ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12 del
regolamento del Senato della Repubblica 17 febbraio 1971, promosso
dalla Corte di cassazione, sezioni unite, nel procedimento vertente
tra P.L. e il Senato della Repubblica, con ordinanza del 6 maggio
2013, iscritta al n. 136 del registro ordinanze 2013 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie
speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di P.L. e del Senato della
Repubblica, nonche' gli atti di intervento della Camera dei deputati
e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2014 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Aldo Sandulli per P.L., Gaetano Pelella per la
Camera dei deputati e l'avvocato dello Stato Federico Basilica per il
Senato della Repubblica e per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 maggio 2013, le sezioni unite della Corte
di cassazione hanno sollevato d'ufficio, in riferimento agli artt. 3,
24, 102, secondo comma, 111, primo, secondo e settimo comma, e 113,
primo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 12 del regolamento del Senato della
Repubblica approvato il 17 febbraio 1971, e successive modifiche,
nella parte in cui attribuisce al Senato il potere di giudicare in
via esclusiva e definitiva i ricorsi avverso gli atti e i
provvedimenti adottati dall'amministrazione di quel ramo del
Parlamento nei confronti dei propri dipendenti.
La Corte riferisce di essere chiamata a decidere in ordine al
ricorso proposto, ai sensi dell'art. 111 Cost., da un dipendente del
Senato avverso la decisione resa, in grado di appello, dal Consiglio
di garanzia del Senato, nell'ambito di un giudizio di ottemperanza
relativo ad una causa di lavoro.
1.1.- Osserva la Corte che il citato art. 12 del regolamento del
Senato stabilisce che il Consiglio di Presidenza, presieduto dal
Presidente del Senato, «[...] approva i Regolamenti interni
dell'Amministrazione del Senato e adotta i provvedimenti relativi al
personale stesso nei casi ivi previsti». Tale norma e' stata sempre
interpretata nel senso dell'attribuzione al Senato dell'autodichia,
con conseguente esclusione del sindacato di qualsiasi giudice esterno
in ordine alle controversie che attengono allo stato ed alla carriera
giuridica ed economica dei dipendenti. Da cio' conseguirebbe
l'inammissibilita' del ricorso ex art. 111 Cost. spiegato dal
ricorrente nel giudizio a quo.
1.2.- Le sezioni unite si dichiarano pienamente consapevoli dei
principi enunciati dalla Corte costituzionale con la risalente
sentenza n. 154 del 1985, cui hanno fatto seguito le ordinanze di
manifesta inammissibilita' n. 444 e n. 445 del 1993; con la sentenza
sopra indicata, la Corte ha dichiarato la medesima questione
inammissibile alla stregua del tenore letterale dell'art. 134 Cost.,
che fa riferimento - come oggetto del giudizio della Corte - alle
leggi ed agli atti aventi forza di legge, e non indica i regolamenti
parlamentari. Rammentano le sezioni unite che, all'epoca, la Corte
costituzionale ritenne che i regolamenti parlamentari avrebbero
potuto essere ricompresi nel disposto dell'art. 134 Cost. soltanto in
via interpretativa e che siffatta interpretazione non era coerente,
ed appariva anzi in contrasto, con la natura di democrazia
parlamentare propria del nostro ordinamento.
Nell'auspicare la riconsiderazione di tali conclusioni, le
sezioni unite richiamano le motivazioni della relativa ordinanza di
rimessione dell'11 luglio 1977, laddove si affermava la possibilita'
di assoggettare a sindacato di legittimita' costituzionale i
regolamenti parlamentari, in quanto fonti (fonti-atto) di diritto
oggettivo, assimilabili alle leggi formali, con le quali versano in
rapporto di distribuzione (costituzionale) di competenza normativa a
pari livello.
