ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
732 e 733, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2014)», promosso dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia con ricorso notificato il 25 febbraio
2014, depositato in cancelleria il 3 marzo 2014 ed iscritto al n. 10
del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Wally Ferrante per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2014 e depositato il
successivo 3 marzo, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha
promosso, tra le altre, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 732 e 733, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)», deducendo la
violazione dell'art. 3 della Costituzione e degli artt. 48 e seguenti
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia).
La ricorrente rileva che le disposizioni impugnate introducono un
meccanismo di definizione agevolata dei procedimenti giudiziari
pendenti in tema di canoni di concessioni demaniali marittime. In
particolare, il comma 732 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013
stabilisce che i giudizi pendenti al 30 settembre 2013 «concernenti
il pagamento in favore dello Stato dei canoni e degli indennizzi per
l'utilizzo dei beni demaniali marittimi e delle relative pertinenze»
possono essere integralmente definiti - «previa domanda all'ente
gestore e all'Agenzia del demanio da parte del soggetto interessato
ovvero del destinatario della richiesta di pagamento» - mediante il
versamento di una percentuale delle somme dovute (30 o 60 per cento,
a seconda delle modalita' di pagamento). Il comma 733 disciplina,
poi, le modalita' della definizione, prevedendo la presentazione di
una domanda da parte dell'interessato ed il successivo
perfezionamento tramite il versamento dell'importo.
Cio' premesso, la ricorrente rimarca come le norme in questione
vengano impugnate non gia' al fine di ottenerne la rimozione, ma, al
contrario, per ottenere - ove ve ne fosse bisogno - l'estensione
della loro applicazione ai corrispondenti beni demaniali gestiti
dalla Regione o di proprieta' di questa.
Nel caso del Friuli-Venezia Giulia, lo Stato ha, infatti,
delegato alla Regione autonoma le funzioni in materia di demanio
marittimo, compresa l'attribuzione del canone per le relative
concessioni. Cio', in forza dell'art. 9, comma 2, del decreto
legislativo 1° aprile 2004, n. 111 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di viabilita' e trasporti),
secondo il quale sono trasferite alla Regione le funzioni
amministrative «relative alla concessione dei beni [...] del demanio
marittimo». Il successivo comma 5 precisa, poi, che «i proventi e le
spese derivanti dalla gestione del demanio marittimo [...] spettano
alla Regione».
Inoltre, lo Stato ha direttamente trasferito alla Regione
determinati beni del demanio marittimo statale, che sono divenuti
cosi' di proprieta' pubblica regionale. In particolare, il decreto
legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento dei
beni del demanio idrico e marittimo, nonche' di funzioni in materia
di risorse idriche e di difesa del suolo) stabilisce, all'art. 1,
comma 2, che «sono trasferiti alla regione tutti i beni dello Stato e
relative pertinenze, di cui all'articolo 30, comma 2, della legge 5
marzo 1963, n. 366, situati nella laguna di Marano-Grado»; mentre il
successivo comma 3 dispone che «la regione esercita tutte le
attribuzioni inerenti alla titolarita' dei beni trasferiti».
In tale contesto, non sarebbe, peraltro, chiaro se i beni
demaniali ora indicati rientrino nel campo applicativo delle norme
impugnate.
Ad avviso della ricorrente, il dubbio dovrebbe essere sciolto in
senso affermativo.
Sul piano sostanziale, sarebbe infatti ragionevole che situazioni
di identica natura (controversie sull'uso di beni del demanio
marittimo appartenenti al medesimo titolare, cioe' allo Stato)
trovino analoga regolamentazione, a prescindere dalla circostanza -
insignificante ai fini considerati - che la gestione di detti beni
sia attribuita allo Stato medesimo, ovvero alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
Sul piano formale, d'altro canto, il richiamo, contenuto nel
comma 732 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013, al pagamento «in
favore dello Stato» potrebbe essere ritenuto un modo «ellittico» per
indicare ogni amministrazione che sia titolare o comunque gestisca
beni del demanio marittimo, compresa la Regione ricorrente. Tale
interpretazione estensiva troverebbe ulteriore conforto nel comma
733, che fa riferimento agli effetti della definizione agevolata sui
procedimenti avviati - con nozione onnicomprensiva - «dalle
amministrazioni competenti».
