ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 30, quarto
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte costituzionale), promosso dal Tribunale
di Como nel procedimento vertente tra M. G. ed altra e la Direzione
territoriale del lavoro di Como ed altra, con ordinanza del 4
febbraio 2015, iscritta al n. 106 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima
serie speciale, dell'anno 2015.
Visti l'atto di costituzione di M. G. ed altra, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2017 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato Giorgio Albe' per M. G. ed altra e l'avvocato
dello Stato Filippo Bucalo per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 4 febbraio 2015 e iscritta al n. 106 del
registro ordinanze 2015, il Tribunale ordinario di Como ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 30, quarto comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), lamentando la violazione
degli artt. 3, 25, secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione agli artt. 6 e 7 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (d'ora in avanti: CEDU), firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848.
1.1.- La disposizione censurata prevede che la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale di una norma in applicazione della
quale e' stata pronunciata sentenza irrevocabile di condanna comporta
la cessazione della sua esecuzione e di tutti gli effetti penali a
essa connessi. Ad avviso del giudice rimettente, l'illegittimita'
costituzionale della disposizione deriverebbe dalla limitazione della
sua portata normativa alle sole sentenze irrevocabili di condanna con
le quali sia stata inflitta una sanzione penale nel significato
proprio dell'ordinamento giuridico italiano, e non anche nel
significato, piu' ampio, proprio del sistema convenzionale.
2.- Il giudice rimettente ritiene la questione rilevante e non
manifestamente infondata.
2.1.- Oggetto del giudizio a quo e' un ricorso in opposizione, ai
sensi dell'art. 615 codice di procedura civile, all'esecuzione di
cartelle di pagamento emesse in conseguenza dell'accertamento della
violazione di disposizioni in materia di orario di lavoro dei
dipendenti e in applicazione dell'art. 18-bis, comma 4, del decreto
legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle direttive
93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione
dell'orario di lavoro), nel testo introdotto dall'art. 1, comma 1,
lettera f), del decreto legislativo 19 luglio 2004, n. 213 (Modifiche
ed integrazioni al decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, in
materia di apparato sanzionatorio dell'orario di lavoro). Tale ultima
disposizione e' stata dichiarata costituzionalmente illegittima con
sentenza n. 153 del 2014, quando il rapporto obbligatorio era ormai
esaurito per il passaggio in giudicato della sentenza di condanna,
con cio' escludendo, a dire del giudice rimettente, diversamente da
quanto affermato dalle parti, l'applicabilita' del terzo comma
dell'art. 30 della legge n. 87 del 1953. Tuttavia, il passaggio in
giudicato non escluderebbe, secondo il giudice rimettente,
l'applicabilita' al caso de quo del quarto comma del citato articolo,
ritenendo a esso riconducibili anche le situazioni - come quella del
caso di specie - in cui la sentenza divenuta irrevocabile sia stata
pronunciata sulla base di una disposizione, poi dichiarata
costituzionalmente illegittima, che prevede una sanzione
amministrativa qualificabile come penale ai sensi della CEDU. La
rilevanza discenderebbe, dunque, dalla considerazione che solo
l'eventuale accoglimento della questione potrebbe consentire alla
parte opponente di conseguire un petitum non altrimenti ottenibile:
l'applicazione dell'art. 30, quarto comma, della legge n. 87 del
1953, e la conseguente non applicazione dell'art. 18-bis, comma 4,
comporterebbe la reviviscenza di una disciplina sanzionatoria piu'
favorevole di quella irrogata sulla base della disposizione annullata
dalla Corte costituzionale. Ne' fungerebbe da limite
all'ammissibilita' della questione la presenza di una sentenza
passata in giudicato, avendo la prima «per oggetto proprio la norma
che attribuisce definitivita' al rapporto dedotto in giudizio».
2.2.- La non manifesta infondatezza della questione, in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., discenderebbe, secondo
il giudice rimettente, dal seguente percorso argomentativo.
La giurisprudenza della Corte di Strasburgo in diverse occasioni
(decisioni 8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi Bassi; 21
febbraio 1984, Öztürk contro Germania; 1 febbraio 2005, Ziliberberg
contro Moldavia) ha affermato la natura sostanzialmente penale, ai
fini dell'applicazione delle garanzie del giusto processo (di cui
all'art. 6 CEDU), di sanzioni pur formalmente qualificate come
amministrative nell'ordinamento interno degli Stati, purche' sia
riscontrata la presenza di almeno uno dei criteri (cosiddetti
"criteri Engel") elaborati dalla stessa giurisprudenza sovranazionale
per tale riqualificazione. Perche' una sanzione debba considerarsi
sostanzialmente penale ai sensi della CEDU occorre che presenti
almeno uno di questi caratteri: la norma che commina la sanzione
amministrativa deve rivolgersi alla generalita' dei consociati e
perseguire uno scopo preventivo, repressivo e punitivo, e non
meramente risarcitorio; ovvero la sanzione suscettibile di essere
inflitta deve comportare per l'autore dell'illecito un significativo
sacrificio, anche di natura meramente economica e non consistente
nella privazione della liberta' personale.
