IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 4945 del 2013, proposto da Paola Alba Aurora
Puliatti, Leonardo Spagnoletti, Raffaele Prosperi, Marco Buricelli,
Giancarlo Luttazi, Pierfrancesco Ungari, rappresentati e difesi
dall'avvocato Mario Sanino C.F. SNNMRA38E03H501M, con domicilio
eletto presso studio legale Sanino in Roma, viale Parioli, 180;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri e Consiglio di
Stato, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di Massimiliano Noccelli, rappresentato e difeso
dall'avvocato Luisa Taldone C.F. TLDLSU76A47A662Q, con domicilio
eletto presso il suo studio in Roma, Piazzale Clodio, 12;
per l'annullamento del provvedimento con il quale e' stata
determinata a vantaggio dei controinteressati la data di nomina a
Consigliere di Stato a decorrere dal 31 dicembre 2010; nonche', di
ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e/o consequenziale;
e per l'accertamento del diritto dei ricorrenti a vedersi
collocati in ruolo in posizione antecedente rispetto ai
controinteressati in ragione del momento dell'acquisizione
dell'effettiva qualifica di Consigliere di Stato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Consiglio di Stato e di Massimiliano
Noccelli;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2016 il
dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Con il ricorso introduttivo del giudizio i ricorrenti
consiglieri di Stato Paola Alba Aurora Puliatti, Leonardo
Spagnoletti, Raffaele Prosperi, Marco Buricelli, Giancarlo Luttazi e
Piefrancesco Ungari, appartenenti al medesimo concorso per
referendario TAR, hanno rappresentato di essere transitati al
Consiglio di Stato (i primi quattro dal 1° ottobre 2011, mentre il
quinto ed il sesto dal 3 agosto 2012) a domanda, ai sensi dell'art.
19, n. 1, della legge 27 aprile 1982, n. 186 e di essere stati
collocati nel relativo ruolo con anzianita' decorrente dalla data di
nomina.
Raffaele Prosperi ha rilevato dal ruolo dell'udienza del 19 marzo
2013 la sua posposizione in ruolo rispetto al collega vincitore di
concorso Luigi Massimiliano Tarantino, nominato consigliere di Stato
a seguito di superamento di concorso, ai sensi dell'art. 19, comma 1,
n. 3 della legge 27 aprile 1982, n. 186, insieme al collega
Massimiliano Noccelli. Tale posposizione deriva dall'applicazione
dell'ultima parte della norma da ultimo citata, secondo cui: «i
vincitori del concorso conseguono la nomina con decorrenza dal 31
dicembre dell'anno precedente a quello in cui e' indetto il concorso
stesso».
Ritenendo erroneo ed illegittimo il loro posizionamento nel ruolo
dei consiglieri di Stato, gli interessati hanno proposto ricorso
dinanzi al TAR del Lazio, avanzando le domande indicate in epigrafe e
deducendo, in particolare, l'illegittimita' derivata degli atti
impugnati per incostituzionalita' dell'art. 19, comma 1, n. 3, della
legge n. 186/82, per violazione dei principi di cui agli articoli 3 e
97 Cost..
Al riguardo, e' stato rilevato che la nomina a consiglieri di
Stato dei dottori Luigi Massimiliano Tarantino e Massimiliano
Noccelli decorre dal 31 dicembre 2010, nonostante l'assunzione in
servizio sia avvenuta al termine dell'inverno 2013. Tale decorrenza
deriva dall'applicazione dell'art. 19, comma 1, n. 3, della legge n.
186/82, il quale non prevede deroghe nel caso in cui il concorso
abbia avuto un iter particolarmente lungo (come nel caso di specie).
I ricorrenti hanno avanzato questione di legittimita'
costituzionale della norma indicata, in relazione all'art. 3 della
Costituzione, osservando che una questione analoga (sulla quale la
Consulta si e' pronunciata a seguito di ordinanze del TAR del Lazio
del 20 novembre 2006 iscritte ai nn. 604 e 605 del registro ordinanze
2007) e' stata dichiarata inammissibile dalla Corte costituzionale
con sentenza n. 272 dell'11 luglio 2008, in quanto ritenuta
irrilevante ai fini del giudizio a quo, non subendo l'allora
ricorrente alcun concreto pregiudizio per effetto dell'applicazione
della disposizione censurata.
