ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
754, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2016)», promosso dalla Regione Veneto con ricorso
notificato il 26-29 febbraio 2016, depositato in cancelleria l'8
marzo 2016 ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella udienza pubblica del 6 febbraio 2018 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 26-29 febbraio 2016 e depositato
l'8 marzo 2016, la Regione Veneto ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, tra gli altri, dell'art. 1, comma 754,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)», in riferimento agli artt. 3; 5; 97; 117, terzo e
quarto comma; 118; 119 e 120 della Costituzione e per violazione del
principio di leale collaborazione.
La disposizione impugnata attribuisce alle Province e alle Citta'
metropolitane delle Regioni a statuto ordinario un contributo per
l'esercizio delle funzioni in tema di viabilita' ed edilizia
scolastica fissato in un ammontare complessivo e determinato
distintamente per ogni anno a partire dal 2016, demandando il riparto
del contributo, in favore di ciascuna Provincia e Citta'
metropolitana, ad un decreto del Ministro dell'interno, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze e il Ministro delegato
per gli affari regionali e le autonomie, da adottare entro il 28
febbraio 2016, sentita la Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali.
La Regione ricorrente lamenta che il riparto del contributo
prescinde in modo del tutto irragionevole dalle competenze regionali
in materia di programmazione e coordinamento dell'edilizia
scolastica, «che sole potrebbero permettere una gestione dei fondi
organica e funzionale alle effettive e complessive esigenze
dell'intero territorio regionale» e deduce quindi che la disposizione
impugnata si pone in contrasto con gli artt. 5 e 120 Cost., per
violazione del principio di leale collaborazione, e con gli artt. 3;
97; 117, terzo e quarto comma; 118 e 119 Cost., in quanto, prevedendo
che sia solo sentita la Conferenza Stato-citta' e autonomie locali,
anziche' stabilire l'intesa in sede di Conferenza unificata,
prescinde dal coinvolgimento delle Regioni, mentre, stante l'indubbio
intreccio di competenze concorrenti (governo del territorio,
istruzione, protezione civile), soltanto la previsione di un'intesa
nell'ambito della Conferenza unificata renderebbe legittimo un
contributo a destinazione vincolata, in virtu' del processo di
concertazione e condivisione.
Inoltre - lamenta ulteriormente la Regione ricorrente - la
disposizione censurata stabilisce un vincolo di destinazione del
contributo suddetto volto a finanziare «il normale esercizio delle
funzioni» e si rivolge indistintamente a tutte le Province e Citta'
metropolitane, configurando cosi' un intervento aggiuntivo o
speciale, al di fuori dei presupposti stabiliti dalla giurisprudenza
costituzionale, in relazione al quale a maggior ragione sarebbe stata
necessaria l'intesa.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
presente giudizio, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o non fondata ed affermando che le regole e le
modalita' volte alla razionalizzazione e riduzione della spesa
pubblica e alla riduzione delle spese territoriali costituiscono
piena attuazione del coordinamento della finanza pubblica, di cui
agli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost. e che non
sono previste norme di dettaglio, lesive dell'autonomia di cui godono
le Regioni.
3.- Con memoria depositata in data 18 aprile 2017, in vista
dell'udienza fissata originariamente per il 10 maggio 2017, la
Regione Veneto ha ribadito le precedenti argomentazioni a sostegno
della illegittimita' costituzionale della disposizione censurata.
Con ulteriore memoria depositata in data 16 gennaio 2018, la
Regione ha sostenuto in particolare che nessun rilievo assume
l'intervenuto mutamento del quadro normativo: a seguito dell'entrata
in vigore dell'art. 8, comma 1-ter, del decreto-legge 24 giugno 2016,
n.113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il
territorio), convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2016,
n. 160, la disposizione censurata e' stata modificata solo
nell'ammontare del contributo, con la conseguenza che tale modifica
non ha inciso sulle censure sviluppate nel ricorso, non avendo
eliminato la lesione dell'autonomia regionale.
4.- Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato, in
data 18 aprile 2017, una prima memoria, ribadendo le precedenti
conclusioni in punto di non fondatezza della questione.