Ove, al contrario, si dovesse ritenere che la disciplina in
questione non riguardi i beni del demanio marittimo di proprieta'
della Regione o da essa gestiti, la ricorrente ne denuncia il
contrasto con il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.). Le norme
impugnate determinerebbero, infatti - per quanto detto - una
irragionevole differenziazione di situazioni analoghe, precludendo la
definizione agevolata dei contenziosi relativi a beni del demanio
marittimo per la sola ragione che essi siano di proprieta' della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia o da questa gestiti.
La denunciata violazione del principio di eguaglianza, privando
la Regione della possibilita' di beneficiare degli introiti certi
assicurati dal meccanismo di definizione agevolata in questione, si
riverbererebbe, compromettendola, anche sull'autonomia finanziaria
regionale prevista dagli artt. 48 e seguenti dello Statuto, oltre a
ledere le stesse norme di attuazione, precedentemente citate, che
hanno attribuito alla Regione la proprieta' o la gestione di beni del
demanio marittimo. D'altra parte, trattandosi di procedure che - a
parere della ricorrente - incidono sulla funzione giurisdizionale, la
Regione non potrebbe dettare autonomamente norme corrispondenti a
quelle stabilite dallo Stato.
Alla luce del canone dell'interpretazione costituzionalmente
conforme, la ricorrente auspica, pertanto, una pronuncia che attesti
la riferibilita' delle norme impugnate - con i necessari adattamenti
- anche ai beni demaniali marittimi regionali o gestiti dalla
Regione. In caso contrario, chiede che venga dichiarata
l'illegittimita' costituzionale di dette norme, nella parte in cui
non includono i beni in parola nel loro campo di applicazione.
2.- Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata.
Ad avviso della difesa dello Stato, la questione sarebbe
inammissibile, giacche' la Regione si sarebbe limitata a denunciare
la violazione del principio di eguaglianza, senza contestare
invasioni della propria sfera di competenza.
Nel merito, la censura sarebbe comunque infondata.
Le disposizioni impugnate, infatti, non potrebbero che riferirsi
ai soli beni demaniali marittimi di proprieta' dello Stato, sebbene
gestiti in via amministrativa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia. Quanto, invece, ai beni del demanio marittimo trasferiti in
proprieta' alla Regione, spetterebbe alla Regione stessa, in quanto
titolare di detti beni, disciplinare in via autonoma la definizione
dei contenziosi pendenti. La normativa statale censurata, proprio per
non invadere le competenze legislative e amministrative della
Regione, non avrebbe introdotto le preclusioni paventate nel ricorso,
ma, al contrario, avrebbe legittimato la Regione a regolare
autonomamente la materia ad essa riservata.
3.- Con successiva memoria, la Regione ha replicato alle
deduzioni dell'Avvocatura generale dello Stato, contestando, in
particolare, l'eccezione di inammissibilita' del ricorso.
Come gia' rimarcato nell'atto introduttivo del giudizio, la
dedotta violazione del principio di eguaglianza ridonderebbe,
infatti, negativamente sia sull'autonomia finanziaria della Regione,
garantita dalle norme statutarie, privandola della possibilita' di
beneficiare anticipatamente di entrate certe; sia sulle potesta' che
la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia esercita sui beni del
demanio marittimo che le sono stati trasferiti in proprieta' o in
gestione. L'interesse della ricorrente all'impugnativa sarebbe,
dunque, palese, trattandosi di normativa che incide in via immediata
su posizioni soggettive e funzioni regionali.
