ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della
legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico
dei terreni di uso civico e relative norme transitorie), come
modificato dall'art. 8 della legge della Regione Lazio 27 gennaio
2005, n. 6, recante «Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 1986,
n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme
transitorie) e successive modifiche ed alla legge regionale 6 agosto
1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale e
locale per la realizzazione del decentramento amministrativo) e
successive modifiche», promosso dal Commissario regionale per la
liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana
con ordinanza del 3 ottobre 2017, nel procedimento vertente tra M. C.
e altro e l'Universita' agraria di Valmontone e altra, iscritta al n.
169 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione di M. C. e altro;
udito nella udienza pubblica del 10 aprile 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli, Edoardo Di Giovanni e
Maria Athena Lorizio per M. C. e altro.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 3 ottobre 2017, il Commissario per la
liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 9, 117, secondo comma,
lettere l) e s), e 118 della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione Lazio 3 gennaio
1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative
norme transitorie), come modificato dall'art. 8 della legge della
Regione Lazio 27 gennaio 2005, n. 6, recante «Modifiche alla legge
regionale 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso
civico e relative norme transitorie) e successive modifiche ed alla
legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a
livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento
amministrativo) e successive modifiche».
La disposizione censurata, riportata integralmente nel
considerato in diritto, prevede la possibilita' di alienare e sanare
sotto il profilo urbanistico, le occupazioni di terreni gravati da
uso civico e le costruzioni su di essi realizzate a condizione di
particolare favore.
1.1.- In punto di fatto, il Commissario rimettente premette di
aver iniziato, d'ufficio, a seguito di un esposto dei consiglieri
dell'Universita' agraria di Valmontone, un processo per l'azione di
accertamento della qualitas di un terreno con annesso magazzino sito
in Valmontone, messo in vendita nonostante non vi fosse un
certificato edilizio in sanatoria.
L'Universita' agraria di Valmontone aveva, difatti, deciso di
alienare un appezzamento di terreno chiedendo alla Regione Lazio il
cambio di destinazione d'uso, ai sensi della legge 16 giugno 1927, n.
1766 (Conversione in legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751,
riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R.
decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del R.
decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio 1926, n.
895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R. decreto-legge
22 maggio 1924, n. 751); quest'ultima aveva, invece, ritenuto,
«trattandosi di alienazione di terreni demaniali edificati, ai sensi
e per gli effetti del comma 1, lettera a) dell'art. 8 della L.R. n.
1/1986 e s.m.i. [....] e' compito degli Enti titolari dei diritti
civici, procedere autonomamente all'alienazione senza la necessita'
di acquisire l'autorizzazione regionale, stante la competenza».
La predetta Universita' agraria si era quindi avvalsa della
facolta', concessa dalla norma censurata, di alienare detti terreni
di proprieta' collettiva di uso civico.
Nelle more del giudizio, il Comune di Valmontone aveva rilasciato
il permesso di costruire in sanatoria, determinando, secondo quanto
previsto dalla norma impugnata, il venir meno degli usi civici e,
conseguentemente, del vincolo ambientale, consentendo, in definitiva,
l'alienazione.
1.2.- In ordine alla rilevanza della sollevata questione, il
rimettente espone che, in base alla normativa regionale, con il
rilascio del permesso di costruire in sanatoria, il bene avrebbe
acquisito natura disponibile e sarebbe legittimamente alienabile: il
Commissario dovrebbe, quindi, limitarsi a prendere atto dell'avvenuta
trasformazione del bene demaniale in allodiale e, conseguentemente,
dichiarare l'avvenuta estinzione dei diritti di uso civico gravanti
sui terreni oggetto di causa. L'univocita' della previsione
legislativa non consentirebbe, infatti, interpretazioni differenti e
la sdemanializzazione deriverebbe direttamente dalla legge impugnata,
non essendo necessari ne' ulteriori atti amministrativi ne' ulteriori
accertamenti istruttori nel corso della causa gia' matura per la
decisione.
