Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona
del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80224030587 per
il ricevimento degli atti, fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici e' legalmente
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Basilicata (c.f. 80002950766) in persona del
Presidente della Giunta Regionale pro tempore, Viale Vincenzo
Verrastro, 4 - Potenza - 85100.
Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale della
legge della Regione Basilicata n. 53/2015 del 26 novembre 2015,
pubblicata nel BUR n. 49 del 26 novembre 2015, recante «Disposizioni
urgenti per l'applicazione dell'art. 14 della legge 30 ottobre 2014,
n. 161», in particolare, all'art. 2, comma 1, lettere a) e c), e
all'art. 3, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 15
gennaio 2016.
La legge della Regione Basilicata 26 novembre 2015, n. 53,
recante «Disposizioni urgenti per l'applicazione dell'articolo 14
della legge 30 ottobre 2014, n. 161.», in materia di orario di lavoro
dei medici e del personale del SSN (art. 2), nonche' in materia di
reclutamento di personale a tempo determinato (art. 3) presenta
profili d'illegittimita' costituzionale, con riferimento all'art. 2,
comma 1, lettere a) e c), e all'art. 3, per contrasto con la
disciplina nazionale:
a) l'art. 2 della L.R. Basilicata n. 53/2015 contrasta in
particolare, con il d.lgs. n. 66/2003 (artt. 4 e 7) e con la legge n.
161/2014 (in particolare, l'art. 14), con conseguente violazione
dell'art. 117, primo comma, e secondo comma, lett. l), Cost.
b) l'art. 3 della L.R. Basilicata n. 53/2015 contrasta con
l'articolo 2, commi 71 e 72, della legge n. 191/2009, nonche' con
l'articolo 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, in materia di limiti al
reclutamento del personale, con conseguente violazione dell'art. 117,
terzo comma Cost. - coordinamento della finanza pubblica - e
dell'art. 81 Cost. limiti di bilancio.
1) L'art. 2, comma 1, lett. a), che reca la disciplina
transitoria dell'orario di lavoro del personale sanitario del
Servizio sanitario nazionale, stabilisce che «per il calcolo della
durata massima settimanale di 48 ore dell'orario di lavoro di cui
all'art. 4 del d.lgs. 8 aprile 2003, n. 66, periodo di riferimento e'
di mesi dodici in linea con quanto previsto dal comma 4 del predetto
articolo».
Tale previsione si pone in contrasto proprio con l'art. 4, comma
2, del menzionato d.lgs. n. 66/2003, il quale, nel dare attuazione a
varie Direttive europee (tra le quali le Direttive 93/104/CE,
2000/34/CE, e 2003/88/CE), prevede che la durata media dell'orario di
lavoro non puo' in ogni caso superare, per ogni periodo di sette
giorni, le quarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario,
e che tale durata media dell'orario di lavoro deve essere calcolata
con riferimento a un periodo non superiore a quattro mesi.
Il medesimo articolo prevede inoltre, al comma 4, che i contratti
collettivi di lavoro possono in ogni caso elevare tale limite fino a
sei mesi ovvero fino a dodici mesi a fronte di ragioni obiettive,
tecniche o inerenti all'organizzazione del lavoro, specificate negli
stessi contratti collettivi.
La disposizione regionale in esame pertanto viola l'art. 117,
primo comma, e secondo comma, lett. l), Cost., in quanto non rispetta
i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, e invade la materia
dell'ordinamento civile riservata alla competenza statale.
2) L'art. 2, comma 1, lett. c), che reca la disciplina
transitoria del riposo giornaliero del personale sanitario del
Servizio sanitario nazionale, prevede che «i riposi giornalieri
inferiori ad undici ore sono possibili in presenza di eventi
eccezionali e non prevedibili o assenze improvvise che non consentano
di garantire la continuita' dell'assistenza come accertati dai
responsabili dei servizi sanitari interessati».
Tale previsione si pone in contrasto con l'articolo 7 del d.lgs.
n. 66/2003, il quale, nel dare attuazione alle menzionate Direttive
europee, prevede che «Ferma restando la durata normale dell'orario
settimanale, il lavoratore ha diritto a undici ore di riposo
consecutivo ogni ventiquattro ore. Il riposo giornaliero deve essere
fruito in modo consecutivo fatte salve le attivita' caratterizzate da
periodi di lavoro frazionati durante la giornata o da regimi di
reperibilita'».
