Ricorso ex art. 127 secondo comma della Costituzione, di: Regione
Piemonte, (c.f. n. 80087670016), in persona del Presidente pro
tempore della giunta regionale Sergio Chiamparino, rappresentato e
difeso, giusta D.G.R. n. 34-5465 del 3 agosto 2017, in forza di
delega a margine del presente atto, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, dagli avv.ti Giovanna Scollo (c.f.: SCLGNN54B54C351Y,
fax 011-4324889, pec: giovanna.scollo@cert.regione.piemonte.it), e
Gabriele Pafundi (fax: 063212646, C.F.: PNFGRL57B09H501K, pec.:
gabrielepafundi@ordineavvocatiroma.org) con elezione di domicilio
presso il secondo in Roma, viale Giulio Cesare n. 14;
Contro: la Presidenza Consiglio dei ministri (c.f. n.
97163520584), in persona del Presidente pro tempore, domiciliato per
la carica in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna n. 370; per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale: dell'art. 39 del
decreto-legge 24 aprile 2017 n. 50 recante «disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziativa a favore degli enti territoriali
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo» convertito con modificazioni nella legge 21 giugno
2017 n. 96 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 144 del 23 giugno
2017, S.O. n. 31, per violazione degli articoli 114 commi 1 e 2, 117
commi 3 e 4; 119 comma 1 e 97 della Costituzione.
Fatto
L'art. 39 del decreto-legge n. 50 del 24 aprile 2017, recante
«disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo» convertito con modificazioni
nella legge 21 giugno 2017 n. 96 (Gazzetta Ufficiale n. 144 del 26
giugno 2017), cosi' dispone: «Trasferimenti regionali a province e
citta' metropolitane per funzioni conferite.
Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, per il
quadriennio 2017-2020, una quota del 20% del fondo di cui all'art.
16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito,
con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e' riconosciuta
a condizione che la Regione entro il 30 giugno di ciascun anno abbia
certificato, in conformita' alla legge regionale di attuazione
dell'Accordo sancito tra Stato e Regioni in sede di Conferenza
Unificata dell'11 settembre 2014, l'avvenuta erogazione a ciascuna
provincia e citta' metropolitana del rispettivo territorio delle
risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite. La predetta
certificazione e' formalizzata tramite intesa in Conferenza unificata
da raggiungere entro il 10 luglio di ciascun anno.
In caso di mancata intesa, il riconoscimento in favore della
Regione interessata del 20% del fondo per il trasporto pubblico
locale di cui al comma 1 e' deliberato dal Consiglio dei ministri su
proposta del Dipartimento per gli affari regionali».
La norma, si potrebbe dire «parla da sola». Tuttavia, per
correttamente inquadrarla nel contesto di riferimento, al fine di
preliminarmente chiarirne gli effetti, si ritiene importante e
opportuno riportare integralmente il resoconto del punto 4
dell'o.d.g. della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome
17/89/CU04/C2, del 6 luglio 2017.
17/89/CU04/C2.
«Modifica dell'art. 39 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50,
convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96 sui
trasferimenti regionali a province e citta' metropolitane per le
funzioni conferite in materia di Trasporto pubblico locale.
Punto 4) O.d.g. Conferenza unificata.
La situazione attuale impone di ripensare la tenuta della «legge
Delrio» (legge n. 56/2014), dichiaratamente di natura transitoria, in
quanto approvata «in attesa della riforma del Titolo V della parte
seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione», che
ha previsto, tra l'altro, il riordino delle funzioni provinciali ed
un nuovo modello ordinamentale delle province, definite quali «enti
territoriali di area vasta», con organi di secondo livello eletti
indirettamente.
Nell'ottica della soppressione delle Province, le leggi
finanziarie succedutesi hanno poi richiesto alle Province un
progressivo e incalzante contributo di finanza pubblica. Con la legge
n. 190/2014 (legge di stabilita' 2015) si e' definito il concorso
delle province e delle Citta' metropolitane alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica imponendo loro una riduzione della
spesa corrente di 1.000 milioni di euro per l'anno 2015, di 2.000
milioni di euro per l'anno 2016 e di 3.000 milioni di euro «a
decorrere dall'anno 2017». Ciascuna provincia e Citta' metropolitana
ha dovuto quindi versare ad apposito capitolo di entrata del bilancio
dello Stato un ammontare di risorse (anche a valere sui versamenti
dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilita' civile
derivante dalla circolazione dei veicoli a motore o, in caso di
incapienza, a valere sui versamenti dell'imposta provinciale di
trascrizione) pari ai predetti risparmi di spesa. Inoltre, sono stati
previsti a decorrere dal 1° gennaio 2015 limiti alle spese non
fondamentali, alle assunzioni a tempo indeterminato o altre tipologie
di rapporti di lavoro, la riduzione «secca» (del 30% e del 50%) della
dotazione organica, rispettivamente, delle Citta' metropolitane e
delle province (salvo che per le Province montane, pari al 30%),
parametrata alla spesa del personale di ruolo alla data dell'8 aprile
2014, tenuto conto delle funzioni attribuite ai predetti enti dalla
legge n. 56/2014.
