IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL PIEMONTE
(Sezione seconda)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1163 del 2016, proposto da: Autoturismo Giachino
s.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Marina Rozzio, con domicilio
eletto presso il suo studio in Torino, corso Duca degli Abruzzi n.
42;
Contro la Citta' Metropolitana di Torino, rappresentata e difesa
dagli avvocati Francesca Massacesi e Nicoletta Bugalla, con domicilio
eletto in Torino, corso Inghilterra n. 7/9;
Per l'annullamento del provvedimento del 16 settembre 2016, prot.
n. 107143, con il quale la Citta' Metropolitana di Torino ha ingiunto
alla ricorrente di alienare entro quindici giorni gli autobus targati
CW314HC e EP233ZC, in ottemperanza a quanto disposto dall'art. 12
della legge regionale n. 22 del 2006;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2017 il
dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Fatto
L'impresa ricorrente esercita l'attivita' di noleggio autobus con
conducente ed e' iscritta al registro previsto dall'art. 5 della
legge regionale piemontese n. 22 del 2006.
Impugna il provvedimento in epigrafe, con il quale la Citta'
Metropolitana di Torino ha ingiunto alla ricorrente di alienare entro
quindici giorni gli autobus targati CW314HC e EP233ZC, in
ottemperanza a quanto disposto dall'art. 12 della legge regionale n.
22 del 2006. Entrambi gli automezzi, infatti, risultavano
immatricolati da piu' di quindici anni ed avevano percorso (gia' alla
data del 4 aprile 2014) piu' di un milione di chilometri.
La ricorrente deduce, con unico ed articolato motivo,
l'incostituzionalita' dell'art. 12 della legge regionale n. 22 del
2006 per contrasto con gli articoli 3, 41 e 117 della Costituzione,
in relazione alla disciplina statale contenuta nella legge n. 218 del
2003.
Afferma che la Regione Piemonte avrebbe introdotto una singolare
e piu' restrittiva regolamentazione, in ordine ai requisiti degli
automezzi utilizzati dalle imprese, la quale non troverebbe
corrispondenza nella legislazione delle altre Regioni a statuto
ordinario.
Si e' costituita la Citta' Metropolitana di Torino, chiedendo il
rigetto dell'impugnativa.
Alla pubblica udienza del 21 novembre 2017 la causa e' passata in
decisione.
Diritto
1. La normativa statale.
L'attivita' di noleggio autobus con conducente e' regolata dalla
legge 11 agosto 2003, n. 218 («Disciplina dell'attivita' di trasporto
di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con
conducente» - pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 2003,
n. 190).
Per quanto qui rileva, l'art. 1 della legge n. 218 del 2003 cosi'
dispone:
«1. L'esercizio dell'attivita' di trasporto di viaggiatori su
strada rientra nella sfera della liberta' di iniziativa economica ai
sensi dell'art. 41 della Costituzione, cui possono essere imposti
esclusivamente vincoli per esigenze di carattere sociale o
prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza secondo quanto
previsto dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287.
2. La presente legge stabilisce i principi e le norme generali a
tutela della concorrenza nell'ambito dell'attivita' di trasporto
effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con conducente,
nel rispetto dei principi e dei contenuti normativi fissati
dall'ordinamento comunitario.
3. Ai sensi della presente legge, costituisce distorsione della
concorrenza l'utilizzo di autobus acquistati con sovvenzioni
pubbliche di cui non possa beneficiare la totalita' delle imprese
nazionali.
4. Scopo della presente legge, nei limiti di cui al comma 1, e'
garantire in particolare:
a) la trasparenza del mercato, la concorrenza, la liberta' di
accesso delle imprese al mercato, nonche' il libero esercizio
dell'attivita' in riferimento alla libera circolazione delle persone;
b) la sicurezza dei viaggiatori trasportati, l'omogeneita' dei
requisiti professionali, la tutela delle condizioni di lavoro».
L'art. 2 della legge n. 218 del 2003 stabilisce:
«1. Sono definite imprese esercenti servizi di noleggio di
autobus con conducente quelle che, in possesso dei requisiti relativi
all'accesso alla professione di trasportatore su strada di
viaggiatori, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 22
dicembre 2000, n. 395, e successive modificazioni, svolgono attivita'
di trasporto di persone con le modalita' di cui al comma 2,
utilizzando autobus rispondenti alle caratteristiche tecniche di
esercizio, dei quali hanno la disponibilita'.
