ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 49 della
legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale
per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso
eccessivo di risorse naturali), promosso dalla Regione Lombardia con
ricorso notificato il 18 marzo 2016, depositato in cancelleria il 25
marzo 2016 ed iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2017 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi l'avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione
Lombardia e l'avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 18 marzo 2016, depositato il 25
marzo 2016 e iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2016, la Regione
Lombardia ha impugnato l'art. 49 della legge 28 dicembre 2015, n. 221
(Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green
economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse
naturali). Tale disposizione aggiunge il comma 3-bis nell'art. 187
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in
materia ambientale» (in prosieguo, anche: codice dell'ambiente).
L'art. 187, comma 1, pone il divieto di «miscelare rifiuti pericolosi
aventi differenti caratteristiche di pericolosita' ovvero rifiuti
pericolosi con rifiuti non pericolosi», precisando che «[l]a
miscelazione comprende la diluizione di sostanze pericolose»; il
comma 2 dispone che, «[i]n deroga al comma 1, la miscelazione dei
rifiuti pericolosi che non presentino la stessa caratteristica di
pericolosita', tra loro o con altri rifiuti, sostanze o materiali,
puo' essere autorizzata ai sensi degli articoli 208, 209 e 211
[...]», a determinate condizioni di seguito elencate; il comma 3-bis,
aggiunto con la disposizione impugnata, statuisce che «[l]e
miscelazioni non vietate in base al presente articolo non sono
sottoposte ad autorizzazione e, anche se effettuate da enti o imprese
autorizzati ai sensi degli articoli 208, 209 e 211, non possono
essere sottoposte a prescrizioni o limitazioni diverse od ulteriori
rispetto a quelle previste per legge».
La Regione osserva che il comma 3-bis «"liberalizza" le
miscelazioni non vietate (quindi quelle relative a rifiuti con uguali
caratteristiche di pericolosita' oppure non pericolosi), disponendo
anzi l'impossibilita' di sottoporre l'operazione di miscelazione a
limitazioni in sede autorizzatoria». Essa ricorda poi l'art. 23,
paragrafo 1, della direttiva n. 2008/98/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga
alcune direttive: «[g]li Stati membri impongono a qualsiasi ente o
impresa che intende effettuare il trattamento dei rifiuti di ottenere
l'autorizzazione dell'autorita' competente. Tali autorizzazioni
precisano almeno quanto segue: a) i tipi e i quantitativi di rifiuti
che possono essere trattati; b) per ciascun tipo di operazione
autorizzata, i requisiti tecnici e di altro tipo applicabili al sito
interessato; c) le misure precauzionali e di sicurezza da prendere;
d) il metodo da utilizzare per ciascun tipo di operazione; e) le
operazioni di monitoraggio e di controllo che si rivelano necessarie;
f) le disposizioni relative alla chiusura e agli interventi ad essa
successivi che si rivelano necessarie». La ricorrente richiama poi
l'art. 24 della citata direttiva, in base al quale «[g]li Stati
membri possono dispensare dall'obbligo di cui all'articolo 23,
paragrafo 1, gli enti o le imprese che effettuano le seguenti
operazioni: a) smaltimento dei propri rifiuti non pericolosi nei
luoghi di produzione; o b) recupero dei rifiuti».
La Regione rileva che «la miscelazione dei rifiuti e' l'unione di
diversi rifiuti aventi diverso CER, al fine di inviare la miscela
ottenuta ad un impianto di smaltimento o recupero». Essa «costituisce
una delle operazioni di smaltimento e di gestione dei rifiuti e,
pertanto, e' disciplinata all'interno dell'autorizzazione
all'esercizio dell'impianto, con proprie prescrizioni». La ricorrente
afferma che tali operazioni sono sottoposte ad autorizzazione
dall'art. 23 della direttiva n. 2008/98/CE e che, fino all'entrata in
vigore della norma impugnata, «le Regioni (o gli enti dalle stesse
delegati), nell'emanare le autorizzazioni, potevano stabilire delle
condizioni di esercizio "impianto specifiche" per garantire
l'attuazione dei principi di precauzione, prevenzione, sostenibilita'
ai fini della protezione dell'ambiente e della salute umana, secondo
quanto dispone l'art. 29 sexies, comma 9 del d. lgs. n. 152/06».
In attuazione di tale disposizione e dell'art. 3-quinquies del
d.lgs. n. 152 del 2006, la Regione Lombardia ricorda di avere
«adottato, con proprie deliberazioni, degli atti generali per il
rilascio delle autorizzazioni di miscelazione dei rifiuti (DGR n.
