ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
promosso dalla Regione Lombardia, con ricorso notificato il 20
febbraio 2017, depositato in cancelleria il 27 febbraio 2017 e
iscritto al n. 23 del registro ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2018 il Giudice relatore
Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Fabio Cintioli per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 20 febbraio 2017, depositato il 27
febbraio 2017 e iscritto al n. 23 del reg. ric. 2017, la Regione
Lombardia promuove, tra l'altro, questione di legittimita'
costituzionale - per violazione dell'art. 119, primo, secondo e terzo
comma, della Costituzione - della legge 11 dicembre 2016, n. 232
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e
bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), nella parte in cui
non dispone, pur essendo la sede naturale per provvedervi, alcuna
riassegnazione alle Regioni e agli enti locali subentrati
nell'esercizio delle funzioni provinciali non fondamentali delle
risorse sottratte a Province e Citta' metropolitane per effetto
dell'art. 1, commi 418, 419 e 451, della legge 23 dicembre 2014, n.
190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)».
In subordine, chiede che la Corte, «rilevata la mancanza nella
legge n. 232 del 2016 di qualsiasi disposizione circa la
riassegnazione alle Regioni ed agli Enti Locali delle risorse in
esame, indirizzi al legislatore quantomeno l'invito e/o il monito a
volervi provvedere al piu' presto, ammonendolo che, in caso
contrario, la richiamata legge 232 del 2016 incorrerebbe in
illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 119, commi 1,
2 e 3, Cost.».
2.- La Regione Lombardia - dopo aver rammentato che
l'affermazione della legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
418, 419 e 451, della legge n. 190 del 2014, contenuta nella sentenza
n. 205 del 2016, era basata sul presupposto che le risorse versate
dalle Province e dalle Citta' metropolitane in favore dello Stato
venissero destinate ad una successiva riassegnazione agli enti
subentranti nell'esercizio delle stesse funzioni non fondamentali -
sottolinea che il legislatore statale, approvando la legge di
bilancio impugnata senza prevedere alcuna riassegnazione, avrebbe
prodotto proprio quella violazione dell'evocato parametro
costituzionale che la Corte aveva escluso solo sulla base del
presupposto che il legislatore statale ottemperasse al predetto
vincolo.
La ricorrente sottolinea, peraltro, che la legge censurata
costituirebbe la sedes materiae naturale per disporre la
riassegnazione delle risorse, considerato che, ai sensi dell'art. 81
Cost., la legge di bilancio e' lo strumento della manovra di finanza
pubblica con il quale lo Stato provvede alla ripartizione dei mezzi
finanziari tra i vari rami dell'amministrazione, in relazione ai fini
che si intendono conseguire. Sicche' - sottolinea sempre la Regione -
e' proprio con essa che lo Stato avrebbe dovuto adeguarsi al dictum
risultante dalla citata sentenza.
3.- Con memoria depositata il 31 marzo 2017, si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
3.1.- Viene preliminarmente osservato che la contestazione
relativa ad un preteso omesso intervento da parte dello Stato
mediante la legge di bilancio non rientrerebbe tra i vizi deducibili
da parte della Regione quale espressione di lesione della propria
sfera giuridica. Infatti, lo Stato ha competenza esclusiva in
materia, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
per cui puo' stabilire autonomamente con quali provvedimenti sancire
l'attribuzione di risorse e l'istituzione di fondi.