1.3.- Nel rifarsi integralmente a tale prospettazione, le sezioni
unite sottolineano la differenza tra l'esercizio delle funzioni
legislative o politiche delle Camere, da un lato, e gli atti con cui
le Camere provvedono alla propria organizzazione, dall'altro. Il
Collegio riconosce la necessita' di garantire alle stesse Camere una
posizione di indipendenza affinche' le stesse siano libere da vincoli
esterni suscettibili di condizionarne l'azione; la Corte rimettente
ritiene tuttavia che l'autodichia sui propri dipendenti non
costituisca una prerogativa necessaria a garantire l'indipendenza del
Parlamento e non sia affatto coessenziale alla natura costituzionale
degli organi supremi; ed invero la Costituzione non tollera
l'esclusione dalla tutela giurisdizionale di una categoria di
cittadini e l'autonomia che spetta al Parlamento non comprende il
potere di stabilire norme contrarie alla Costituzione.
1.4.- In particolare, le sezioni unite osservano che l'autodichia
del Senato si pone in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto una
categoria di cittadini viene esclusa dalla tutela giurisdizionale in
ragione di un elemento (l'essere dipendenti del Senato) non
significativo ai fini del trattamento differenziato. A cio' la Corte
di cassazione riconduce anche la violazione dell'art. 24 Cost.,
secondo cui «Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti [...]» e che, al secondo comma, definisce la difesa «diritto
inviolabile».
1.5.- Le sezioni unite denunciano inoltre la violazione dell'art.
102, secondo comma, Cost., essendo gli stessi soggetti sottoposti ad
un giudice speciale - quanto alle loro cause di lavoro - istituito
dopo l'entrata in vigore della Costituzione.
1.6.- Ad avviso della Corte rimettente sarebbe altresi'
ravvisabile la violazione dell'art. 111 Cost., recentemente
novellato; in particolare il vulnus viene ravvisato con riferimento
al principio del giusto processo (primo comma), non potendo definirsi
«giusto» un processo che si svolge dinanzi ad una delle parti; alla
necessita' che il contraddittorio si svolga davanti ad un giudice
terzo e imparziale (secondo comma), cio' che non si verificherebbe
nell'autodichia; al fatto che contro le sentenze e' sempre ammesso
ricorso in Cassazione per violazione di legge (settimo comma).
Proprio riguardo alla dedotta violazione dell'art. 111 Cost., la
Corte di cassazione evidenzia che la Corte europea dei diritti
dell'uomo, nella sentenza 28 aprile 2009, Savino ed altri c. Italia,
ha affermato che, ai sensi dell'art. 6, comma 1, della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e' «tribunale» non
soltanto una giurisdizione di tipo classico, ma qualsiasi autorita'
cui competa decidere, sulla base di norme di diritto, con pienezza di
giurisdizione e a conclusione di una procedura organizzata, su
qualsiasi questione di sua competenza, adottando una decisione
vincolante, non modificabile da un organo non giurisdizionale. Tale
pronuncia ha inoltre statuito l'assenza di indipendenza e di
imparzialita' degli organi giurisdizionali della Camera, ed in
particolare dell'organo di appello, ritenendo che la sua composizione
determinasse una commistione inammissibile, in capo ai medesimi
soggetti, tra esercizio di funzioni amministrative ed esercizio di
funzioni giurisdizionali: i componenti dell'Ufficio di Presidenza, ai
quali spetta l'adozione dei provvedimenti concernenti il personale,
infatti, sono poi chiamati a giudicare sulle controversie aventi ad
oggetto i medesimi atti amministrativi.
Nel caso in esame mancherebbe, ad avviso della Corte rimettente,
il carattere di terzieta' dell'organo giudicante, che costituisce
attributo connaturale all'esercizio della funzione giurisdizionale,
considerato che le decisioni della Commissione contenziosa,
ratificate col visto del Presidente del Senato, possono riguardare
anche ricorsi contro decreti dello stesso Presidente del Senato.