Una pressione che si e' dimostrata di difficilissima
sostenibilita' tanto che Governo e Parlamento hanno dovuto mettere in
campo strumenti eccezionali e urgenti sia di carattere finanziario
che di tipo contabile per cercare di ridurre le criticita' del quadro
finanziario di province e Citta' metropolitane, quali la possibilita'
di reiterare l'approvazione del solo bilancio annuale (anziche'
pluriennale) anche per il 2017, la possibilita' di rinegoziare i
mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti e la possibilita' di
utilizzare gli avanzi di amministrazione (liberi, destinati e perfino
vincolati) per il raggiungimento degli equilibri, la deroga alle
scadenze per la redazione del bilancio, la possibilita' di utilizzare
i proventi da sanzioni per violazione al codice stradale (in aumento
negli ultimi anni) comprese quelle rilevate mediante autovelox, per
finanziare negli anni 2017 e 2018 gli oneri relativi alla viabilita'
e alla sicurezza stradale in deroga a quanto previsto dalla legge n.
120/2010. Non ultima, a testimonianza della gravita' della
situazione, il Governo ha eliminato tutte le sanzioni per le province
e le citta' metropolitane che non hanno rispettato il vincolo del
saldo non negativo tra le entrate e le spese finali nell'anno 2016
(Legge di stabilita' 2016 / DL 113/16 / legge di bilancio 2017/ DL
50/2017).
E' in questo quadro di precarieta' finanziaria degli enti
provinciali che si inserisce «la sanzione» per le Regioni a valere
sul Fondo nazionale trasporti: una quota del 20% del fondo nazionale
per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto
pubblico locale sara' riconosciuta «a condizione che la Regione entro
il 30 giugno di ciascun anno abbia certificato, in conformita' alla
legge regionale di attuazione dell'Accordo sancito tra Stato e
Regioni in sede di Conferenza unificata dell'11 settembre 2014,
l'avvenuta erogazione a ciascuna Provincia e Citta' metropolitana del
rispettivo territorio delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad
esse conferite.» Si prevede, inoltre, che tale certificazione venga
«formalizzata» tramite intesa in Conferenza unificata entro il 10
luglio di ogni anno e che, in caso di mancata intesa, il
riconoscimento venga deliberato dal Consiglio dei ministri, su
proposta del Dipartimento per gli affari regionali.
L'applicazione dell'art. 39 del decreto-legge n. 50/2017 gia' in
vigere determina, secondo gli attuali principi contabili, una
riduzione all'80% dell'accertamento nel bilancio regionale del Fondo
nazionale trasporti con il conseguente blocco del 20% delle
erogazioni di favore delle Aziende di trasporto / Enti che gestiscono
il TPL, con possibile rideterminazione delle quote gia' erogate, fino
alla conclusione degli adempimenti previsti dalla norma statale, in
assoluta distonia con il percorso fin qui intrapreso con tutti i
livelli istituzionali.
Infatti, le Regioni ed il Governo hanno concordato, da ultimo in
occasione della legge di bilancio 2017, sulla necessita' di definire
nuove modalita' di finanziamento del Trasporto pubblico locale
garantendo la stabilita' delle risorse nel tempo, al fine di
consentire una efficace programmazione degli interventi a favore dei
cittadini e la stipula di contratti di servizio pluriennali, anche
alla luce dell'introduzione di innovativi criteri di riparto dello
stesso Fondo introdotti dall'art. 27 del decreto-legge n. 50/2017. Lo
stesso decreto-legge n. 50/2017, inoltre, ridetermina le risorse per
il Fondo nazionale trasporti in riduzione di 70 milioni per il 2017 e
di 100 milioni a decorrere dal 2018 rispetto la previsione vigente
della legge di bilancio.