In particolare l'Avvocatura ha posto in rilievo come, nella
perdurante situazione di mancata attuazione delle prescrizioni
costituzionali in tema di autonomia finanziaria di entrata e di spesa
delle Regioni e degli enti locali, sia ben possibile per lo Stato
intervenire in tutti i casi in cui occorra rispondere all'esigenza di
assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti tutelati
dalla Costituzione. Inoltre, la disposizione in esame si inserirebbe
nel piu' ampio disegno legislativo volto al «coordinamento della
finanza pubblica» e a tal riguardo richiama la sentenza di questa
Corte n. 272 del 2015, secondo cui la predetta attivita' statuale
comprende anche quelle attivita' «aventi la funzione di "riorientare"
la spesa pubblica [...] per una complessiva maggior efficienza del
sistema».
Con una successiva memoria del 16 gennaio 2018, l'Avvocatura
generale dello Stato ha insistito nel sostenere l'infondatezza del
ricorso senza pero' nulla osservare quanto al mutato quadro
normativo.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale, tra gli altri, dell'art. 1, comma 754, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, in riferimento agli artt. 3; 5; 97; 117, terzo
e quarto comma; 118; 119 e 120 della Costituzione, nonche' al
principio di leale collaborazione.
La disposizione impugnata stabilisce: «Alle province e alle
citta' metropolitane delle regioni a statuto ordinario e' attribuito
un contributo complessivo di 495 milioni di euro nell'anno 2016, 470
milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2017 al 2020 e 400
milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2021, di cui 245 milioni
di euro per l'anno 2016, 220 milioni di euro per ciascuno degli anni
dal 2017 al 2020 e 150 milioni di euro annui a decorrere dall'anno
2021 a favore delle province e 250 milioni di euro a favore delle
citta' metropolitane, finalizzati al finanziamento delle spese
connesse alle funzioni relative alla viabilita' e all'edilizia
scolastica. Con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze e il Ministro delegato per gli
affari regionali e le autonomie, da adottare entro il 28 febbraio
2016, sentita la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, e'
stabilito il riparto del contributo di cui al periodo precedente,
tenendo anche conto degli impegni desunti dagli ultimi tre rendiconti
disponibili relativi alle voci di spesa di cui al primo periodo».
La Regione ricorrente lamenta che il riparto del contributo
suddetto prescinde in modo del tutto irragionevole dalle competenze
regionali in materia di programmazione e coordinamento dell'edilizia
scolastica, dal momento che la disposizione censurata, nel demandare
il riparto del contributo ad un successivo decreto ministeriale,
prevede soltanto che sia sentita la Conferenza Stato-citta' e
autonomie locali, anziche' prescrivere l'intesa in sede di Conferenza
unificata, prescindendo cosi' dal coinvolgimento delle Regioni,
mentre, stante l'indubbio intreccio di competenze concorrenti
(governo del territorio, istruzione, protezione civile) sarebbe
necessaria la previsione di un'intesa nell'ambito della Conferenza
unificata Stato-Regioni ed autonomie locali.
2.- Le questioni sono inammissibili per sopravvenuta carenza di
interesse della Regione ricorrente.
3.- Deve premettersi che, successivamente alla proposizione del
ricorso e' stato emanato il decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113
(Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il
territorio), convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2016,
n. 160, la quale all'art. 8 - rubricato «Riparto del contributo alla
finanza pubblica di province e citta' metropolitane» - ha, al comma
1-ter, specificamente previsto il riparto dei contributi di cui alla
disposizione censurata, rinviando alla Tabella 2, allegata al decreto
stesso e recante l'indicazione degli importi destinati a ciascuna
Provincia e Citta' metropolitana. Tale disposizione, infatti, cosi'
dispone: «Per l'anno 2016, l'ammontare del contributo di cui al comma
754 dell'articolo 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208, a favore di
ciascuna provincia e citta' metropolitana delle regioni a statuto
ordinario e' stabilito negli importi indicati nella tabella 2
allegata al presente decreto».
Quanto al riparto del contributo in relazione alle annualita'
successive al 2016, dapprima, in data 23 marzo 2017, e' stato
raggiunto l'accordo - ai sensi dell'art. 9 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali) - in sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali.
Successivamente - ed in conformita' a tale accordo - e' stato emanato
il decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, in legge 21 giugno
2017, n. 96, il quale, all'art. 17, ha disciplinato il riparto del
contributo in questione per le annualita' successive al 2016. In
particolare il citato art. 17, collocato nel Titolo II (Disposizioni
urgenti in materia di enti territoriali), prescrive: «Per gli anni
2017 e seguenti l'ammontare del contributo di cui all'articolo 1,
comma 754, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, a favore di ciascuna
provincia e citta' metropolitana delle regioni a statuto ordinario,
e' stabilito nell'importo indicato nella tabella 3 allegata al
presente decreto».
