IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL PIEMONTE
(Sezione seconda)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1279 del 2014, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Provincia di Asti, rappresentata e difesa dagli avv. Massimo
Caniggia, Franca Rizzo, con domicilio eletto presso Marco Faggiano in
Torino, Via Drovetti, 37;
Contro regione Piemonte, rappresentata e difesa dall'avv.
Giovanna Scollo, con domicilio eletto presso Giovanna Scollo in
Torino, piazza Castello, 153;
Nei confronti di provincia di Alessandria;
Per l'annullamento:
della D.G.R. n. 2-157 del 28 luglio 2014, pubblicata sul BUR
del 14 agosto 2014, recante la individuazione e riparto per il 2014
delle risorse finanziarie da destinare all'esercizio delle funzioni
conferite agli Enti Locali, nella parte in cui viene determinata in
soli Euro 741.486,32 la somma da destinare alla Provincia di Asti per
l'esercizio delle funzioni conferite; della determina del Servizio
rapporti con le Autonomie locali n. 165 del 29 luglio 2014;
di tutti gli atti precedenti, preordinati, consequenziali e
comunque connessi e per ogni consequenziale statuizione;
nonche' per il rinvio alla Corte costituzionale della
questione di legittimita' costituzionale della LL.RR. del Piemonte n.
1/2014 di approvazione della Legge Finanziaria e n. 2/2014 di
approvazione e del Bilancio previsionale anno 2014, per contrasto con
gli artt. n. 97, n. 117, n. 118 e n. 119 Cost.;
nonche', con i motivi aggiunti depositati in data 3.3.2015,
per l'annullamento previa adozione delle misure cautelati idonee,
della deliberazione della Giunta Regionale n. 1-665 del 27
novembre 2014, avente ad oggetto «Variazione delle risorse
finanziarie sull'assestamento al bilancio di previsione 2014»,
pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte in data 18
dicembre 2014;
della determinazione dirigenziale n. 7 del 12 dicembre 2014
avente ad oggetto «Leggi regionali 17/99, 44/00 e s.m.i. impegno di
spesa di Euro 9.839.941,88 da destinare alle Province piemontesi per
l'esercizio delle funzioni conferite sul cap. 149827 del bilancio di
previsione dell'anno 2014», pubblicata sul Bollettino Ufficiale della
Regione Piemonte in data 22 gennaio 2015;
di tutti gli atti precedenti, preordinati, consequenziali e
comunque connessi e per ogni consequenziale statuizione;
Nonche' per il rinvio alla Corte costituzionale della questione
di legittimita' costituzionale della Legge Regioanle del Piemonte n.
19 del 1 dicembre 2014 «di assestamento al Bilancio di previsione per
l'anno 2014 e disposizioni finanziarie» per contrasto con gli artt.
n. 3, n. 97, n. 117, n. 118 e n. 119 della Costituzione.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2015 il dott.
Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Fatto
1. La Provincia di Asti ha domandato a questo TAR l'annullamento,
previa sospensione cautelare, della delibera della Giunta regionale
del Piemonte n. 2-157, del 28 luglio 2014, recante la ripartizione
per il 2014 delle risorse finanziarie - gia' indicate nella legge
regionale n. 1 del 2014, recante l'approvazione della legge
finanziaria regionale per l'anno 2014, e nella legge regionale n. 2
del 2014, recante l'approvazione del bilancio di previsione regionale
per il 2014 - da norme riconosciute rilevanti per la decisione del
gravame, e, con separata ordinanza n. 93 del 2015, ha disposto la
sospensione cautelare degli atti impugnati sino alla prima camera di
consiglio successiva alla restituzione degli atti relativi al
giudizio da parte della Corte costituzionale.
Deve quindi osservarsi che questo TAR non ha ancora esaurito la
propria potestas iudicandi nella sede cautelare, in quanto la
sospensione degli atti impugnati e' stata disposta sino all'esito
della decisione della questione di legittimita' costituzionale (cfr.