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza della medesima
questione, il Commissario rimettente osserva che la materia degli usi
civici sarebbe disciplinata in modo tendenzialmente esaustivo dalla
legge n. 1766 del 1927 e dal regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332
(Approvazione del regolamento per la esecuzione della legge 16 giugno
1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici del Regno), al fine
di garantire l'interesse della collettivita' alla conservazione degli
usi civici e alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio. Alle
Regioni sono state, difatti, trasferite, con d.P.R. 15 gennaio 1972,
n. 11 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia
e di pesca nelle acque interne e dei relativi personali ed uffici) e
con d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), le sole funzioni
amministrative connesse alle ipotesi di liquidazione degli usi
civici, cosicche' la Regione Lazio non avrebbe potuto emanare norme
derogatorie a quelle statali introducendo nuove ipotesi di
liquidazione degli usi civici non previste dalla normativa statale.
La legge impugnata contrasterebbe, in definitiva, con l'art. 11
della legge n. 1766 del 1927 e con l'art. 42 del r.d. n. 332 del
1928, i quali richiedono che le limitazioni o la liquidazione dei
diritti di uso civico siano precedute dall'assegnazione dei suoli
alla categoria sub lettera a (terreni convenientemente utilizzati
come bosco o come pascolo permanente) del medesimo art. 11.
Costituirebbe, infine, principio fondamentale in materia il fatto
che le eccezionali ipotesi di legittimazione o di alienazione non
possano mai interrompere la continuita' del patrimonio collettivo
venendo altrimenti compromessa la fruibilita' di detto patrimonio.
1.4.- Sotto altro profilo, il Commissario rimettente osserva che
«le aree assegnate alle Universita' agrarie e le zone gravate da usi
civici» sarebbero state sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi
della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze
naturali), dapprima con l'art. 1, lettera h), della legge 8 agosto
1985, n. 431 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante disposizioni urgenti
per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale.
Integrazioni dell'art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica
24 luglio 1977, n. 616), quindi con l'art. 142, comma 1, lettera f
[recte h], del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137). Si tratterebbe di norma di grande riforma
economico-sociale (sono citate le sentenze n. 210 del 2014, n. 207 e
n. 66 del 2012, n. 226 e n. 164 del 2009) che limita l'esercizio
della competenza legislativa primaria delle Regioni.
La funzione di tutela dell'ambiente svolta dagli usi civici -
prosegue il rimettente - e' stata affermata da questa Corte a partire
dalle sentenze n. 133 del 1993 e n. 46 del 1995 e dall'ordinanza n.
316 del 1998. Sarebbe in sostanza lo stesso aspetto del territorio,
per i suoi contenuti ambientali e culturali, un valore costituzionale
di per se' (sentenza n. 367 del 2007).
Ne deriva che la Regione «non possa assumere, unilateralmente,
decisioni che liberano dal vincolo ambientale porzioni del
territorio. Oltre alle ipotesi di mutamento di destinazione, che
sostanzialmente rimodellano il vincolo ambientale verso una nuova
finalita' comunque conforme agli interessi della collettivita',
devono assolutamente soggiacere al meccanismo concertativo le ipotesi
di sclassificazione, che sottraggono in via definitiva il bene alla
collettivita' ed al patrimonio tutelato» (si cita la sentenza n. 103
del 2017).
Nel caso in esame, la Regione Lazio avrebbe, in definitiva,
determinato una sostanziale sclassificazione dei terreni gravati da
uso civico in quanto edificabili o, addirittura, abusivamente
edificati e quindi condonati, benche' sia certo che la normativa
regionale «non puo', salvo i casi suscettibili di alienazione e
legittimazione previsti dalla legge n. 1766 del 1927, servire a
sanare indiscriminatamente occupazioni abusive» (si cita la sentenza
n. 103 del 2017).