2. Per servizi di noleggio di autobus con conducente si intendono
i servizi di trasporto di viaggiatori effettuati da una impresa
professionale per uno o piu' viaggi richiesti da terzi committenti o
offerti direttamente a gruppi precostituiti, con preventiva
definizione del periodo di effettuazione, della sua durata e
dell'importo complessivo dovuto per l'impiego e l'impegno
dell'autobus adibito al servizio, da corrispondere unitariamente o da
frazionare tra i singoli componenti del gruppo.
3. Per autobus si intendono gli autoveicoli definiti dall'art.
54, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285, e successive modificazioni.
4. Fermo restando il regime autorizzativo di cui alla legge 15
gennaio 1992, n. 21, le imprese di trasporto di viaggiatori
effettuato mediante noleggio di autobus con conducente, in qualsiasi
forma costituite, si considerano abilitate all'esercizio dei servizi
di noleggio con conducente di cui alla citata legge n. 21 del 1992.
5. Per disponibilita' degli autobus si intende il legittimo
possesso conseguente ad acquisto in proprieta', usufrutto, locazione
con facolta' di acquisto, vendita con patto di riservato dominio».
L'art. 4 della legge (rubricato «Adempimenti delle regioni»)
dispone:
«1. Al fine di definire i contenuti e le modalita' delle
prestazioni che le imprese professionali esercenti l'attivita' di
noleggio di autobus con conducente sono tenute a fornire ai
committenti o ai sottoscrittori delle relative offerte, di
subordinare l'effettivo esercizio al rispetto della regolamentazione
comunitaria e nazionale in materia di rapporti di lavoro e di
prestazioni di guida, di assicurare condizioni omogenee per
l'inserimento sul mercato delle imprese nazionali e di quelle
comunitarie, spetta alle regioni adottare propri atti legislativi o
regolamentari che siano rispondenti ai criteri di tutela della
liberta' di concorrenza di cui alla presente legge.
2. In particolare, spetta alle regioni l'adozione di atti
legislativi o regolamentari volti:
a) a stabilire le modalita' per il rilascio delle autorizzazioni
di cui all'art. 5;
b) a fissare le modalita' e le procedure per l'accertamento
periodico della permanenza dei requisiti previsti dalle norme
comunitarie e nazionali per lo svolgimento dell'attivita' di
trasporto di viaggiatori su strada.
3. Per un quadro di riferimento complessivo sul numero e sulla
distribuzione territoriale delle imprese professionali esercenti
l'attivita' di noleggio di autobus con conducente, ai fini degli
adempimenti e degli interventi da compiere a livello comunitario, le
regioni istituiscono il registro regionale delle imprese esercenti
l'attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus
con conducente e provvedono ad inviare annualmente al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti l'elenco delle imprese titolari delle
autorizzazioni da ciascuna di esse rilasciate, con la specificazione
del numero di autobus in dotazione e con l'annotazione degli autobus
acquistati con finanziamenti pubblici, ai fini della predisposizione
e dell'aggiornamento da parte dello stesso Ministero di un elenco
nazionale delle imprese professionali di noleggio di autobus con
conducente aventi sede sul territorio italiano».
Infine, l'art. 5 della legge (rubricato «Accesso al mercato»)
dispone:
«1. L'attivita' di noleggio di autobus con conducente e'
subordinata al rilascio, alle imprese in possesso dei requisiti
relativi alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori,
di apposita autorizzazione da parte delle regioni o degli enti locali
allo scopo delegati in cui dette imprese hanno la sede legale o la
principale organizzazione aziendale.
2. L'autorizzazione di cui al comma 1 consente lo svolgimento
professionale dell'attivita' di noleggio di autobus con conducente e
l'immatricolazione degli autobus da destinare all'esercizio.
3. L'autorizzazione non e' soggetta a limiti territoriali.
L'esercizio dei servizi internazionali e', peraltro, subordinato al
possesso, da parte del titolare, del legale rappresentante o di chi
dirige, in maniera continuativa ed effettiva, l'attivita' di
trasporto, dell'attestato di idoneita' professionale esteso
all'attivita' internazionale.
4. Le regioni stabiliscono la periodicita' temporale delle
verifiche per l'accertamento della permanenza dei requisiti in base
ai quali e' stata rilasciata l'autorizzazione.
5. Copia conforme dell'autorizzazione deve essere conservata a
bordo di ogni autobus che e' stato immatricolato in base ad essa».