Tanto premesso, viene eccepita l'inammissibilita' della questione
proposta per assoluta genericita', in quanto con essa si censurerebbe
la legge nel suo complesso e non in una sua qualche parte
determinata, non per quello che essa dispone ma per quanto essa
omette di disporre. Sul punto viene rammentato il consolidato
orientamento giurisprudenziale secondo il quale nelle questioni di
legittimita' costituzionale proposte in via principale non e'
possibile impugnare genericamente un intero testo legislativo, ma
occorre identificare le norme concretamente censurate e chiarire i
profili di violazione delle norme costituzionali che si affermano
violate, e cio' in quanto, diversamente operando, la parte ricorrente
non consentirebbe di fatto di circoscrivere e comprendere quale
questione venga effettivamente sottoposta alla Corte, e, quindi,
sostanzialmente, lascerebbe incerto e indefinito lo stesso oggetto
del giudizio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene, inoltre,
l'inammissibilita' della questione proposta, rilevando che la Regione
ricorrente partirebbe dall'errato presupposto secondo cui la legge di
bilancio costituisce la "sedes materiae naturale" per regolamentare
la materia delle riassegnazioni di risorse. Di contro, sarebbe invece
vero che qualsiasi legge avrebbe potuto e potrebbe disciplinare la
materia. Pertanto la censurata omissione non integrerebbe alcuna
illegittimita' ne' tantomeno un'intrusione nelle attribuzioni della
Regione o, ancora, una limitazione all'esercizio di queste ultime.
Del resto, seguendo il ragionamento sviluppato nel ricorso, si
finirebbe per concludere addirittura che qualsiasi norma - o
qualsiasi norma che intervenga in materia di finanza pubblica -
sarebbe incostituzionale per aver omesso di introdurre la richiesta
regolamentazione.
L'Avvocatura generale dello Stato rileva, infine,
l'indeterminatezza del petitum del ricorso, ipotizzando che la
ricorrente invochi una declaratoria di incostituzionalita'
"negativa", che non tocca alcuna delle norme introdotte con la
censurata legge in discorso, e cioe', in sostanza, invochi una
sentenza di illegittimita' costituzionale "priva di oggetto".
Quanto poi alla domanda subordinata, con la quale viene chiesto
che la Corte rivolga al legislatore un monito sulla necessita' di
provvedere nel senso auspicato, vengono sollevati dubbi
sull'ammissibilita' di un tale tipo di pronuncia in sede di giudizio
in via principale e sulla sua idoneita' a soddisfare l'interesse del
quale la ricorrente si fa portatrice.
3.2.- Nel merito, poi, viene sostenuta l'infondatezza della
questione basata su presupposti di fatto e su un'interpretazione
della normativa non corretti.
Le statuizioni in tema di redistribuzione di risorse - a parere
del Presidente del Consiglio dei ministri - rientrerebbero
nell'ambito delle competenze esclusive dello Stato e sarebbero
conformi alle linee interpretative delineate nell'invocata sentenza
n. 205 del 2016, secondo la quale la riallocazione delle risorse
dalle Province ai nuovi soggetti ad esse subentrati nell'esercizio
delle funzioni non fondamentali, che sarebbe stata svolta e sarebbe
comunque tuttora in corso, deve necessariamente essere gestita dallo
Stato.
Viene, quindi, ricordato il travagliato percorso della riforma
delle Province, evidenziando che il concorso alla finanza pubblica di
queste ultime e delle Citta' metropolitane richiesto dalla citata
legge n. 190 del 2014 avrebbe, tra i suoi presupposti, la riduzione
della spesa di personale sul bilancio delle Province generata dalla
riduzione della dotazione organica di tali enti, disposta dall'art.
l, comma 421 e seguenti, della medesima legge n. 190 del 2014.
Viene inoltre evidenziato che, a fronte del concorso richiesto,
sono stati effettivamente attribuiti alle Province e alle Citta'
metropolitane contributi per lo svolgimento delle proprie funzioni,
quali, ad esempio, le risorse per il finanziamento delle spese
connesse alle funzioni relative alla viabilita' e all'edilizia
scolastica e quelle relative all'assistenza per l'autonomia e la
comunicazione personale degli alunni con disabilita' fisiche o
sensoriali previste dall'art. 1, commi 754 e 947, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)».
4.- In data 13 febbraio 2018 la Regione Lombardia ha depositato
memoria, ribadendo le proprie argomentazioni; in particolare
evidenziando, in risposta alle eccezioni dell'Avvocatura generale
dello Stato, che la questione di legittimita' costituzionale
promossa, pur se rivolta all'intero testo legislativo, sarebbe
definita nei suoi precisi termini ed adeguatamente motivata, e, nel
merito, ricordando che il prelievo forzoso a danno delle Province
avrebbe creato una significativa compromissione dell'esercizio delle
relative funzioni e, piu' in generale, che il legislatore statale
avrebbe provocato uno scarto di finanziamento sia delle funzioni
fondamentali che di quelle non fondamentali, cui le Regioni avrebbero
supplito con strumenti emergenziali e una tantum.