In un quadro di finanza pubblica in cui il Fondo nazionale
trasporti non garantisce il pieno ristoro delle risorse del settore
rispetto ai tagli operati nel settore dal decreto-legge n. 78/2010 ed
e' insufficiente per far fronte, oltre agli oneri derivanti dai
contratti di servizio in essere, alle spese per il rinnovo del
materiale rotabile ferro/gomma, per la manutenzione straordinaria
delle infrastrutture, per l'innovazione tecnologica e per il rinnovo
dei contratti collettivi di lavoro (1) le Regioni integrano il
finanziamento al settore con risorse proprie in media per il 30%
delle risorse al FNT con punte del 50% per alcune di esse; questo pur
in presenza del rispetto del parametro di copertura standard dei
costi operativi con ricavi pari al 35% previsto dalla legislazione
vigente. L'obiettivo fondamentale e' quello di salvaguardare e
comporre tutti gli interessi in gioco:
1. il diritto costituzionalmente garantito per i cittadini
per cui e' stato costituito il FNT di cui all'art. 16-bis del
decreto-legge n. 95/2012 atto a soddisfare esigenze di omogeneita'
nella fruizione del servizio che rispondono ad inderogabili esigenze
unitarie e quindi «assicurare un livello uniforme di godimento di
diritti tutelati dalla Costituzione»;
2. il finanziamento del Trasporto pubblico locale - funzione
fondamentale delle Regioni;
3. il finanziamento continuativo per le aziende del TPL (per
la gestione del servizio - circa il 60% dei corrispettivi di
contratto sono per la spesa di personale - , ammortamento
investimenti);
4. gli investimenti sul territorio per la infrastrutturazione
per la crescita (programmazione pluriennale);
5. la necessaria razionalizzazione e il conseguente
efficientamento della spesa per contribuire al miglioramento dei
saldi di finanza pubblica;
6. il rispetto delle disposizioni europee sulle tempistiche
di pagamento dei fornitori da parte della PA;
7. l'ordinario flusso finanziario verso gli enti locali,
nelle more dell'attuazione del federalismo fiscale.
La collaborazione fra Governo e Regioni e' stata massima anche
nell'appoggiare importanti modiche alla normativa verso
l'efficientamento della spesa, infatti la normativa dell'art. 27 del
decreto-legge n. 50/2017 e' stata approvata ben prima dal decreto
legislativo riguardante i servizi pubblici locali, inoltre il
decreto-legge richiamato introduce anche misure urgenti per la
promozione della concorrenza, relative alla definizione dei bacini di
mobilita' e dei relativi lotti ed alle procedure di affidamento dei
servizi; sulla lotta all'evasione tariffaria; sull'ampliamento dei
compiti e delle funzioni dell'Autorita' di regolazione dei trasporti.
L'equilibrio precario oggi raggiunto fra questi interessi e'
profondamente messo in discussione dalla normativa introdotta
dall'art. 39 che mette a serio repentaglio gli sforzi finora fatti,
pur nella pesante situazione economica in atto, per riformare il
settore trasporti.
La sanzione introdotta non considera affatto l'impegno delle
Regioni nel cercare di alleviare i problemi finanziari delle province
e Citta' metropolitane in deficit per il finanziamento delle funzioni
fondamentali come peraltro rilevato sia dalla Corte dei conti che
dalla SOSE. Le Regioni si sono fatte carico dell'assorbimento del 50%
e del 30% del personale in sovrannumero di province e Citta'
metropolitane; di svincoli (per quanto possibile) delle somme
vincolate, di erogazioni una tantum non strutturali e non ripetibili
in specifiche materie dal finanziamento di funzioni definite in
correlazione di livelli essenziali delle prestazioni come i Centri
per l'impiego, nonostante gli impegni di finanza pubblica a cui esse
stesse sono sottoposte (unico comparto della PA a dover produrre un
avanzo positivo).
Attualmente le funzioni non fondamentali riallocate dalle
province non hanno il finanziamento statale richiesto in quanto i
risparmi di province e Citta' metropolitane riversati allo Stato non
sono stati riassegnati «agli enti subentranti nell'esercizio delle
stesse funzioni non fondamentali» (art. 1, comma 97, lettera b, della
legge n. 56 del 2014).
La sentenza della Corte costituzionale n. 205/2016 indica il
naturale evolversi secondo la legislazione vigente del trasferimento
delle funzioni e dei relativi flussi finanziari. Il «processo
riorganizzativo generale delle Province [...] l'esercizio delle
funzioni a suo tempo conferite - cosi' come obiettivamente
configurato dalla legislazione vigente - deve essere correttamente
attuato, indipendentemente dal soggetto che ne e' temporalmente
titolare e comporta, soprattutto in un momento di transizione
caratterizzato da plurime criticita', che il suo svolgimento non sia
negativamente influenzato dalla complessita' di tale processo di
passaggio tra diversi modelli di gestione» (sentenza n. 10 del 2016),
inoltre, e' precisato che il versamento delle risorse da parte delle
Province e Citta' metropolitane ad apposito capitolo del bilancio
statale (cosi' come l'eventuale recupero delle somme a valere sui
tributi provinciali) e' specificamente destinato al finanziamento
delle funzioni provinciali non fondamentali e che tale misura si
inserisce sistematicamente nel contesto del processo di riordino di
tali funzioni e del passaggio delle relative risorse agli enti
subentranti».