La sanzione amministrativa inflitta ai sensi dell'art. 18-bis,
comma 4, del d.lgs. n. 66 del 2003, alla luce dei suddetti criteri,
potrebbe essere qualificata di natura sostanzialmente penale: sia
perche' tale disposizione, rivolta alla generalita' dei consociati,
persegue uno scopo non meramente risarcitorio, ma repressivo e
preventivo rispetto al fenomeno del cosiddetto "sfruttamento del
lavoro"; sia perche' la sanzione astrattamente irrogabile puo'
raggiungere, come nel caso di specie, un importo rilevante.
Il riconoscimento alla sanzione de qua della natura
sostanzialmente penale implica l'applicabilita' alla stessa del
principio di legalita' di cui all'art. 7 CEDU, ai sensi del quale i
reati e le pene devono essere previsti dalla legge. Il giudice
rimettente ritiene, richiamando la giurisprudenza della Corte EDU,
che la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art.
18-bis, comma 4, avrebbe privato la sanzione irrogata della base
legale, determinando cosi' una violazione dell'art. 7 CEDU. Di qui la
necessita' che siano rimossi gli effetti di tale disposizione,
nonostante il passaggio in giudicato dell'accertamento dell'illecito
cui le sanzioni danno seguito.
In sintesi, il giudice rimettente - reputata la natura
sostanzialmente penale della sanzione di cui all'art. 18-bis, comma
4, ritenuta la necessita' che siano rimossi gli effetti prodotti da
una sanzione divenuta priva di base legale (in quanto dichiarata
costituzionalmente illegittima), richiamata la giurisprudenza della
Corte di Cassazione in materia di applicabilita' dell'art. 30, quarto
comma, della legge n. 87 del 1953 anche alle ipotesi di dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale delle norme sul trattamento
sanzionatorio (Corte di cassazione, sezioni unite penali, 14 ottobre
2014, n. 42858, e 7 maggio 2014, n. 18821) - chiede che sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale di quest'ultima
disposizione nella parte in cui, non applicandosi anche alle sanzioni
amministrative qualificabili come "penali" ai sensi della CEDU,
contrasta con gli artt. 6 e 7 CEDU e, per il loro tramite, con l'art.
117, primo comma, Cost.
2.3.- Sussisterebbe, secondo il giudice rimettente, altresi' la
violazione degli artt. 3 e 25, secondo comma, Cost. Dalla
qualificazione delle sanzioni de quibus come sostanzialmente penali
discenderebbe l'estensione alle medesime delle garanzie previste
dall'ordinamento giuridico per le sanzioni qualificate come penali
dal diritto nazionale, tra le quali anche l'art. 30, quarto comma,
della legge n. 87 del 1953, considerata quest'ultima dalla stessa
giurisprudenza di legittimita' (Corte di cassazione, prima sezione
penale, 27 ottobre 2011, n. 977) una disposizione attuativa dell'art.
25, secondo comma, Cost.
Inoltre, l'applicazione della disposizione censurata alla sola
ipotesi di dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle norme
che comminano sanzioni formalmente qualificate come penali,
determinerebbe la violazione dell'art. 3 Cost., in quanto
implicherebbe un trattamento diverso per situazioni sostanzialmente
identiche senza che possa ritenersi sussistente un'effettiva o
ragionevole giustificazione.
2.4.- Il giudice rimettente esclude la possibilita' di superare i
dedotti vizi di illegittimita' costituzionale attraverso il ricorso a
una interpretazione dell'art. 30, quarto comma, della legge n. 87 del
1953 conforme alla CEDU e ai parametri costituzionali invocati, a
cio' ostando la lettera della disposizione censurata, nonche' il
riferimento al canone ermeneutico dell'intenzione del legislatore.
Ne' soccorrerebbe, secondo il rimettente, la recente decisione della
Corte di cassazione (Corte di cassazione, quinta sezione penale, ord.
15 gennaio 2015, n. 1782) che incidentalmente - ai fini della
valutazione della rilevanza di altra questione di legittimita'
costituzionale sollevata con la medesima ordinanza - afferma
l'applicazione diretta dell'art. 30, quarto comma, della legge n. 87
del 1953 in caso di declaratoria di illegittimita' costituzionale
della base legale della sanzione amministrativa qualificabile come
sostanzialmente penale ai sensi della CEDU, non possedendo questa
ordinanza quei caratteri di stabilita' e di consolidamento atti a
qualificarla come diritto vivente, idoneo a determinare
l'inammissibilita' della presente questione di costituzionalita'.
2.5.- Infine, il giudice rimettente esclude che la questione
possa essere risolta con la mera disapplicazione della disposizione
censurata, sulla base dell'argomentazione che il d.lgs. n. 66 del
2003 sia stato adottato in attuazione di direttive comunitarie,
ritenendo che il denunciato contrasto non determinerebbe «la
necessita' di disapplicare la disposizione in questione, ma, semmai,
quella di estenderne l'ambito applicativo a fattispecie ivi non
incluse».
3.- Con atto di costituzione depositato in data 24 giugno 2015 si
sono costituite nel presente giudizio di legittimita' costituzionale
le parti del processo a quo, per chiedere che sia dichiarata la
fondatezza delle questioni come sollevate nell'ordinanza di
rimessione. L'atto di costituzione esprime una posizione adesiva alle
argomentazioni esposte dal giudice remittente, sia con riguardo
all'ammissibilita' che alla non manifesta infondatezza.