In conclusione, la norma regionale eccederebbe dall'ambito di
competenza legislativa regionale, incidendo nella materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», riservata al
legislatore statale dall'art. 117, lettera s), Cost., come gia'
riconosciuto da questa Corte (da ultimo, nelle sentenze n. 103 del
2017 e n. 210 del 2014); incontrerebbe il limite delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali, quali le evocate
disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio (e'
menzionata la sentenza n. 210 del 2014); violerebbe, infine, la
competenza statale esclusiva in materia anche sotto il profilo della
pianificazione paesaggistica (art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004).
1.5.- Inoltre, la normativa regionale consentirebbe il
trasferimento della proprieta' del suolo e farebbe venir meno vincoli
ambientali a seguito di irreversibili trasformazioni del suolo dovute
ad interventi urbanistici anche non autorizzati. Essa configurerebbe
dunque ulteriori ipotesi di sanatoria edilizia in contrasto con la
legislazione statale (d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia-Testo A»), alla quale e' riservata detta materia (sono
richiamate le sentenze n. 117 del 2015 e n. 196 del 2004).
1.6.- La disposizione impugnata si porrebbe, inoltre, in
contrasto con l'art. 118 Cost. per il mancato rispetto del principio
di leale collaborazione, stante la «connessione indissolubile tra
materie di diversa attribuzione», anche alla luce della sentenza n.
210 del 2014. Il legislatore regionale avrebbe difatti pretermesso di
considerare, attraverso un idoneo procedimento, gli interessi sottesi
alla competenza legislativa di cui lo Stato sarebbe titolare.
1.7.- L'art. 8 della legge reg. Lazio n. 1 del 1986
confliggerebbe, infine, con il principio di ragionevolezza (art. 3
Cost.) e di coerenza dell'ordinamento, in quanto consentirebbe
all'autore di un illecito edilizio (nella maggioranza dei casi di
rilievo penale) di divenire proprietario del bene che ha compromesso,
con danno della collettivita'. Diversamente, l'art. 934 del codice
civile prevede il principio dell'accessione, in base al quale
qualunque piantagione, costruzione od opera esistente sopra o sotto
il suolo appartiene al proprietario di questo. Parimenti, l'art. 31
del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che nel caso di illeciti
edilizi, qualora il proprietario non adempia all'ordine di
demolizione, il «bene e l'area di sedime, nonche' quella necessaria,
secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di
opere analoghe a quelle abusive» vengano acquisiti al patrimonio del
Comune. Nel caso in esame, al contrario, il trasgressore che ha
eseguito l'opera su beni gravati da uso civico e sottoposti a vincolo
ambientale verrebbe "premiato" mediante «l'acquisizione a prezzi
modici dell'area di sedime», configurando cosi' una ipotesi di
accessione invertita in contrasto con le previsioni della normativa
statale.
In definitiva, la legge regionale in esame prevederebbe
un'ipotesi in cui un atto illecito (spesso costituente reato) produce
la trasformazione del demanio in allodio.
2.- Si sono costituiti i consiglieri dell'Universita' agraria
M.C. e G.V., parti del giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento della
questione.
Le parti private ribadiscono, quale primo motivo di
illegittimita' costituzionale, la violazione degli artt. 3, 9, 117,
secondo comma, lettere l) e s), e 118 Cost., rimarcando la
qualificazione dei beni di uso civico come beni di interesse
paesaggistico ai sensi dell'art. 142, lettera h), del d.lgs. n. 42
del 2004. L'alienazione consentita dalla legge regionale laziale
sarebbe difatti ammessa per ipotesi differenti da quelle previste
dalla legge statale, alla quale e' comunque riservata la potesta'
legislativa in materia. Vengono richiamate, in proposito, le sentenze
n. 103 del 2017, n. 310 del 2006, n. 345 del 1997, n. 46 del 1995 e
l'ordinanza n. 316 del 1998.
Sotto altro profilo, l'illegittimita' costituzionale della legge
della Regione Lazio deriverebbe dal fatto che il valore del fondo
gravato dagli usi civici da liquidare dovrebbe tener conto anche
dell'incremento di valore prodotto dalla destinazione edificatoria
sopravvenuta, come gia' affermato nella sentenza n. 83 del 1996.