1.7.- Sussisterebbe infine, ad avviso delle sezioni unite, anche
la violazione dell'art. 113 Cost., secondo cui, contro gli atti della
pubblica amministrazione (e tale sarebbe, ad avviso della Corte,
l'amministrazione del Senato rispetto agli atti di gestione del
personale), e' sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione
ordinaria e amministrativa; viceversa, l'autodichia preclude
l'accesso agli organi di tutela giurisdizionale, cosi' determinando
la violazione denunciata.
2.- Con atto di costituzione depositato il 1° luglio 2013, si e'
costituito in giudizio P.L., parte ricorrente nel giudizio a quo
pendente dinanzi alla Corte di cassazione. Dopo avere richiamato le
vicende relative alla controversia instaurata sin dal 2005 dinanzi
agli organi di giustizia del Senato, la difesa della parte privata ha
dedotto che le disposizioni dei regolamenti parlamentari delineano,
per le controversie di lavoro dei dipendenti del Senato, un sistema
di tutela giurisdizionale speciale, che non precluderebbe affatto
l'esperibilita' del rimedio previsto dall'art. 111, settimo comma,
Cost., avverso le decisioni degli organi di autodichia parlamentare.
Ad avviso della difesa della parte ricorrente, dovrebbe escludersi
che dal testo costituzionale, e in particolare dalla posizione di
autonomia e indipendenza che esso riconosce alle Camere, sia
ricavabile, quale principio implicito o norma inespressa,
l'autodichia sui rapporti di impiego dei dipendenti del Parlamento.
2.1.- Ne', d'altra parte, potrebbe ravvisarsi un fondamento
costituzionale, neppure indiretto, di tale disciplina nell'art. 64
Cost., che attribuisce a ciascuna Camera il potere di adottare un
proprio regolamento volto a disciplinarne l'organizzazione interna.
Infatti, ad avviso della difesa della parte privata, l'art. 64 Cost.
non autorizza l'istituzione di un sistema di autodichia, ne' per le
controversie relative ai rapporti di impiego dei dipendenti di
ciascun ramo del Parlamento, ne' rispetto ad altri rapporti giuridici
instaurati con soggetti terzi.
2.2.- A sostegno della tesi della mancanza di copertura
costituzionale dell'autodichia del Senato, la difesa della parte
privata richiama le pronunce in tema di prerogative costituzionali,
laddove si afferma che «la disciplina delle prerogative contenuta nel
testo della Costituzione [deve] essere intesa come uno specifico
sistema normativo, frutto di un particolare bilanciamento e assetto
di interessi costituzionali; sistema che non e' consentito al
legislatore ordinario alterare ne' in peius ne' in melius», con la
conseguenza che il legislatore ordinario «puo' intervenire solo per
attuare, sul piano procedimentale, il dettato costituzionale,
essendogli preclusa ogni eventuale integrazione o estensione di tale
dettato» (sentenza n. 262 del 2009).
2.3.- La parte privata esamina anche la possibilita' di
un'interpretazione della disciplina censurata in senso
costituzionalmente orientato, facendo leva sulla tesi secondo la
quale i rimedi previsti dal sistema contenzioso predisposto dai
regolamenti parlamentari avrebbero, in realta', natura di ricorsi
amministrativi e, come tali, non escluderebbero la concorrente o
successiva tutela giurisdizionale.
2.4.- Tuttavia, ad avviso della parte privata, proprio questa
prospettiva interpretativa non e' stata accolta dalla Corte di
cassazione con l'ordinanza di rimessione e con altre pronunce
precedenti, e sembrerebbe, oggi, difficilmente compatibile con
l'orientamento manifestato dalla Corte di Strasburgo nella sentenza
28 aprile 2009, Savino e altri c. Italia, la quale ha riconosciuto
che gli organi di autodichia rappresentano un «tribunale» ai sensi
dell'art. 6, comma l, della Convenzione e hanno, quindi, natura
giurisdizionale, salvo poi verificare che tale tribunale soddisfi i
requisiti di imparzialita' e indipendenza richiesti dalla Convenzione
e pervenire, come e' avvenuto con riferimento agli organi domestici
della Camera dei deputati, ad escluderlo, in ragione della loro
composizione.