8571/2008; DGR n. 3596/2012; DGR n. 127/2013), al dichiarato fine di
garantire la tutela dell'ambiente, della salute pubblica e della
sicurezza dei lavoratori, considerato che la miscelazione
indiscriminata puo' comportare rischi a causa di reazioni impreviste
o di emanazioni di sostanze tossiche».
La ricorrente osserva poi che la norma censurata incide sulle
materie, di sua competenza, della «tutela della salute» e «tutela e
sicurezza del lavoro», comprimendo l'autonomia legislativa e
amministrativa. Dunque, la Regione sarebbe legittimata a invocare
anche parametri diversi da quelli contenuti nel Titolo V, «essendovi
una ridondanza sulle attribuzioni regionali».
2.- Avverso la disposizione impugnata vengono sollevate cinque
questioni di costituzionalita'.
In primo luogo, la ricorrente lamenta la violazione «degli
articoli 11 e 117, comma 1, della Costituzione, in relazione alla
Direttiva 2008/98/CE, e dell'art. 117, commi 2 e 3 della
Costituzione». La norma statale sottrarrebbe all'autorizzazione «e
alle prescrizioni ad essa connesse» alcune operazioni di miscelazione
di rifiuti (sopra indicate), che invece il citato art. 23 della
direttiva n. 2008/98/CE assoggetterebbe ad autorizzazione.
Nella prospettiva della normativa europea, non si potrebbe
«prescindere dalle considerazioni ed eventuali prescrizioni
specifiche per ciascun impianto, cosi' come non si puo' prescindere
dal monitoraggio».
La violazione della citata direttiva sarebbe apprezzabile anche
sotto altro profilo. L'art. 17 di essa dispone che «[g]li Stati
membri adottano le misure necessarie affinche' la produzione, la
raccolta, il trasporto, lo stoccaggio e il trattamento dei rifiuti
pericolosi siano eseguiti in condizioni tali da garantire la
protezione dell'ambiente e della salute umana, al fine di ottemperare
le disposizioni di cui all'articolo 13, comprese misure volte a
garantire la tracciabilita' dalla produzione alla destinazione finale
e il controllo dei rifiuti pericolosi al fine di soddisfare i
requisiti di cui agli articoli 35 e 36». Consentendo «la miscelazione
priva di autorizzazione e di controllo di rifiuti con uguale indice
di pericolosita'», l'impugnato art. 49 della legge n. 221 del 2015 ne
inibirebbe la tracciabilita', «posto che l'operazione di miscelazione
termina con l'unione di diversi rifiuti». La Regione ricorda che la
tracciabilita' dei rifiuti e' richiesta anche dall'art. 118-bis del
d.lgs. n. 150 del 2006 (recte: art. 188-bis del d.lgs. n. 152 del
2006).
Contrastando con la direttiva, la norma impugnata violerebbe gli
artt. 11 e 117, primo comma, Cost., con ridondanza «sulle
attribuzioni regionali in tema di tutela dell'ambiente che fanno si'
che la Regione possa e debba prevedere livelli di tutela adeguati
alle norme comunitarie, attraverso la propria legislazione e la
propria attivita' amministrativa» (art. 117, secondo e terzo comma,
Cost.).
In secondo luogo, la Regione lamenta la «violazione dell'art.
117, comma 2 e comma 3, perche' [la norma impugnata] non consente di
garantire i livelli ulteriori di tutela ambientale della Regione ai
sensi dell'art. 3-quinquies comma 2 del d.lgs. n. 152/06, e inibisce
la tracciabilita' dei rifiuti».
La violazione della direttiva europea si rifletterebbe «sulle
attribuzioni regionali in materia di ambiente che, pur se oggetto di
legislazione esclusiva, vedono l'intervento regionale quale garante
di livelli di tutela ulteriori, al fine di disciplinare nel modo
migliore gli oggetti delle loro competenze (Corte cost. n. 61/2009 -
303/2013 citate)». La norma impugnata impedirebbe «alla Regione
l'esercizio di questa attivita' di garanzia ad ulteriore protezione
dell'ambiente, liberalizzando un'attivita' che e' potenzialmente
dannosa per l'ambiente, se non contenuta in limiti, prescrizioni e
controlli che solo l'autorizzazione puo' garantire» (viene citata la
sentenza n. 149 del 2015), in conformita' all'art. 23 della direttiva
n. 2008/98/CE e agli artt. 3-quinquies, comma 2, e 208 del d.lgs. n.
152 del 2006 e con riferimento alle «condizioni specifiche dei siti e
degli impianti».
Ne' potrebbe «porsi in dubbio che le operazioni di miscelazione
rientrino nella categoria del trattamento rifiuti»: a tal proposito
la ricorrente richiama le linee guida della Commissione europea per
l'attuazione della direttiva n. 2008/98/CE e l'Allegato I della
stessa direttiva.