Infine, secondo le parti private, la materia di competenza
concorrente «agricoltura e foreste», di cui al previgente art. 117
Cost. - del quale costituiva attuazione l'art. 66 del d.P.R. n. 616
del 1977 - non potrebbe ricomprendere la disciplina della titolarita'
e dell'esercizio di diritti dominicali sulle terre, siano esse di
pertinenza pubblica, collettiva o privata. La natura dominicale o
comunque reale del diritto civico e degli altri diritti collettivi
(e' citata Cassazione civile, sezione seconda, 29 luglio 2016, n.
15938) sarebbe peraltro oggi espressamente riconosciuta dalla legge
20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini collettivi).
Ne deriverebbe l'ascrivibilita' della disposizione impugnata alla
materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato, e
l'illegittima invasione di detto ambito materiale da parte della
Regione.
Considerato in diritto
1.- Il Commissario per la liquidazione degli usi civici per le
Regioni Lazio, Umbria e Toscana ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 9, 117, secondo comma, lettere l) e s), e 118 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 8
della legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime
urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme transitorie),
come modificato dall'art. 8 della legge della Regione Lazio 27
gennaio 2005, n. 6, recante «Modifiche alla legge regionale 3 gennaio
1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative
norme transitorie) e successive modifiche ed alla legge regionale 6
agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale
e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo) e
successive modifiche».
Il giudice a quo premette di avere avviato d'ufficio - su
sollecitazione di due consiglieri dell'Universita' agraria di
Valmontone - un processo per l'azione di accertamento della qualitas
di un terreno con annesso magazzino, sito in Valmontone e promesso in
vendita a una societa' privata dalla medesima associazione agraria.
Quest'ultima si era avvalsa della facolta', concessa dall'art. 8
della legge reg. Lazio n. 1 del 1986 (cosi' come modificato, da
ultimo, dall'art. 8 della legge reg. Lazio n. 6 del 2005) di alienare
detti terreni di proprieta' collettiva di uso civico.
Nelle more del giudizio, il Comune di Valmontone aveva rilasciato
il permesso di costruire in sanatoria, determinando, secondo quanto
previsto dalla norma impugnata, la sclassificazione e la conseguente
alienabilita' dell'area.
L'art. 8 stabilisce, difatti, che «1. I comuni, le frazioni di
comuni, le universita' e le associazioni agrarie comunque denominate
possono alienare i terreni di proprieta' collettiva di uso civico
posseduti dagli stessi: a) agli occupatori, se gia' edificati; b) con
le procedure di asta pubblica, se divenuti edificabili. 2.
L'alienazione di cui al comma 1, lettera a), puo' essere effettuata a
condizione che le costruzioni siano state legittimamente realizzate o
che siano condonate ai sensi della normativa vigente in materia di
sanatoria di abusi edilizi. Eventuali successioni nel possesso della
costruzione non pregiudicano la possibilita' di richiedere o di
ottenere l'alienazione ai sensi del presente articolo, che e' in ogni
caso rilasciata a favore del titolare della costruzione.