Le Regioni si stanno facendo carico di gestire la tenuta del
sistema istituzionale previsto dalla legge n. 56/2014 per le province
e Citta' metropolitane non solo garantendo, per quanto possibile e
con strumenti emergenziali e una tantum, lo scarto di finanziamento
delle funzioni fondamentali ma anche l'esercizio delle funzioni «non
fondamentali» che sono state riallocate senza il finanziamento delle
risorse del Fondo per l'esercizio delle funzioni da assegnare ai
soggetti subentranti cosi' come indicato dalla Corte costituzionale.
La pressione finanziaria a cui verranno sottoposte le Regioni da
una norma «sanzionatoria» che ha effetti sul delicatissimo settore
dei trasporti, nella situazione attuale in cui le risorse finanziarie
del «Fondo per le funzioni riassegnate» non risultano ancora
definite, compromettera' senza alcun dubbio la tenuta del sistema sia
nel versante istituzionale che su quello del Trasporto pubblico
locale senza, peraltro che la «sanzione» possa essere risolutiva
della problematica del finanziamento delle funzioni provinciali ma
risulterebbe essere solo una «partita di giro» di risorse fra un
...comparto di amministrazioni a un altro a scapito delle aziende di
trasporto, dei cittadini, dei tempi di pagamento alle imprese, tutti
soggetti che subiranno prioritariamente gli effetti sanzionatori di
questa norma, senza apportare una vera soluzione alle tensioni
finanziarie delle Province e Citta' metropolitane ma anzi aggravando
la situazione finanziaria di altri settori delicati quali quello del
TPL.
Le Regioni ritengono pertanto che l'applicazione dell'art. 39 del
decreto-legge n. 50/2017 debba essere correlata al momento in cui sia
data disponibilita' nelle stesse risorse del Fondo per il
finanziamento delle funzioni riassegnate ad altri enti in attuazione
della legge n. 56/2014 e della Sentenza costituzionale n. 205/2016.
A mero titolo ricognitivo il contributo spettante a ciascuna
Regione in attuazione della predetta sentenza e' pari alla tabella
allegata e sarebbe in grado di risolvere tutte le tensioni
finanziarie al riordino del sistema istituzionale a livello
territoriale.
Parte di provvedimento in formato grafico
Roma, 6 luglio 2017».
Diritto
Violazione art. 117, terzo e quarto comma e 97.
Ai sensi del quarto comma dell'art. 117 della Costituzione la
materia del trasporto pubblico locale rientra nelle materie di
competenza residuale delle Regioni (sentenza Corte costituzionale n.
211/2016, 273/2016).
Nei termini in cui e' stata scritta la norma impugnata
rappresenta una indebita intromissione nell'esercizio delle
competenze ascrivibili alla materia ed ai principi fondamentali del
coordinamento della finanza pubblica (Corte costituzionale nn.
64/2016, 79 e 44/2014, 205 e 273 del 2013), sappiamo che
l'orientamento costante di codesta Ill.ma Corte e' che «norme statali
che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali
possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo,
che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima,
intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se
non generale, della spesa corrente; in secondo luogo che non
prevedano in modo esaustivo strumenti o modalita' per il
perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenze nn. 139 e 237 del
2009; n. 120 e 289 del 2008).
Nel caso specifico, viceversa, da un lato, l'art. 16-bis del
decreto-legge n. 95/2012 ha istituito il fondo nazionale per il
concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico
locale, dall'altro la norma impugnata vincola l'erogazione del 20% di
detto fondo, per il quadriennio 2017-2020, a una certificazione
(peraltro entro il 30 giugno di ogni anno a fronte della
pubblicazione il 23 giugno della legge che la prevede) che riguarda
l'avvenuta erogazione, da parte delle regioni, a province e citta'
metropolitane delle risorse per l'esercizio delle funzioni conferite.
La disciplina censurata dunque non pare finalizzata al
conseguimento della riduzione del debito pubblico, quale espressione
del principio fondamentale, nella materia di competenza concorrente,
del coordinamento della finanza pubblica. Piu' che di coordinamento
della finanza pubblica, si tratta di un vero e proprio sistema
sanzionatorio «esterno» all'eventuale inadempienza che si
intenderebbe sanzionare.
