IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO 
                          (Sezione Seconda) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 16228  del  2014,  integrato  da  motivi  aggiunti,
proposto da: 
    Comune di Perugia e Comune di Narni, in persona dei  Sindaci  pro
tempore, rappresentati e  difesi  dall'avv.  Antonio  Bartolini,  con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Aristide Police in  Roma,
Via di Villa Sacchetti, 11; 
    Contro Ministero dell'economia e delle finanze,  Ministero  delle
politiche agricole alimentari e  forestali,  Ministero  dell'interno,
Presidenza del Consiglio dei ministri, Istat, in persona  dei  legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati  e  difesi  dall'Avvocatura
Generale dello Stato, domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
    E con l'intervento di ad adiuvandum: 
        Comuni di Motta Camastra e Belpasso, in persona  dei  Sindaci
pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea  Scuderi  e
Luca Ardizzone, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Scuderi  in
Roma, Via Antonio Stoppani, 1; 
        Anci  Umbria,  in  persona  del   Presidente   pro   tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Alessandro  Formica,  con  domicilio
eletto presso lo studio dell'avv. Aristide Police  in  Roma,  Via  di
Villa Sacchetti, 11; 
    Per l'annullamento, quanto all'atto  introduttivo  del  giudizio,
del decreto interministeriale del  28  novembre  2014,  adottato  dal
Ministero dell'economia e delle finanze di concerto con il  Ministero
delle politiche agricole alimentari e forestali e  con  il  Ministero
dell'interno, avente ad  ometto  «esenzione  dall'IMU,  prevista  per
terreni agricoli, ai sensi dell'art. 7,  comma  1,  lettera  h),  del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504»; 
    Di ogni altro  atto  presupposto,  connesso  e/o  consequenziale;
nonche', quanto al primo atto dei motivi aggiunti, per l'annullamento
dell'elenco Istat, richiamato  nell'art.  1,  comma  1,  lettera  a),
decreto-legge n. 4 del 2015, contenente la classificazione dei comuni
italiani come montani, parzialmente  montani  e  non  montani,  nella
parte in cui classifica i comuni ricorrenti come parzialmente montani
per l'accertamento in  via  incidentale,  mediante  rimessione  della
questione   alla   Corte   costituzionale,   dell'incostituzionalita'
dell'art. 1 decreto-legge n. 4 del  2015  e  dei  relativi  allegati,
sotto molteplici profili; 
        nonche'  per  l'annullamento  degli   atti   presupposti   ed
applicativi decreto-legge n. 4 del 2015 e relativi allegati  relativi
al taglio delle spettanze a favore dei comuni ricorrenti a valere sul
fondo di solidarieta' comunale per gli anni 2014-2015 
        nonche' per l'accertamento dell'illegittimita'/illiceita' dei
comportamenti materiali  conseguenti  al  taglio  delle  spettanze  a
favore dei comuni ricorrenti derivanti dal predetto decreto-legge 
        nonche'  per  la  condanna  alla   restituzione   ai   comuni
ricorrenti delle somme indebitamente, trattenute a valere  sul  fondo
di solidarieta'  comunale  per  le  annualita'  2014  e  2015,  oltre
interessi e rivalutazione monetaria 
        nonche' per l'annullamento del decreto-legge n. 4 del 2015  e
della conseguente legge di conversione, nella parte avente  contenuto
provvedimentale,    laddove    stabilisce    nuovi    criteri     per
l'individuazione del regime delle esenzioni dall'IMU  per  i  terreni
agricoli; 
    Dei provvedimenti inerenti all'esenzione del versamento  dall'IMU
prevista per i terreni agricoli; 
    Di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale 
        nonche', quanto al  secondo  atto  di  motivi  aggiunti,  per
l'annullamento del comunicato del Ministero  dell'interno,  Direzione
Centrale della Finanza Locale, del 1° aprile 2015, con cui viene data
notizia della rideterminazione dei tagli  al  fondo  di  solidarieta'
comunale per l'anno 2014; 
    Di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale nonche'
per la condanna alla restituzione ai comuni  ricorrenti  delle  somme
indebitamente trattenute a valere sul fondo di solidarieta'  comunale
per le annualita'  2014  e  2015,  oltre  interessi  e  rivalutazione
monetaria 
        nonche',  quanto  al  terzo  atto  di  motivi  aggiunti,  per
l'annullamento del comunicato del Ministero  dell'interno,  Direzione
Centrale della Finanza Locale, del 15 aprile 2015, con cui viene data
notizia dell'avvenuta determinazione dei criteri di formazione  e  di
riparto del fondo di solidarieta' comunale per l'anno 2015; 
    Di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale. 
    Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; 
    Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale
dello Stato; 
    Visti gli atti di intervento ad adiuvandum dei  Comuni  di  Motta
Camastra e Belcastro nonche' dell'Anci Umbria; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore nell'udienza pubblica del  giorno  4  novembre  2015  il
dott. Roberto Caponigro  e  uditi  per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale; 
 
      Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: 
 
    1. I Comuni ricorrenti espongono che, a decorrere dall'anno 2014,
l'IMU  (Imposta  Municipale  Unica)  ha  sostituito  l'ICI   (Imposta
Comunale sugli Immobili)  nonche',  per  la  componente  immobiliare,
l'imposta  sul  reddito  delle  persone   fisiche   e   le   relative
addizionali, dovute in relazione ai redditi fondiari per i  beni  non
locati. 
    Soggiungono che  l'IMU  costituisce  ad  oggi  il  «cardine»  del
federalismo fiscale municipale, in quanto permette la devoluzione  ai
comuni di un gettito fiscale derivante da un  tributo  la  cui  fonte
impositiva  trae  origine  con  diretto  riferimento  agli   immobili
collocati, sul territorio comunale. 
    Rappresentano altresi' che, in  base  alla  previsione  contenuta
nell'art. 9, comma 8, del decreto-legge n, 23 del  2011,  all'IMU  si
applicano le medesime esenzioni gia' previste per la  previgente  ICI
dall'art. 7, lettera h, del decreto  legislativo  n.  504  del  1992,
ovverosia le esenzioni relative ai terreni agricoli ricadenti in aree
montane o di collina delimitate ai sensi dell'art. 15 della le  e  27
dicembre 1977, n. 984 e che, ai fini  della  concreta  individuazione
delle  aree  soggette  all'esenzione,  l'art.  22,   comma   2,   del
decreto-legge n. 24 aprile 2014 ha previsto che con decreto di natura
non regolamentare del Ministro  dell'economia  e  delle  finanze,  di
concerto  con  i  Ministri  delle  politiche  agricole  alimentari  e
forestali e dell'interno, sono individuati  i  comuni  nei  quali,  a
decorrere dall'anno di imposta 2014, si applica  l'esenzione  di  cui
alla lettera h) del comma 1 dell'art. 7 decreto  legislativo  n.  504
del 1992 sulla base dell'altitudine riportata nell'elenco dei  comuni
italiani predisposto dall'Istat. Per  effetto  dell'applicazione  del
detto tributo e stato stimato dalla medesima disposizione «un maggior
gettito complessivo annuo non inferiore  a  350  milioni  di  euro  a
decorrere dal medesimo anno 2014». 
    In attuazione di tale previsione di legge, e' stato  adottato  il
decreto interministeriale del  28  novembre  2014  che  ha  stabilito
l'esenzione dall'IMU per i terreni agricoli  dei  comuni  ubicati  ad
un'altitudine  dai  601  metri  e  oltre,  individuati   sulla   base
dell'elenco comuni italiani pubblicato sul sito internet  dell'Istat,
tenendo conto dell'altezza riportata nella  colonna  «altitudine  del
centro (metri)» 
    I  ricorrenti,  con  l'atto  introduttivo  del  giudizio,   hanno
impugnato il decreto  interministeriale  in  discorso  sia  per  vizi
propri, derivanti dalla mancata conformita' delle relative previsioni
al  decreto-legge  n.  66  del  2014  sia  per  vizi  derivati  dalla
illegittimita'  costituzionale  del  medesimo  decreto  lese  di  cui
costituisce attuazione, nonche' per la violazione delle previsioni di
cui al c.d. statuto del contribuente. 
    Il decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, ha modificato  i  criteri
di individuazione dei comuni esenti, per cui i ricorrenti pongono  in
rilievo  che,  all'esito  dello  ius  superveniens,  il   quadro   di
riferimento e casi definito: 
        - il decreto-legge n. 4 del 2015 disciplina il  nuovo  regime
delle  esenzioni  dal  tributo  facendo  esclusivo  riferimento  alla
classificazione contenuta nell'elenco dei comuni italiani predisposto
dall'Istat; 
        -  resta  invariato,  con  riferimento  all'anno   2014,   il
meccanismo che prevede  il  taglio  immediato  dei  trasferimenti  ai
comuni a valere sul fondo di solidarieta' comunale per l'anno 2014 ed
il conseguente obbligo per i comuni destinatari dei predetti tagli di
provvedere alla variazione dei bilanci gia' approvati; 
        - per il 2015, e' disposta  una  parziale  rimodulazione  dei
tagli  ai  trasferimenti  sul  fondo  di  solidarieta'  comunale   in
conformita' al nuovo regime delle esenzioni; 
        - e' stata disposta l'esenzione,  limitatamente  al  2015,  a
favore  dei  contribuenti  che  in  base  alla  previgente  normativa
risultavano esenti, ma che risultano invece soggetti  al  tributo  in
base alle nuove disposizioni; 
        - viene meno, a decorrere dal  2015,  per  l'abrogazione  del
comma 5-bis dell'art. 4 decreto-legge n. 16 del 2012, l'esenzione dal
tributo per i terreni a immutabile destinazione  agro-silvo-pastorale
a proprieta' collettiva indivisibile ed inusucapibile; 
        -  e'  disposta  un'ulteriore  proroga  della  scadenza   del
versamento del tributo al 10 febbraio 2015. 