L'alienazione deve interessare il suolo su cui insistono le
costruzioni e le relative superfici di pertinenza fino ad una
estensione massima corrispondente alla superficie del lotto minimo
imposto dallo strumento urbanistico vigente per la zona in cui ricade
il terreno da alienare. La superficie agricola occupata dal
richiedente ed eccedente il lotto da alienare deve comunque essere
sistemata nei termini e nei modi previsti dalla normativa vigente in
materia di usi civici. 3. Per i terreni di cui al comma 1, lettera
b), gli enti possono, prima di procedere alla pubblica asta,
attribuire la proprieta' di singoli lotti a coloro che detengono gli
stessi a qualsiasi titolo e che ne fanno domanda sulla base del
prezzo di stima, a condizione che l'assegnatario si obblighi a
destinare il lotto all'edificazione della prima casa, ovvero
all'edificazione di manufatti artigianali necessari per lo
svolgimento della propria attivita'. 4. Non possono essere comunque
alienati i terreni di proprieta' collettiva di uso civico ricadenti
in aree sottoposte a vincoli paesistici diversi da quello di uso
civico. 5. Ai fini della determinazione del valore, gli enti di cui
al comma 1 si avvalgono dei propri uffici tecnici o possono nominare
tecnici iscritti all'albo regionale dei periti, degli istruttori e
dei delegati tecnici. 6. Qualora, successivamente all'acquisto di un
terreno, effettuato con contratto di compravendita registrato e
trascritto, sopravvenga l'accertamento dell'appartenenza del terreno
medesimo alle categorie di cui all'articolo 39, comma 2, del regio
decreto 26 febbraio 1928, n. 332, concernente il regolamento di
esecuzione della legge sul riordino degli usi civici, e si tratti di
costruzione destinata a prima casa gia' eseguita o da eseguire,
l'acquirente ha facolta' di consolidare l'acquisto a titolo oneroso.
La richiesta dell'acquirente deve essere corredata della copia
dell'atto di compravendita e dell'eventuale provvedimento di
concessione edilizia. Ricevuta la richiesta, l'ente interessato, con
deliberazione motivata soggetta ad approvazione della Regione,
stabilisce, a titolo conciliativo, una somma che deve essere ridotta
fino all'ottanta per cento del valore del terreno. 7. L'agevolazione
di cui al comma 6 si applica altresi' quando si tratti: a) di
costruzioni od impianti destinati ad attivita' artigianali di
superficie complessiva inferiore a 1.500 metri quadrati; b) di
costruzioni od impianti destinati ad attivita' di commercio di
superficie di vendita inferiore a 1.500 metri quadrati, per i comuni
con popolazione residente inferiore ai 10.000 abitanti; c) di
costruzioni o di impianti destinati ad attivita' turistico-ricettive
ed agrituristiche di superficie complessiva inferiore a 2.000 metri
quadrati, e di superficie complessiva inferiore a 2 ettari per le
strutture ricettive all'aria aperta e per gli impianti sportivi. 8. A
richiesta dell'interessato il prezzo di alienazione puo' essere
rateizzato in cinque annualita' con l'applicazione dell'interesse
annuo al tasso legale vigente».
Il rimettente, dopo aver precisato che non e' necessario
«svolgere alcuna attivita' istruttoria essendo pacifici i fatti di
causa e l'originaria presenza degli usi civici tanto che la causa,
sull'accordo delle parti, veniva trattenuta in decisione» e che la
norma avrebbe determinato l'automatica sclassificazione dei beni
civici - cio' comportando che l'accertamento giudiziale dovrebbe
limitarsi alla presa d'atto dell'avvenuta trasformazione del bene
demaniale in allodiale, con conseguente estinzione ex lege dei
«diritti di uso civico gravanti sui terreni oggetto di causa» -
ritiene che la norma impugnata contrasti, tra gli altri, con l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., dettando norme in ambito di
competenza esclusiva dello Stato.
In buona sostanza, la sdemanializzazione dei beni collettivi
deriverebbe direttamente dalla legge regionale denunciata mentre,
sotto il profilo civilistico, la materia degli usi civici sarebbe
disciplinata (in regime di specialita' rispetto al codice civile) da
norme statali, quali la legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in
legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il
riordinamento degli usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto
1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924,
n. 751, e del R. decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i
termini assegnati dall'art. 2 del R. decreto-legge 22 maggio 1924, n.
751), e il regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332 (Approvazione del
regolamento per la esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766,
sul riordinamento degli usi civici del Regno). Alle Regioni sarebbero
state trasferite, per effetto del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11
(Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia
e di pesca nelle acque interne e dei relativi personali ed uffici), e
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), le sole funzioni
amministrative, sicche' la Regione Lazio non avrebbe mai potuto
invadere la competenza legislativa dello Stato ex art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. e - per di piu', come nella fattispecie in
esame - compiere tale invasione in contrasto con la legislazione
statale gia' esistente.