Anche la violazione del principio della tracciabilita' inibirebbe
«la realizzazione delle funzioni di garanzia di elevati livelli di
tutela ambientale, in termini di prevenzione e trasparenza». La
sottrazione alle autorizzazioni di alcune operazioni di miscelazione
comporterebbe «la pratica perdita delle tracce di una serie di
rifiuti che, mescolati, danno origine ad un nuovo rifiuto».
In terzo luogo, la ricorrente denuncia la «violazione dell'art.
117, comma 3, in relazione alla potesta' legislativa concorrente in
materia di tutela della salute e sicurezza del lavoro».
La miscelazione, «priva di prescrizioni "impianto specifiche"»,
potrebbe comportare «rischi per la salute pubblica e la sicurezza dei
lavoratori a causa di reazioni impreviste o emanazione di sostanze
tossiche»: in tal senso la norma statale violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., che riconosce la potesta' legislativa regionale
concorrente nelle materie della «tutela della salute» e della «tutela
e sicurezza del lavoro».
Nell'esercizio delle loro competenze, «intrecciate con la materia
dell'ambiente», alle Regioni sarebbe «consentito legiferare - oltre
che esercitare le proprie funzioni amministrative - purche' in melius
rispetto alla tutela ambientale» (sono richiamate le sentenze della
Corte costituzionale n. 407 del 2002 e n. 278, n. 116 e n. 106 del
2012).
La norma statale sarebbe dettagliata e impedirebbe alle autorita'
competenti di vietare la miscelazione dei rifiuti.
In quarto luogo, la Regione lamenta la «violazione dell'art. 118
Cost., in relazione alla lesione del principio di sussidiarieta'
nell'esercizio delle funzioni amministrative da parte delle Autorita'
competenti e per contrasto con l'ordinato svolgimento delle
attribuzioni regionali».
La ricorrente rileva che «[l]e funzioni amministrative regionali,
anche ai sensi dell'art. 208 del d.lgs. n. 152/06, ricomprendono le
autorizzazioni allo smaltimento dei rifiuti» ed hanno come corollari
«la possibilita' di introdurre misure di tutela in melius e di
graduare le prescrizioni in considerazione delle specificita' degli
impianti e dei siti». La norma impugnata violerebbe il primo e il
secondo comma dell'art. 118 Cost., «dal momento che sottrae alle
Regioni [...] la stessa possibilita' di emanare autorizzazioni per
alcune operazioni di smaltimento rifiuti».
La Regione ricorda che con alcune delibere della Giunta regionale
«ha inteso disciplinare le modalita' autorizzative e gestionali
dell'operazioni di miscelazione rifiuti, sia quella ricadente
nell'ambito del comma 2 (miscelazione in deroga), sia quella non
vietata». Tali delibere dovrebbero essere disapplicate dalle
autorita' competenti, in virtu' della norma impugnata, con la
conseguenza che «le operazioni di miscelazione rifiuti saranno
effettuate da soggetti privi di autorizzazione e dunque in maniera
indiscriminata, senza tracciabilita' e senza controlli».
Il contrasto «con l'ordinato svolgimento delle funzioni
amministrative regionali» sarebbe apprezzabile anche sotto il profilo
dell'incertezza della situazione giuridica che si determina per la
mancanza di autorizzazione regionale, in difformita' sia dal diritto
europeo che dall'art. 178 del d.lgs. n. 152 del 2006.
L'art. 49 della legge n. 221 del 2015 violerebbe anche il
principio di leale collaborazione, «ostacolando l'esercizio delle
potesta' regionali e invadendone le competenze».
In quinto luogo, la ricorrente lamenta la violazione dell'art. 97
Cost. L'incertezza nelle situazioni giuridiche causata dalla norma
impugnata, che lascerebbe «all'iniziativa individuale di stabilire le
modalita' di smaltimento rifiuti», comporterebbe la violazione del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui
all'art. 97 Cost., «sotto il profilo della certezza del diritto e
della chiarezza normativa» (viene richiamata la sentenza n. 364 del
2010). La mancanza di chiarezza potrebbe «determinare un cattivo
esercizio delle funzioni affidate alla cura della pubblica
amministrazione».
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con atto depositato il 27 aprile 2016.
In esso osserva che la direttiva n. 2008/98/CE si occupa della
miscelazione dei rifiuti nell'art. 18, che sarebbe stato recepito
dall'art. 187, commi 1 e 2, del d.lgs n. 152 del 2006. L'impugnato
comma 3-bis dello stesso art. 187 consentirebbe le miscelazioni non
vietate ai sensi del comma 1, cioe' quelle «tra rifiuti non
pericolosi o tra rifiuti non pericolosi ed altri materiali o
sostanze», che sarebbero «consentite a livello europeo», fatto salvo
quanto previsto dall'art. 10, paragrafo 2, della direttiva (cui
corrisponde l'art. 181, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006), in
materia di raccolta differenziata a fini di recupero dei rifiuti.