Quanto al merito, la ricorrente rileva come l'interpretazione
delle norme impugnate ipotizzata in via principale nel ricorso
risulti condivisa dall'Avvocatura generale dello Stato, limitatamente
ai beni del demanio marittimo la cui gestione e' delegata alla
Regione. Peraltro, anche l'interpretazione prospettata dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri con riguardo al demanio
marittimo di proprieta' della Regione - stando alla quale le norme
impugnate non sarebbero applicabili al contenzioso sui canoni
relativi a detti beni, ma autorizzerebbero comunque una legislazione
regionale che ricalchi quella statale - risulterebbe satisfattiva
dell'interesse della ricorrente e consentirebbe di superare i dubbi
di costituzionalita' prospettati nel ricorso. Tale soluzione, d'altra
parte, non risulterebbe preclusa dalla spettanza in via esclusiva
allo Stato della competenza legislativa in materia di «giurisdizione
e norme processuali», ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost.: la legge regionale non avrebbe, infatti, ad oggetto la
vicenda del processo, ma si limiterebbe a stabilire le condizioni
alle quali viene meno la pretesa finanziaria regionale, operando,
dunque, soltanto sul terreno del diritto sostanziale.
Per l'ipotesi in cui non fosse ritenuta praticabile ne'
l'interpretazione suggerita nel ricorso, ne' quella proposta dalla
difesa dello Stato, la Regione ha insistito per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale delle disposizioni impugnate, nei
termini indicati nell'atto introduttivo del giudizio.
4.- Dopo che il ricorso e' stato rinviato a nuovo ruolo, la
ricorrente ha, nell'imminenza della nuova udienza pubblica,
depositato una ulteriore memoria in cui ha ribadito le precedenti
deduzioni, illustrando ulteriori ragioni a sostegno
dell'interpretazione adeguatrice proposta.
Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria
insistendo nelle rassegnate conclusioni.
Considerato in diritto
1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia propone, tra le
altre, questione di legittimita' costituzionale delle disposizioni di
cui all'art. 1, commi 732 e 733, della legge 27 dicembre 2013, n.
147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)», che introducono
un meccanismo di definizione agevolata dei procedimenti giudiziari
pendenti alla data del 30 settembre 2013 concernenti «il pagamento in
favore dello Stato dei canoni e degli indennizzi per l'utilizzo dei
beni demaniali marittimi e delle relative pertinenze», mediante il
versamento di una percentuale delle somme dovute (30 o 60 per cento,
a seconda che il versamento sia effettuato in unica soluzione o
ratealmente).
Ad avviso della ricorrente, dette disposizioni dovrebbero
ritenersi applicabili anche alle controversie relative ai beni del
demanio marittimo ad essa trasferiti o dati in gestione.
Ove tale interpretazione non fosse ritenuta praticabile, la
ricorrente denuncia la violazione del principio di eguaglianza (art.
3 della Costituzione), sotto il profilo della irragionevole
differenziazione di situazioni analoghe. Le norme impugnate
precluderebbero, infatti, la definizione agevolata dei contenziosi
relativi a beni del demanio marittimo per la sola ragione che essi
siano di proprieta' o in gestione alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia: elemento da ritenere «insignificante» ai fini
che rilevano.
L'evidenziata violazione del principio di eguaglianza - privando
la Regione della possibilita' di beneficiare delle entrate certe e
anticipate assicurate dalla procedura di definizione - ridonderebbe
anche in una lesione dell'autonomia finanziaria regionale, garantita
dagli artt. 48 e seguenti della legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), oltre a
porsi in contrasto con le stesse norme di attuazione dello statuto
speciale che hanno attribuito alla Regione la proprieta' o la
gestione di beni del demanio marittimo (in particolare, l'art. 9,
commi 2 e 5, del decreto legislativo 1° aprile 2004, n. 111, recante
«Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia concernenti il trasferimento di funzioni in
materia di viabilita' e trasporti», e l'art. 1, commi 2 e 3, del
decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265, recante «Norme di
attuazione dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia
per il trasferimento dei beni del demanio idrico e marittimo, nonche'
di funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo»).