Inoltre, le ipotesi di alienazione e legittimazione non
potrebbero mai essere adottate interrompendo «la continuita' del
patrimonio collettivo altrimenti ne verrebbe compromessa la
fruibilita' nel suo complesso. Nel caso di specie tale esigenza non
e' in alcun modo tutelata».
La Regione avrebbe poi operato detta sclassificazione in
contrasto anche con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., in quanto consentirebbe «all'autore di un illecito (nella
maggioranza dei casi di rilievo penale) di divenire proprietario del
bene che ha manomesso con pari danno per la collettivita'».
Al contrario, il principio civilistico dell'accessione sarebbe
rinvenibile nell'art. 934 del codice civile, ai sensi del quale
qualsiasi costruzione od opera esistente sopra o sotto il suolo
appartiene al proprietario di questo. L'art. 31 del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), stabilirebbe, a sua volta, che
nel caso di illeciti edilizi, qualora il proprietario non adempia
all'ordine di demolizione, si determini l'acquisizione gratuita al
patrimonio del Comune del bene e dell'area di sedime, nonche' di
quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla
realizzazione di opere analoghe a quelle abusive. Secondo la norma
impugnata, il trasgressore che ha eseguito l'opera su beni gravati da
uso civico e sottoposti a vincolo ambientale sarebbe, al contrario,
"premiato", consentendogli l'acquisizione a prezzi modici dell'area
di sedime, in contrasto con le previsioni della normativa statale,
configurandosi cosi' una ipotesi di "accessione invertita".
Verrebbe quindi configurata un'ipotesi in cui un atto illecito
(spesso costituente reato) produrrebbe la trasformazione del demanio
in allodio.
Il giudice rimettente censura poi la norma in riferimento agli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione
all'art. 142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137), che dichiara - alla lettera h) - di
interesse paesaggistico, tra le altre, «le aree assegnate alle
universita' agrarie e le zone gravate da usi civici».
Viene all'uopo richiamata la giurisprudenza di questa Corte in
tema di valorizzazione ambientale attraverso la tutela e la
conservazione dei beni collettivi.
Il giudice rimettente prospetta infine il contrasto con l'art.
118 Cost. per il mancato rispetto del principio di leale
collaborazione, «stante la connessione indissolubile tra materie di
diversa attribuzione anche alla luce della sentenza n. 210 del 2014».
Si sono costituiti i consiglieri dell'Universita' agraria M.C. e
G.V., parti del giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento della
questione e insistendo, innanzitutto, nella deduzione della
violazione degli artt. 3, 9, 117, secondo comma, lettere l) e s), e
118 Cost. Stante la qualificazione dei beni di uso civico come beni
di interesse paesaggistico ai sensi dell'art. 142, lettera h), del
d.lgs. n. 42 del 2004, l'alienazione consentita dalla legge regionale
sarebbe difatti ammessa per ipotesi differenti da quelle previste
dalla legge statale, alla quale e' comunque riservata la potesta'
legislativa in materia (sono citate le sentenze n. 103 del 2017, n.
310 del 2006, n. 345 del 1997, n. 46 del 1995 e l'ordinanza n. 316
del 1998). Sotto altro profilo, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8 della legge reg. Lazio deriverebbe dal fatto che il
valore del fondo gravato dagli usi civici dovrebbe tener conto anche
dell'incremento di valore prodotto dalla destinazione edificatoria
sopravvenuta, come gia' affermato nella sentenza n. 83 del 1996 di
questa Corte.
Infine, secondo le parti private, la materia di competenza
concorrente «agricoltura e foreste», di cui al previgente art. 117
Cost. - del quale costituiva attuazione l'art. 66 del d.P.R. n. 616
del 1977 - non potrebbe ricomprendere la disciplina della titolarita'
e dell'esercizio di diritti dominicali sulle terre, siano esse di
pertinenza pubblica, collettiva o privata.