La difesa statale osserva che «sulla base della vigente normativa
comunitaria e nazionale la miscelazione costituisce attivita' di
gestione dei rifiuti e deve essere disciplinata nell'ambito
dell'autorizzazione all'esercizio dell'impianto»; essa e' dunque
soggetta «alle specifiche prescrizioni e condizioni riportate negli
atti autorizzativi di cui agli artt. 208, 209 e 211» del d.lgs. n.
152 del 2006. La stessa norma impugnata chiarisce che intende
escludere solo le limitazioni «"diverse o ulteriori" rispetto a
quelle previste per legge», il che garantirebbe il rispetto della
normativa europea e del codice dell'ambiente.
Inoltre, il principio di tracciabilita' di cui all'art. 17 della
direttiva si applicherebbe solo ai rifiuti pericolosi, ma in ambito
nazionale avrebbe piu' ampia applicazione, date le procedure previste
dagli artt. 189, 190 e 193 del codice dell'ambiente per i rifiuti non
pericolosi.
Dunque, sarebbe infondata la censura di violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost.
Quanto alle altre censure, l'Avvocatura rileva che, secondo la
giurisprudenza costituzionale (si cita la sentenza n. 61 del 2009),
la materia dei rifiuti rientra in quella della «tutela
dell'ambiente», di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. La legislazione regionale
potrebbe «determinare una maggiore salvaguardia ambientale solo in
via mediata ed attuativa, regolando oggetti che afferiscono alle
materie di propria competenza, concorrente e residuale».
Il motivo basato sulla lesione del potere regionale di fissare
livelli piu' elevati di tutela dell'ambiente sarebbe inammissibile
per carenza di interesse a ricorrere, in quanto la Regione farebbe
riferimento ad atti generali, recanti linee guida per le province
lombarde, mentre la competenza regionale in tale materia dovrebbe
esplicarsi attraverso atti legislativi.
Il legislatore statale avrebbe esercitato la propria competenza
esclusiva, dettando comunque una norma che «non sembra avere innovato
nulla in materia di autorizzazioni», avendo solo ribadito che le
miscelazioni non vietate non possono essere sottoposte ad
autorizzazioni.
La norma impugnata sarebbe volta «ad assicurare una tutela
dell'ambiente omogenea su tutto il territorio nazionale, nonche' a
risolvere le questioni interpretative in materia sorte nel tempo» (si
cita il documento della Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome 22 novembre 2012, n. 12/165/CR8C/C5).
In particolare, l'impugnato art. 49 della legge n. 221 del 2015
avrebbe lo scopo di «eliminare ogni possibile profilo di gold
plating, consistente [...] nell'introduzione o nel mantenimento di
livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle
direttive europee, con riferimento ai requisiti standard, oneri o
obblighi a carico degli operatori, con i conseguenti riflessi di
carattere finanziario, non strettamente necessari per l'attuazione
delle direttive medesime». Si tratterebbe dunque di una «misura di
parziale liberalizzazione», riconducibile «alla materia della tutela
della concorrenza», di competenza esclusiva statale.
Secondo l'Avvocatura, qualora accanto agli interessi ambientali
ne vengano in rilievo altri, riguardanti settori diversi, gli
standard di tutela ambientale vanno intesi anche come «principi
fondamentali nella materia oggetto sulla quale si interviene»,
soprattutto quando tali standard «rappresentano il risultato del
bilanciamento operato dal legislatore statale tra gli interessi di
tutela ambientale e quelli del settore di volta in volta
considerato». In tali casi, questi standard sono vincolanti per il
legislatore regionale, «che non puo' modificarli ne' in melius ne' in
pejus (Cfr C. Cost. 307/2003)».
La difesa statale poi ricorda che, a partire dal 2007, la Corte
costituzionale ha considerato la tutela dell'ambiente non solo come
un fine da perseguire "trasversalmente" alle materie regionali «ma a
sua volta come una materia oggetto»: l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. varrebbe dunque come titolo di legittimazione nel
settore della gestione dei rifiuti.
Anche la violazione dell'art. 118 Cost. sarebbe insussistente,
perche' un'attivita' non vietata non potrebbe essere sottoposta ad
autorizzazione.
Infine, la difesa dello Stato nega la violazione dell'art. 97
Cost., in quanto la norma impugnata non ingenera confusione ma, al
contrario, «ripristina un adeguato livello di certezza tra gli
operatori del settore [...] chiarendo una volta per tutte quali sono
gli ambiti di attivita' subordinati al rilascio della preventiva
autorizzazione».