Corte cost., sent. n. 172 del 2012).
Diritto
1. Emerge dagli atti versati in giudizio che la Regione Piemonte,
in attuazione delle leggi regionali n. 1 del 2014 («Legge finaniaria
per l'anno 2014») e n. 2 del 2014 («Bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2014 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari
2014-2016»), con d.G.R. n. 2-157, del 28 luglio 2014, ha individuato
nell'importo complessivo di euro 10.790.508,00 le risorse finanziarie
da destinare per l'esercizio delle funzioni conferite agli Enti
locali; in particolare, alle Province e' stata assegnata la somma
complessiva di euro 9.390.428,71. Di conseguenza, con determinazione
dirigenziale n. 165, del 29 luglio 2014, si e' autorizzata la
liquidazione di quest'ultima somma a favore delle Province del
Piemonte sul capitolo n. 149827/2014. In base alla ripartizione
proporzionale tra le varie Province della somma cosi' liquidata, alla
Provincia odierna ricorrente e' stata cosi' assegnata la somma
complessiva di euro 741.486,32. A seguito, poi, della legge regionale
n. 19 del 2014 («Assestamento al bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2014 e disposizioni finanziane») l'importo complessivo
stanziato in favore delle Province e' salito ad curo 9.839.941,88
(somma individuata nell'allegato n. 1 alla d.G.R. n. 1-665, del 27
novembre 2014), con conseguente complessiva assegnazione alla
Provincia ricorrente della somma di euro 1.518.467,06.
Tale ultima somma e' pero' manifestamente insufficiente a
garantire la copertura di tutte le spese necessarie a far fronte
all'esercizio delle funzioni conferite alla Provincia. Come
documentato in giudizio dalla ricorrente (doc. n. 15), infatti, per
il pagamento dei soli stipendi del personale (adibito all'esercizio
di quelle funzioni) la somma necessaria supererebbe i 3 milioni e
600.000 euro annui, con la conseguenza che l'amministrazione - oltre
a non poter materialmente esercitare le funzioni conferite - non
sarebbe neanche in grado di mantenere le obbligazioni contratte con i
terzi.
Non ignora il Collegio che, a norma dell'art. 19, comma 1,
del decreto legislativo n. 68 del 2011, a decorrere dall'anno 2013,
ciascuna Regione a Statuto ordinario deve assicurare la soppressione
di tutti i trasferimenti regionali, aventi carattere di generalita' e
permanenza, di parte corrente e, ove non finanziati tramite il
ricorso all'indebitamento, in conto capitale diretti al finanziamento
delle spese delle Province, ai sensi dell'art. 11, comma 1, lett. e,
della legge-delega n. 42 del 2009. Tale previsione normativa, nel
concorrere ad attuare il disegno di federalismo fiscale ai sensi
dell'art. 119 Cost., ha altresi' stabilito che, per assicurare alle
Province un importo corrispondente ai trasferimenti regionali cosi'
soppressi, ciascuna Regione deve comunque determinare, con proprio
atto amministrativo (previo accordo concluso in sede di Consiglio
delle autonomie locali, d'intesa con le Province del proprio
territorio), una compartecipazione delle Province alla tassa
automobilistica regionale, con successiva possibilita', di
adeguamento dell'aliquota e di incremento della compartecipazione; in
caso di persistente incapienza rispetto all'ammontare delle risorse
regionali soppresse, ciascuna Regione e' altresi' chiamata ad
assicurare alle Province la compartecipazione ad altro tributo
regionale, nei limiti della compensazione dei trasferimenti soppressi
(comma 2 dell'art. 19 cit.). E' stato altresi' previsto che, in caso
di mancata fissazione della compartecipazione alla tassa
automobilistica entro la data del 30 novembre 2012, lo Stato sarebbe
intervenuto in via sostitutiva ai sensi dell'art. 8 della legge a 131
del 2003.