2.- La questione sottoposta all'esame della Corte ha - per
espressa indicazione della ricorrente - una finalita' interpretativa
o "cautelativa", essendo stata promossa sulla base di una
interpretazione delle norme impugnate prospettata come "soltanto
possibile" (quella per cui la definizione agevolata del contenzioso
giudiziario, da esse regolata, non troverebbe applicazione in
rapporto ai beni del demanio marittimo trasferiti alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, o da essa gestiti). Cosi' formulata
la questione e' comunque ammissibile, in quanto proposta nell'ambito
di un ricorso in via principale. Quest'ultimo puo' contenere censure
di tal genere, purche' le interpretazioni prospettate «non siano
implausibili e irragionevolmente scollegate dalle disposizioni
impugnate, cosi' da far ritenere le questioni del tutto astratte e
pretestuose» (ex plurimis, sentenza n. 298 del 2012; in senso
conforme sentenze n. 249 del 2005 e n. 412 del 2004), ipotesi non
ravvisabili nella specie.
3.- L'eccezione della difesa statale di inammissibilita' della
censura proposta con riferimento all'art. 3 Cost., parametro non
attinente al riparto delle competenze tra Stato e Regioni, non e'
fondata.
I commi 732 e 733 sono cosi' formulati: «732. [...] al fine di
ridurre il contenzioso derivante dall'applicazione dei criteri per il
calcolo dei canoni delle concessioni demaniali marittime ai sensi
dell'articolo 03, comma 1, lettera b), numero 2.1), del decreto-legge
5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
dicembre 1993, n. 494, e successive modificazioni, i procedimenti
giudiziari pendenti alla data del 30 settembre 2013 concernenti il
pagamento in favore dello Stato dei canoni e degli indennizzi per
l'utilizzo dei beni demaniali marittimi e delle relative pertinenze,
possono essere integralmente definiti, previa domanda all'ente
gestore e all'Agenzia del demanio da parte del soggetto interessato
ovvero del destinatario della richiesta di pagamento, mediante il
versamento: a) in un'unica soluzione, di un importo, pari al 30 per
cento delle somme dovute; b) rateizzato fino a un massimo di sei rate
annuali, di un importo pari al 60 per cento delle somme dovute, oltre
agli interessi legali, secondo un piano approvato dall'ente gestore.
733. La domanda di definizione, ai sensi del comma 732, nella quale
il richiedente dichiara se intende avvalersi delle modalita' di
pagamento di cui alla lettera a) o di quelle di cui alla lettera b)
del medesimo comma, e' presentata entro il 28 febbraio 2014. La
definizione si perfeziona con il versamento dell'intero importo
dovuto, entro il termine di sessanta giorni dalla data di
presentazione della domanda di definizione; in caso di versamento
rateizzato, entro il predetto termine deve essere versata la prima
rata, la definizione resta sospesa sino al completo versamento delle
ulteriori rate e il mancato pagamento di una di queste, entro
sessanta giorni dalla scadenza, comporta la decadenza dal beneficio.
La definizione del contenzioso con le modalita' di cui al comma 732 e
al presente comma sospende gli eventuali procedimenti amministrativi,
nonche' i relativi effetti, avviati dalle amministrazioni competenti,
concernenti il rilascio nonche' la sospensione, la revoca o la
decadenza della concessione demaniale marittima derivanti dal mancato
versamento del canone».