2.5.- Ad avviso della parte privata, i regolamenti parlamentari
istituirebbero un sistema speciale di rimedi giurisdizionali, che
sottrae le relative controversie alla giurisdizione ordinaria e
amministrativa, ma in nessun luogo escluderebbero che le decisioni
assunte nell'ambito di tale sistema siano altresi' sottratte alla
funzione nomofilattica che l'art. 111, settimo comma, Cost.,
attribuisce alla Corte di cassazione nei confronti di ogni giudice
(ordinario o speciale) contemplato dall'ordinamento statale.
Osserva la difesa della parte privata che, sotto tale profilo, la
questione sollevata dovrebbe ritenersi inammissibile, in quanto la
Corte di cassazione potrebbe comunque decidere il giudizio
principale, a prescindere dalla valutazione di legittimita'
costituzionale della disposizione censurata, la quale non potrebbe
intendersi come preclusiva del ricorso straordinario per Cassazione
avverso le pronunce degli organi di autodichia.
2.6.- In via subordinata, la difesa della parte privata ha
sostenuto la fondatezza della questione di legittimita'
costituzionale, non solo per il contrasto con lo stesso art. 111,
settimo comma, Cost., ma anche per violazione degli altri parametri
costituzionali evocati dalla Corte di cassazione.
2.6.1.- In particolare, il ricorrente evidenzia la necessita' di
procedere ad una rilettura delle premesse della sentenza n. 154 del
1985 e quindi ad una generale rivalutazione del sistema delle
immunita' dalla giurisdizione, alla luce del mutato contesto
istituzionale. Ed invero le interazioni tra diritto interno (anche
parlamentare) e diritto internazionale, il ruolo di garante del
rispetto degli obblighi internazionali che la Corte costituzionale ha
rivendicato a se' nell'interpretazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., il controllo esercitato dalla stessa Corte sul rispetto dei
limiti esterni all'esercizio delle prerogative parlamentari, sono -
ad avviso della parte privata - tutti elementi univocamente
indicativi di un nuovo assetto istituzionale, nel quale il sistema
delle tutele e dei controlli non puo' variare in base alla mera
natura formale e alla tipologia della prerogativa che volta per volta
viene in questione; piuttosto, esso deve essere agganciato al
contenuto sostanziale degli interessi pubblici e privati protetti. A
tal fine occorrerebbe un controllo di legittimita' costituzionale
anche sui regolamenti, salva pur sempre quella sfera intangibile di
autonomia «strettamente funzionale all'esercizio indipendente delle
attribuzioni proprie del potere legislativo».
2.6.2.- La difesa della parte privata deduce inoltre che ritenere
a priori intangibile e insindacabile l'attivita' di autonomia
regolamentare delle Camere persino quanto al rispetto dei suoi
confini esterni, consente di ampliare, oltre i limiti previsti dalla
Costituzione, l'area sottratta alle comuni regole di produzione
legislativa e, in particolare, alla regola del bicameralismo e alle
competenze presidenziali di controllo ex art. 73 Cost. Spetta alla
Corte costituzionale, dunque, garantire che questa fonte di
produzione normativa non travalichi i limiti imposti dall'art. 64
Cost.
3.- E' intervenuta nel giudizio l'Avvocatura generale dello
Stato, per conto del Presidente del Consiglio dei ministri, ed ha
concluso per l'inammissibilita' o, in subordine, per l'infondatezza
della questione.