Con riguardo alla situazione esistente in Piemonte, la difesa
della Regione non ha documentato se essa abbia fissato, entro il 30
novembre 2012, la misura della suddetta compartecipazione; ne' se si
e' verificato un successivo intervento statale sostitutivo; ne',
ancora, se sia stato istituito il «Fondo sperimentale regionale di
riequilibrio» che, ai sensi del comma 4 della disposizione in esame,
potrebbe consentire di realizzare, in forma progressiva e
territorialmente equilibrata, l'attuazione del nuovo sistema. Non
risulta quindi che, al momento, sia stata adottata una qualche
determinazione in merito; con la conseguenza che l'eventuale venir
meno dei trasferimenti regionali, ai sensi del comma 1 dell'art. 19
del decreto legislativo n. 68 del 2011, non potrebbe attualmente
trovare copertura in alcuna voce. Ne consegue l'attuale completa
inoperativita', per la Regione Piemonte, della previsione di cui
all'art. 19 del decreto legislativo n. 68 del 2011: tale norma,
rimasta inattuata nella pais constmens (ossia, laddove assicura il
recupero delle risorse soppresse), non puo' di conseguenza trovare
applicazione neanche nella pars destritens (ossia, laddove dispone la
soppressione dei trasferimenti regionali alle Province), pena la
violazione delle disposizioni costituzionali che di seguito si
richiameranno (infra, par. n. 2): con la conseguenza che questo
Giudice deve interpretarla in modo costituzionalmente orientato,
ossia nel senso che la sua operativita' deve rimanere sospesa finche'
non saranno concretamente stabilite le modalita' di recupero delle
risorse soppresse.
2. Le leggi regionali che hanno approvato la finanziaria 2014, il
bilancio di previsione per l'anno 2014 e l'assestamento di bilancio
2014, dal canto loro, nello stabilire una consistente riduzione degli
stanziamenti a favore delle Province per le funzioni loro delegate
(riduzione che, rispetto allo stanziamento per l'anno 2010, allora
pari ad curo 60.000.000,00, assume proporzioni davvero inusitate, se
solo si pensa alla somma stanziata per il 2014, pari a meno di 20
milioni di euro), di fatto impediscono a queste ultime la concreta
possibilita' di esercitare quelle funzioni, in violazione degli artt.
114, 117, 119, 97, 3 e 118 Cost.
2.1. Si evidenzia, anzitutto, la violazione dell'autonomia
finanziaria delle Province, di cui agli artt. 117 e 119 Cost., con
negative ricadute anche sul buon andamento dell'amministrazione (art.
97 Cost.). Fintanto che le Province continuano ad essere individuate,
nella Costituzione, come enti costituenti la Repubblica e dotati di
autonomia, anche finanziaria (art. 114, commi 1 e 2, e 119, comma 1,
Cost.), la sottrazione delle risorse loro spettanti in base alla
legge si traduce in una menomazione della loro autonomia finanziaria
(cfr. Corte cost., sent n. 241 del 2012) perche' costringe tali enti
a dare copertura ai costi delle funzioni trasferite con risorse
proprie (che, peraltro, la Provincia ricorrente allega di non
possedere). Al tempo stesso, la descritta menomazione dell'autonomia
finanziaria si traduce in un ostacolo all'assolvimento dei compiti
istituzionali che, anche in base al ricordato sistema di
decentramento amministrativo avviato con la legge n. 59 del 1997,
tali enti territoriali sono chiamati a svolgere. L'autonomia
finanziaria e', infatti, funzionale all'assolvimento di detti compiti
(cosi' Corte cost., sent. n. 63 del 2013), ed il suo venir meno non
favorisce di certo l'effettivo esercizio delle funzioni e dei servizi
secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicita'. In tale
quadro, pertanto, il ruolo delle autonomie locali, quale attualmente
disegnato dalle richiamate norme costituzionali, non puo'
considerarsi compatibile con una drastica riduzione dei servizi che
gli Enti locali sono chiamati a fornite ai cittadini, giustificata
esclusivamente da considerazioni di carattere finanziario.