Le parti ritengono, infatti, che le sanzioni in materia di orario
di lavoro, al di la' del nomen iuris, sarebbero qualificabili come
sostanzialmente penali alla luce dei criteri fissati dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo, e che la permanente
applicazione delle sanzioni, ancorche' la loro base legale sia stata
dichiarata costituzionalmente illegittima, violerebbe il principio di
legalita' europea di cui all'art. 7 CEDU e, per il suo tramite,
l'art. 117, primo comma, Cost.
Sono altresi' riprese le argomentazioni poste dal giudice
rimettente a fondamento della violazione degli artt. 25, secondo
comma, e 3 Cost. L'art. 30, quarto comma, della legge n. 87 del 1953
opererebbe come disposizione di attuazione dell'art. 25, secondo
comma, Cost., conseguendone la violazione del principio di legalita'
in materia penale ove un soggetto fosse sanzionato sulla base di una
norma dichiarata costituzionalmente illegittima. Tale esigenza non
potrebbe che imporsi, secondo le parti, anche per quelle norme che,
seppur non formalmente penali, presentano la medesima natura. La
distinzione sulla base della sola qualificazione formale, inoltre,
risulterebbe in violazione del principio di eguaglianza, non
sussistendo alcuna ragione a sostegno di tale differenziazione.
4.- Con atto depositato in data 30 giugno 2015, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, e' intervenuto nel presente giudizio chiedendo
che la questione sia rigettata. La difesa statale osserva che, su
impulso della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, il processo
di erosione della intangibilita' del giudicato ha subito
un'accelerazione, per la necessita' di dare esecuzione all'obbligo di
ripristinare i diritti del condannato, lesi da violazioni delle norme
CEDU. Sotto l'influenza della giurisprudenza europea, anche gli
ordinamenti nazionali hanno valorizzato la reale natura della
sanzione alla luce delle sue concrete peculiarita' e caratteristiche,
a prescindere dalla qualificazione giuridica riconosciutale.
L'Avvocatura prosegue osservando che la giurisprudenza di
legittimita', in attuazione dei principi elaborati dalla Corte Edu,
ha poi affermato che, «di fronte a violazioni convenzionali di
carattere oggettivo e generale stigmatizzate in sede europea, fosse
doveroso un intervento dell'ordinamento giuridico italiano,
attraverso la giurisdizione, per eliminare una situazione di
illegalita' convenzionale, anche sacrificando il valore della
intangibilita' del giudicato». Sulla scorta di tale argomentazione la
Cassazione a sezioni unite ha affermato la possibilita' della revoca
o della modifica del giudicato penale di condanna reso in
applicazione della norma convenzionalmente illegittima, «imponendo al
giudice nazionale di riconsiderare il punto specifico della decisione
irrevocabile, in ragione della sua non conformita' con la norma della
CEDU, cosi' come interpretata dalla Corte europea».
Tale percorso giurisprudenziale sarebbe estensibile, secondo la
difesa statale, alle sanzioni amministrative oggetto del giudizio a
quo, essendo queste ultime qualificabili come sostanzialmente penali
alla luce dei cosiddetti criteri Engel; e l'avvenuta loro
dichiarazione di illegittimita' costituzionale (sentenza n. 153 del
2014) ne imporrebbe, in ossequio ai principi sovranazionali, la non
applicazione. In considerazione della evoluzione giurisprudenziale
sovranazionale e nazionale, secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, diversamente da quanto argomentato dal giudice rimettente,
un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 30, quarto
comma, della legge n. 87 del 1953 sarebbe pienamente possibile, come
del resto la piu' recente giurisprudenza della Corte di Cassazione
(quinta sezione penale, ordinanza del 10 novembre 2014, n. 1782),
menzionata dallo stesso rimettente, confermerebbe.
Il ricorso all'interpretazione conforme determinerebbe, quindi,
l'irrilevanza della questione, risultando la sentenza n. 153 del
2014, dichiarativa dell'illegittimita' costituzionale dell'art.
18-bis, comma 4, del d.lgs. n. 66 del 2003, idonea a far rivivere la
previgente misura sanzionatoria, piu' mite rispetto a quella
dichiarata incostituzionale.
5.- Con memoria depositata in data 20 dicembre 2016, le parti del
processo a quo hanno ribadito ulteriormente gli argomenti gia'
sostenuti nell'atto di citazione, insistendo affinche' la questione
sollevata sia dichiarata fondata, in particolare in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Como ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 30, quarto comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), che stabilisce che «[q]uando in
applicazione della norma dichiarata incostituzionale e' stata
pronunciata sentenza irrevocabile di condanna, ne cessano la
esecuzione e tutti gli effetti penali». La disposizione impugnata
sarebbe costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede
la propria applicabilita' alle sentenze irrevocabili con le quali e'
stata inflitta una sanzione amministrativa qualificabile come
"penale" ai sensi del diritto convenzionale. Cio' determinerebbe una
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli artt. 6 e 7 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (d'ora in avanti,
CEDU), oltre che degli artt. 25, secondo comma, e 3 Cost.