3.1.- In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
dedotto l'insindacabilita' dei regolamenti parlamentari, come
affermata dalla sentenza n. 154 del 1985 e ribadita dalle ordinanze
n. 444 e n. 445 del 1993, nonche' da successive pronunce della Corte
di cassazione. L'Avvocatura generale ha altresi' evidenziato che, con
la sentenza 28 aprile 2009, Savino ed altri c. Italia, la stessa
Corte EDU ha riconosciuto la legittimita' dell'impianto di giustizia
interna delle Camere, sulla base dell'autonomia costituzionale ad
esse spettante. La difesa dello Stato ha quindi concluso chiedendo
che sia dichiarata l'inammissibilita' ovvero, in via subordinata,
l'infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
sollevata dalla Corte di cassazione.
4.- Il 2 luglio 2013 si e' costituito in giudizio il Senato della
Repubblica, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, depositando un atto di
intervento di tenore analogo a quello depositato dalla Presidenza del
Consiglio dei ministri.
4.1.- In via preliminare, la difesa del Senato ha eccepito
l'inammissibilita' della questione sollevata dalle sezioni unite
della Corte di cassazione in considerazione dell'insindacabilita' dei
regolamenti parlamentari, affermata dalla sentenza n. 154 del 1985 e
ribadita dalle ordinanze n. 444 e n. 445 del 1993, nonche' dalle
successive pronunce della Corte di cassazione. La difesa del Senato
ha inoltre richiamato i principi affermati dalla Corte EDU nella
sentenza 28 aprile 2009, Savino ed altri c. Italia, che ha
riconosciuto la legittimita' degli organi di giustizia interna delle
Camere, sulla base dell'autonomia costituzionale ad esse spettante.
5.- La Camera dei deputati e' intervenuta in giudizio il 2 luglio
2013; nell'atto di intervento, la Camera ha preliminarmente dedotto
la propria legittimazione a partecipare al giudizio, affermandosi
titolare di un interesse qualificato, suscettibile di essere
direttamente inciso dalla pronuncia della Corte.
5.1.- La parte interveniente ha in primo luogo eccepito
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale
sollevata dalle sezioni unite della Corte di cassazione, in
considerazione dell'insindacabilita' dei regolamenti parlamentari, ai
sensi dell'art. 134 Cost.; ad avviso della difesa della Camera,
infatti, i regolamenti parlamentari non sarebbero equiparabili alle
leggi o agli altri atti aventi forza di legge, non essendo promulgati
dal Presidente della Repubblica ai sensi dell'art. 87 Cost., e non
essendo suscettibili di abrogazione referendaria ai sensi dell'art.
75 Cost.; ad avviso della parte interveniente, la sottoposizione dei
regolamenti parlamentari al sindacato di costituzionalita' - in
quanto connessa alla necessita' di preservare l'indipendenza del
Parlamento - finirebbe per determinare una inammissibile limitazione
delle prerogative sovrane del Parlamento.
5.2.- Nel merito, la difesa della Camera dei deputati ha dedotto
l'infondatezza della questione di legittimita' costituzionale,
evidenziando che l'esigenza di garantire l'autonomia delle Camere
sussiste anche con riferimento alle attivita' degli uffici
amministrativi interni degli organi parlamentari e in particolare con
riferimento ai rapporti con i dipendenti; tali attivita' infatti -
ancorche' non ineriscano direttamente allo svolgimento delle funzioni
legislative o politiche delle Camere (le cosiddette funzioni
primarie) - sono sempre strumentali all'esercizio delle funzioni
parlamentari tipiche e non potrebbero pertanto tollerare l'intervento
di poteri esterni, in quanto cio' turberebbe il libero espletamento
delle funzioni parlamentari.
5.3.- La difesa della parte interveniente ha inoltre richiamato i
principi affermati dalla sentenza della Corte EDU 28 aprile 2009,
Savino ed altri c. Italia, con particolare riferimento alla
legittimita' dell'istituzione di un giudice domestico all'interno di
organi parlamentari e, piu' specificamente, all'affermazione della
compatibilita' dell'autodichia rispetto ai principi fondamentali del
giusto processo.