L'equilibrio di bilancio che anche le Regioni sono chiamate a
mantenere, insieme al loro dovere di concorrere ad assicurare
l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea (art. 119, comma 1, Cost., nella
formulazione risultate a seguito della legge cost. n. 1 del 2012),
non puo' infatti tradursi nel taglio indiscriminato dei servizi e
delle attivita' amministrative, assurgendo a valore primario del
nostro ordinamento costituzionale. Analogamente a quanto osservato
dalla sentenza n. 36 del 2013 della Corte costituzionale (resa in
materia di Livelli Essenziali di Assistenza), anche il
soddisfacimento delle ordinarie attivita' amministrative non dipende
solo dalle risorse disponibili, ma anche dalla loro allocazione ed
utilizzazione: cio' soprattutto allorche' - come nel caso di specie -
il mancato o l'insufficiente stanziamento comporti la compromissione
delle istanze costituzionali gia' richiamate. Pertanto anche le leggi
regionali, della cui legittimita' costituzionale in questa sede si
dubita, potevano e dovevano allocare od utilizzare diversamente le
risorse a disposizione, pur di garantire alle Province la
salvaguardia della loro autonomia finanziaria e - correlativamente -
pur di mantenere il buon andamento nell'amministrazione pubblica. Il
tutto, ovviamente, nel necessario rispetto del principio di previa
copertura della spesa in sede legislativa (art. 81, comma 4, Cost.).
Va, in proposito, ricordato che - come piu' volte sottolineato
dalla Corte costituzionale - se e' vero che dall'art. 81 Cost. (ai
cui principi anche le Regioni devono sottostare: cfr., di recente,
Corte cost., sent. n. 4 del 2014) deriva un principio di tendenziale
equilibrio finanziario dei bilanci dello Stato (e delle Regioni),
tanto su base annuale che su base pluriennale, «da questa premessa
non puo' logicamente conseguire che sussista in materia un limite
assoluto alla cognizione del giudice di costituzionalita' delle
leggi. Al contrario, ritenere che quel principio sia riconosciuto in
Costituzione non puo' avere altro significato che affermare che esso
rientra nella tavola complessiva dei valori costituzionali, la cui
commisurazione reciproca e la cui ragionevole valutazione sono
lasciate al prudente apprezzamento» della Corte costituzionale. «In
altri termini, non si puo' ipotizzare che la legge di approvazione
del bilancio dello Stato o qualsiasi altra legge incidente sulla
stessa costituiscano una zona franca sfuggente a qualsiasi sindacato
del giudice di costituzionalita', dal momento che non vi puo' essere
alcun valore costituzionale la cui attuazione possa essere ritenuta
esente dalla inviolabile garanzia rappresentata dal giudizio di
legittimita' costituzionale» (cosi' Corte cost., sent. n. 260 del
1990).
2.2. Al contempo, si staglia anche la violazione dell'art. 3
della Costituzione, sia sotto il profilo dell'irragionevolezza, sia
sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza
sostanziale.
Sul primo versante, la drastica riduzione degli stanziamenti
sofferta dalla Provincia ricorrente non tiene conto dell'esigenza
(logica, ancor prima che giuridica) che le funzioni assegnate siano
conferite unitamente alle risorse disponibili per il loro
svolgimento, vieppiu' in considerazione del livello dei costi delle
funzioni delegate.
