ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1,
2 e 3, della legge della Regione Puglia 2 ottobre 2015, n. 28
(Autorizzazione al prelievo in deroga dello sturnus vulgaris),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 4-10 dicembre 2015, depositato in cancelleria il 9
dicembre 2015 ed iscritto al n. 103 del registro ricorsi 2015.
Udito nella udienza pubblica del 24 ottobre 2017 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 4-10 dicembre 2015 e depositato il 9 dicembre 2015, ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3,
della legge della Regione Puglia 2 ottobre 2015, n. 28
(Autorizzazione al prelievo in deroga dello sturnus vulgaris), per
contrasto con gli artt. 11 e 117, primo e secondo comma, lettera s),
della Costituzione, nonche' con gli artt. 2, 5 e 9 della direttiva 30
novembre 2009, n. 2009/147/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio concernente la conservazione degli uccelli selvatici) e con
l'art. 9 della direttiva 2 aprile 1979, n. 79/409/CEE (Direttiva del
Consiglio concernente la conservazione degli uccelli selvatici) e con
l'art. 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio).
2.- Riferisce il ricorrente che l'art. 1, comma 1, della legge
reg. Puglia n. 28 del 2015, al fine di proteggere i raccolti e
limitare le conseguenze di natura igienico-sanitaria, ha autorizzato
il prelievo venatorio in deroga della specie di uccello selvatico
denominata "storno", per la stagione venatoria 2015-2016.
Il comma 2 dello stesso art. 1 ha previsto che l'autorizzazione
e' priva di efficacia fino a quando la Giunta regionale, sulla base
degli studi di monitoraggio sul fenomeno migratorio della sturnus
vulgaris, non dichiari che il prelievo e' compatibile con le
prescrizioni dell'art. 9 della direttiva n. 2009/147/CE e dell'art.
19-bis della legge n. 157 del 1992.
Il comma 3 del medesimo art. 1 ha delineato il procedimento da
seguire per l'adozione della delibera di Giunta regionale, disponendo
che la sua adozione avvenga nel termine perentorio di 15 giorni
dall'acquisizione formale degli studi di monitoraggio e del parere
sulle deroghe al prelievo venatorio previsto dalla legge della
Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 30, recante «Disciplina del regime
di deroga in attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221
(Integrazioni alla legge 11 febbraio 1992, n. 157) e dell'articolo 9
della direttiva n. 79/409/CEE», che individua, quali soggetti
deputati a esprimerlo, il Comitato tecnico faunistico venatorio
regionale, sentito l'Osservatorio faunistico regionale di Bitetto,
«ovvero» l'Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS).
3.- Il ricorrente ritiene che la disciplina della Regione Puglia
contrasti con l'art. 9 della direttiva n. 79/409/CEE e con gli artt.
2, 5 e 9 della direttiva n. 2009/147/CE, nonche' con l'art. 19-bis
della legge n. 157 del 1992 che, nel dare attuazione alla normativa
sovranazionale, attribuisce agli Stati membri la possibilita' di
derogare al divieto di catturare e uccidere uccelli selvatici qualora
cio' sia necessario per ragioni espressamente tipizzate, tra le quali
rientrano quelle di tutela della salute e della sicurezza pubblica,
nonche' quelle legate alla prevenzione di gravi danni alle colture.
4.- L'Avvocatura dello Stato rappresenta che, ai sensi delle
direttive e della norma interna di attuazione, la deroga puo' essere
concessa previo accertamento dell'assenza di altre soluzioni
soddisfacenti e deve specificare le specie di uccelli che ne formano
oggetto, i mezzi, gli impianti o i metodi di cattura e di uccisione
autorizzati, le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di
luogo in cui esse possono essere applicate, l'autorita' abilitata a
dichiarare che le condizioni richieste sono soddisfatte e a decidere
quali mezzi, metodi e impianti possono essere impiegati, da quali
persone ed entro quali limiti, nonche' i controlli che verranno
effettuati.
5.- Ad avviso della difesa erariale, la norma nazionale ha
attribuito alle Regioni la disciplina dell'esercizio delle deroghe
previste dalla direttiva n. 2009/147/CE e, per garantire il rispetto
delle prescrizioni a cui sono subordinate e il correlato obbligo di
motivazione, ha previsto che la deroga venga disposta con atto
amministrativo, soggetto all'annullamento del Consiglio dei ministri
se adottato in violazione delle disposizioni della legge n. 157 del
1992 e della direttiva n. 2009/147/CE.
6.- L'autorizzazione del prelievo venatorio in deroga con legge
regionale eluderebbe l'obbligo di motivazione della deroga e la
sottrarrebbe al potere di annullamento del Consiglio dei ministri,
rendendo necessario l'intervento della Corte costituzionale per
eliminare l'autorizzazione al prelievo concessa al di fuori delle
ipotesi consentite.
La dichiarazione di compatibilita' del prelievo da parte della
Giunta regionale non sanerebbe il contrasto con la disciplina
nazionale poiche', a parere del Presidente del Consiglio dei
ministri, tale provvedimento costituirebbe una mera condizione
sospensiva di efficacia dell'autorizzazione legislativa al prelievo.