Se e' vero che il contenuto delle disposizioni ne denota
inequivocabilmente la ratio e la conseguente appartenenza alla
materia di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
«giurisdizione e norme processuali» (il meccanismo introdotto dal
legislatore statale si articola, infatti, in un'offerta di
composizione transattiva del contenzioso esplicante un effetto
estintivo dei processi in corso), la Regione ha tuttavia motivato in
modo esauriente la pretesa ridondanza della violazione dell'art. 3
Cost. sull'autonomia finanziaria regionale, garantita dallo statuto
speciale e dalle norme di attuazione. Il legislatore statale,
differenziando i beni demaniali regionali rispetto a quelli statali,
avrebbe compromesso l'autonomia finanziaria della Regione autonoma,
privandola della possibilita' di beneficiare del meccanismo di
definizione agevolata in esame e di conseguirne i relativi introiti
(ex plurimis, sentenze n. 13 del 2017 e n. 79 del 2014).
4.- Ai fini dello scrutinio di costituzionalita', occorre, poi,
distinguere, nella questione sollevata, due diversi profili di
censura: il primo inerente ai beni demaniali statali gestiti dalla
Regione; il secondo relativo a quelli di cui la Regione stessa e'
invece titolare.
In tale contesto e' utile ricordare come questa Corte abbia gia'
chiarito che le potesta' di determinazione e riscossione del canone
per la concessione di aree del demanio marittimo seguono la
titolarita' del bene e non quella della gestione (sentenze n. 94 del
2008 e n. 286 del 2004). Le anzidette potesta' costituiscono,
infatti, espressione del potere di disporre (nei limiti in cui lo
consente la natura demaniale) dei propri beni; esse «precedono
logicamente la ripartizione delle competenze ed ineriscono alla
capacita' giuridica dell'ente secondo i principi dell'ordinamento
civile» (sentenza n. 427 del 2004). Tale regola risulta con evidenza
estensibile anche al diritto di credito e al potere di definire il
giudizio concernente l'indennizzo per l'occupazione delle aree.
4.1.- Tanto premesso, la prima censura non e' fondata.
La norma impugnata, infatti, consente ai soggetti interessati di
definire i procedimenti giudiziari pendenti, relativi al pagamento
«in favore dello Stato» di canoni e indennizzi di beni del demanio
marittimo statale - ivi compresi quelli gestiti dalla Regione -
tramite il versamento di una frazione della somma in contestazione.
Pertanto, con riguardo alla categoria dei beni demaniali statali
gestiti dalla Regione la norma vigente gia' comprende la facolta'
degli interessati di pervenire alla definizione agevolata in favore
dello Stato: dal che consegue la non fondatezza delle doglianze
regionali anche in termini di rivendicazione dei pertinenti introiti.
4.2.- E' invece fondata, per contrasto con l'art. 3 Cost., la
censura nei confronti della disposizione suddetta in quanto non
prevede che possano essere integralmente definiti anche i
procedimenti giudiziari pendenti alla data del 30 settembre 2013
concernenti il pagamento in favore degli enti titolari diversi dallo
Stato dei canoni e degli indennizzi per l'utilizzo dei beni demaniali
marittimi e delle relative pertinenze.
Proprio la natura civilistica e processuale della norma
contestata ne comporta la necessaria uniformita' di applicazione alle
analoghe situazioni pendenti: cio' anche in ragione della sostanziale
omogeneita' degli interessi inerenti ai concessionari e agli enti
pubblici potenziali beneficiari del meccanismo transattivo
precedentemente descritto.
Per quanto riguarda il nuovo termine di presentazione della
domanda di definizione, gia' fissato per il demanio statale, come
dianzi illustrato, al 28 febbraio 2014, e dunque pari a 59 giorni,
esso deve intendersi - fermo restando il requisito temporale della
pendenza della lite al 30 settembre 2013 - di uguale durata, con
decorrenza a far data dalla pubblicazione della presente sentenza
nella Gazzetta Ufficiale.
Rimane assorbita l'ulteriore questione sollevata in riferimento
agli artt. 48 e seguenti dello statuto speciale.