La disposizione regionale in esame pertanto viola l'art. 117,
primo comma, e secondo comma, lett. l), Cost., in quanto non rispetta
i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, e invade la materia
dell'ordinamento civile riservata alla competenza statale.
Al riguardo appare opportuno segnalare che le norme statali sopra
menzionate erano state dichiarate «non applicabili» al personale
sanitario del Servizio sanitario nazionale dall'art. 41, comma 13,
del decreto-legge n. 112/2008 e dall'art. 17, comma 6-bis, del
decreto legislativo n. 66/2003 (introdotto dall'art. 3, comma 85
della legge n. 244/2007).
Tuttavia le deroghe cosi' introdotte hanno determinato l'apertura
di una apposita procedura di infrazione, da parte della Commissione
europea, contro l'Italia in quanto le disposizioni rispetto alle
quali si poneva la deroga (artt. 4 e 7 del piu' volte citato d.lgs.
n. 66/2003), erano, come sopra evidenziato, attuative delle
menzionate direttive europee vigenti in materia, ed in particolare
degli articoli 6 e 3 della direttiva 2003/88/CE.
Segnatamente, l'articolo 4 del d.lgs. n. 66/2003, attuativo
dell'articolo 6 della direttiva 2003/88/CE, nel disciplinare la
durata massima dell'orario di lavoro, fissa in quarantotto ore la
durata media dello stesso, per ogni periodo di sette giorni (comma
2).
Il comma 3 del medesimo articolo prevede che tale durata media
settimanale deve essere calcolata con riferimento a un periodo non
superiore a quattro mesi; periodo che, a fronte di ragioni obiettive,
tecniche o inerenti all'organizzazione del lavoro, puo' essere
aumentato a sei o a dodici mesi, ma solo dai contratti collettivi di
lavoro (secondo quanto previsto dal comma 4).
Sono, infatti, i contratti collettivi di lavoro a dover
stabilire, nel rispetto dei limiti indicati, la durata massima
settimanale dell'orario di lavoro (comma 1 del citato articolo 4 del
d.lgs. n. 66/2003).
L'articolo 7 del richiamato d.lgs. n. 66/2003, attuativo
dell'articolo 3 della direttiva 2003/88/CE, stabilisce invece che il
lavoratore ha diritto a undici ore di riposo consecutivo ogni 24 ore.
Ebbene, proprio al fine di risolvere positivamente la citata
procedura di infrazione, legislatore e' intervenuto con il richiamato
art. 14 della legge n. 161/2014 (non a caso intitolata «disposizioni
per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2013-bis.»), abrogando
le citate norme di deroga.
Tuttavia, in considerazione del fatto che il ripristino
automatico dei diritti in materia di orario di lavoro, di cui alla
predetta direttiva europea, avrebbe potuto determinare, ove
l'abrogazione delle norme derogatorie fosse stata di immediata
efficacia - e tenuto conto dei limiti normativi all'assunzione del
personale - talune criticita' in ordine alla garanzia della
continuita' nell'erogazione dei servizi sanitari e dei livelli
essenziali delle prestazioni, il comma 1 dell'art. 14 della legge n.
161/2014 ha disposto che l'abrogazione delle norme derogatorie di cui
si e' detto avvenisse decorsi dodici mesi dall'entrata in vigore
della legge medesima; tale termine e' scaduto il 25 novembre 2015.
Detta norma transitoria era finalizzata a consentire alle
regioni, come disposto al comma 2, di realizzare, entro tale termine,
appositi processi di riorganizzazione finalizzati ad una piu'
efficiente allocazione delle risorse umane, disponibili a
legislazione vigente, tenendo anche conto di quanto previsto
dell'articolo 15, comma 13, lettera c), del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, cui e' stata data attuazione con il decreto del Ministro
della salute 2 aprile 2015, n. 70 («Regolamento recante definizione
degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi
relativi all'assistenza ospedaliera»).