La difesa erariale individua, quali ulteriori profili di
contrasto della normativa regionale con la disciplina prevista dalla
legge nazionale: a) la mancata previsione del potere di sospensione
della deroga - attuativo del principio, di derivazione comunitaria,
di protezione generale di tutte le specie di uccelli - quando, in
data antecedente a quella originariamente prevista, sia accertato il
raggiungimento del suo scopo o del numero dei capi autorizzato al
prelievo; b) l'individuazione dell'Osservatorio faunistico regionale
e del Comitato tecnico faunistico venatorio regionale, di cui alla
legge reg. Puglia n. 30 del 2007, invece che dell'INFS, oggi
assorbito dall'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA), individuato dalla legge n. 157 del 1992, quali
soggetti deputati a formulare il parere sulla deroga; c) la mancata
previsione dell'obbligo di comunicare l'intenzione di adottare un
provvedimento di deroga all'ISPRA, entro il mese di aprile di ogni
anno, per l'espressione di un parere preventivo, da rendere nei
successivi quaranta giorni dalla comunicazione.
La difesa erariale rappresenta, infine, che la previsione
dell'autorizzazione al prelievo in deroga per il 2015-2016, quando la
stagione venatoria era gia' in corso, renderebbe, in ogni caso,
impossibile il rispetto del procedimento autorizzatorio preventivo
delineato dall'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992.
La legge reg. Puglia n. 28 del 2015, quindi, si porrebbe in
contrasto con l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992, di
recepimento della normativa europea di tutela dell'avifauna, con
conseguente violazione degli artt. 11, 117, primo comma, Cost.,
nonche' dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che
attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
7.- La Regione Puglia non si e' costituita.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
legge della Regione Puglia 2 ottobre 2015, n. 28 (Autorizzazione al
prelievo in deroga dello sturnus vulgaris), che ha autorizzato il
prelievo in deroga dello sturnus vulgaris per la stagione venatoria
2015-16, per contrasto con gli artt. 11 e 117, primo e secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in relazione agli artt. 2, 5 e 9
della direttiva 30 novembre 2009, n. 2009/147/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio concernente la conservazione degli
uccelli selvatici), all'art. 9 della direttiva 2 aprile 1979, n.
79/409/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la conservazione
degli uccelli selvatici) e all'art. 19-bis della legge 11 febbraio
1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio).
2.- Secondo la difesa erariale, l'autorizzazione, in quanto
contenuta nella norma legislativa, piuttosto che in un atto
amministrativo come prescritto dall'art. 19-bis della legge n. 157
del 1992 di attuazione della normativa comunitaria, non consentirebbe
di adempiere all'obbligo di motivazione della deroga prescritto da
quest'ultima, non assicurerebbe la sospensione tempestiva
dell'autorizzazione al mutare delle circostanze di fatto, in ragione
della maggiore complessita' e lungaggine del procedimento di
revisione legislativa, precluderebbe il potere di annullamento dei
provvedimenti adottati in violazione delle prescrizioni di legge,
nazionali e sovranazionali, riconosciuto al Consiglio dei ministri e
violerebbe l'iter procedimentale prescritto dalla norma nazionale.
Tali conclusioni non sarebbero inficiate dalla necessita' di
adozione della delibera della Giunta regionale, prescritta dal comma
2 dell'art. 1 della legge reg. Puglia n. 28 del 2015, che dichiara la
compatibilita' del prelievo con le prescrizioni dell'art. 9 della
direttiva n. 2009/147/CE e dell'art. 19-bis della legge n. 157 del
1992, poiche' la delibera costituirebbe una mera condizione
integrativa dell'efficacia dell'autorizzazione, da ricondurre,
unicamente, alla legge regionale impugnata.
In ogni caso, prosegue la difesa erariale, anche qualora la
delibera della Giunta integrasse la riserva amministrativa prescritta
dalla norma statale, la violazione dell'art. 19-bis della legge n.
157 del 1992 deriverebbe dal mancato riconoscimento di un potere di
sospensione dell'atto amministrativo autorizzatorio e dalla
previsione di un procedimento di adozione diverso da quello delineato
dal legislatore statale.
3.- La questione prospettata e' ammissibile nonostante la natura
temporanea della previsione normativa, destinata a trovare
applicazione per la sola stagione venatoria 2015-2016, perche', per
costante giurisprudenza, il sindacato costituzionale deve trovare
spazio ove la norma, seppure successivamente abrogata o a efficacia
temporale limitata, abbia prodotto effetti (sentenze n. 139 e n. 80
del 2017, n. 20 del 2012).
Nel caso di specie, la norma censurata e' stata adottata il 2
ottobre 2015 ovvero nel corso della stagione venatoria 2015-16, che
e' iniziata il 20 settembre 2015 e si e' conclusa il 31 gennaio 2016;
pertanto, essa ha trovato applicazione per quasi tutta la stagione
venatoria a cui si riferiva.
4.- Nel merito la questione e' fondata.