    Con il primo atto di motivi aggiunti, i Comuni  ricorrenti  hanno
dedotto l'illegittimita' dell'elenco  Istat,  cosi'  come  richiamato
dall'art. 1, comma 1,  lettera  a),  decreto-legge  n.  4  del  2015,
laddove,  in  violazione  dell'art.  3  Cost.,  attribuisce  loro  la
classificazione   di   comuni    «parzialmente    montani»    nonche'
l'illegittimita' della scelta di operare i tagli ai  trasferimenti  a
valere sul fondo di solidarieta' comunale in via ex ante  anziche'  a
consuntivo, in violazione dei fondamentali  principi  di  regolarita'
contabile sanciti dall'art. 81 Cost.,  nonche'  hanno  contestato  la
scelta  dei  criteri  utilizzati  per  la  stima  del   gettito,   in
considerazione  della  scarsa  trasparenza  ed   attendibilita'   del
relativo, procedimento di calcolo da parte del Ministero. 
    I ricorrenti, con un secondo  atto  di  motivi  aggiunti,  hanno,
impugnato, deducendo  vizi  di  illegittimita'  derivata  (violazione
degli articoli 3 e 53, comma 2, Cost.; violazione degli articoli 81 e
119  Cost.;  violazione  degli  articoli  3  e  97  Cost;  violazione
dell'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile; eccesso
di potere per irragionevolezza, disparita' di trattamento, violazione
dei principi di regolarita' contabile, violazione  del  principio  di
irretroattivita' della legge), il comunicato del l'aprile  2015,  con
cui il Ministero dell'Interno ha dato notizia di avere  concretamente
applicato  quanto  disposto  dal  decreto-legge  4  del  2015,   come
convertito in legge n. 34 del 2015. 
    In particolare, per il Comune di Perugia, e' stata pubblicata  la
rideterminazione del fondo di solidarieta' comunale per  l'anno  2014
pari ad euro 19.206.470,25, con un taglio  risultante  implicitamente
da tale rideterminazione pari ad euro 1.549.167,59,  mentre,  per  il
Comune di Narni, e' stata pubblicata la rideterminazione del fondo di
solidarieta' comunale per l'anno 2014 pari ad euro 2.826.853,14,  con
un taglio risultante implicitamente da tale rideterminazione pari  ad
euro 507.650,77. 
    Il Ministero dell'interno, Direzione per la Finanza  Locale,  con
altro comunicato del  15  aprile  2015,  ha  dato  notizia  di  avere
concretamente applicato quanto disposto dal decreto-legge  n.  4  del
2015, cosi' convertito in legge n. 34 del 2015, con decurtazione, per
l'anno 2015, a valere sul fondo  di  solidarieta'  comunale,  di  una
somma di euro 1.549.167,59  per  il  Comune  di  Perugia  e  di  euro
507.650,07 per il Comune di Narni. 
    Di talche', i Comuni ricorrenti, con  un  terzo  atto  di  motivi
aggiunti, hanno impugnato anche tale atto di determinazione del fondo
di solidarieta' comunale per il 2015,  ritenendo  anch'esso  affetto,
per i vizi in precedenza richiamati, da illegittimita' derivata. 
    L'Avvocatura  Generale  dello  Stato,  in  via  preliminare,   ha
sollevato seguenti eccezioni processuali: 
        - inammissibilita' del ricorso collettivo in  quanto  non  si
riscontrerebbe un interesse univoco  che  accomuna  le  posizioni  di
tutti i ricorrenti.  In  particolare,  non  si  comprenderebbe  quale
interesse al ricorso possa avere un  comune  i  cui  terreni,  esenti
sulla base dei vecchi criteri, continuano ad essere esenti; 
        - mancata integrazione del contraddittorio nei  confronti  di
tutti gli altri enti territoriali tra i quali  e'  ripartito  l'onere
determinato dal vincolo di bilancio statale previsto dal comma  5-bis
dell'art. 4 del decreto-legge n. 16 del 2012. Nella denegata  ipotesi
di accoglimento del ricorso, infatti, la somma portata  in  riduzione
per  comuni  incisi  dalle  norme  dovrebbe  essere   necessariamente
riversata sugli altri enti locali; 
        - inammissibilita' del ricorso in quanto l'elenco dei  comuni
italiani pubblicato sulla pagina web dell'Istat non  potrebbe  essere
configurato come  un  provvedimento  amministrativo  e  comunque  non
sarebbe autonomamente impugnabile, atteso che, oltre ad essere  privo
delle  caratteristiche  e  dei  requisiti  tipici  del  provvedimento
amministrativo, costituirebbe il risultato di una raccolta di dati ed
informazioni, riportati in una tabella per ciascun  comune  italiano,
in virtu' dell'attivita' di cui all'art. 15  decreto  legislativo  n.