Nella specie, le sanzioni amministrative oggetto del giudizio a
quo sono quelle previste dall'art. 18-bis, comma 4, del decreto
legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle direttive
93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione
dell'orario di lavoro), nel testo introdotto dall'art. 1, comma 1,
lettera f), del decreto legislativo 19 luglio 2004, n. 213 (Modifiche
ed integrazioni al decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, in
materia di apparato sanzionatorio dell'orario di lavoro). Ai sensi di
tale disposizione, la violazione, da parte del datore di lavoro,
della durata dell'orario di lavoro e dei riposi giornalieri e
settimanali dei dipendenti, di cui agli artt. 7 e 9 del medesimo
decreto legislativo n. 66 del 2003, «e' punita con la sanzione
amministrativa da 105 a 630 euro». Il citato art. 18-bis e' stato da
questa Corte dichiarato costituzionalmente illegittimo, per eccesso
di delega, con sentenza n. 153 del 2014, successivamente al passaggio
in giudicato della sentenza di accertamento della violazione, avverso
la cui esecuzione e' stato proposto il ricorso in opposizione che il
giudice rimettente e' chiamato a decidere nell'ambito del giudizio a
quo.
In considerazione dell'elevato ammontare della sanzione
amministrativa in questione - nel caso di specie, circa 177.000 euro,
in ragione del numero di giornate di violazione - e della conseguente
afflittivita' della stessa, nonche' della finalita' che essa
persegue, non meramente risarcitoria, ma preventiva e repressiva del
fenomeno dello sfruttamento del lavoro, il giudice rimettente ritiene
che ad essa debba essere riconosciuta natura sostanzialmente penale,
secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dell'uomo (cosiddetti "criteri Engel").
Di qui, la questione di illegittimita' costituzionale
dell'impugnato art. 30, quarto comma, nella parte in cui non prevede
la sua applicabilita' a sanzioni dotate di tali caratteristiche.
2.- Deve essere innanzitutto esaminata l'eccezione preliminare
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato. La questione sarebbe
inammissibile, per difetto di rilevanza, perche' il giudice
rimettente avrebbe potuto interpretare il censurato quarto comma
dell'art. 30 in senso costituzionalmente e convenzionalmente
orientato, estendendo la deroga all'intangibilita' del giudicato, ivi
prevista, anche ai casi in cui siano dichiarate costituzionalmente
illegittime norme che prevedono sanzioni amministrative qualificabili
come sostanzialmente penali ai sensi degli artt. 6 e 7 della CEDU.
Una tale interpretazione dell'impugnato art. 30, quarto comma,
costituirebbe, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, un naturale
sviluppo dell'orientamento delle sezioni unite della Corte di
cassazione penale, secondo il quale detta disposizione trova
applicazione nei casi di dichiarazione di illegittimita'
costituzionale sia di disposizioni penali incriminatrici, sia di
disposizioni penali sanzionatorie (sentenza 24 ottobre 2013, n.
18821; sentenza 29 maggio 2014, n. 42858). Inoltre, prosegue la
difesa statale, la medesima Corte di cassazione si sarebbe gia'
espressa, sia pure incidentalmente, nel senso dell'applicabilita'
dell'art. 30, quarto comma, alle sanzioni amministrative
sostanzialmente penali, come quelle di specie, con ordinanza n. 1782
del 2015 (quinta sezione penale, 10 novembre 2014, 2015).
L'eccezione deve essere rigettata.
Invero, il giudice rimettente si diffonde in un tentativo di
interpretazione della disposizione impugnata conforme alla
Costituzione e alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
concludendo, al termine di un articolato ragionamento, per la sua
impraticabilita'.
Dopo aver esaminato le decisioni della Corte di cassazione
penale, richiamate anche dall'Avvocatura generale dello Stato, il
giudice rimettente osserva che la tesi dell'applicabilita' del
disposto dell'art. 30, quarto comma, della legge n. 87 del 1953 alle
sanzioni amministrative e' stata per la prima volta prospettata dalla
stessa Corte di cassazione, con la citata ordinanza n. 1782 del 2015,
in via meramente ipotetica e al solo fine di evidenziare la rilevanza
della questione di legittimita' costituzionale con essa sollevata.
D'altra parte, prosegue il giudice a quo, mentre non risultano
altre pronunce ad essa conformi, si rileva un precedente di segno
contrario, pur se risalente nel tempo (Corte di cassazione, terza
sezione civile, 20 gennaio 1994, n. 458), che induce a ritenere che
la citata ordinanza del 2015 non possieda quei caratteri di
stabilita' e di consolidamento atti a qualificarla come "diritto
vivente".
Ostano altresi' a una interpretazione convenzionalmente orientata
tanto il chiaro tenore letterale della disposizione censurata - che
parla di «sentenza irrevocabile di condanna» e di «effetti penali» -,
quanto l'intenzione del legislatore.
A cio' deve aggiungersi che, con sentenza n. 102 del 2016,
pronunciata in risposta alla citata ordinanza della Cassazione n.
1782 del 2015 e successivamente alla ordinanza con cui il presente
giudizio e' stato instaurato, questa Corte ha lasciato del tutto
impregiudicata la questione, affermando di «non [avere] motivo, a
tale proposito, di saggiare la plausibilita' dell'argomentazione del
rimettente sull'applicabilita' dell'art. 30, quarto comma, della
legge n. 87 del 1953 al caso in cui sia stato dichiarato
incostituzionale non un reato ma un illecito amministrativo che
assume veste "penale" ai soli fini del rispetto delle garanzie della
CEDU».