4.- Sia l'Avvocatura dello Stato che la Regione Lombardia hanno
depositato memorie integrative in data 28 febbraio 2017.
La difesa dello Stato solleva, in primo luogo, con riguardo alle
questioni riferite agli artt. 11, 97 e 117, primo comma, Cost.,
un'eccezione di inammissibilita' del ricorso per difetto di
motivazione sulla "ridondanza" della violazione sull'autonomia
amministrativa regionale. La Regione non indicherebbe ne' le
specifiche funzioni amministrative lese ne' il loro rango
costituzionale, mancando nel ricorso la dimostrazione della
necessaria titolarita' regionale della funzione autorizzatoria, in
base al principio di sussidiarieta'.
In secondo luogo, l'Avvocatura nega l'esistenza di competenze
legislative regionali che potrebbero essere «anche solo
astrattamente» incise dalla norma impugnata. Secondo la difesa
statale, le regioni non avrebbero competenza in materia ambientale,
potendo dettare livelli di tutela piu' elevati solo nell'esercizio di
proprie competenze relative ad altre materie. Inoltre, non sarebbe
corretto invocare la materia «tutela e sicurezza del lavoro» perche'
essa atterrebbe «alla disciplina di istituti riferibili alla sfera
delle politiche attive del lavoro». Infine, l'Avvocatura richiama un
filone giurisprudenziale secondo il quale la tutela dell'ambiente
sarebbe una «materia-oggetto», che puo' essere disciplinata in via
esclusiva dal legislatore statale. La miscelazione dei rifiuti, «in
quanto volta ad evitare "frodi" nella gestione degli stessi, tramite
la diluizione di sostanze pericolose in sostanze meno pericolose»,
rientrerebbe appunto in tale materia.
Dal canto suo, la Regione Lombardia ribadisce che la norma
impugnata "liberalizza" anche la miscelazione fra rifiuti aventi lo
stesso indice di pericolosita' e aggiunge che la mancanza di
autorizzazione renderebbe non controllabili le operazioni di
miscelazione anche ai fini degli adempimenti previsti «dagli artt.
189 (catasto dei rifiuti), 190 (registri di carico e scarico) e 193
(trasporto rifiuti)» del d.lgs. n. 152 del 2006.
Inoltre, la Regione nega che la norma impugnata sia riconducibile
alla «tutela della concorrenza» e osserva che, comunque, essa
«tutelerebbe la concorrenza a scapito dei livelli di protezione
dell'ambiente ritenuti dalla stessa UE essenziali». La Regione
afferma di non voler introdurre un livello di regolazione superiore
agli standard europei ma auspica che la miscelazione dei rifiuti
«venga trattata come qualsiasi altra operazione di trattamento
rifiuti», in modo da «consentire all'Autorita' competente di avere
contezza delle operazioni che vengono effettuate negli impianti».
Considerato in diritto
1.- La Regione Lombardia ha impugnato l'art. 49 della legge 28
dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per
promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso
eccessivo di risorse naturali). Tale disposizione aggiunge il comma
3-bis nell'art. 187 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
recante «Norme in materia ambientale» (in prosieguo, anche: codice
dell'ambiente). L'art. 187, comma 1, pone il divieto di «miscelare
rifiuti pericolosi aventi differenti caratteristiche di pericolosita'
ovvero rifiuti pericolosi con rifiuti non pericolosi»; il comma 2
dispone che, «[i]n deroga al comma 1, la miscelazione dei rifiuti
pericolosi che non presentino la stessa caratteristica di
pericolosita', tra loro o con altri rifiuti, sostanze o materiali,
puo' essere autorizzata ai sensi degli articoli 208, 209 e 211
[...]», a determinate condizioni di seguito elencate; il comma 3-bis,
aggiunto con la disposizione impugnata, statuisce che «[l]e
miscelazioni non vietate in base al presente articolo non sono
sottoposte ad autorizzazione e, anche se effettuate da enti o imprese
autorizzati ai sensi degli articoli 208, 209 e 211, non possono
essere sottoposte a prescrizioni o limitazioni diverse od ulteriori
rispetto a quelle previste per legge».
Avverso quest'ultima disposizione la Regione avanza cinque
censure. In primo luogo, la ricorrente lamenta la violazione «degli
articoli 11 e 117, comma 1, della Costituzione, in relazione alla
Direttiva 2008/98/CE, e dell'art. 117, commi 2 e 3 della
Costituzione». La norma statale sottrarrebbe all'autorizzazione «e
alle prescrizioni ad essa connesse» la miscelazione di rifiuti con
uguali caratteristiche di pericolosita' e quella fra rifiuti non
pericolosi, che invece sarebbe assoggettata ad autorizzazione
dall'art. 23, paragrafo 1, della direttiva n. 2008/98/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai
rifiuti e che abroga alcune direttive. Infatti, la miscelazione dei
rifiuti rientrerebbe nel genus del «trattamento» dei rifiuti e, in
base all'art. 23, paragrafo 1, della citata direttiva, «[g]li Stati
membri impongono a qualsiasi ente o impresa che intende effettuare il
trattamento dei rifiuti di ottenere l'autorizzazione dell'autorita'
competente».