Nel caso di specie, secondo parte ricorrente, la rilevanza della
questione sarebbe data dal fatto che dall'accoglimento dell'eccezione
di incostituzionalita' della norma primaria deriverebbe il
travolgimento del provvedimento di nomina dei controinteressati in
ordine alla decorrenza loro attribuita, con il conseguente
soddisfacimento dell'interesse dei ricorrenti, nominati consiglieri
di Stato nella quota riservata ai magistrati di Tribunale
amministrativo regionale, a non essere posposti nel ruolo ai
vincitori del concorso.
2. La Presidenza del Consiglio dei ministri, il Consiglio di
Stato ed il consigliere Massimiliano Noccelli, costituitisi in
giudizio, hanno eccepito l'inammissibilita' e la tardivita' del
ricorso, affermandone nel merito l'infondatezza e chiedendone il
rigetto.
A sostegno delle proprie ragioni, l'Amministrazione ha prodotto
note, memorie e documenti per sostenere la correttezza del proprio
operato e l'infondatezza delle censure proposte dalla parte
ricorrente.
Con successive memorie le parti hanno argomentato ulteriormente
le rispettive difese.
All'udienza del 20 dicembre 2016 la causa e' stata trattenuta dal
Collegio per la decisione.
3. Il Collegio, in via preliminare, esamina le eccezioni di
irricevibilita' e di inammissibilita' del ricorso.
3.1. L'eccezione di irricevibilita' del ricorso per tardivita' e'
stata avanzata osservando che il ricorso e' stato spedito per la
notifica a mezzo del servizio postale il 17 maggio 2013 e, quindi
(secondo le parti resistenti), sarebbe stato proposto oltre il
termine decadenziale di sessanta giorni previsto dalla legge e
decorrente dalla conoscibilita' del provvedimento lesivo.
Secondo parte ricorrente, il provvedimento lesivo sarebbe stato
conosciuto solo attraverso il ruolo relativo all'udienza tenutasi
presso la III Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato in data
19 marzo 2013, cui risalirebbe la prima riunione del Collegio
composto dai ricorrenti e dal controinteressato.
L'Amministrazione resistente ha osservato che l'atto idoneo a
provocare la lesione lamentata dai ricorrenti e' il provvedimento di
nomina dei vincitori del concorso a consigliere di Stato nella parte
in cui ne stabilisce la decorrenza, riconoscendo loro un'anzianita'
di servizio maggiore di quella vantata dai ricorrenti.
Conseguentemente, il dies a quo del termine di impugnazione
coinciderebbe con il momento in cui i ricorrenti hanno avuto
conoscenza dell'adozione del suddetto provvedimento che (secondo
parte resistente) sarebbe precedente alla data dell'udienza del 19
marzo 2013. Cio' si desumerebbe da numerose circostanze che
lascerebbero presumere che i ricorrenti abbiano avuto conoscenza del
suddetto provvedimento lesivo in data anteriore a quella indicata dai
ricorrenti e pressappoco coincidente con quella in cui il consigliere
Noccelli ha assunto servizio o, comunque, ha partecipato alla prima
udienza: - data la ristrettezza dell'ambiente, la notizia circa
l'esito del concorso e' normalmente conosciuta ancor prima della
nomina, a parte il rilievo che quest'ultima avviene ufficialmente
mediante decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Presidente del Consiglio dei ministri; - la prima udienza della III
Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato cui ha partecipato il
consigliere Noccelli (che nello stesso periodo ha integrato anche il
Collegio della IV Sezione) risale al 15 febbraio 2013 e, in occasione
dell'udienza del 22 febbraio, il consigliere Noccelli integrava il
Collegio insieme alla collega ricorrente Puliatti.
Il Collegio osserva che, effettivamente, per la ricorrente cons.
Pugliatti, il termine di impugnazione coincide con la data
dell'udienza del 22 febbraio 2013, in occasione della quale il
consigliere Noccelli ha (con lei) integrato il Collegio (cfr. doc. 3
di parte resistente).
Pertanto, il ricorso dalla stessa proposto il 17 maggio 2013 deve
ritenersi tardivo e, quindi, irricevibile.
Per gli altri ricorrenti, invece, non vi sono elementi per
ritenere che l'atto lesivo sia stato conosciuto antecedentemente alla
data del 19 marzo 2016 (udienza nella quale il consigliere Raffaele
Prosperi ha rilevato dal ruolo la sua posposizione rispetto al
collega Tarantino e, quindi, anche al collega Noccelli).