Alla luce di tali elementi, si deve ritenere che correttamente il
giudice rimettente si sia astenuto dal praticare una interpretazione
convenzionalmente orientata che lo avrebbe indotto a estendere la
portata applicativa della disposizione impugnata senza coinvolgere
previamente questa Corte. Infatti, secondo un orientamento costante
della giurisprudenza costituzionale in materia, «al giudice comune
spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla
disposizione internazionale, entro i limiti nei quali cio' sia
permesso dai testi delle norme. Qualora cio' non sia possibile,
ovvero dubiti della compatibilita' della norma interna con la
disposizione convenzionale 'interposta', egli deve investire questa
Corte della relativa questione di legittimita' costituzionale
rispetto al parametro dell'art. 117, primo comma» (per tutte,
sentenza n. 349 del 2007).
3.- Nel merito, la questione sollevata in riferimento all'art.
117, primo comma, Cost., per contrasto con gli artt. 6 e 7 della
CEDU, cosi' come interpretati dalla Corte di Strasburgo, non e'
fondata.
3.1.- L'impugnato art. 30, quarto comma, della legge n. 87 del
1953 prevede una deroga all'intangibilita' del giudicato per i casi
in cui una sentenza di condanna sia stata pronunciata in applicazione
di una norma dichiarata costituzionalmente illegittima. Il principio
della retroattivita' degli effetti delle pronunce di illegittimita'
costituzionale di cui al terzo comma del medesimo articolo - che,
come questa Corte ha piu' volte ribadito, «e' (e non puo' non essere)
principio generale valevole nei giudizi davanti a questa Corte» (da
ultimo, sentenza n. 10 del 2015) - si estende oltre il limite dei
rapporti esauriti nel solo ambito penale, in considerazione della
gravita' con cui le sanzioni penali incidono sulla liberta' o su
altri interessi fondamentali della persona.
Sulla base di queste ragioni, la Corte di cassazione penale ha
recentemente adottato una interpretazione ampia dell'art. 30, quarto
comma, qui in discussione, chiarendo che esso riguarda le ipotesi di
dichiarazione di illegittimita' costituzionale tanto delle norme
incriminatrici - che determinano una vera e propria abolitio criminis
- quanto delle norme penali che incidono sul quantum del trattamento
sanzionatorio. Ponendo fine a un contrasto interpretativo sul punto,
a partire da alcune sentenze pronunciate a sezioni unite nel 2014
(sentenza 24 ottobre 2013, n. 18821; sentenza 29 maggio 2014, n.
42858), la Corte di cassazione ha ritenuto che la ratio dell'art. 30,
quarto comma, sia quella di impedire che venga ingiustamente sofferta
una sanzione penale che, per quanto inflitta con sentenza
irrevocabile, sia basata su una norma successivamente dichiarata
costituzionalmente illegittima: cio' in virtu' del principio per cui
la conformita' della pena alla legge deve essere costantemente
garantita, dal momento della sua irrogazione fino al termine della
sua esecuzione.
Di qui, le ragioni del superamento del precedente orientamento -
ancora recentemente ribadito (tra le altre, sentenza della Corte di
cassazione, I sezione penale, 19 gennaio 2012, n. 27640) - che
circoscriveva l'ambito di applicazione dell'art. 30, quarto comma,
alle sole norme penali incriminatrici.
3.2.- Anche questa Corte ha in diverse occasioni riscontrato
nell'ordinamento nazionale l'esistenza di ipotesi di flessibilita'
del principio della intangibilita' del giudicato (sentenza n. 210 del
2013), necessarie a garantire la tutela di valori di rango
costituzionale, legati in particolare ai diritti fondamentali della
persona del condannato.
Sulla scorta di tale riconoscimento, questa Corte ha ritenuto non
implausibile l'interpretazione della Corte di cassazione che ha
esteso l'applicabilita' dell'art. 30, quarto comma, della legge n. 87
del 1953 alle norme penali sanzionatorie (sentenze n. 57 del 2016 e
n. 210 del 2013).
Viceversa, ha lasciato del tutto impregiudicata (come si evince
dalla sentenza n. 102 del 2016) la questione, sollevata dal
rimettente, della ulteriore estensione dell'ambito di applicazione
dell'art. 30, quarto comma, alle norme che prevedono sanzioni
amministrative considerate come sostanzialmente penali, secondo i
criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo.
3.3.- Questa Corte osserva che le ragioni addotte a sostegno
della questione ora in esame traggono origine dalla adozione, da
parte del giudice rimettente, della piu' ampia portata della nozione
di "sanzione penale" elaborata dalla giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo rispetto a quella vigente
nell'ordinamento italiano.