Ne deriverebbe l'ascrivibilita' della disposizione impugnata alla
materia «ordinamento civile» di competenza esclusiva dello Stato e
l'illegittima invasione di detto ambito materiale da parte della
Regione.
2.- Questa Corte non ignora che, successivamente all'ordinanza di
rimessione, e' intervenuta la legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme
in materia di domini collettivi), la quale - senza abrogare o
modificare le norme che qui rilevano - ha introdotto alcune novita'
in materia di usi civici e domini collettivi.
In particolare, detta legge ha ribadito, ancor piu'
enfatizzandoli, i capisaldi della tutela dei beni civici fondati sui
principi di indisponibilita', imprescrittibilita' e inusucapibilita'.
Stabilisce infatti l'art. 3, comma 3, che: «[i]l regime giuridico dei
beni [collettivi] resta quello della inalienabilita',
dell'indivisibilita', dell'inusucapibilita' e della perpetua
destinazione agro-silvo-pastorale»; inoltre il successivo comma 6
ribadisce che il vincolo paesaggistico gravante ex lege sui beni
civici, ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettera h), del d.lgs. n. 42
del 2004, «garantisce l'interesse della collettivita' generale alla
conservazione degli usi civici per contribuire alla salvaguardia
dell'ambiente e del paesaggio».
Ne discende che, per quanto riguarda la fattispecie in esame, non
e' stato modificato il procedimento di sclassificazione e mutamento
di destinazione contemplato dalle richiamate disposizioni dello
scorso secolo.
Pertanto non occorre restituire gli atti al giudice a quo per un
nuovo esame della questione alla luce della normativa sopravvenuta,
che non potrebbe comunque incidere sulla preesistenza dei diritti
condominiali rivendicati dai membri dell'Universita' agraria di
Valmontone.
3.- Il giudizio a quo trova il suo fondamento nell'art. 29 della
legge n. 1766 del 1927, il quale - per quanto qui interessa -
stabilisce che «[i] commissari procederanno, su istanza degli
interessati od anche di ufficio, all'accertamento [...] ed alla
rivendica [...] delle terre. I commissari decideranno tutte le
controversie circa la esistenza, la natura e la estensione dei
diritti suddetti, comprese quelle nelle quali sia contestata la
qualita' demaniale del suolo o l'appartenenza a titolo particolare
dei beni delle associazioni, nonche' tutte le questioni a cui dia
luogo lo svolgimento delle operazioni loro affidate».
Tale norma e' stata sin dall'origine intesa come attributiva di
un potere di impulso d'ufficio per l'esercizio della giurisdizione
che, prima del trasferimento delle funzioni amministrative, era
incidentale, perche' sorgeva in occasione dello svolgimento delle
funzioni amministrative e a esse era direttamente collegato.
La disposizione, concepita quando il Commissario assommava in se'
sia poteri amministrativi che giurisdizionali, e' stata piu' volte
oggetto di questioni di legittimita' costituzionale a seguito del
trasferimento delle funzioni amministrative commissariali. In
particolare, si pose il problema, in relazione ai principi della
domanda e della terzieta' del giudice, della permanenza o meno di
tale potere d'impulso d'ufficio conferito al Commissario dalla citata
norma, proprio in quanto devolveva nelle mani di uno stesso giudice
sia l'impulso processuale che le funzioni giudicanti.