Sul secondo versante, appare al Collegio evidente che quella
drastica riduzione si pone in frontale contrasto con il compito della
Repubblica (e quindi, per la parte di propria competenza, anche delle
Regioni) di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che,
limitando di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese (art. 3, comma 2, Cost). E' infatti
evidente che il mancato esercizio delle funzioni delegate alle
Province - afferenti a settori nevralgici della vita economica e
sociale della comunita' territoriale: si pensi, solo per citarne
alcuni, all'industria, alle miniere, all'inquinamento atmosferico,
acustico ed elettromagnetico, alla gestione dei rifiuti, all'energia,
alla tutela delle acque, alla difesa del suolo, alla protezione
civile, al turismo, ai trasporti, all'istruzione, ai servizi sociali,
ai beni culturali, ecc. -, lungi dal «rimuovere» gli ostacoli
descritti dall'art. 3, comma 2, Cost., al contrario li causerebbe e,
allo stesso tempo, si tradurrebbe in inaccettabili discriminazioni di
fatto tra i cittadini e nella sostanziale negazione dei loro diritti
di liberta'.
2.3. Si evidenzia, infine, anche la violazione dell'art. 118
Cost. e dei principi ivi proclamati di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza.
Siffatti principi postulano, infatti, che determinate funzioni
siano conferite anche alle Province le quali, cosi', ne diventano
titolari ai sensi dell'art. 118, comma 2, Cost. In tale quadro
costituzionale, il mantenimento delle funzioni gia' conferite con
legge statale, accompagnato pero' dal taglio delle risorse destinate
a quelle funzioni, equivale ad una sostanziale espropriazione delle
funzioni di cui le Province sono titolari, in violazione del dettato
costituzionale e del principio di sussidiarieta' verticale (in
applicazione del quale, invece, quelle funzioni erano state allocate
alle Province). Ne esce violentato anche il principio di adeguatezza,
in quanto lo stanziamento disposto e' del tutto inidoneo a consentire
alla Provincia di far fronte ai costi che lo svolgimento delle
funzioni delegate implica.
3. La questione di legittimita' costituzionale cosi' prospettata
e' anche rilevante per la decisione che questo TAR dovra' assumere
sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, ai sensi dell'art. 23
della legge n. 87 del 1953.
Gli atti regionali impugnati, nell'attribuire lo stanziamento
oggetto di contestazione alla Provincia ricorrente, non potevano
infatti che rimanere entro gli ambiti finanziari indicati dalle leggi
regionali di approvazione della finanziaria regionale 2014, del
bilancio di previsione 2014 e del relativo «assestamento» di
bilancio: cio', con riferimento alle somme indicate nell'apposita
Unita' Previsionale di Base (UPB) n. DB05011 «Affari istituzionali ed
Avvocatura - Rapporti con le Autonomie Locali», di cui agli Allegati
A di quelle leggi (intitolati, rispettivainente, «Rifinanziamento
delle leggi regionali», «Bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2014» e «Assestamento al bilancio finanziario per l'anno
finanziario 2014»). In tal senso si e' infatti mossa, dapprima, la
d.G.R. n. 2-157, del 28 luglio 2014, la quale ha provveduto alla
suddivisione e ripartizione delle risorse di parte corrente 2014 agli
Enti locali piemontesi, poi la determinazione dirigenziale n. 165 del
29 luglio 2014 (nelle cui premesse, tra l'altro, si legge che, con la
d.G.R. n. 2-157, del 28 luglio 2014, «sono state individuate
nell'importo di € 10.790.508,00 per fanno 2014 le risorse finanziarie
da destinare per l'esercizio delle funzioni conferite agli Enti
locali piemontesi» e che «nell'ambito del suddetto importo e' stata
individuata la somma di € 9.390.428,71 da destinare nello specifico
alle Province piemontesi), quindi la successiva d.G.R, n. 1665, del
27 novembre 2014, la quale, dando atto che dall'assestamento di
bilancio derivano ulteriori euro 14.040.000,00 in favore degli Enti
locali (sul capitolo di bilancio n. 149827 dell'UPB 05011), ha
provveduto a variare di conseguenza l'entita' dello stanziamento, ed
infine la determinazione dirigenziale n. 7, del 12 dicembre 2014, con
la quale le nuove somme disponibili sono state ripartite tra i vari
Enti locali (con assegnazione alle Province, per quanto in questa
sede maggiormente interessa, di ulteriori euro 9.839.941,88). E'
quindi evidente che gli atti impugnati non avrebbero potuto
attribuire agli Enti locali piemontesi maggiori risorse rispetto a
quelle indicate negli allegati delle leggi di approvazione della
finanziaria 2014, del bilancio 2014 e dell'assestamento di bilancio
2014 e che - di conseguenza - le doglianze in questa sede avanzate
dalla Provincia ricorrente non possono che coinvolgere, in via
necessaria e pregiudiziale, proprio quelle leggi di bilancio. A
queste ultime, peraltro, deve aggiunge anche la legge regionale n. 6
del 2014 («Variazione al bilancio di pnvisione per l'anno finanziario
2014 e pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016») la quale,
nell'apportare gia' alcune variazioni al bilancio di previsione 2014,
non aveva tuttavia previsto alcun aumento della somma stanziata in
favore degli Enti locali piemontesi e, quindi, delle Province.