La qualificazione giuridica formalmente attribuita a una sanzione
dall'ordinamento nazionale e', per la Corte europea, solo uno degli
indicatori di cui tener conto per stabilire l'ambito e il confine
della materia penale. Cio' che per il diritto interno non e' pena,
puo' invece esserlo per la giurisprudenza sovranazionale. Ai fini
dell'applicazione delle garanzie previste dalla Convenzione, sono
infatti riconducibili alla materia penale (secondo quanto affermato a
partire dalla sentenza della Corte EDU, Grande Camera, 8 giugno 1976,
Engel e altri contro Paesi Bassi, par. 82) tutte quelle sanzioni che,
pur se non qualificate come penali dagli ordinamenti nazionali, sono
rivolte alla generalita' dei consociati; perseguono uno scopo non
meramente risarcitorio, ma repressivo e preventivo; hanno una
connotazione afflittiva, potendo raggiungere un rilevante grado di
severita'.
Alla luce di tali criteri, che si applicano alternativamente e
non cumulativamente (come recentemente ribadito nella sentenza della
Corte Edu, 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri contro Italia, par.
94), il giudice rimettente ritiene che alle sanzioni amministrative
di cui all'art. 18-bis, comma 4, del d.lgs. n. 66 del 2003 debba
essere riconosciuta natura sostanzialmente penale, benche' manchi,
allo stato, una pronuncia della Corte europea che, con specifico
riferimento alle suddette sanzioni, si sia espressa in tal senso.
Infatti, il giudice a quo evidenzia che la disposizione da ultimo
citata, rivolta alla generalita' dei consociati, mira alla
prevenzione e alla punizione dello sfruttamento del lavoro, a tutela
dell'interesse dei lavoratori, di sicuro rilievo costituzionale, e
richiama a tal fine gli artt. 1, 4 e 36 Cost. Inoltre, sottolinea che
la sanzione amministrativa astrattamente irrogabile per ogni
violazione, in se' e per se' di ammontare elevato, puo' raggiungere,
come avviene nel caso di specie, un importo considerevole, in
conseguenza della moltiplicazione dell'importo ivi previsto in
ragione del numero di giornate di violazione.
Di qui discenderebbe, secondo il rimettente, la natura "penale"
ai sensi della CEDU della sanzione prevista dall'art. 18-bis, comma
4, del d.lgs. n. 66 del 2003 e, dunque, la questione di legittimita'
costituzionale oggetto del presente giudizio.
3.4.- La nozione di "sanzione penale" appartiene al novero di
quei concetti che la Corte di Strasburgo ha elaborato, autonomamente
rispetto agli ordinamenti nazionali, al fine di dare interpretazione
e applicazione alla Convenzione.
La giurisprudenza sui cosiddetti "criteri Engel", come e'
risaputo, si e' sviluppata al fine di «scongiurare che i vasti
processi di decriminalizzazione, avviati dagli Stati aderenti fin
dagli anni 60 del secolo scorso, potessero avere l'effetto di
sottrarre gli illeciti, cosi' depenalizzati, alle garanzie
sostanziali assicurate dagli artt. 6 e 7 della CEDU (Corte europea
dei diritti dell'uomo, 21 febbraio 1984, Öztürk contro Germania)»
(sentenza n. 49 del 2015).
L'attrazione di una sanzione amministrativa nell'ambito della
materia penale in virtu' dei menzionati criteri trascina, dunque, con
se' tutte e soltanto le garanzie previste dalle pertinenti
disposizioni della Convenzione, come elaborate dalla Corte di
Strasburgo. Rimane, invece, nel margine di apprezzamento di cui gode
ciascuno Stato aderente la definizione dell'ambito di applicazione
delle ulteriori tutele predisposte dal diritto nazionale, in se' e
per se' valevoli per i soli precetti e le sole sanzioni che
l'ordinamento interno considera espressione della potesta' punitiva
dello Stato, secondo i propri criteri. Cio', del resto, corrisponde
alla natura della Convenzione europea e del sistema di garanzie da
essa approntato, volto a garantire una soglia minima di tutela
comune, in funzione sussidiaria rispetto alle garanzie assicurate
dalle Costituzioni nazionali.
Detto diversamente, cio' che per la giurisprudenza europea ha
natura "penale" deve essere assistito dalle garanzie che la stessa ha
elaborato per la "materia penale"; mentre solo cio' che e' penale per
l'ordinamento nazionale beneficia degli ulteriori presidi rinvenibili
nella legislazione interna.
3.5.- Occorre, innanzitutto, verificare se nella giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo sia reperibile un principio
analogo a quello previsto dall'art. 30, quarto comma, della legge n.
87 del 1953, volto a precludere l'esecuzione di una sanzione
sostanzialmente penale, anche se inflitta con sentenza irrevocabile,
qualora la norma che la prevedeva sia stata dichiarata
costituzionalmente illegittima o altrimenti invalida ex tunc.
Ad avviso del giudice rimettente, il «principio di legalita'
penale» di cui all'art. 7 CEDU non tollera sanzioni basate su norme
illegittime, sicche' «la declaratoria di illegittimita'
costituzionale della norma sanzionatrice comporta il venir meno, ex
tunc, della base legale (legal basis) della sanzione comminata e la
sua illegittimita' ai sensi dell'art. 7 CEDU».
Invero, dalla giurisprudenza della Corte Edu non si evince, allo
stato, una tale affermazione.