Considerato in diritto
1.- Riservata a separata pronuncia la decisione dell'ulteriore
questione di legittimita' costituzionale della legge censurata
promossa con il medesimo ricorso avente ad oggetto l'art. 1, comma
528, viene qui in esame la questione di legittimita' costituzionale -
promossa dalla Regione Lombardia per violazione dell'art. 119, primo,
secondo e terzo comma, della Costituzione - relativa all'intero testo
della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), in quanto non prevede, pur essendo la sede
naturale della materia, alcuna riassegnazione alle Regioni e agli
enti locali subentrati nell'esercizio delle funzioni provinciali non
fondamentali delle risorse sottratte a Province e Citta'
metropolitane per effetto dell'art. 1, commi 418, 419 e 451, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2015)».
In subordine, la ricorrente chiede che la Corte, «rilevata la
mancanza nella legge n. 232 del 2016 di qualsiasi disposizione circa
la riassegnazione alle Regioni ed agli Enti Locali delle risorse in
esame, indirizzi al legislatore quantomeno l'invito e/o il monito a
volervi provvedere al piu' presto, ammonendolo che, in caso
contrario, la richiamata legge 232 del 2016 incorrerebbe in
illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 119, commi 1,
2 e 3, Cost.».
2.- La questione si inserisce nel complesso e tormentato percorso
legislativo di riforma delle Province che ha visto questa Corte
intervenire piu' volte, e in particolare sulla legge n. 190 del 2014,
la quale prevede, tra l'altro, all'art. 1, commi 418, 419 e 451, a
carico delle Province e delle Citta' metropolitane un concorso al
contenimento della spesa pubblica, attraverso la riduzione della
spesa corrente di 1.000 milioni di euro per l'anno 2015, di 2.000
milioni di euro per l'anno 2016 e di 3.000 milioni di euro a
decorrere dall'anno 2017 e la proroga dell'obbligo disposto dall'art.
47, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti
per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89, nonche' il
versamento dell'ammontare corrispondente a tale risparmio di spesa
«ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato».
Queste disposizioni sono state impugnate dalla Regione Veneto,
con i ricorsi numeri 36 e 42 del 2015, in quanto il passaggio di
risorse dal bilancio provinciale e delle Citta' metropolitane a
quello statale sarebbe stato disposto senza alcuna prescrizione circa
la loro ulteriore destinazione, circostanza, questa, che avrebbe
cagionato la lesione dell'autonomia finanziaria di spesa e il
capovolgimento dei meccanismi di compartecipazione e di trasferimento
di risorse dallo Stato alla periferia, di cui all'art. 119, primo,
secondo e terzo comma, Cost.
Con sentenza n. 205 del 2016 questa Corte ha ritenuto infondata
la questione, sulla base del presupposto che le risorse sottratte e
versate ad apposito capitolo del bilancio dello Stato dovessero
essere destinate ad una successiva riassegnazione agli enti
subentranti nell'esercizio delle funzioni provinciali non
fondamentali, e cio' in quanto si trattava di «uno specifico
passaggio della vicenda straordinaria di trasferimento delle risorse
da detti enti ai nuovi soggetti ad essi subentranti nelle funzioni
riallocate».
La Regione Lombardia lamenta che il legislatore statale abbia
approvato la legge di bilancio senza ottemperare al vincolo imposto a
suo carico circa la riassegnazione delle risorse in questione, cosi'
violando l'evocato parametro costituzionale.
3.- Diversi sono i profili di inammissibilita' che precludono
l'esame nel merito della questione.
4.- Anzitutto, il ricorso e' generico, poiche' non specifica ne'
l'entita' del trasferimento ne' i relativi beneficiari.