La norma impugnata contrasterebbe anche con l'art. 17 della
direttiva, che sancisce il principio di tracciabilita' dei rifiuti
pericolosi. Consentendo «la miscelazione priva di autorizzazione e di
controllo di rifiuti con uguale indice di pericolosita'», l'impugnato
art. 49 della legge n. 221 del 2015 ne inibirebbe la tracciabilita',
«posto che l'operazione di miscelazione termina con l'unione di
diversi rifiuti».
In secondo luogo, la Regione lamenta la «violazione dell'art.
117, comma 2 e comma 3, perche' [la norma impugnata] non consente di
garantire i livelli ulteriori di tutela ambientale della Regione ai
sensi dell'art. 3-quinquies comma 2 del d.lgs. n. 152/06, e inibisce
la tracciabilita' dei rifiuti». L'art. 49 della legge n. 221 del 2015
impedirebbe alle regioni di fissare livelli di tutela ulteriori, «al
fine di disciplinare nel modo migliore gli oggetti delle loro
competenze», liberalizzando un'attivita' potenzialmente dannosa per
l'ambiente, «se non contenuta in limiti, prescrizioni e controlli che
solo l'autorizzazione puo' garantire», con riferimento alle
«condizioni specifiche dei siti e degli impianti».
In terzo luogo, la ricorrente denuncia la «violazione dell'art.
117, comma 3, in relazione alla potesta' legislativa concorrente in
materia di tutela della salute e sicurezza del lavoro». La
miscelazione, «priva di prescrizioni "impianto specifiche"», potrebbe
comportare «rischi per la salute pubblica e la sicurezza dei
lavoratori a causa di reazioni impreviste o emanazione di sostanze
tossiche». Nell'esercizio delle loro competenze, «intrecciate con la
materia dell'ambiente», alle regioni sarebbe «consentito legiferare -
oltre che esercitare le proprie funzioni amministrative - purche' in
melius rispetto alla tutela ambientale». La norma statale sarebbe
dettagliata e impedirebbe alle autorita' competenti di vietare la
miscelazione dei rifiuti.
In quarto luogo, la Regione lamenta la «violazione dell'art. 118
Cost., in relazione alla lesione del principio di sussidiarieta'
nell'esercizio delle funzioni amministrative da parte delle Autorita'
competenti e per contrasto con l'ordinato svolgimento delle
attribuzioni regionali». La norma impugnata violerebbe il primo e il
secondo comma dell'art. 118 Cost., «dal momento che sottrae alle
Regioni [...] la stessa possibilita' di emanare autorizzazioni per
alcune operazioni di smaltimento rifiuti».
In quinto luogo, la Regione lamenta la violazione dell'art. 97
Cost. L'incertezza nelle situazioni giuridiche causata dalla norma
impugnata, che lascerebbe «all'iniziativa individuale di stabilire le
modalita' di smaltimento rifiuti», comporterebbe la violazione del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, «sotto il
profilo della certezza del diritto e della chiarezza normativa».
2.- L'esame della prima questione richiede di affrontare, innanzi
tutto, l'eccezione di inammissibilita' sollevata dal resistente nella
memoria integrativa. La difesa statale afferma che la questione
relativa all'art. 117, primo comma, Cost. e' inammissibile per
insufficiente motivazione sulla ridondanza del vizio sulle competenze
costituzionali della Regione.
L'eccezione e' infondata. La Regione argomenta specificamente
l'incidenza della norma impugnata sulle proprie competenze
costituzionali, affermando, da un lato, che essa comprime il suo
potere di fissare livelli di tutela ambientale piu' elevati di quelli
statali, nell'esercizio delle competenze regionali in materia di
«tutela della salute» e «tutela e sicurezza del lavoro», e impedisce
il pieno esercizio di esse (art. 117, terzo comma, Cost.); dall'altro
lato, che l'art. 49 della legge n. 221 del 2015 lede le funzioni
amministrative regionali (art. 118 Cost.), escludendo la possibilita'
per le regioni di sottoporre ad autorizzazione alcune operazioni di
smaltimento di rifiuti. Del resto, come detto, il ricorso non lamenta
solo la violazione dei parametri esterni al Titolo V, ma anche, in
tre distinti punti, la violazione degli artt. 117 e 118 Cost., e le
argomentazioni svolte in tali motivi si aggiungono a quelle
specificamente dedicate alla ridondanza al fine di illustrare
l'incidenza della norma impugnata sulle competenze costituzionali
della Regione. Infatti, nel secondo e quarto motivo la Regione indica
la funzione amministrativa che ne sarebbe pregiudicata e la norma che
la prevede (art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006) e afferma la sua
derivazione dal principio di sussidiarieta'.