322 del 1989; 
        -  carenza  di  legittimazione  passiva  dell'Istat  che  non
avrebbe elaborato la classificazione censurata ne'  avrebbe  concorso
ad adottare gli atti impugnati, sicche'  dovrebbe  essere  estromesso
dal giudizio. L'Istat, per quanto  concerne  la  classificazione  dei
comuni  in  montani/parzialmente  montani/non  montani,  si   sarebbe
limitato a raccogliere e diffondere sul  proprio  sito  istituzionale
informazioni derivanti da fonti diverse; 
        - assenza di qualunque doglianza volta a contestare  presunti
vizi di legittimita' del decreto ministeriale 28 novembre 2014; 
        - inammissibilita' del ricorso per carenza  di  interesse  in
quanto il ricorso sarebbe principalmente rivolto avverso un  atto  ex
se non impugnabile e privo dei presupposti tipici  del  provvedimento
amministrativo ed in quanto, inoltre, non si  evincerebbe  che  parte
ricorrente  abbia  subito  un  pregiudizio   diretto   ed   immediato
dall'elenco impugnato; 
        -  inammissibilita'  della  richiesta  di  rimessione   della
questione di  legittimita'  costituzionale  in  quanto  tale  domanda
incidentale sarebbe solo quando sia stato impugnato il  provvedimento
amministrativo, facendo valere la sua  illegittimita'  per  contrasto
con la norma. 
    Nel merito, ha contestato la  fondatezza  delle  censure  dedotte
concludendo per il rigetto del ricorso. 
    I ricorrenti hanno depositato  altre  memorie  a  sostegno  delle
proprie ragioni. 
    All'udienza pubblica del 4  novembre  2015,  la  causa  e'  stata
trattenuta per la decisione. 
    2. L'interesse dei ricorrenti al ricorso puo' essere  individuato
nella volonta' degli enti locali di conservare lo  status  quo  ante,
vale a dire di non subire i «tagli» al fondo di solidarieta' comunale
derivanti dal venire meno  dell'esenzione  dall'IMU  agricola  per  i
terreni ricadenti nel proprio territorio, e,  quindi,  di  opporsi  a
tale decisione del Governo centrale,  atteso  che  la  riduzione  dei
terreni esentati dal pagamento dell'IMU agricola e' volta proprio  ad
aumentare il gettito Fiscale in favore dei  comuni,  a  compensazione
delle decurtazioni nell'ambito del fondo  di  solidarieta'  comunale.
L'ammontare complessivo delle  variazioni  per  effetto  del  maggior
gettito  derivante  dalla  riduzione  delle  esenzioni  dall'imposta,
peraltro, e' stato ridotto da euro 350.000.000,00 a partire dal  2014
(importo  previsto  nel  decreto-legge  n.  66  del  2014)  ad   euro
230.691.885,33 per il 2014 e  ad  euro  268.652.847,44  per  il  2015
(importi previsti nel decreto-legge n.  4  del  2015).  Diversamente,
infatti, il ricorso  si  rivelerebbe  inammissibile  per  carenza  di
interesse in quanto l'ente  territoriale,  in  astratto,  avrebbe  un
evidente  interesse  ad  ottenere  un   maggior   gettito   derivante
dall'assoggettamento  ad  IMU  di  terreni  agricoli  in   precedenza
esclusi, sicche' il reale interesse, come detto, e' individuabile nel
mantenimento dello status quo ante, vale a dire  nella  conservazione
dell'esenzione dall'imposta al fine di evitare i tagli  al  fondo  di
solidarieta'  comunale   che   l'estensione   dell'imposta   con   il
conseguente maggior gettito comporta. 
    Il Collegio deve rappresentare altresi' che la decisione  operata
dal Governo centrale di operare decurtazioni al fondo di solidarieta'
comunale costituisce un atto politico, che attiene  ai  rapporti  tra
Governo centrale e Governi territoriali, non assoggettato, in  quanto
tale, al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo. 
    Va da se', allora, che l'interesse al  ricorso  non  puo'  essere
fatto discendere  dall'interesse  dei  ricorrenti  a  non  subire  le
decurtazioni al fondo di solidarieta' comunale in quanto tale  scelta
si configura come una decisione espressione di volonta' politica,  il
cui eventuale sindacato sarebbe del tutto esorbitante dai  limiti  di
questa giurisdizione. 