Si ha quindi, nel complesso, che, diversamente da quanto previsto
dalla disposizione censurata, il riparto del contributo, ivi
previsto, non e' avvenuto, per tutte le annualita' dal 2016 al 2021,
nonche' a regime per ogni anno successivo al 2021, con decreto del
Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze e il Ministro delegato per gli affari regionali e le
autonomie, ma con le due menzionate disposizione legislative; le
quali - lasciando invariato l'ammontare complessivo del contributo -
hanno direttamente operato il riparto di cui al comma 754 dell'art. 1
della legge n. 208 del 2015, sostituendosi, in tal modo,
all'originaria previsione secondo cui il riparto dello stesso sarebbe
dovuto avvenire con decreto del Ministro dell'interno.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della Regione
ricorrente, e' testuale che dapprima l'art. 8, comma 1-ter, della
legge n. 160 del 2016, quanto all'annualita' 2016, e poi l'art. 17
del d.l. n. 50 del 2017, quanto a tutte le annualita' successive fino
al 2021 nonche', a regime, per ogni anno ulteriore, abbiano
direttamente operato il riparto dei contributi in relazione a tutte
le medesime annualita' indicate nella disposizione censurata, come si
evince dalla lettura delle tabelle cui tali disposizioni rinviano. Le
quali, sovrapponendosi a quella censurata, hanno comportato
l'abrogazione di quest'ultima, quanto al riparto del contributo, per
incompatibilita' con la nuova disciplina (ex art. 15 delle
disposizioni preliminari al codice civile).
Si tratta, allora, di verificare come tale successione nel tempo
delle citate disposizioni - che non risultano essere state impugnate
dalla Regione Veneto, ne' da altre Regioni - incida sulle proposte
questioni di legittimita' costituzionale.
4.- Deve innanzi tutto escludersi che sia cessata la materia del
contendere.
La Regione si duole che il riparto del contributo in questione,
in favore di Province e Citta' metropolitane, sia stato
originariamente previsto con atto amministrativo del potere esecutivo
senza coinvolgimento, ne' interlocuzione, della Conferenza unificata,
ma solo sentita la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali,
chiedendo che, con pronuncia additiva di incostituzionalita', sia
introdotta, nella disposizione censurata, la previa intesa in sede di
Conferenza unificata.
Successivamente - come gia' sopra rilevato - tale riparto e'
stato operato dapprima dal legislatore in sede di legge di
conversione di un decreto legge per il primo anno (art. 8, comma
1-ter, della legge n. 160 del 2016) e, per le annualita' a seguire,
dal Governo con decreto legge (art. 17 del d.l. n. 50 del 2017),
previo accordo in sede di Conferenza Stato-citta' e autonomie locali.
E' stato quindi gia' interamente operato il riparto del
contributo, ma senza alcun coinvolgimento o interlocuzione della
Conferenza unificata; sicche' non solo la richiesta della Regione di
adeguato coinvolgimento in sede di riparto del contributo non e'
stata accolta, ma anzi la denunciata lesione delle dedotte competenze
regionali si sarebbe pienamente consumata con le due disposizioni
legislative che hanno direttamente regolato il riparto in luogo del
decreto ministeriale originariamente previsto dalla disposizione
impugnata senza alcuna interlocuzione con le Regioni.
Cio' assicura che non e' cessata affatto la materia del
contendere essendo rimasta insoddisfatta la pretesa della regione
ricorrente.
In proposito questa Corte ha affermato che ricorrono i
presupposti di una decisione di cessazione della materia del
contendere solo ove lo ius superveniens abbia carattere satisfattivo
delle doglianze mosse con il ricorso e non vi sia stata applicazione
medio tempore della disposizione censurata (ex plurimis, sentenze n.
5 del 2018, n. 191, n. 170, n. 59 e n. 8 del 2017).
In particolare, in un analogo caso di sopravvenuta abrogazione
della disposizione impugnata con ricorso in via principale e di
introduzione di una nuova disposizione di analogo contenuto, questa
Corte ha escluso che si fosse determinata una situazione di
cessazione della materia del contendere ed e' passata ad esaminare
invece la possibilita' del trasferimento della questione di
legittimita' costituzionale, ritenuta, in quel caso, sussistente
(sentenza n. 533 del 2002).
5.- Anche in questo giudizio occorre allora verificare se sia
possibile, o no, trasferire la questione di legittimita'
costituzionale sulle nuove disposizioni che hanno regolato il riparto
del contributo in esame.