Quanto all'affermazione della «totale insussistenza di una
competenza legislativa regionale anche solo astrattamente incisa
dalla disciplina in esame», si puo' osservare che, anche a
prescindere dalla sufficienza della prospettazione ai fini
dell'ammissibilita' della questione (in generale, sentenze n. 64 del
2012 e n. 298 del 2009; con riferimento alla ridondanza, sentenze n.
287 del 2016 e n. 220 del 2013), il nesso fra la disciplina dei
rifiuti e la tutela della salute e' evidente, come si vedra' nel
punto seguente. La difesa dello Stato evoca inoltre la competenza
esclusiva dello Stato per la disciplina della miscelazione dei
rifiuti evidenziando che essa ha finalita' di «tutela dell'ambiente»,
in quanto «volta ad evitare "frodi" nella gestione degli stessi,
tramite la diluizione di sostanze pericolose in sostanze meno
pericolose», ma non considera che la norma impugnata sfugge a quella
ratio, avendo lo scopo di eliminare i controlli per determinate
miscelazioni di rifiuti.
In conclusione, poiche' la Regione argomenta la ripercussione
della norma impugnata su proprie specifiche competenze legislative e
amministrative di rango costituzionale, la motivazione sulla
ridondanza risulta sufficiente.
3.- Nel merito, la prima questione e' fondata.
L'art. 23 della citata direttiva n. 2008/98/CE dispone quanto
segue: «[g]li Stati membri impongono a qualsiasi ente o impresa che
intende effettuare il trattamento dei rifiuti di ottenere
l'autorizzazione dell'autorita' competente. Tali autorizzazioni
precisano almeno quanto segue: a) i tipi e i quantitativi di rifiuti
che possono essere trattati; b) per ciascun tipo di operazione
autorizzata, i requisiti tecnici e di altro tipo applicabili al sito
interessato; c) le misure precauzionali e di sicurezza da prendere;
d) il metodo da utilizzare per ciascun tipo di operazione; e) le
operazioni di monitoraggio e di controllo che si rivelano necessarie;
f) le disposizioni relative alla chiusura e agli interventi ad essa
successivi che si rivelano necessarie».
In base all'art. 3, numero 14), della direttiva, per
«trattamento» si intendono le «operazioni di recupero o smaltimento,
inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento».
L'art. 3, numero 15), definisce il concetto di «recupero» e rinvia
all'elenco di cui all'Allegato II. L'art. 3, numero 19), a sua volta,
definisce il concetto di «smaltimento» e rinvia all'elenco di cui
all'Allegato I della direttiva. Questo comprende fra le «Operazioni
di smaltimento», al punto D13, il «Blending or mixing prior to
submission to any of the operations numbered D1 to D12», tradotto
nella versione italiana come «Raggruppamento preliminare prima di una
delle operazioni indicate da D1 a D12». L'Allegato II comprende fra
le «Operazioni di recupero», al punto R12, una voce analoga, alla
quale puo' essere ricondotta la miscelazione dei rifiuti.
Dalle Linee guida sull'interpretazione della direttiva n.
2008/98/CE risulta che «[l]a miscelazione dei rifiuti e' una pratica
comune nell'UE ed e' riconosciuta come operazione di trattamento
dagli Allegati I e II della Direttiva quadro sui rifiuti» (punto
5.1).
Il fatto che la miscelazione dei rifiuti rientri nel concetto di
«trattamento» e' confermato anche da due fonti interne: da un lato,
l'art. 2, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 13 gennaio
2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle
discariche di rifiuti), definisce come «trattamento» «i processi
fisici, termici, chimici o biologici, incluse le operazioni di
cernita, che modificano le caratteristiche dei rifiuti, allo scopo di
ridurne il volume o la natura pericolosa, di facilitarne il
trasporto, di agevolare il recupero o di favorirne lo smaltimento in
condizioni di sicurezza»; dall'altro lato, l'Allegato VIII, punto
5.1, alla parte seconda del d. lgs. n. 152 del 2006 (richiamato
dall'art. 6, comma 13, dello stesso codice dell'ambiente) comprende
(alla lettera c) fra le operazioni di smaltimento o recupero il
«dosaggio o miscelatura prima di una delle altre attivita'» di
smaltimento o recupero.
