionalita', il Collegio reputa, inoltre, che la questione non
sia manifestamente infondata.
Ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, infatti, la
materia del governo del territorio e' compresa tra quelle di
legislazione concorrente tra Stato e regioni; lo statuto regionale
campano, d'altra parte, all'articolo 56, comma 4, consente la
delegificazione nelle sole materie di competenza esclusiva della
Regione; l'articolo 43-bis della. legge regionale numero 16 del 2004,
introdotto dall'articolo 2, comma 2 della legge regionale numero 1
del 2011, prevedendo che la Regione disciplini con regolamento di
attuazione i procedimenti di formazione dei piani e dei programmi
urbanistici di tutti i livelli, consente all'Amministrazione
regionale di disciplinare con regolamento i procedimenti di adozione
e approvazione degli strumenti urbanistici, in aperto contrasto con
la norma statutaria che non consentirebbe la disciplina regolamentare
delle materie di legislazione concorrente.
L'emanazione di un regolamento di disciplina dei procedimenti in
materia urbanistica, materia, come gia' rilevato, di legislazione
concorrente, in palese violazione dello statuto regionale, sembra
porsi, dunque, in indiretta violazione dell'articolo 123 della
Costituzione, laddove e' previsto che ciascuna Regione abbia uno
statuto che determina i principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento della stessa. Considerato che lo statuto regionale
campano, tra i principi di organizzazione, pone il principio per cui
la delegificazione puo' essere autorizzata nelle sole materie di
competenza legislativa esclusiva regionale, deve concludersi per la
non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale sollevata, per sospetto contrasto con l'art. 123 della
Costituzione.
Il regolamento in questione appare porsi in diretto contrasto
anche con l'articolo 117 della Costituzione, nella parte in cui
comprende tra le materie di legislazione concorrente il governo del
territorio e stabilisce che nelle materie di legislazione concorrente
spetta alle Regioni la potesta' legislativa, salvo che per la
determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione
dello Stato.
Seppure lo statuto regionale campano non riservasse alla legge la
disciplina delle materie di legislazione concorrente, infatti, una
riserva di legge in tal senso sembra potersi desumere da quanto
disposto dal suddetto articolo 117 della Costituzione.
Infatti, nelle materie di competenza concorrente, laddove, cioe',
gia' in radice e' previsto il concorso di due leggi su altrettanti
livelli (legislazione statale di principio e legislazione regionale
di integrazione e attuazione) appare veramente difficile ipotizzare
fenomeni delegificanti.
In questi casi, infatti, il ricorso all'istituto in esame,
seppure fosse ammissibile, dovrebbe essere qualitativamente
marginale, potendo operare solo in un ambito assolutamente residuale.
Eppure, in materia urbanistica, il procedimento di formazione di
uno strumento di pianificazione territoriale costituisce un momento
di estrema importanza, disciplinando la partecipazione dei cittadini
e mettendo in evidenza i diversi interesse da contemperare, per cui
l'aspetto procedimentale, in tale materia, non puo' essere relegato
ad elemento di dettaglio, atteso che le modalita' di formazione di
uno strumento urbanistico assumono grande rilevanza per la tutela dei
diritti e degli interessi coinvolti.
Inoltre, nel caso di specie, il regolamento non si limita
certamente a recare norme di mero dettaglio, ma contiene disposizioni
concretamente significative, tra le quali, a titolo di esempio, puo'
essere citata quella di cui all'articolo 1, comma 3, che prevede la
decadenza automatica dei piani. regolatori generali e dei programmi
di fabbricazione vigenti, appena 18 mesi dopo l'entrata in vigore dei
piani territoriali di coordinamento provinciale.
In applicazione del regolamento contestato, pertanto, tutti gli
strumenti urbanistici comunali vigenti perderebbero efficacia se non
adeguati, in un termine di dubbia congruita', ai nuovi piani di
coordinamento provinciale.
Appare evidente la portata innovativa della norma controversa
che, dunque, a maggior ragione, avrebbe richiesto di essere
supportata da una fonte giuridica di rango primario.
Inoltre, considerato che il principio di autonomia statutaria,
legislativa e regolamentare, trova fondamento nell'articolo 5 della
Costituzione, che riconosce la promozione delle autonomie locali tra
i propri principi fondamentali e che la riserva al consiglio
regionale della funzione legislativa nelle materie di competenza
concorrente e' prevista dall'articolo 121 comma 2, della
Costituzione, deve ritenersi che la sostituzione, in materia di
governo del territorio, della fonte legislativa con la fonte
regolamentare possa essere in contrasto con i suddetti articoli 5 e
121, comma 2 della Costituzione.
Poiche', infine, il sistema delle fonti primarie e' strettamente
collegato al principio di rappresentanza, i parametri costituzionali
da ultimo richiamati devono essere letti in combinato disposto anche
con l'articolo 1, comma 2 della Costituzione in quanto la forma di
esercizio del potere normativo prevista nella norma contestata, non
essendo ancorata ad alcuna previsione costituzionale, appare finanche
censurabile in relazione alla corretta espressione della sovranita'
popolare.
Ne discende, in conclusione, che deve essere sollevata, in quanto
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 43-bis della legge
regionale 16 del 2004, introdotto dall'articolo 2, comma 2 della
legge regionale numero 1 del 2011, nella parte in cui, autorizzando
la Regione a disciplinare con regolamento i procedimenti di
formazione degli strumenti urbanistici regionali, prevede la
delegificazione di una materia di competenza legislativa concorrente,
in violazione dell'articolo 56 comma 4 dello statuto regionale,
ponendosi in contrasto con gli articoli 123, 117, comma 3, 121, comma
2, 5 e 1, comma 2 della Costituzione.
La decisione sui motivi del ricorso proposti in via subordinata
deve essere rinviata alla soluzione della questione di legittimita'
costituzionale prospettata, dipendendo l'interesse a tale decisione
dall'esito del giudizio di costituzionalita'.