Il comma 3 del menzionato art. 14 della legge n. 161/2014,
inoltre, ha previsto, conformemente a quanto consentito dall'articolo
17, paragrafo 3, lettera c), della richiamata direttiva 2003/88/CE,
che, al fine di garantire la continuita' nell'erogazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, i contratti collettivi nazionali di
lavoro del comparto sanita' disciplinano le deroghe alle disposizioni
in materia di riposo giornaliero del personale del Servizio sanitario
nazionale preposto ai servizi relativi all'accettazione, al
trattamento e/o alle cure, prevedendo altresi' equivalenti periodi di
riposo compensativo, immediatamente successivi al periodo di lavoro
da compensare, ovvero, in casi eccezionali in cui la concessione di
tali periodi equivalenti di riposo compensativo non sia possibile per
ragioni oggettive, adeguate misure di protezione del personale
stesso.
Il medesimo comma ha previsto, infine, che nelle more del rinnovo
dei contratti collettivi vigenti, le disposizioni contrattuali in
materia di riposo giornaliero e di durata massima settimanale
dell'orario di lavoro, attuative delle norme abrogate, sono
disapplicate a decorrere dalla data di abrogazione.
Va, peraltro, segnalato che, a seguito della pubblicazione della
citata legge n. 161/2014, la predetta procedura di infrazione e'
stata archiviata.
Tanto premesso in ordine alla normativa statale ed europea di
riferimento, si ribadisce che la legge regionale in esame reca alcune
disposizioni che, intervenendo in materia di orario di lavoro, e
prevedendo talune deroghe alle richiamata normativa, attengono alla
materia dell'ordinamento civile, che, ai sensi dell'articolo 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione, e' riservata alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato e, dunque, non puo' essere
disciplinata con legge regionale.
In particolare, mentre l'articolo 1 della citata legge regionale,
come detto, enuncia che la finalita' della legge e' quella di dare
attuazione al piu' volte richiamato articolo 14 della legge n.
161/2014 - il quale, tuttavia, prevedeva che i processi di
riorganizzazione e razionalizzazione delle strutture e dei servizi
dovessero concludersi, da parte delle regioni, entro 12 mesi
dall'entrata in vigore della legge stessa - peraltro rinviando a
successivi e non meglio specificati provvedimenti di Giunta
regionale, l'articolo 2 detta una disciplina transitoria che presenta
i citati profili di illegittimita' costituzionale.
In particolare, tale articolo 2 dispone, al comma 1, lettera a),
che, nelle more della definizione della nuova disciplina contrattuale
nazionale, in relazione alle disposizione contenute nel d.lgs. n.
66/2003, «per il calcolo della durata massima settimanale di 48 ore
dell'orario di lavoro di cui all'articolo 4 del d.lgs. n. 66/2003 il
periodo di riferimento e' di mesi dodici, in linea con quanto
previsto dal comma 4 del predetto articolo».
In tal modo, la citata norma regionale pone una palese deroga a
quanto previsto dal richiamato articolo 4, comma 2, del d.lgs. n.
66/2003, ai sensi del quale, come visto, la durata media dell'orario
di lavoro settimanale, fissata in 48 ore, deve essere calcolata con
riferimento a un periodo non superiore a quattro mesi.
Deve, peraltro, essere contestata la dichiarata conformita' al
comma 4 del d.lgs. n. 66/2003, cui fa riferimento la norma regionale
in argomento, in quanto tale articolo, ancorche' preveda che il
predetto periodo di quattro mesi possa, a fronte di ragioni
obiettive, tecniche o inerenti all'organizzazione del lavoro, essere
elevato a sei mesi o a dodici mesi, riserva la possibilita' di
prevedere tale innalzamento esclusivamente ai contratti collettivi di
lavoro, che peraltro devono dar conto delle predette ragioni
giustificatrici.
Non e' dunque legittima una legge regionale che intervenga in
tale materia.
La lettera c) del citato articolo 2 della legge regionale in
esame, inoltre, prevede che i riposi giornalieri inferiori ad undici
ore sono possibili in presenza di eventi eccezionali e non
prevedibili o assenze improvvise che non consentano di garantire la
continuita' dell'assistenza, come accertati dai responsabili dei
servizi sanitari interessati.
Tale previsione, come sopra evidenziato, si pone in contrasto con
l'articolo 7 del d.lgs. n. 66/2003, che prevede il diritto del
lavoratore ad undici ore di riposo consecutivo, ogni ventiquattro
ore.