Ne consegue la violazione dell'art. 97 per violazione del
principio del buon andamento dell'azione amministrativa per il grave
pregiudizio arrecato all'erogazione di un servizio fondamentale con
la previsione di un procedimento ad hoc per il riconoscimento di
risorse finanziare altrimenti spettanti alle regioni. Detto
procedimento prevede termini stringenti per regioni e Conferenza
unificata mentre non prevede un termine ultimo per il riconoscimento
delle risorse in capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri.
Il che induce a ritenere che l'erogazione del 20% delle risorse
possa avvenire in termini non certi, con evidenti riflessi
sull'erogazione di un servizio la cui competenza e' posta a carico
delle regioni.
Violazione art. 114, commi 1 e 2 della Costituzione per violazione
del principio di leale collaborazione e del principio dell'intesa.
Se la Conferenza Stato-Regioni e' la sede dove il Governo
acquisisce l'avviso delle Regioni sui piu' importanti atti
amministrativi e normativi di interesse regionale, e se essa persegue
l'obiettivo di realizzare la leale collaborazione tra amministrazioni
centrale e regionale, come e' scritto chiaramente nello stesso sito
della medesima, nel caso dell'art. 39 impugnato essa e' utilizzata a
fini impeditivi piu' che collaborativi.
Infatti la norma prima impone «una certificazione» alle Regioni,
poi utilizza lo strumento dell'intesa per «formalizzare» tale
certificazione imponendo un termine e una vera e propria sanzione per
l'inosservanza di tale alquanto originale procedura, all'interno
della quale termini quali «certificazione» e «formalizzazione» si
pongono al di fuori degli istituti di riferimento.
Violazione art. 119, comma 1, della Costituzione.
Viene altresi' violato il principio di autonomia finanziaria di
spesa perche' il vincolo finanziario imposto, di fatto sottraendo
delle risorse, non e' compatibile con l'autonomia delle Regioni ne'
con la correlata competenza legislativa (sentenze Corte
costituzionale nn. 77 e 417 del 2015).
Si ribadisce infatti che il legislatore nazionale non si e'
limitato a «imporre vincoli alle politiche di bilancio, con
disciplina di principio, per ragioni di coordinamento finanziario
connesse ad obiettivi nazionali condizionati anche dagli obblighi
comunitari», purche' aventi «ad oggetto o l'entita' del disavanzo di
parte corrente oppure - ma solo in via transitoria ed in vista degli
specifici obiettivi di riequilibro della finanza pubblica perseguiti
dal legislatore statale, la crescita della spesa corrente degli enti
autonomi», cosi' stabilendo solo «un limite complessivo, che lascia
agli stessi enti ampia liberta' di allocazione delle risorse fra i
diversi ambiti e obiettivi di spesa» (sentenze 36 e 390 del 2004) ma
ha escogitato un meccanismo farraginoso e iniquo che di fatto
accantona il 20% delle risorse gia' in corso d'anno e senza una
preventiva possibilita' di riprogrammazione tanto conclamata nel
precedente art. 27 della stessa legge.
(1) Gia' in sede di indagine conoscitiva sul trasporto pubblico
locale dell'aprile 2014 della IX Commissione parlamentare
permanente (trasporti, poste e telecomunicazioni) affermava
«numerose audizioni hanno evidenziato la necessita' di
intervenire rispetto alla dotazione del Fondo istituito dalla
legge di stabilita' 2013, segnalando che il quantum complessivo
garantito dal Fondo (circa 4.929 milioni di euro annui a
decorrere dal 2013) non garantisce il pieno ristoro delle risorse
del settore rispetto ai tagli operati negli ultimi anni......
assolutamente insufficiente per far fronte, oltre agli oneri
derivanti dai contratti di servizio in essere, alle spese per il
rinnovo del materiale rotabile ferro/gomma, per la manutenzione
straordinaria delle infrastrutture, per l 'innovazione
tecnologica e per il rinnovo dei contratti collettivi di lavoro
.......... Il settore ha assistito a una contrazione complessiva
delle risorse per i servizi di quasi 600 milioni di euro, vale a
dire che a livello medio nazionale sono stati tagliati il 12 per
cento dei contributi pubblici totali ...». Su questa necessita'
di rifinanziamento del Fondo hanno convenuto ASSTRA, le
organizzazioni sindacali, Rete imprese Italia, Conferenza delle
Regioni e Province autonome, ANAV, ANCI, Arriva Italia.»