La riassegnazione delle risorse e', infatti, priva di
qualsivoglia automatismo e, in particolare, non si risolve in una
mera operazione contabile che trasferisca all'ente subentrato
nell'esercizio di una determinata funzione risorse calcolate in base
a quelle a suo tempo utilizzate dalla Provincia per l'esercizio della
medesima funzione. Al contrario, si deve tenere conto di diversi
fattori legati alla riforma, la cui finalita' non secondaria e' la
riduzione della spesa attraverso una utilizzazione piu' razionale
delle risorse umane oltre che strumentali (si pensi alla possibilita'
di impiegarle per l'esercizio di piu' funzioni).
Sarebbe stato, dunque, necessario da parte della ricorrente
specificare l'intervento sollecitato, offrendo una descrizione
concreta della manovra di riassegnazione delle risorse, supportata da
adeguata documentazione, sia sotto il profilo dell'individuazione
degli enti destinatari (e cioe' degli enti effettivamente subentrati
nell'esercizio delle funzioni provinciali non fondamentali), sia
sotto quello del quantum (cioe' della determinazione dei relativi
oneri aggiuntivi sostenuti).
5.- Tutto cio' conduce ad un'ulteriore ragione di
inammissibilita'.
Alla stregua delle considerazioni svolte, risulta evidente come
l'intervento additivo invocato rientri nell'ambito delle scelte di
bilancio che, come gia' affermato da questa Corte, comportano
«decisioni di natura politico-economica che, in ragione di questo
carattere, sono costituzionalmente riservate alla determinazione dei
governi e delle aule assembleari», in quanto si tratta di «scelte
che, essendo frutto di un'insindacabile discrezionalita' politica,
esigono un particolare e sostanziale rispetto anche da parte del
giudice di legittimita' costituzionale», pur non potendo,
naturalmente, costituire «una zona franca sfuggente a qualsiasi
sindacato del giudice di costituzionalita'» (sentenza n. 188 del
2015).
Ebbene, la fase legata alla riassegnazione delle risorse,
nell'ambito del processo di riordino delle funzioni provinciali non
fondamentali, comporta scelte, in ordine alle modalita', al quantum e
ai tempi, che rientrano nella discrezionalita' del legislatore
statale.
6.- Tale discrezionalita' si estende, peraltro, anche al quomodo.
La restituzione delle somme a suo tempo acquisite dallo Stato non
necessariamente avrebbe dovuto essere effettuata con la legge di
bilancio, in quanto ogni legge e' potenzialmente idonea a soddisfare
le pretese finanziarie derivanti dalla riforma, come attestato, ad
esempio, dall'art. 16 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50
(Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96.
Ricorre dunque un ulteriore motivo di inammissibilita'.
7.- Se e' vero che la sussistenza, nella specie, di un dovere di
rifinanziamento degli enti nuovi titolari delle funzioni in questione
non condiziona, nei termini sin qui indicati, la discrezionalita' del
legislatore statale, e' anche vero che va ribadito quanto asserito
nella sentenza n. 205 del 2016 con riguardo all'esistenza stessa di
tale dovere, alla stregua dell'art. 1, comma 97, lettera b), della
legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane,
sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni) e, ancor prima,
della logica stessa del processo di riordino delle funzioni
provinciali non fondamentali.
Si e' chiarito, infatti, a quest'ultimo proposito, che la
realizzazione di tale riforma non deve comportare una compromissione
delle funzioni interessate: nel «processo riorganizzativo generale
delle Province [...] l'esercizio delle funzioni a suo tempo conferite
- cosi' come obiettivamente configurato dalla legislazione vigente -
deve essere correttamente attuato, indipendentemente dal soggetto che
ne e' temporalmente titolare e comporta, soprattutto in un momento di
transizione caratterizzato da plurime criticita', che il suo
svolgimento non sia negativamente influenzato dalla complessita' di
tale processo di passaggio tra diversi modelli di gestione» (sentenza
n. 10 del 2016, richiamata dalla gia' citata sentenza n. 205 del
2016).