5.4.- Il 3 marzo 2014 la Camera dei deputati ha depositato una
memoria integrativa al fine di contestare le argomentazioni svolte
dalla difesa della parte privata nell'ambito del giudizio di
costituzionalita'. In particolare, la difesa della Camera ha
contestato la possibilita', prospettata ex adverso, di ricondurre le
decisioni degli organi interni delle Camere al sindacato
nomofilattico affidato alla Corte di cassazione dall'art. 111 Cost.;
ad avviso della Camera, tale interpretazione sarebbe preclusa dal
tenore letterale dell'art. 12 del regolamento della Camera, il quale
prevede espressamente che gli organi di primo e di secondo grado
«giudicano in via esclusiva» sui ricorsi presentati dai dipendenti e
dai terzi avverso gli atti amministrativi di tale ramo del
Parlamento; tale inciso - inserito con le modifiche regolamentari
intervenute nel mese di luglio del 2009, a seguito della richiamata
sentenza della Corte EDU 28 aprile 2009 - non solo intende chiarire
definitivamente la natura giurisdizionale delle istanze giudicanti
interne, ma mira anche a sancire espressamente - a conferma peraltro
di una prassi interpretativa pressoche' secolare - che l'esercizio
della giurisdizione di tali istanze interne esclude completamente
quella del giudice comune.
Considerato in diritto
1.- Le sezioni unite della Corte di cassazione hanno sollevato
d'ufficio, in riferimento agli artt. 3, 24, 102, secondo comma, 111,
primo, secondo e settimo comma, e 113, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12
del regolamento del Senato della Repubblica, approvato il 17 febbraio
1971, e successive modifiche, nella parte in cui attribuisce al
Senato il potere di giudicare in via esclusiva e definitiva i ricorsi
avverso gli atti e i provvedimenti adottati dall'amministrazione di
quel ramo del Parlamento nei confronti dei propri dipendenti.
Nel giudizio a quo la Corte di cassazione e' chiamata a decidere
in ordine al ricorso proposto, ai sensi dell'art. 111, settimo comma,
Cost., da un dipendente del Senato avverso la decisione resa - in
grado di appello - dal Consiglio di garanzia del Senato, nell'ambito
di un giudizio di ottemperanza relativo ad una causa di lavoro.
2.- In via preliminare deve essere confermata l'ordinanza letta
nella pubblica udienza del 25 marzo 2014 ed allegata alla presente
sentenza, con la quale e' stata dichiarata l'ammissibilita'
dell'intervento spiegato dalla Camera dei deputati nel giudizio di
cui all'ordinanza reg. ord. n. 136 del 2013; ed invero, nel caso in
esame deve riconoscersi che la Camera dei deputati, sebbene estranea
al giudizio principale, e' titolare di un interesse qualificato,
suscettibile di essere direttamente inciso dalla pronuncia della
Corte, in quanto immediatamente inerente allo specifico rapporto
sostanziale dedotto nel giudizio (sentenza n. 38 del 2009; ordinanze
n. 346 del 2001 e n. 67 del 1998).
3.- La disposizione censurata e' contenuta nell'art. 12 del
regolamento del Senato della Repubblica, intitolato «Attribuzioni del
Consiglio di Presidenza - Proroga dei poteri»; tale disposizione
prevede che «Il Consiglio di Presidenza, presieduto dal Presidente
del Senato, delibera il progetto di bilancio del Senato, le
variazioni degli stanziamenti dei capitoli ed il conto consuntivo;
approva il Regolamento della biblioteca e il Regolamento
dell'archivio storico del Senato; delibera le sanzioni, nei casi
previsti dai commi 3 e 4 dell'art. 67, nei confronti dei Senatori;
nomina, su proposta del Presidente, il Segretario Generale del
Senato; approva i Regolamenti interni dell'Amministrazione del Senato
e adotta i provvedimenti relativi al personale stesso nei casi ivi
previsti; esamina tutte le altre questioni che ad esso siano deferite
dal Presidente».