In base alla direttiva n. 2008/98/CE, dunque, esistono
miscelazioni vietate (art. 18, paragrafo 1), ma autorizzabili in
deroga (art. 18, paragrafo 2), e miscelazioni non vietate (non in
deroga), ma comunque soggette ad autorizzazione in quanto rientranti
tra le operazioni di trattamento dei rifiuti (art. 23). Nel suo atto
di costituzione, la stessa Avvocatura generale dello Stato osserva
che «sulla base della vigente normativa comunitaria [...] la
miscelazione costituisce attivita' di gestione dei rifiuti e deve
essere disciplinata nell'ambito dell'autorizzazione all'esercizio
dell'impianto».
Prima dell'entrata in vigore della disposizione impugnata, il
diritto interno era conforme alla normativa europea (si vedano gli
artt. 187 e 208 del d.lgs. n. 152 del 2006). L'art. 49 della legge n.
221 del 2015, invece, liberalizzando le miscelazioni non vietate
dall'art. 187, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, cioe' sottraendo
ad autorizzazione la miscelazione di rifiuti pericolosi aventi le
stesse caratteristiche di pericolosita' (elencate nell'Allegato I
alla Parte IV del codice dell'ambiente) e quella fra rifiuti non
pericolosi, si pone in contrasto con l'art. 23, paragrafo 1, della
direttiva.
D'altro canto e' escluso che il fondamento della disposizione
impugnata si possa rinvenire nell'art. 24 della direttiva, in base al
quale «[g]li Stati membri possono dispensare dall'obbligo di cui
all'articolo 23, paragrafo 1, gli enti o le imprese che effettuano le
seguenti operazioni: a) smaltimento dei propri rifiuti non pericolosi
nei luoghi di produzione; o b) recupero dei rifiuti». Le deroghe
previste dall'art. 24 sono soggette invero a una disciplina ben
precisa (si vedano gli artt. 25 e 26 della direttiva e gli artt. 214,
215 e 216 del codice dell'ambiente), ne' l'art. 49 della legge n. 221
del 2015 intende creare una "procedura semplificata" ai sensi degli
artt. 24, 25 e 26 della direttiva, ma semplicemente elimina la
procedura autorizzatoria esistente.
Nel caso di specie la violazione dell'art. 23 della citata
direttiva si traduce in una lesione indiretta delle competenze
costituzionali regionali. Il collegamento fra la disciplina
ambientale, e in particolare quella dei rifiuti, e la tutela della
salute e' pacifico, risultando dalla giurisprudenza di questa Corte
(sentenze n. 58 del 2015, n. 244 del 2012, n. 373 del 2010, n. 249,
n. 225 e n. 61 del 2009, n. 62 del 2008), dalla direttiva 2008/98/CE
(si vedano il preambolo e, in particolare, gli artt. 1, 12, 13 e 17)
e dal codice dell'ambiente (si vedano, in particolare, gli artt. 177,
179, 182-bis, 191 e 208, comma 1). Tale collegamento e' stato
affermato anche con specifico riferimento alla miscelazione dei
rifiuti, come risulta dal punto 43 del preambolo e dall'art. 18,
paragrafo 2, lettera b), della direttiva n. 2008/98/CE, nonche'
dall'art. 187, comma 2, del codice dell'ambiente. Si deve concludere
dunque che la norma statale impugnata e' idonea a condizionare la
competenza legislativa regionale in materia di tutela della salute e
in concreto, per quanto riguarda segnatamente il caso in esame, rende
parzialmente inapplicabile la disciplina adottata dalla Regione
Lombardia al fine di regolare le miscelazioni dei rifiuti, ossia il
decreto della Giunta regionale 6 giugno 2012, n. 3596, e il decreto
del Dirigente della Struttura autorizzazioni e innovazione in materia
di rifiuti 4 marzo 2014, n. 1795.
A cio' si aggiunga che alla funzione autorizzatoria delle regioni
in materia di trattamento dei rifiuti, il cui esercizio risulta ora
escluso dalla norma impugnata per certe fattispecie, deve
riconoscersi rango costituzionale, giacche' l'art. 208 del d.lgs. n.
152 del 2006, che attribuisce alle regioni tale funzione, applica il
principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118, primo comma, Cost.,
specificamente ribadito per la materia ambientale dall'art.
3-quinquies, comma 3, del codice dell'ambiente. La violazione della
direttiva determina, dunque, anche la lesione indiretta
dell'autonomia amministrativa costituzionalmente garantita alla
Regione.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
49 della legge n. 221 del 2015, per violazione degli artt. 117, primo
e terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
4.- L'accoglimento della prima questione promossa nel ricorso,
sotto il profilo della violazione dell'art. 23 della direttiva n.
2008/98/CE, consente l'assorbimento delle altre questioni.