L'articolo 17, comma l, del medesimo decreto legislativo,
inoltre, prevede che eventuali deroghe a tale previsione possano
essere disposte, anche in tal caso, esclusivamente dai contratti
collettivi stipulati a livello nazionale con le organizzazioni
sindacali comparativamente piu' rappresentative (ovvero, in mancanza
di disciplina collettiva, mediante una procedura speciale di livello
nazionale, regolamentata al comma 2), specificando, inoltre, al comma
4, che tale deroga e' ammessa solo a condizione che «ai prestatori di
lavoro siano accordati periodi equivalenti di riposo compensativo o,
in casi eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti
di riposo compensativo non sia possibile per motivi oggettivi, a
condizione che ai lavoratori interessati sia accordata una protezione
appropriata».
Si tratta di riserve (alla contrattazione collettiva) e di limiti
espressamente ribaditi, tra l'altro, anche dallo stesso articolo 14
della legge n. 161/2014, di cui pure la legge regionale in esame si
dichiara attuativa.
Come anticipato, infatti, il comma 3 di tale articolo 14 prevede
che a al fine di garantire la continuita' nell'erogazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, i contratti collettivi nazionali di
lavoro del comparto sanita' disciplinano le deroghe alle disposizioni
in materia di riposo giornaliero del personale del Servizio sanitario
nazionale preposto ai servizi relativi all'accettazione, al
trattamento e alle cure, prevedendo altresi' equivalenti periodi di
riposo compensativo, immediatamente successivi al periodo di lavoro
da compensare, ovvero, in casi eccezionali in cui la concessione di
tali periodi equivalenti di riposo compensativo non sia possibile per
ragioni oggettive, adeguate misure di protezione del personale
stesso.».
Per quanto sopra esposto, si ribadisce che l'articolo 2, comma 1,
lettere a) e c) della legge regionale in esame si configura
costituzionalmente illegittimo, in quanto attinente alla materia
dell'ordinamento civile e in quanto contrastante con la normativa
europea di riferimento.
Risultano, conseguentemente, violati l'articolo 117, primo e
secondo comma, lettera l), della Costituzione.
3) L'art. 3, comma 1, della legge regionale in esame stabilisce
che «Le Aziende Sanitarie regionali sono autorizzate, fino al 31
luglio 2016, all'acquisizione di personale sanitario a tempo
determinato, anche nella forma di lavoro in somministrazione, fino ad
una spesa massima complessiva pari al costo sostenuto nell'anno 2015
per il periodo di assenza del personale dipendente in caso di
maternita', malattia, aspettative, fruizione di altri benefici,
distacchi, comandi e permessi previsti dalla normativa. Tale costo
non viene computato agli effetti del rispetto di tutti i vincoli di
spesa complessiva del personale stabiliti dalla normativa nazionale e
regionale.»
La disposizione regionale in esame, che non rispetta i vincoli
recati dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della
spesa di personale, contrasta con la disciplina statale di
riferimento e in particolare con l'articolo 2, commi 71 e 72, della
legge n. 191/2009, nonche' con l'articolo 9, comma 28, del d.l. n.
78/2010, secondo il quale «A decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le
agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64
del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive
modificazioni, gli enti pubblici non economici, le universita' e gli
enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni e
integrazioni, le camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di
personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per
cento della spesa sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2009.
Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a
contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla
somministrazione di lavoro, nonche' al lavoro accessorio di cui
all'articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni,
non puo' essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le
rispettive finalita' nell'anno 2009.
I limiti di cui al primo e al secondo periodo non si applicano,
anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di
pubblica utilita' e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo
del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da
fondi dell'Unione europea; nell'ipotesi di cofinanziamento, i limiti
medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata
da altri soggetti. Le disposizioni di cui al presente comma
costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della
finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario
nazionale...».
L'art. 3, derogando ai principi di coordinamento della finanza
pubblica recati dalle suddette norme statali, viola pertanto l'art.
117, terzo comma, Cost.
Inoltre il medesimo art. 3, omettendo di indicare la copertura
economica delle spese derivanti dall'assunzione del predetto
personale, viola l'articolo 81 della Costituzione.