In passato, con riferimento all'ipotesi, all'epoca ricorrente,
della reiterazione di decreti-legge non convertiti (prima che cio'
fosse dichiarato, da questa Corte, contrario a Costituzione con
sentenza n. 360 del 1996), si riteneva che il venir meno della
impugnata disposizione del decreto-legge non convertito, anche se
riprodotta in altra successiva disposizione, comportasse tout court
la manifesta inammissibilita' della relativa questione (ex plurimis,
ordinanze n. 470, n. 508 e n. 509 del 1993).
Pero', a partire dalla sentenza n. 84 del 1996, che ha costituito
un innovativo arresto giurisprudenziale, in seguito piu' volte
ribadito, si e' affermata la possibilita' del "trasferimento" della
questione di legittimita' costituzionale sulla nuova disposizione. La
Corte, muovendo dalla distinzione tra disposizione e norma, ha
puntualizzato che oggetto della questione di costituzionalita' e' la
norma (ossia il precetto o regula iuris) veicolata dalla disposizione
(ossia la legge o l'atto avente forza di legge ex art. 134 Cost.)
nella misura in cui quest'ultima, a seguito di interpretazione,
esprime tale norma. Se muta la disposizione (per ius superveniens),
ma la norma rimane invariata nel suo contenuto (e, con essa, le
censure che la investono), la Corte opera il sindacato di
costituzionalita' sulla medesima norma e riferisce l'esito di tale
scrutinio alla nuova disposizione, sulla quale la questione risulta
quindi "trasferita".
Questo principio, enunciato per la prima volta in un giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale, e' stato poi
ripetutamente ribadito dalla Corte anche - e soprattutto - in giudizi
in via principale (ex plurimis, sentenze n. 249 del 2014, n. 70 del
2012, n. 40 del 2010, n. 237 e n. 139 del 2009).
Inoltre, in linea di continuita' con tale giurisprudenza, il
trasferimento della questione di costituzionalita' e' stato ritenuto
possibile anche quando la nuova disposizione non sia perfettamente
identica a quella originariamente censurata, ma presenti differenze
minime e comunque marginali; cio' in ragione di un concorrente
«principio di effettivita' della tutela costituzionale delle parti
nei giudizi in via d'azione» (sentenza n. 80 del 2017). In tale
evenienza il trasferimento della questione di costituzionalita' in
realta' comporta altresi' una sua qualche estensione, nel senso che
il suo oggetto finisce per abbracciare la disposizione anche come
successivamente modificata, senza per questo sconfinare nell'area del
sindacato in via consequenziale che presuppone invece una
disposizione (e una norma) diverse. In particolare si e' affermato
che in caso di ius superveniens, la questione di legittimita' deve
essere trasferita quando la disposizione impugnata sia stata
modificata marginalmente, senza che ne sia conseguita l'alterazione
della sua portata precettiva (sentenze n. 30 e n.193 del 2012). Il
trasferimento deve invece escludersi se, a seguito della modifica, la
disposizione risulti dotata «di un contenuto radicalmente innovativo
rispetto alla norma originaria» (sentenza n. 219 del 2013); nel qual
caso la nuova disposizione va impugnata con autonomo ricorso, senza
che sia possibile il trasferimento che altrimenti «supplirebbe
impropriamente all'onere di impugnazione» (sentenze n. 40 del 2016,
n. 17 del 2015, n. 138 del 2014 e n. 300 del 2012; nello stesso
senso, sentenza n. 32 del 2012).
Si ha quindi che dal carattere dispositivo del giudizio di
costituzionalita' in via principale e dall'inderogabilita' del
termine per proporre la relativa impugnativa discende che solo una
modifica del tutto marginale comporta che la questione rimanga
sostanzialmente negli stessi termini e permanga, senza che vi sia
lesione del contraddittorio, l'interesse alla decisione della parte
ricorrente anche in mancanza di impugnazione della disposizione
sopravvenuta da parte di quest'ultima.
6.- Ebbene, nella specie le nuove sopravvenute disposizioni sul
riparto del contributo in esame, che si e' gia' rilevato non essere
affatto satisfattive per la Regione ricorrente, presentano un
contenuto radicalmente innovativo, rispetto a quello della
disposizione censurata con il ricorso introduttivo del giudizio di
costituzionalita', e nient'affatto di carattere marginale sia perche'
ben diversa e' la loro portata precettiva rispetto alla disposizione
censurata, sia perche' non piu' conferenti sono le ragioni di
illegittimita' costituzionale argomentate dalla ricorrente nel
dedurre la lesione delle competenze regionali.