Il concetto di base legale convenzionale, definito dalla Corte di
Strasburgo in maniera autonoma rispetto agli ordinamenti degli Stati
aderenti, e' stato infatti perlopiu' inteso in riferimento ai
requisiti di accessibilita' e prevedibilita' che devono connotare il
diritto penale (Corte europea dei diritti dell'uomo, 21 ottobre 2013,
Del Rio Prada contro Spagna; in senso conforme, sentenze 27 gennaio
2015, Rohlena contro Repubblica Ceca, e 14 aprile 2015, Contrada
contro Italia), sia quello scritto che quello di matrice
giurisprudenziale (Corte europea dei diritti dell'uomo, 6 marzo 2012,
Huhtamäki contro Finlandia).
La stessa giurisprudenza richiamata dal giudice a quo - Corte
europea dei diritti dell'uomo, 22 marzo 2001, Streletz, Kessler e
Krenz contro Germania; 22 marzo 2001, K.-H.W. contro Germania; 3
maggio 2007, Custers, Deveaux e Turkcontro Danimarca - non sembra
conferente, ne' idonea a fornire spunti contrari. Non risultano
pertinenti le prime due pronunce, in quanto a essere espressamente
considerate prive di base legale non erano in esse le norme
sanzionatorie, di rango costituzionale e ordinario, in vigore al
momento dei fatti, bensi' una prassi statale, invocata dai ricorrenti
come causa di giustificazione rispetto alla violazione di divieti
discendenti dal codice penale e dalla Costituzione dell'allora
Repubblica Democratica Tedesca, oltre che da norme di trattati
internazionali sui diritti dell'uomo ratificati dalla stessa ex RDT
(il riferimento era alla prassi di protezione del confine "ad ogni
costo", invalsa tra le guardie di frontiera dell'allora Repubblica
Democratica Tedesca nei confronti di quanti tentavano di superare
illegalmente la frontiera all'epoca del muro di Berlino). Non e'
idonea a fornire spunti contrari neppure l'ultima decisione
menzionata, in quanto il caso non riguardava in alcun modo sanzioni
inflitte sulla base di norme costituzionalmente illegittime: la Corte
di Strasburgo, rigettando le argomentazioni dei ricorrenti (attivisti
di un'associazione ambientalista), ha ritenuto che le norme sulla cui
base erano stati condannati, per avere violato il divieto di ingresso
in zone militari, non erano prive di base legale e rispondevano ai
requisiti di accessibilita' e prevedibilita' di cui all'art. 7 della
CEDU.
La diversita' delle situazioni allora trattate rispetto al caso
di specie evidenzia, dunque, l'inconferenza della giurisprudenza
richiamata a sostegno della questione di costituzionalita' portata
davanti a questa Corte.
3.6.- Quanto alla dimensione temporale del principio di legalita'
di cui all'art. 7 della CEDU, la giurisprudenza europea e'
intervenuta solo sotto il profilo della successione delle leggi nel
tempo.
In questa prospettiva, fino ad epoca recente, la Corte europea ha
ritenuto che la garanzia riguardasse solo il divieto di
retroattivita' delle norme incriminatrici e della sanzione piu'
sfavorevole. A partire dalla sentenza Scoppola contro Italia (Corte
europea dei diritti dell'uomo, 17 settembre 2009), la Grande Camera,
attraverso una interpretazione evolutiva, ha poi ampliato la sfera
delle garanzie coperte dallo stesso art. 7, affermando che esso
include anche, implicitamente, il principio della retroattivita'
della legge penale meno severa, senza pero' che sia intaccato il
valore del giudicato. Sulla scorta di tale giurisprudenza, detto
principio e' stato richiamato e ribadito anche da questa Corte nelle
sentenze n. 230 del 2012 e n. 236 del 2011.
Anche nei casi, piu' recenti (Corte europea dei diritti
dell'uomo, 12 gennaio 2016, Gouarre' Patte contro Andorra, e 12
luglio 2016, Ruban contro Ucraina), in cui alla Corte di Strasburgo
si e' posto il problema dell'applicabilita' retroattiva di una norma
penale piu' favorevole quando la condanna era gia' divenuta
definitiva, essa ha affermato che l'eventuale cedevolezza del
giudicato rispetto alla lex mitior e' consentita in quanto prevista
dall'ordinamento interno e non in quanto imposta dall'art. 7 della
CEDU.
3.7.- Inoltre, nemmeno la giurisprudenza europea sulla
problematica distinzione tra norme sulla pena, che rientrano nella
portata dell'art. 7 della CEDU, e norme sulla esecuzione e sulla
applicazione della pena, che ne fuoriescono (Corte europea dei
diritti dell'uomo, 10 luglio 2003, Grava contro Italia, par. 51; 3
marzo 1986, Hogben contro Regno unito, par. 4, richiamata da 29
novembre 2005, Uttley contro Regno Unito; e piu' recentemente, 21
ottobre 2013, Del Rio Prada contro Spagna), contiene indicazioni
circa i limiti alla efficacia del giudicato nei termini in cui la
questione e' ora portata all'attenzione di questa Corte.
3.8.- In sintesi, nella giurisprudenza della Corte europea non si
rinviene, allo stato, alcuna affermazione che esplicitamente o
implicitamente possa avvalorare l'interpretazione dell'art. 7 della
CEDU nel significato elaborato dal giudice rimettente, tale da
esigere che gli Stati aderenti sacrifichino il principio
dell'intangibilita' del giudicato nel caso di sanzioni amministrative
inflitte sulla base di norme successivamente dichiarate
costituzionalmente illegittime. Ne consegue la non fondatezza della
denunciata violazione degli obblighi internazionali, di cui all'art.