3.1.- La questione di legittimita' costituzionale riguarda dunque
la disposizione in esame nella parte in cui - secondo un'antica
tradizione interpretativa - attribuisce al Senato l'autodichia sui
propri dipendenti, ossia il potere di giudicare in via esclusiva e
definitiva i ricorsi avverso gli atti e i provvedimenti adottati
dall'amministrazione di quel ramo del Parlamento nei confronti degli
stessi dipendenti, con conseguente esclusione del sindacato di
qualsiasi giudice esterno in ordine alle controversie che attengono
allo stato ed alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti.
4.- La questione, sollevata dalla Corte di cassazione, deve
essere dichiarata inammissibile.
4.1.- Ancora una volta, la sindacabilita' dei regolamenti
parlamentari, adottati ai sensi dell'art. 64, primo comma, Cost.,
costituisce la premessa della valutazione dell'ammissibilita' della
questione.
4.2.- I regolamenti parlamentari non rientrano espressamente tra
le fonti-atto indicate nell'art. 134, primo alinea, Cost. - vale a
dire tra le «leggi» e «gli atti aventi forza di legge» - che possono
costituire oggetto del sindacato di legittimita' rimesso a questa
Corte.
Nel sistema delle fonti delineato dalla stessa Costituzione, il
regolamento parlamentare e' espressamente previsto dall'art. 64 come
fonte dotata di una sfera di competenza riservata e distinta rispetto
a quella della legge ordinaria e nella quale, pertanto, neppure
questa e' abilitata ad intervenire.
L'art. 134 Cost., indicando come sindacabili la legge e gli atti
che, in quanto ad essa equiparati, possono regolare cio' che rientra
nella competenza della stessa legge, non consente di includere tra
gli stessi i regolamenti parlamentari. Risiede dunque in cio', e non
in motivazioni storiche o in risalenti tradizioni interpretative, la
ragion d'essere attuale e di diritto positivo dell'insindacabilita'
degli stessi regolamenti in sede di giudizio di legittimita'
costituzionale. Va di conseguenza confermata la consolidata
giurisprudenza di questa Corte, la quale - nella sentenza n. 154 del
1985 e nelle successive ordinanze n. 444 e n. 445 del 1993 - ha
escluso che essi possano essere annoverati fra gli atti aventi forza
di legge.
Se tuttavia, adesso come allora, la ratio dell'insindacabilita'
dei regolamenti parlamentari e' costituita - sul piano sistematico -
dalla garanzia di indipendenza delle Camere da ogni altro potere,
cio' non comporta che essi siano, come nel lontano passato, fonti
puramente interne. Essi sono fonti dell'ordinamento generale della
Repubblica, produttive di norme sottoposte agli ordinari canoni
interpretativi, alla luce dei principi e delle disposizioni
costituzionali, che ne delimitano la sfera di competenza.
4.3.- E' su queste basi che si colloca il tema dell'estensione
dell'autodichia e conseguentemente della sua legittimita'. Gli artt.
64 e 72 Cost. assolvono alla funzione di definire e, al tempo stesso,
di delimitare «lo statuto di garanzia delle Assemblee parlamentari»
(sentenza n. 379 del 1996). E' dunque all'interno di questo statuto
di garanzia che viene stabilito l'ambito di competenza riservato ai
regolamenti parlamentari, avente ad oggetto l'organizzazione interna
e, rispettivamente, la disciplina del procedimento legislativo per la
parte non direttamente regolata dalla Costituzione.