    Di contro, l'interesse qualificato e differenziato  in  grado  di
rendere ammissibile il ricorso appare costituito dall'aspirazione  al
mantenimento dello status quo ante,  attraverso  l'inclusione  tra  i
comuni esenti, che eviterebbe  di  sostituire  ad  un'entrata  certa,
quale quella derivante  dal  finanziamento  a  carico  del  fondo  di
solidarieta'  comunale,  un'entrata  presunta  e  piu'  difficile  da
realizzare immediatamente e per intero, oltre che piu' onerosa per  i
proprietari dei terreni agricoli stanziati sui territori comunali non
piu' esentati dal pagamento dell'imposta, quale il gettito  derivante
dal pagamento dell'IMU agricola. 
    Ne consegue che l'interesse sotteso alle censure rivolte  avverso
l'elenco dei comuni italiani predisposto dall'Istat  deve  intendersi
finalizzato a ottenere  l'inclusione  dei  comuni  ricorrenti  tra  i
comuni totalmente montani, mentre non e' percepibile quale  interesse
possa sussistere alla integrale caducazione dell'elenco, atteso  che,
ad un suo eventuale travolgimento, non potrebbe in alcun caso seguire
il ripristino della situazione normativa precedente al di  n.  4  del
2015 ed al decreto-legge n. 66 del 2014, ma esclusivamente  l'obbligo
di procedere ad una nuova predisposizione dello stesso. 
    I Comuni di Perugia e Narni hanno rappresentato di  essere  stati
classificati come «esenti» dall'ICI  nella  previgente  disciplina  e
come «parzialmente montani» nella  nuova  disciplina,  sicche'  sotto
tale profilo il ricorso si rivela ammissibile. 
    3.  Il  Collegio  ritiene  di  sollevare  d'ufficio,  in   quanto
rilevante  e  non   manifestamente   infondata,   la   questione   di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 24  gennaio
2015, n. 4, convertito in legge, con modificazioni,  dalla  legge  24
marzo 2015, n. 34, nella parte in cui, alle lettera a) e b),  prevede
l'esenzione dall'IMU  agricola  per  i  terreni  ubicati  nei  comuni
classificati totalmente montani o parzialmente montani (in tal  caso,
ove posseduti e condotti da coltivatori  diretti  e  da  imprenditori
agricoli professionali) nell'elenco dei comuni  italiani  predisposto
dall'Istat. 
    3.1 La questione si presenta all'evidenza rilevante ai fini della
decisione della controversia in quanto la legittimita' dell'impugnato
elenco Istat e  degli  atti  conseguenti  di  rideterminazione  delle
risorse!. stanziate a valere sul Fondo di  Solidarieta'  Comunale  e,
quindi, la complessiva definizione  del  presente  giudizio  discende
inevitabilmente dalla risoluzione  della  questione  di  legittimita'
costituzionale  della  norma  nella  parte  in  cui   determina   che
(l'esenzione dall'IMU per i terreni agricoli situati in ogni  singolo
Comune discende dalla classificazione del  grado  di  montanita'  dei
Comuni stessi contenuta nell'elenco predisposto dall'Istat. 
    3.2 Detta questione, oltre che rilevante ai fini della  decisione
della controversia, non e' manifestamente infondata  con  riferimento
alla possibile violazione dell'art.  23  Cost.  secondo  cui  nessuna
prestazione personale o patrimoniale puo' essere imposta  se  non  in
base alla legge. 
    La riserva di legge di cui all'art. 23 Cost., gia' prevista nello
Statuto albertino, contiene il principio  classico  delle  democrazie
liberali  «no  taxation  without  representation»  e,  attraverso  la
locuzione «in  base  alla  legge»,  si  configura  come  una  riserva
relativa  e  non  assoluta,  per  cui  la  legge  puo'  non  regolare
integralmente il rapporto tributario, demandando ad un regolamento, o
ad altra fonte subordinata, la disciplina  specifica  degli  elementi
fissati in generale dalla norma primaria. 
    La  problematica  di  maggiore  rilievo,  quindi,   si   concreta
nell'individuazione di quale contenuto minimo la  legge  debba  avere
nel disciplinare la  fattispecie  tributaria  e,  di  tale  contenuto
minino, deve ritenersi elemento ineliminabile la  specificazione  del
presupposto di fatto fonte dell'obbligazione. 
    La Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire come, in  linea
di principio,  non  vi  sia  dubbio  che  le  norme  di  agevolazione
tributaria  siano  anch'esse,  al  pari   delle   norme   impositive,
sottoposte alla riserva relativa di legge di cui  all'art.  23  Cost.
perche' realizzano  un'integrazione  degli  elementi  essenziali  del
tributo (sentenze n. 60 del 2011 e n. 123 del 2010). 
    Ne  consegue  che  i  profili   fondamentali   della   disciplina
agevolativa, cosi' come di quella impositiva, devono essere  regolati
direttamente dalla fonte normativa primaria. 