2. La normativa regionale piemontese.
La legge regionale 26 giugno 2006, n. 22 («Norme in materia di
trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con
conducente» - pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Piemonte del 29 giugno 2006, n. 26) ha delegato alle province il
rilascio delle autorizzazioni e le funzioni di vigilanza sulle
imprese che effettuano il noleggio (art. 3), ha regolamentato il
procedimento di rilascio dell'autorizzazione, le modalita' di
presentazione della relativa domanda, le ipotesi di sospensione e
revoca dell'autorizzazione e l'entita' delle sanzioni amministrative
(articoli 4, 8 e 9), ha conservato alla Regione Piemonte la
competenza sulla tenuta del registro delle imprese che esercitano
l'attivita' di noleggio (art. 5).
La norma qui controversa, come si e' anticipato, ha vietato alle
imprese iscritte al registro della Regione Piemonte «l'utilizzo di
veicoli di eta' superiore a quindici anni qualora essi abbiano
raggiunto una percorrenza di un milione di chilometri».
L'art. 12 della legge (rubricato «Qualita' degli autobus»)
recita:
«1. Nelle more dell'entrata in vigore di apposita normativa
nazionale in materia di requisiti di eta' dei veicoli adibiti ad
attivita' di noleggio di autobus con conducente, al fine di tutelare
la sicurezza degli utenti e dei lavoratori, e' vietato alle imprese
autorizzate all'esercizio di tale attivita' l'utilizzo di veicoli di
eta' superiore a quindici anni qualora essi abbiano raggiunto una
percorrenza di un milione di chilometri certificata con gli strumenti
previsti dalle normative vigenti.
2. I veicoli per i quali e' previsto il divieto di utilizzo di
cui al comma 1 sono cancellati dagli elenchi relativi ai veicoli
autorizzati all'attivita' di noleggio di autobus con conducente.
L'impresa autorizzata, qualora non fornisca i dati relativi all'eta'
e alla percorrenza dei propri veicoli oppure nel caso in cui fornisca
dati non veritieri, e' soggetta alla sospensione dell'autorizzazione
da un minimo di trenta ad un massimo di sessanta giorni.
3. Le imprese in possesso dell'autorizzazione rilasciata in
un'altra regione o da altro Stato membro dell'Unione europea, che
esercitano l'attivita' di noleggio in Piemonte, devono utilizzare
veicoli in possesso dei requisiti di cui al presente articolo».
3. Sulla rilevanza della questione di legittimita' costituzionale.
La ricorrente Ditta Autoturismo Giachino impugna il provvedimento
con cui la Citta' Metropolitana di Torino ha ordinato di alienare gli
autobus targati CW314HC e EP233ZC, dando immediata applicazione
all'art. 12, primo comma, della legge regionale del Piemonte n. 22
del 2006.
La questione di legittimita' costituzionale dell'anzidetta norma
di legge regionale assume rilevanza pregiudiziale ai fini della
decisione del ricorso. Infatti, essa sostanzialmente coincide con
l'unica ed articolata censura dedotta dall'impresa ricorrente. Il
provvedimento provinciale si fonda esclusivamente sul precetto posto
dalla normativa regionale.
4. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale.
La ditta ricorrente afferma che in nessun'altra regione a statuto
ordinario vigerebbe una previsione analoga a quella dell'art. 12,
primo comma, della legge regionale piemontese n. 22 del 2006, che
vieta di comporre il parco autobus con mezzi immatricolati da piu' di
quindici anni che abbiano superato una soglia massima di chilometri
percorsi.
Ne discenderebbe un'immediata ed ingiustificata disparita' di
trattamento tra le imprese che hanno sede nella Regione Piemonte e le
altre imprese italiane che operano nel settore del noleggio autobus
con conducente.
4.1. Sotto un primo profilo, l'uguaglianza davanti alla legge,
sancita dall'art. 20 della Carta dei diritti UE, e' un principio
generale del diritto europeo per il quale situazioni analoghe non
possono essere trattate in modo diverso e situazioni diverse non
possono essere trattate allo stesso modo, a meno che una
differenziazione non sia «obiettivamente giustificata» (cfr., tra
molte: Corte Giust. CE, sent. 11 luglio 2006, C-313/04, Franz
Egenberger). Secondo la giurisprudenza della Corte, una differenza di
trattamento «e' giustificata se si fonda su un criterio obiettivo e
ragionevole, vale a dire qualora essa sia rapportata a un legittimo
scopo perseguito dalla normativa in questione e tale differenza sia
proporzionata allo scopo perseguito dal trattamento di cui trattasi»
(Id., sent. 16 dicembre 2008, C-127/07, Arcelor Atlantique et
Lorraine).