117, primo comma, Cost.
4.- La questione non e' fondata neppure in riferimento agli artt.
25, secondo comma, e 3 Cost.
4.1.- L'intervento additivo richiesto dal giudice rimettente di
estendere la portata applicativa della disposizione censurata anche
alle ipotesi di sanzioni che, seppur qualificate come amministrative
dal diritto interno, assumono natura convenzionalmente penale, poggia
su un erroneo presupposto: ossia, che le garanzie previste dal
diritto interno per la pena - tra le quali lo stesso art. 30, quarto
comma, della legge n. 87 del 1953 nell'interpretazione consolidatasi
nel diritto vivente - debbano valere anche per le sanzioni
amministrative, qualora esse siano qualificabili come sostanzialmente
penali ai (soli) fini dell'ordinamento convenzionale.
Viceversa, come si e' detto poco sopra, l'ordinamento nazionale
puo' apprestare garanzie ulteriori rispetto a quelle convenzionali,
riservandole alle sole sanzioni penali, cosi' come qualificate
dall'ordinamento interno.
In tale contesto di coesistenza, e non di assimilazione, tra le
garanzie interne e quelle convenzionali, si pone dunque la peculiare
tutela di cui all'art. 30, quarto comma, della legge n. 87 del 1953,
e la sua applicazione alle sole ipotesi di sopravvenuta dichiarazione
di incostituzionalita' di norme penali, e non anche di norme
amministrative.
4.2.- La portata dell'art. 30, quarto comma, della legge n. 87
del 1953, e' stata estesa dalla consolidata giurisprudenza di
legittimita' includendovi anche le norme penali sanzionatorie, in un
sistema normativo che prevede una fase esecutiva della sanzione, non
ancora esaurita al momento della sopravvenuta dichiarazione di
illegittimita' costituzionale. In un tale contesto, garante della
legalita' della pena e' il giudice dell'esecuzione, cui compete di
ricondurre la pena inflitta a legittimita' (Corte di cassazione,
sezioni unite penali, sentenza 29 maggio 2014, n. 42858). Evidente
risulta la differenza rispetto alle sanzioni amministrative qui in
discussione, in cui sia la loro comminatoria sia la relativa fase
esecutiva obbediscono a principi affatto differenti, in cui il
giudice preposto e' investito della sola cognizione del titolo
esecutivo. L'incomparabilita' delle situazioni a confronto non solo
comporta l'infondatezza della censura ex art. 3 Cost., ma evidenzia
anche le ragioni di infondatezza della censura sollevata in
riferimento all'art. 25, secondo comma, Cost.
4.3.- E' pur vero che questa Corte ha, occasionalmente (sentenze
n. 104 del 2014, n. 196 del 2010, richiamate dalla recente n. 276 del
2016), riferito il parametro di cui all'art. 25, secondo comma, Cost.
anche a misure sanzionatorie diverse dalle pene in senso stretto. Ma
lo ha fatto limitatamente al contenuto essenziale del richiamato
precetto costituzionale, in virtu' del quale una misura «e'
applicabile soltanto se la legge che la prevede risulti gia' vigente
al momento della commissione del fatto sanzionato» (sentenza n. 276
del 2016), e in riferimento a misure amministrative incidenti su
liberta' fondamentali che coinvolgono anche i diritti politici del
cittadino.
Diverso e' il problema, posto dalla odierna ordinanza di
rimessione, dell'applicabilita' alle sanzioni amministrative di tutte
le garanzie previste dalla legge per le sanzioni penali.
Nulla impedisce al legislatore di riservare alcune garanzie, come
quelle previste dall'art. 30, quarto comma, della legge n. 87 del
1953, al nucleo piu' incisivo del diritto sanzionatorio,
rappresentato dal diritto penale, qualificato come tale
dall'ordinamento interno. Sotto questo profilo deve, infatti,
ricordarsi che questa Corte ha, anche di recente, ribadito
«l'autonomia dell'illecito amministrativo dal diritto penale»
(sentenza n. 49 del 2015), considerando legittima la mancata
estensione agli illeciti amministrativi di taluni principi operanti
nel diritto penale, sulla considerazione che «[t]ali scelte
costituiscono espressione della discrezionalita' del legislatore nel
configurare il trattamento sanzionatorio per gli illeciti
amministrativi» (sentenza n. 193 del 2016). La qualificazione degli
illeciti e la conseguente sfera delle garanzie, circoscritta ad
alcuni settori dell'ordinamento ed esclusa per altri, risponde,
dunque, a «scelte di politica legislativa in ordine all'efficacia
dissuasiva della sanzione, modulate in funzione della natura degli
interessi tutelati» (sentenza n. 193 del 2016), sindacabili da questa
Corte solo laddove trasmodino nella manifesta irragionevolezza o
nell'arbitrio.
5.- Per le ragioni sopra esposte deve essere dichiarata la non
fondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
30, quarto comma, della legge n. 87 del 1953, sollevate in
riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 117, primo comma,
Cost.