    Nel caso esaminato nella sentenza n. 60 del 2010, ad esempio, nel
dichiarare infondata la questione di legittimita' costituzionale  con
riferimento  all'art.  23   Cost.,   la   Corte   costituzionale   ha
rappresentato che le norme censurate  hanno  attribuito  alla  Giunta
regionale la possibilita'  di  concedere  agevolazioni  fiscali  «nei
limiti stabiliti annualmente con legge  finanziaria  regionale»,  per
cui, affinche' la riserva di legge sia rispettata, e' necessario  che
il riferimento alla  legge  finanziaria  sia  inteso  nel  senso  che
quest'ultima  non  deve  limitarsi  a   fissare   i   tetti   massimi
dell'importo delle agevolazioni accordate,  ma  deve  determinare  in
modo sufficiente anche le fattispecie di agevolazioni, individuandone
gli  elementi  fondamentali,  quali,  tra  gli   altri,   presupposti
soggettivi ed oggettivi per usufruire del beneficio.  L'art.  1,  del
decreto-legge 24 gennaio 2015,  n.  4,  come  innanzi  precisato,  ha
previsto che, a decorrere dall'anno  2015,  l'esenzione  dall'imposta
municipale propria (IMU)  prevista  dalla  lettera  h)  del  comma  1
dell'art. 7 del decreto legislativo 30  dicembre  1992,  n.  504,  si
applica: 
        «a) ai terreni agricoli,  nonche'  a  quelli  non  coltivati,
ubicati nei comuni classificati totalmente montani di cui  all'elenco
dei comuni italiani predisposto dall'Istituto nazionale di statistica
(ISTAT); 
        b) ai terreni  agricoli,  nonche'  a  quelli  non  coltivati,
posseduti e condotti dai coltivatori  diretti  e  dagli  imprenditori
agricoli professionali ubicati nei comuni  classificati  parzialmente
montani di cui allo stesso elenco ISTAT». 
    Di talche', la norma di legge ha fissato il criterio generale per
ottenere l'esenzione dall'IMU, vale a dire l'ubicazione  dei  terreni
agricoli e di quelli non coltivati nei comuni  totalmente  montani  e
l'ubicazione  dei  terreni  agricoli  e  di  quelli  non   coltivati,
posseduti e condotti dai coltivatori  diretti  e  dagli  imprenditori
agricoli  professionali,  nei  comuni  parzialmente  montani,  ma  ha
demandato la classificazione  dei  comuni  come  totalmente  montani,
parzialmente montani o non montani all'Istat, vale a dire  all'elenco
predisposto da tale Istituto. 
    Il presupposto di fatto per l'applicazione  dell'agevolazione  e,
di converso, per l'applicazione dell'imposta, quindi, discende da una
variabile esogena al  dettato  legislativo,  la  classificazione  dei
singoli Comuni nell'elenco predisposto dall'Istat. 
    Il  rispetto  o  meno  della  riserva  relativa  di   legge,   di
conseguenza,  postula   la   verifica   della   natura   del   potere
amministrativo nella formazione del suddetto elenco, nel senso che se
il potere esercitato  e'  vincolato  da  norme  di  legge,  sia  pure
differenti rispetto alla norma di cui all'art. 1 decreto-legge  n.  4
del 2015, il presupposto di  fatto  dell'agevolazione  deve  comunque
ritenersi  stabilito  dalla  legge  con  conseguente   compatibilita'
costituzionale della norma, mentre se  il  (potere  esercitato  nella
predisposizione dell'elenco non e' vincolato  ma  e'  espressione  di
discrezionalita'   amministrativa,   il    presupposto    di    fatto
dell'agevolazione e, di contro, dell'imposizione non  puo'  ritenersi
stabilito    dalla    legge,    con    conseguente    sospetto     di
incostituzionalita' della  norma  attributiva  del  beneficio  e,  in
definitiva, indicativa del perimetro di applicazione dell'imposta. 
    L'Avvocatura Generale dello  Stato,  nella  propria  memoria,  ha
rilevato, quanto alla classificazione per grado di montanita', che la
suddivisione  dei  Comuni  in  «totalmente  montani»,   «parzialmente
montani» e «non montani» non deriva da  una  classificazione  operata
dall'Istat, ma e' essenzialmente applicativa dell'art. 1 della  legge
n. 991 del 1952 nonche' dell'art. 14 della stessa legge ed  e'  stata
definita dalla Commissione censuaria centrale e  trasmessa  all'Istat
dall'Uncem (Unione  Nazionale  Comuni  Comunita'  Enti  Montani);  la
difesa erariale ha altresi' sottolineato che, con l'entrata in vigore
della legge n. 142 del 1990, la quale ha abrogato gli articoli 1 e 14
della legge n. 991 del 1952,  sono  state  cancellate  le  norme  che
prevedevano l'aggiornamento della suddetta classificazione. 