In particolare, vengono in considerazione ai fini del giudizio di
costituzionalita':
l'art. 1, comma 1, della legge della Regione Piemonte 5
febbraio 2014, n. 1 («Legge finanziaria per l'anno 2014»), nel quale
si prevede il rifinanziamento delle vigenti leggi regionali di spesa,
tra le quali anche la legge regionale n. 34 del 1998 («Riordino delle
funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti
locali»), in combinato disposto con l'Allegato A della medesima
legge, laddove si stanzia la somma di soli euro 10.750.508,00 per
l'anno 2014;
l'art. 2, commi 1 e 2, della legge della Regione Piemonte 5
febbraio 2014, n. 2 («Bilancio di previsione per l'anno finanziario
2014 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016»),
mediante i quali e' stato approvato il totale generale delle spese ed
e' stata autorizzata l'assunzione degli impegni di spesa entro i
limiti degli stanziamenti di competenza dello stato di previsione
della spesa per l'anno finanziario 2014, in combinato disposto con
l'Allegato A della medesima legge, nella parte relativa all'UPB
DB05011 - Titolo 1, laddove si prevede la predetta cifra di soli euro
10.790.508,00;
l'art. 3 della medesima legge regionale, che ha approvato il
quadro in generale riassuntivo del bilancio per l'anno finanziario
2014, in combinato disposto con l'Allegato A della medesima legge,
nella parte in cui assegna al Capitolo n. 149827 (denominato «Fondo
per l'esercizio delle funzioni collerite (L.R. 34/98») la predetta
somma;
l'art. 1 della legge della Regione Piemonte 1° agosto 2014,
n. 6 («Variazione al bilancio di previsione per l'anno finanziario
2014 e pluriennale per gli annifinanziari 2014-2016»), nella parte in
cui non apporta alcuna variazione in aumento, nei sensi gia'
indicati, con riferimento alla cifra gia' stanziata di soli euro
10.790.508,00 in favore degli Enti locali;
l'art. 1 della legge della Regione Piemonte 1° dicembre 2014,
n. 19 («Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario
2014 e disposizioni finanziarie»), in combinato disposto con
l'Allegato A della medesima legge, con riferimento all'UPB DB05011,
nella parte in cui assegna ulteriori risorse per euro 14.040.000,00
in favore degli Enti locali.
Le citate norme appaiono in contrasto con i richiamati parametri
costituzionali laddove, nello stanziare le somme gia' riferite, non
raggiungono la soglia finanziaria minima necessaria per l'esercizio,
in concreto, delle funzioni conferite alle Province. La Provincia
ricorrente, in proposito, ha riferito - con affermazione che pare al
Collegio attendibile - che le somme stanziate per il 2010 a proprio
favore (pari ad curo 4.371.000,00) sarebbero sufficienti a coprire
tutti i costi necessari per l'esercizio delle funzioni; ed anzi in
tal senso ha circoscritto la propria domanda giudiziale.
Il Collegio ritiene pertanto che sussistano tutti i presupposti
per sollevare questione di legittimita' costituzionale delle indicate
disposizioni.