Il regolamento CE n. 1071/2009 del 21 ottobre 2009, recante
«Norme comuni sulle condizioni da rispettare per esercitare
l'attivita' di trasportatore su strada» (pubblicato nella G.U.U.E.
del 14 novembre 2009), non detta alcuna prescrizione in ordine alle
caratteristiche degli automezzi che possono essere acquistati ed
utilizzati dalle imprese di trasporto. L'art. 3 del regolamento
(rubricato «Requisiti per l'esercizio della professione di
trasportatore su strada») dispone:
«1. Le imprese che esercitano la professione di trasportatore su
strada:
a) hanno una sede effettiva e stabile in uno Stato membro;
b) sono onorabili;
c) possiedono un'adeguata idoneita' finanziaria;
d) possiedono l'idoneita' professionale richiesta.
2. Gli Stati membri possono decidere di imporre requisiti
supplementari, proporzionati e non discriminatori, che le imprese
devono soddisfare per esercitare la professione di trasportatore su
strada».
Sotto tale profilo, la norma regionale qui controversa finirebbe
per introdurre un requisito di esercizio non previsto dal diritto
europeo ed intrinsecamente discriminatorio, nei confronti delle
imprese stabilite nella Regione Piemonte, in violazione dell'art. 3
della Costituzione nonche' dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, che impone alle regioni di conformarsi ai vincoli
dell'ordinamento comunitario.
4.2. Sul piano costituzionale, poi, la norma regionale appare in
diretto contrasto con la natura «trasversale» e prevalente della
tutela della libera concorrenza, sancita dalla direttiva 2006/123/CE.
Al riguardo, e' stata ripetutamente affermata l'impossibilita' per le
regioni di introdurre nell'ordinamento, anche per via normativa,
previsioni atte a distorcere il confronto concorrenziale e la
liberta' d'impresa sul piano interspaziale, ossia tra territori
regionali differenti (cfr. Corte costituzionale, sentenza 11 giugno
2014, n. 165, che ha dichiarato l'incostituzionalita' di alcune norme
della legge regionale toscana in materia di commercio, con la
motivazione che si riporta: «(...) I predetti oneri documentali e le
attivita' supplementari richieste, insieme con l'appesantimento della
procedura davanti allo sportello unico, rappresentano un ostacolo
effettivo alla libera concorrenza nella Regione Toscana, sotto un
duplice profilo, interregionale e intraregionale. Da un lato, gli
operatori che intendono operare nel territorio della Regione Toscana
si trovano esposti a maggiori oneri rispetto ai competitori di altre
regioni, anche limitrofe; dall'altro, all'interno della stessa
regione, tali oneri aggiuntivi rappresentano per i nuovi esercenti
delle barriere all'entrata che pongono questi ultimi in una posizione
di svantaggio rispetto a chi gia' svolge un'attivita' commerciale. La
discriminazione rilevata e' dunque duplice: sia interspaziale, fra
operatori di regioni diverse, sia intertemporale, fra operatori gia'
presenti nel mercato e nuovi»).
La legge statale non prevede limitazioni all'utilizzo di autobus
usati. Ne' prevede limitazioni territoriali per le imprese
autorizzate.
Come si e' visto, l'art. 1 della legge n. 218 del 2003 stabilisce
che l'esercizio dell'attivita' di trasporto di viaggiatori su strada
«rientra nella sfera della liberta' di iniziativa economica ai sensi
dell'art. 41 della Costituzione, cui possono essere imposti
esclusivamente vincoli per esigenze di carattere sociale o
prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza».
L'art. 4 della legge n. 218 del 2003 non attribuisce alle regioni
il potere di disciplinare in senso piu' restrittivo la tipologia di
automezzi utilizzabili dalle imprese autorizzate.
Pertanto, la norma regionale piemontese darebbe luogo a
violazione degli articoli 3, 41 e 117 della Costituzione,
introducendo una gravosa restrizione all'utilizzo di autobus usati
nei confronti dei soli operatori economici iscritti nel registro
della Regione Piemonte, al di fuori dei principi stabiliti dalla
legge statale.