    L'art. 1 della  legge  n.  991  del  1952  considerava  territori
montarli i Comuni  censuari  situati  per  almeno  l'80%  della  loro
superficie al di sopra di 600 metri di  altitudine  sul  livello  del
mare e quelli nei  quali  il  dislivello  tra  la  quota  altimetrica
inferiore e la superiore del territorio comunale  non  e'  minore  di
seicento metri, sempre che il reddito  imponibile  medio  per  ettaro
fosse  inferiore  a  certe  soglie,  attribuendo   alla   Commissione
censuaria centrale il compito di compilare  e  tenere  aggiornato  un
elenco ed altresi' la facolta'  di  includere  nell'elenco  stesso  i
Comuni, o le porzioni di Comune, anche non limitrofi ai precedenti, i
quali, pur non trovandosi nelle condizioni anzidette, presentino pari
condizioni economico-agrarie, con particolare riguardo ai Comuni gia'
classificati montani nel catasto agrario ed  a  quelli  riconosciuti,
per il loro intero territorio, danneggiati per eventi bellici. 
    Tale articolo e' stato prima sostituito dall'articolo unico della
legge n. 657 del 1957 e successivamente abrogato dall'art.  29  della
legge n. 142 del 1990. 
    Ne consegue che, se durante la vigenza dell'art. 1 della legge n.
991 del 1952 l'elenco  formato  dalla  Commissione  censuaria  poteva
dirsi sostanzialmente vincolato  dalla  norma  di  legge,  una  volta
abrogata tale disposizione, i parametri per la formazione dell'elenco
sono  divenuti  discrezionali  e  se  l'Istat,  o   qualunque   altra
amministrazione  abbia  il  potere  di  incidere   sulla   formazione
dell'elenco  stesso,  ha  deciso  di  mantenere  la   classificazione
effettuata prima dalla Commissione censuaria e dopo dall'Uncem lo  ha
fatto in modo  del  tutto  volontario  e  svincolato  da  un  dettato
legislativo non piu' esistente. 
    In altri termini, con l'entrata in vigore del decreto-legge n.  4
del 2015, il criterio di esenzione dall'IMU agricola e' basato  sulla
classificazione dei Comuni di cui all'elenco Istat, sicche', abrogate
gia' nel 1990 le norme del 1952 che  dettavano  i  parametri  per  la
redazione dell'elenco, l'eventuale riferimento agli stessi  parametri
da   parte   dell'amministrazione    competente    costituisce    una
determinazione discrezionale e non  piu'  vincolata  dalla  norma  di
legge. 
    Il Collegio, sulla base di tali considerazioni,  ritiene  che  la
norma di cui all'art. 1 del decreto-legge n. 4 del  2015,  convertito
in legge, con modificazioni,  dalla  legge  n.  34  del  2015,  possa
rivelarsi violativa della riserva relativa di legge di  cui  all'art.
23  Cost.  nella  parte  in  cui,  alle  lettera  a)  e  b),  prevede
l'esenzione dall'IMU  agricola  per  i  terreni  ubicati  nei  comuni
classificati totalmente montani o parzialmente montani (in tal  caso,
ove posseduti e condotti da coltivatori  diretti  e  da  imprenditori
agricoli professionali) nell'elenco dei comuni  italiani  predisposto
dall'Istat. 
    Infatti, il presupposto di fatto fonte dell'esenzione  tributaria
e' demandato ad una  classificazione  del  grado  di  montanita'  dei
Comuni  contenuta  in  un   atto   amministrativo   non   predisposto
nell'attuazione vincolata di  criteri  prefissati  da  una  norma  di
legge, ma frutto di discrezionalita' dell'amministrazione che  redige
l'elenco o, eventualmente (anche  se  dagli  atti  del  giudizio  non
risulta chiaro quale sia  l'autorita'  amministrativa  effettivamente
competente,  fermo  restando,  ovviamente,   che   un'amministrazione
competente deve necessariamente esserci),  di  altra  amministrazione
che abbia il potere di  incidere  sui  criteri  di  formazione  dello
stesso. 
    4. Il Collegio, diversamente, ritiene  che  siano  manifestamente
infondate le questioni di legittimita'  costituzionale  astrattamente
ipotizzabili con riferimento agli articoli 3, 81 e 119 Cost.  nonche'
quelle relative alla violazione  del  principio  di  irretroattivita'
delle norme. 
    4.1 Nel caso di  specie,  non  viene  in  rilievo  il  canone  di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., assurto nella  giurisprudenza
costituzionale a clausola  generale,  anche  quale  limite  immanente
all'esercizio della discrezionalita' del legislatore,  in  quanto  la
questione  di  compatibilita'  costituzionale  della  norma  riguarda
proprio  l'assenza  di  criteri  utili  a  definire   il   grado   di
montanita' - che in una materia coperta da riserva relativa di  legge
dovrebbero essere necessariamente presenti - e non gia'  la  presenza
di criteri che possano essere reputati  irragionevoli  o  lesivi  del
principio di uguaglianza. 