Mentre la disposizione censurata demandava il riparto ad una
fonte subordinata, neppure di carattere normativo bensi' di natura
amministrativa (il decreto ministeriale suddetto), le citate
disposizioni legislative sopravvenute (della legge n. 160 del 2016 e
del d.l. n. 50 del 2017), lasciando invariato l'ammontare complessivo
del contributo anno per anno, hanno esse stesse operato il riparto in
favore delle singole Province e Citta' metropolitane, cosi' elevando
la fonte della sua regolamentazione al livello di normazione primaria
e provvedendo direttamente senza piu' alcun meccanismo di delega ad
altra fonte.
Inoltre non piu' conferente e' la censura della Regione
ricorrente che afferiva al procedimento implicato dalla disposizione
impugnata nella parte in cui quest'ultima, demandando il riparto ad
un atto amministrativo, non contemplava la previa intesa in sede di
Conferenza unificata. Una volta elevata la fonte del riparto - non
piu' l'atto amministrativo, qual era il previsto decreto
ministeriale, bensi' le citate disposizioni di normazione primaria -
le censure che in ipotesi la Regione ricorrente avrebbe potuto
muovere - ma con autonoma e distinta impugnativa - necessariamente
avrebbero avuto un contenuto ed un'articolazione argomentativa ben
diversi, essendo ferma la giurisprudenza di questa Corte secondo cui
il principio collaborativo e segnatamente la previa intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata non operano nel
caso del procedimento legislativo di produzione della normativa
primaria, non essendo l'esercizio della funzione legislativa soggetto
a procedure di leale collaborazione (sentenze n. 237 del 2017, n. 43
e n. 65 del 2016, n. 63 del 2013, n. 112 del 2010, n. 159 del 2008 e
n. 387 del 2007).
Solo nel caso di legge di delega, che prefigura un successivo
procedimento legislativo di formazione della fonte delegata, e'
possibile ipotizzare, come questa Corte ha gia' affermato (sentenza
n. 237 del 2017), che, a particolari condizioni, debba innestarsi nel
corso dell'emanazione del decreto legislativo un momento di leale
collaborazione tra Stato e Regioni (sentenza n. 251 del 2016).
7.- In sintesi, si ha che da una parte le nuove disposizioni,
sopravvenute come ius superveniens, recano una normativa
significativamente diversa da quella espressa dalla disposizione
censurata con il ricorso introduttivo di questo giudizio prevedendo
non piu' la devoluzione del riparto del contributo in esame ad un
atto amministrativo, nella forma del decreto ministeriale, ma
operando direttamente il riparto stesso con l'assegnazione delle
singole somme a ciascuna Provincia e Citta' metropolitana. D'altra
parte, rispetto alle nuove disposizioni, risulta non essere piu'
conferente l'originaria censura del mancato coinvolgimento delle
Regioni mediante la previa intesa in sede di Conferenza unificata nel
procedimento amministrativo originariamente mirato all'adozione del
decreto ministeriale previsto dalla disposizione impugnata.
Pertanto - come gia' ritenuto da questa Corte in analoga
fattispecie - «la norma ha assunto un nuovo e diverso contenuto, la
cui lesivita' avrebbe potuto essere denunciata dalla Regione solo
adempiendo all'onere di tempestiva impugnazione» (sentenze n. 40 del
2010; in senso conforme, sentenza n. 162 del 2007).
8.- Non essendo possibile il trasferimento della questione,
questa continua ad avere ad oggetto la disposizione - e la norma -
originarie.
Ed allora, non avendo la norma mai avuto applicazione, ne' mai
potendo averne a partire dal momento in cui la disposizione che la
conteneva e' stata sostituita dal piu' volte richiamato ius
superveniens, quanto al riparto del contributo, e quindi e' stata
abrogata, in tale parte, per incompatibilita', consegue la
sopravvenuta carenza di interesse della Regione ricorrente, che non
puo' piu' ottenere il coinvolgimento della Conferenza unificata
nell'emanazione dell'atto amministrativo originariamente deputato ad
operare il riparto del contributo, perche' tale atto non c'e' stato e
piu' non potra' esserci.
Da cio', l'inammissibilita' delle questioni di costituzionalita'
della disposizione originariamente censurata in riferimento a tutti i
parametri evocati in ricorso.