Analoga prospettazione e' stata, di recente, accolta dalla Corte
in occasione dell'esame della questione di costituzionalita'
riguardante la norma con la quale la Regione Piemonte aveva vietato
l'incremento del parco autobus con mezzi usati, nei termini che si
riportano: «(...) Con la legge n. 218 del 2003, il legislatore
statale ha dunque inteso definire il punto di equilibrio fra il
libero esercizio dell'attivita' di trasporto e gli interessi pubblici
interferenti con tale liberta' (art. 1, comma 4, della legge n. 218
del 2003). Il bilanciamento cosi' operato - fra la liberta' di
iniziativa economica e gli altri interessi costituzionali -
costituendo espressione della potesta' legislativa statale nella
materia della «tutela della concorrenza», definisce un assetto degli
interessi che il legislatore regionale non e' legittimato ad alterare
(sentenza n. 80 del 2006). Questa Corte ha chiarito che
«[l]'eventuale esigenza di contemperare la liberalizzazione del
commercio con quelle di una maggiore tutela della salute, del lavoro,
dell'ambiente e dei beni culturali deve essere intesa sempre in senso
sistemico, complessivo e non frazionato (sentenze n. 85 del 2013 e n.
264 del 2012), all'esito di un bilanciamento che deve compiere il
soggetto competente nelle materie implicate, le quali nella specie
afferiscono ad ambiti di competenza statale, tenendo conto che la
tutela della concorrenza, attesa la sua natura trasversale, assume
carattere prevalente e funge, quindi, da limite alla disciplina che
le regioni possono dettare in forza della competenza in materia di
commercio (sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012) o in altre
materie» (sentenza n. 165 del 2014). In altre parole, la «tutela
della concorrenza» «si attua anche attraverso la previsione e la
correlata disciplina delle ipotesi in cui viene eccezionalmente
consentito di apporre dei limiti all'esigenza di tendenziale massima
liberalizzazione delle attivita' economiche» (sentenza n. 49 del
2014). In questo contesto, i citati articoli 1 e 4 della legge n. 218
del 2003 devono essere intesi nel senso che, essendosi assunto il
legislatore statale il compito di conciliare la liberta' di
iniziativa economica con l'esigenza di sicurezza dei viaggiatori
(art. 1), le regioni sono abilitate a regolare gli oggetti indicati
dalla stessa legge statale (art. 4) e, in generale, la gestione del
servizio (sentenze n. 30 del 1998 e n. 135 del 1997), ma non possono
introdurre, a carico delle imprese di trasporto aventi sede nel
territorio regionale, limiti che, lungi dal rispettare i «criteri di
tutela della liberta' di concorrenza» fissati nella legge statale
(art. 4, comma 1), penalizzerebbero gli operatori interni, data
l'assenza di delimitazioni territoriali delle autorizzazioni
rilasciate nelle altre regioni (art. 5, comma 3). Restringendo la
liberta' di esercizio dell'attivita' di noleggio bus con conducente
(...) la norma regionale contestata non solo comporta maggiori oneri
in capo alle imprese di trasporto aventi sede in Piemonte rispetto a
quelle situate in altre regioni, ma e' altresi' idonea a produrre
l'effetto (nel caso in cui l'impresa non abbia le maggiori risorse
necessarie per comprare un autobus nuovo) di impedire
irragionevolmente l'espansione dell'attivita' delle imprese stesse e,
dunque, di limitare la concorrenza e con essa le possibilita' di
scelta da parte dei committenti (sentenze n. 47 del 2015 e n. 97 del
2014). La previsione censurata eccede, dunque, i limiti entro i quali
il legislatore regionale puo' disciplinare la materia, di sua
competenza residuale, del trasporto pubblico locale, dato che fra
tali limiti vi e' quello del rispetto del bilanciamento operato dal
legislatore statale nella materia trasversale e prevalente, ad esso
affidata in via esclusiva, della tutela della concorrenza» (Corte
costituzionale, sentenza 17 febbraio 2016, n. 30).
4.3. Ove, invece, il divieto di acquisire autobus usati trovasse
la propria giustificazione nell'obiettivo di salvaguardare la
sicurezza (in particolare, la sicurezza della circolazione e degli
utenti trasportati) e di tutelare l'ambiente (in particolare, per il
contenimento delle emissioni inquinanti), la norma regionale si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, che riserva alla potesta' esclusiva statale le materie
della sicurezza (lettera h) e della tutela dell'ambiente (lettera s).
5. Conclusioni.
Il collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di
costituzionalita' dell'art. 12, primo e secondo comma, della legge
regionale del Piemonte 26 giugno 2006 n. 22, per violazione degli
articoli 3, 41 e 117 (primo e secondo comma) della Costituzione,
nella parte in cui vieta alle imprese iscritte al registro regionale
«l'utilizzo di veicoli di eta' superiore a quindici anni qualora essi
abbiano raggiunto una percorrenza di un milione di chilometri».
Resta sospesa ogni decisione sull'impugnativa in epigrafe,
dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte
costituzionale.