Questa Corte ha stabilito che la selezione delle specie
cacciabili compete al legislatore statale poiche' implica
«l'incisione di profili propri della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, che fanno capo alla competenza esclusiva dello Stato
(ex plurimis, sentenze n. 191 del 2011, n. 226 del 2003 e n. 536 del
2002)» (sentenza n. 20 del 2012).
Pertanto la fattispecie in esame, in base alla giurisprudenza di
questa Corte, rientra nella materia ambientale. Invero, il bene
ambiente afferisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale
primario (sentenza n. 151 del 1986) ed assoluto (sentenza n. 617 del
1987).
Il legislatore nazionale, nella sua competenza in materia di
ambiente, ha previsto, per effetto del combinato disposto dell'art.
18 della legge n. 157 del 1992 e del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 21 marzo 1997 (Modificazione dell'elenco delle
specie cacciabili di cui all'art. 18, comma 1, della L. 11 febbraio
1992, n. 157), che lo sturnus vulgaris non puo' essere oggetto di
prelievo venatorio, se non per effetto del provvedimento
amministrativo di cui all'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992.
Quest'ultimo prescrive uno specifico iter procedimentale per le
deroghe, subordinando l'adozione dell'atto amministrativo al parere
preventivo dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA) e prevedendo che l'intenzione regionale di
adottare il provvedimento di deroga debba essere comunicata all'ISPRA
entro il mese di aprile di ogni anno, per la formulazione del
relativo parere nei quaranta giorni successivi.
In ogni caso, il provvedimento amministrativo di deroga deve
essere pubblicato nel Bollettino Ufficiale regionale almeno sessanta
giorni prima della data prevista per l'inizio delle attivita' di
prelievo e della pubblicazione deve essere fatta comunicazione al
Ministro dell'ambiente, che verifica il rispetto delle condizioni a
cui la deroga e' subordinata e, in caso di esito negativo, puo'
proporre al Presidente del Consiglio dei ministri di diffidare la
Regione ad adeguare il provvedimento.
Infine, il comma 4 dell'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992
conferisce al Consiglio dei ministri il potere di annullare il
provvedimento amministrativo regionale di deroga, in caso di mancata
ottemperanza alla diffida nel termine assegnato.
5.- La legge reg. Puglia n. 28 del 2015, invece, ha autorizzato
il prelievo venatorio dello storno per la stagione 2015-2016, mentre
questa era gia' in corso, subordinando l'efficacia della previsione
ad una delibera della Giunta regionale. Il prelievo in deroga,
previsto dalla legge impugnata, rimaneva comunque subordinato alla
ricordata delibera della Giunta cui spettava dichiararne la
compatibilita' sulla base degli studi di monitoraggio sul fenomeno
migratorio della sturnus vulgaris e in conformita' con l'art. 9 della
direttiva n. 2009/147/CE e con l'art. 19-bis della legge n. 157 del
1992.
La legge impugnata prevede che la deliberazione della Giunta
regionale, che ne condiziona gli effetti, sia adottata (con un
diverso e peculiare procedimento rispetto a quanto previsto dalla
legge statale), nel termine perentorio di quindici giorni
dall'acquisizione formale degli studi di monitoraggio e del parere
reso dal Comitato tecnico faunistico venatorio regionale, sulla
scorta del parere espresso dall'Osservatorio faunistico regionale di
Bitetto, ovvero dall'Istituto nazionale per la fauna selvatica
(INFS).
6.- La legge regionale viola, pertanto, il disposto della legge
statale, non solo per la previsione di un diverso procedimento, ma
proprio per il fatto di interporsi rispetto al provvedimento
amministrativo di deroga previsto dalla norma statale.
Il ricorso ad una fonte primaria da parte della Regione determina
il venir meno dell'obbligo di motivazione della deroga, l'assenza di
controllo preventivo, la sostituzione dei soggetti deputati
all'espressione dei pareri tecnici e la preclusione del «potere di
annullamento da parte del Presidente del Consiglio dei ministri dei
provvedimenti derogatori adottati dalle Regioni che risultino in
contrasto con la direttiva comunitaria 79/409/CEE e con la legge n.
157 del 1992; potere di annullamento finalizzato a garantire una
uniforme ed adeguata protezione della fauna selvatica su tutto il
territorio nazionale» (sentenza n. 250 del 2008).
Pertanto, l'attrazione legislativa, operata dalla Regione Puglia,
dell'autorizzazione al prelievo venatorio in deroga, riservata dal
legislatore nazionale allo strumento amministrativo, determina la
violazione della legge n. 157 del 1992.
7.- Il contrasto non viene meno per effetto della prevista
delibera della Giunta, a cui la legge regionale censurata subordina
l'efficacia della stessa legge regionale, che autorizza il prelievo
venatorio in deroga.
La normativa nazionale, come si e' detto, delinea un procedimento
di controllo preventivo della deroga che non puo' essere sostituito,
quanto all'oggetto, dalla successiva delibera della Giunta regionale,
la quale interviene ad integrazione dell'efficacia
dell'autorizzazione prevista nella legge regionale e ne condiziona
gli effetti.
Va, dunque, dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
1, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Puglia n. 28 del 2015, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., mentre
gli altri profili restano assorbiti.