Ne' tale circostanza si puo' presumere (come asserito dalle parti
resistenti) dalla ristrettezza dell'ambiente e dal fatto che la
notizia circa l'esito del concorso e' (normalmente) conosciuta prima
della nomina e, comunque, costituisce oggetto di decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio
dei ministri (ex art. 13, comma 3, legge n. 186 del 1982), posto che
i due decreti di nomina dei controinteressati non risultano
comunicati agli odierni ricorrenti ovvero essere stati oggetto di
pubblicazione e che la verifica della piena conoscenza dell'atto
lesivo da parte del soggetto legittimato all'impugnazione, al fine di
individuare la decorrenza del termine decadenziale per la
proposizione del ricorso giurisdizionale, deve essere rigorosa, non
potendo basarsi su supposizioni o deduzioni (cfr. Cons. Stato, Sez.
IV, 28 maggio 2012, n. 3159).
3.2. Altrettanto infondata e' l'eccezione con la quale le parti
resistenti hanno affermato l'inammissibilita' del ricorso per
mancanza di una lesione concreta e attuale e, quindi, per carenza di
interesse.
Al riguardo, e' vero che con sentenza n. 272/2008 la Corte
costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1, n. 3), della legge
n. 186 del 1982, nella parte in cui prevede che i vincitori del
concorso siano immessi nel ruolo del Consiglio di Stato con
retrodatazione della nomina alla data del 31 dicembre dell'anno
precedente a quello di indizione del concorso, in quanto «La
questione prospettata e' infatti non attuale ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), non avendo il ricorrente
subito alcun concreto pregiudizio per effetto dell'applicazione della
disposizione censurata». Per la Consulta, «l'asserita deteriore
collocazione nel ruolo non rileva di per se', ma solo in quanto
incida su provvedimenti che siano fondati sulla posizione che i
magistrati abbiano nel ruolo medesimo».
Tuttavia, il Collegio ritiene che l'eccezione sia infondata,
atteso che, a causa del descritto meccanismo di nomina dei
consiglieri di Stato di concorso e della retrodatazione del loro
ingresso in servizio, i ricorrenti subiscono un duplice pregiudizio
concreto:
in primo luogo, essi vengono posposti nel ruolo ai
controinteressati;
inoltre, in sede di avanzamento di carriera (in caso di
nomina ad uffici superiori), in cui rileva l'anzianita' di servizio
dei singoli scrutinandi, quella fittiziamente riconosciuta ai
consiglieri di Stato «concorsuali» con la contestata retrodatazione
di anzianita' finisce inevitabilmente con il sacrificare
ingiustamente i consiglieri di Stato provenienti dai ruoli TAR.
4. Passando a considerare la questione di legittimita'
costituzionale prospettata, va rilevato che l'art. 19, comma 1, n. 3
della legge n. 186/1982 prevede la retrodatazione della nomina dei
vincitori del concorso a consigliere di Stato al 31 dicembre
dell'anno precedente a quello in cui e' stato indetto il concorso.
Il Collegio concorda con la parte ricorrente nel ritenere che
tale previsione sembra violare il principio di uguaglianza e
ragionevolezza fissato dall'art. 3 della Costituzione, atteso che
riconosce, senza una comprensibile ragione, ai vincitori di concorso
una decorrenza giuridica della nomina diversa e piu' favorevole
rispetto a quella riconosciuta ai magistrati dei Tribunali
amministrativi regionali, il cui ingresso nel ruolo dei consiglieri
di Stato decorre dalla data del provvedimento di nomina, con la
conseguenza che questi ultimi vengono ad essere posposti ai primi,
anche nell'ipotesi in cui la data di conferimento delle funzioni sia
anteriore a quella dei vincitori del concorso.
Una previsione del genere appare di dubbia legittimita' anche
perche' non sembra avere eguali per le nomine di primo accesso
nell'ambito dei rapporti di impiego presso amministrazioni pubbliche,
posto che, in tale contesto, la regola, che costituisce,
indubbiamente, un principio generale, e' che le nomine abbiano
decorrenza successiva alla conclusione della procedura selettiva, sia
pure antecedente alla presa effettiva del servizio. Detto principio
e' la conseguenza logica del fatto che la procedura concorsuale e'
indispensabile per accertare che l'interessato e' idoneo ad assumere
l'impiego e, quindi, solo a seguito di tale scrutinio puo' farsi
luogo all'assunzione, con la corrispondente decorrenza
dell'anzianita' di servizio.