In questo ambito, le vicende e i rapporti che ineriscono alle
funzioni primarie delle Camere sicuramente ricadono nella competenza
dei regolamenti e l'interpretazione delle relative norme
regolamentari e sub-regolamentari non puo' che essere affidata in via
esclusiva alle Camere stesse (sentenza n. 78 del 1984). Ne' la
protezione dell'area di indipendenza e liberta' parlamentare attiene
soltanto all'autonomia normativa, ma si estende al momento
applicativo delle stesse norme regolamentari «e comporta, di
necessita', la sottrazione a qualsiasi giurisdizione degli strumenti
intesi a garantire il rispetto del diritto parlamentare» (sentenze n.
379 del 1996 e n. 129 del 1981).
4.4.- Se altrettanto valga per i rapporti di lavoro dei
dipendenti e per i rapporti con i terzi, e' questione controversa,
che, in linea di principio, puo' dar luogo ad un conflitto fra i
poteri; infatti, anche norme non sindacabili potrebbero essere fonti
di atti lesivi di diritti costituzionalmente inviolabili e, d'altra
parte, deve ritenersi sempre soggetto a verifica il fondamento
costituzionale di un potere decisorio che limiti quello conferito
dalla Costituzione ad altre autorita'. L'indipendenza delle Camere
non puo' infatti compromettere diritti fondamentali, ne' pregiudicare
l'attuazione di principi inderogabili.
Come affermato da questa Corte, davanti a cio' che «[...] esuli
dalla capacita' classificatoria del regolamento parlamentare e non
sia per intero sussumibile sotto la disciplina di questo (perche'
coinvolga beni personali di altri membri delle Camere o beni che
comunque appartengano a terzi), deve prevalere la "grande regola"
dello Stato di diritto ed il conseguente regime giurisdizionale al
quale sono normalmente sottoposti, nel nostro sistema costituzionale,
tutti i beni giuridici e tutti i diritti (artt. 24, 112 e 113 della
Costituzione)» (sentenza n. 379 del 1996).
Peraltro, negli ordinamenti costituzionali a noi piu' vicini,
come Francia, Germania, Regno Unito e Spagna, l'autodichia sui
rapporti di lavoro con i dipendenti e sui rapporti con i terzi non e'
piu' prevista.
Nel nostro ordinamento e' altresi' significativo che molteplici
decisioni di questa Corte, oltre che della Corte di Strasburgo,
abbiano assoggettato a stretta interpretazione la stessa immunita'
parlamentare prevista dal primo comma dell'art. 68 Cost.,
riconosciuta soltanto quando sia dimostrato, secondo criteri
rigorosi, il nesso funzionale fra l'opinione espressa e l'attivita'
parlamentare, proprio per limitare l'impedimento all'accesso al
giudice da parte di chi si ritenga danneggiato (ex plurimis, sentenze
n. 313 del 2013, n. 98 del 2011, n. 137 del 2001, n. 11 e n. 10 del
2000).
Il rispetto dei diritti fondamentali, tra i quali il diritto di
accesso alla giustizia (art. 24 Cost.), cosi' come l'attuazione di
principi inderogabili (art. 108 Cost.), sono assicurati dalla
funzione di garanzia assegnata alla Corte costituzionale. La sede
naturale in cui trovano soluzione le questioni relative alla
delimitazione degli ambiti di competenza riservati e' quella del
conflitto fra i poteri dello Stato: «Il confine tra i due distinti
valori (autonomia delle Camere, da un lato, e legalita-giurisdizione,
dall'altro) e' posto sotto la tutela di questa Corte, che puo' essere
investita, in sede di conflitto di attribuzione, dal potere che si
ritenga leso o menomato dall'attivita' dell'altro» (sentenza n. 379
del 1996).
In tale sede la Corte puo' ristabilire il confine - ove questo
sia violato - tra i poteri legittimamente esercitati dalle Camere
nella loro sfera di competenza e quelli che competono ad altri, cosi'
assicurando il rispetto dei limiti delle prerogative e del principio
di legalita', che e' alla base dello Stato di diritto.