    4.2 In relazione agli  articoli  81  e  119  Cost.,  inoltre,  il
Collegio rileva  che  se  e'  vero  che  un  Comune,  precedentemente
classificato come montano, puo' essere  leso  dalla  sostituzione  di
un'entrata certa, quale quella derivante dal finanziamento  a  carico
del fondo di solidarieta' comunale, con un'entrata  presunta  e  piu'
difficile da realizzare immediatamente e per intero, oltre  che  piu'
onerosa  per  i  proprietari  dei  terreni  agricoli  stanziati   sui
territori comunali non  piu'  esentati  dal  pagamento  dell'imposta,
quale il  gettito  derivante  dal  pagamento  dell'IMU  agricola,  e'
altrettanto vero  che  non  sembra  da  questa  previsione  di  legge
desumersi alcuna violazione dei precetti costituzionali. 
    In particolare,  non  appare  ravvisabile  alcuna  lesione  delle
prerogative costituzionalmente riconosciute agli enti  locali  atteso
che, come in modo  condivisibile  posto  in  rilievo  dall'Avvocatura
Generale dello Stato, il versamento di un tributo ha  antologicamente
insito un  profilo  di  incertezza  per  cio'  che  riguarda  sia  la
corresponsione  dello   stesso,   dipendente   dalla   volonta'   del
contribuente  o  dall'eventuale  accertamento  del  Comune,  sia   la
quantificazione della prestazione che puo'  dar  luogo  ad  errori  o
inesattezze,  per  le  quali  il  Comune  e'  comunque  dotato  degli
strumenti adeguati  per  accertare  l'evasione  o  l'inesattezza  dei
versamenti  e  ripristinare  cosi'  la  regolarita'  della  posizione
tributaria. 
    5.3 Per quanto concerne, infine, la  prospettata  violazione  del
principio di irretroattivita', occorre in primo luogo rilevare che la
riduzione delle esenzioni dall'IMU agricola  per  farne  derivare  un
maggior gettito annuo complessivo  e'  stata  prevista  dall'art.  4,
comma  5-bis,  del  decreto-legge  16  del  2012,   convertito,   con
modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012, come sostituito  dall'art.
22, comma 2, del  decreto-legge  n.  66  del  2014,  convertito,  con
modificazioni, dalla legge n. 89 del 2014. 
    Ne consegue che la modifica  del  regime  di  esenzione  dall'IMU
agricola, avente decorrenza dal  periodo  d'imposta  2014,  non  puo'
dirsi abbia effetto retroattivo e, comunque, non puo' ritenersi  leso
il principio di affidamento dei contribuenti prima esentati in quanto
almeno dal 24 aprile 2014 (data di pubblicazione del decreto-legge n.
66 del 2014), gli stessi erano in grado di conoscere che il regime di
esenzione  sarebbe  variato  per   ricavarne   un   maggior   gettito
complessivo annuo. 
    Inoltre, per l'ipotesi in cui un determinato terreno,  esente  in
base alla previsione del decreto interministeriale  del  28  novembre
2014,  sia  invece  assoggettato  all'IMU  agricola  in   base   alla
previsione dell'art. 1 del decreto-legge n. 4 del 2015, ai sensi  del
quarto comma 4 dello stesso art. 1, conserva efficacia in  parte  qua
il decreto interministeriale con esclusivo  riferimento  all'anno  di
imposta 2014. A cio' si aggiunga, ad  ogni  buon  conto,  che  fra  i
precetti  costituzionali  preposti  all'ordinamento  tributario   non
esiste il divieto di retroattivita' delle norme, come  invece  accade
per il diritto penale ai sensi dell'art. 25 Cost. 
    6.  Per  tutte  le  ragioni  sopraesposte,  il  Collegio  ritiene
rilevante  ai  fini  della  decisione  della   controversia   e   non
manifestamente infondata,  per  violazione  dell'art.  23  Cost.,  la
questione   di   legittimita'   costituzionale   dell'art.   1    del
decreto-legge 24  gennaio  2015,  n.  4,  convertito  in  legge,  con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2015, n. 34, nella parte in  cui,
alle lettera a) e b), prevede l'esenzione  dall'IMU  agricola  per  i
terreni  ubicati  nei  comuni  classificati  totalmente   montani   o
parzialmente montani (in  tal  caso,  ove  posseduti  e  condotti  da
coltivatori  diretti  e  da  imprenditori   agricoli   professionali)
nell'elenco dei comuni italiani predisposto dall'Istat, sicche'  deve
essere disposta la trasmissione degli atti alla Corte  costituzionale
o,la  sospensione  del  giudizio  ai  sensi   dell'art.   134   della
Costituzione dell'art. 1 della legge costituzionale 9  febbraio  1948
n. 1 e dell'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 87.