Tale conclusione appare altresi' in linea con i principi
costituzionali e, segnatamente, con l'art. 97 della Costituzione, il
quale stabilisce che l'accesso «agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni» avviene di norma «mediante concorso», sicche'
risulta del tutto illogica la decorrenza giuridica - anteriore
persino alla data del bando -, stabilita dal legislatore in favore
dei vincitori di concorso.
Al riguardo, va considerato che i consiglieri di Stato di
provenienza TAR, nominati ai sensi dell'art. 19, comma 1, n. 1, della
legge n. 186/82 -, che hanno anch'essi superato un concorso di
accesso alla magistratura amministrativa -, si vedono pregiudicati
dalla descritta fictio juris, tanto piu' se si considera che, ai fini
della loro nomina al Consiglio di Stato, non assume alcun rilievo non
solo l'esperienza pregressa dei giudici di primo grado, ma viene
addirittura sacrificata quella maturata dagli stessi dopo la nomina a
consigliere di Stato, - in cui, a differenza degli altri hanno
espletato le specifiche funzioni magistratuali, atteso che essi si
ritrovano nel ruolo posposti ai vincitori di concorso, in forza della
descritta retrodatazione della nomina a consigliere di Stato.
In sostanza, nel periodo che va dal 31 dicembre dell'anno
precedente a quello in cui e' stato indetto il concorso a consigliere
di Stato, chi supera il concorso matura un'anzianita' fittizia (pur
non avendo esercitato le relative funzioni) che gli consente di
precedere in ruolo chi (come i magistrati TAR transitati per
anzianita' al Consiglio di Stato) nel frattempo abbia svolto in
concreto funzioni d'appello.
Nel caso di specie, i consiglieri Noccelli e Tarantino, pur
avendo conseguito la qualifica di consiglieri di Stato a seguito del
superamento del concorso pubblico indetto dal Presidente del
Consiglio di Stato nell'anno 2011, conclusosi nell'anno 2013, sono
stati collocati nel relativo ruolo a decorrere dal 31 dicembre 2010,
sopravanzando i ricorrenti che, nel frattempo, avevano in concreto
svolto le funzioni di consigliere di Stato, essendo ivi stati
nominati tra l'ottobre 2011 e l'agosto 2012.
Tale scelta non pare possa giustificarsi ipotizzando un «premio»
in favore dei consiglieri di Stato nominati ai sensi dell'art. 19,
comma 1, n. 3 della legge n. 186/1982, poiche' la normativa di
riferimento prevede gia' un favor nei confronti di tali magistrati
sotto il profilo della carriera, posto che il magistrato TAR, per
ottenere la medesima qualifica di consigliere di Stato ai sensi
dell'art. 19, comma 1, n. 1 della legge n. 186/1982, deve maturare
otto anni di anzianita' come giudice di primo grado, malgrado abbia
superato un concorso (di referendario TAR) analogo a quello di
consigliere di Stato. A cio' va aggiunto che la normativa di
riferimento non consente al consigliere di TAR che viene nominato per
anzianita' a consigliere di Stato di ottenere il riconoscimento
dell'anzianita' maturata come giudice di primo grado.
Tutto cio' induce a dubitare della logicita' e della
ragionevolezza della norma in questione, la quale risulta anche in
contrasto con i principi di buon andamento e imparzialita'
dell'amministrazione.
5. Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dedotta dai
ricorrenti, riguardante l'art. 19, comma 1, n. 3 della legge 27
aprile 1982, n. 186, nella parte in cui dispone che vincitori del
concorso a consigliere di Stato conseguono la relativa nomina con
decorrenza dal 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui e'
indetto il concorso stesso, per contrasto con il principio di
uguaglianza e ragionevolezza fissato dall'art. 3 della Costituzione,
anche in relazione ai principi generali desumibili dall'art. 199 e
ss. T.U. n. 3/57 e dall'art. 97 della Costituzione, posto che, per le
ragioni sopra indicate, l'anticipo della decorrenza in questione non
trova giustificazione nel principio di buon andamento degli uffici
pubblici.
Conseguentemente, il giudizio deve essere sospeso e gli atti
vanno trasmessi alla Corte costituzionale.