Un breve excursus su tali profili induce a richiamare, in
particolare, le sentenze n. 345 del 1997, n. 46 del 1995 e n. 133 del
1993. Questa Corte ha evidenziato che la giurisdizione ufficiosa in
via principale riceve nuova autonoma giustificazione dall'interesse
della collettivita' nazionale alla conservazione dell'ambiente, per
la cui tutela le zone gravate da usi civici sono sottoposte al
vincolo paesaggistico (sentenza n. 133 del 1993). Tale argomento e'
stato, in seguito, ripreso e posto alla base della declaratoria di
illegittimita' costituzionale del menzionato art. 29, secondo comma,
della legge n. 1766 del 1927 «nella parte in cui non consente la
permanenza del potere del Commissario agli usi civici di esercitare
d'ufficio la propria giurisdizione, pur dopo il trasferimento alle
Regioni delle funzioni amministrative previste dal primo comma
dell'articolo medesimo» (sentenza n. 46 del 1995). La Corte ha
infatti scelto di salvaguardare il potere di iniziativa processuale
dei Commissari «in attesa del riordino generale della materia»,
preannunciato dall'art. 5 della legge 4 dicembre 1993, n. 491
(Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia
di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione
centrale), sulla base della consapevolezza che «le funzioni di
impulso processuale da parte del giudice si possono giustificare
eccezionalmente, purche' transitoriamente, in vista di una nuova
disciplina improntata al principio della terzieta' del giudice»
(sentenza n. 345 del 1997). Nella citata sentenza n. 345 del 1997 ha
quindi ribadito tali argomentazioni, «nell'attesa che il legislatore
riordini l'intera materia, pure con riguardo ai profili ordinamentali
teste' menzionati».
Il menzionato art. 5 della legge n. 491 del 1993 e' stato,
tuttavia, abrogato dall'art. 1 del decreto legislativo 4 giugno 1997,
n. 143 (Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in
materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'Amministrazione centrale), e, d'altro canto, piu' recentemente,
con ordinanza n. 21 del 2014, questa Corte, nuovamente investita
della legittimita' costituzionale dell'art. 29 della legge n. 1766
del 1927, ha ritenuto che il novellato art. 111 Cost. non costituisse
un nuovo parametro costituzionale idoneo al superamento del criterio
di "legittimita' provvisoria" della norma in esame, adottato dalla
sentenza n. 46 del 1995.
Ferma restando la richiamata giurisprudenza di questa Corte in
tema di poteri d'ufficio del Commissario, nel caso in esame l'azione
di quest'ultimo sembra riconducibile all'ipotesi di impulso «su
istanza degli interessati» di cui all'art. 29 della legge n. 1766 del
1927. Tale disposizione, prevedendo che «[i] commissari procederanno,
su istanza degli interessati od anche d'ufficio [...]», contempla
sostanzialmente due fattispecie: la seconda riconducibile a una
giurisdizione di tipo obiettivo, la prima fondata sulla
rivendicazione della tutela condominiale da parte dei singoli utenti.
Nel giudizio a quo gli istanti rivestono la qualifica di
amministratori dell'Universita' agraria di Valmontone e, in quanto
tali, sono anche "utenti-condomini" della proprieta' collettiva di
cui reclamano, anche nell'atto di costituzione nel presente giudizio,
la conservazione del regime giuridico e i conseguenti provvedimenti
petitori e possessori a beneficio della collettivita' cui
appartengono.
Si tratta di una forma di tutela riservata agli utenti, uti
singuli et cives, che agiscono con un'azione individuale, e non
popolare, poiche' essi sono titolari di un proprio diritto, non
esclusivo ma condiviso con gli altri utenti.
La descritta situazione di diritto sostanziale comporta che
l'eventuale esito positivo dell'azione vada a beneficio della
generalita' dei condomini.
Cio' e' tanto piu' importante, ai fini della tutela, nei casi in
cui - come quello in esame - l'ente gestore, cioe' l'Universita'
agraria, sostiene interessi antagonisti a quelli degli utenti, avendo
deliberato la cessione del bene.
4.- La questione sollevata in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte affermato che l'ordinamento civile si
pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato
sull'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di
garantire nel territorio nazionale l'uniformita' della disciplina
dettata per i rapporti interprivati. La materia dell'ordinamento
civile, quindi, identifica un'area riservata alla competenza
esclusiva della legislazione statale e comprende i rapporti
tradizionalmente oggetto di disciplina civilistica (ex plurimis,
sentenze n. 123 del 2010, n. 295 del 2009 e n. 352 del 2001).
Se e' innegabile che l'individuazione della natura pubblica o
privata dei beni appartiene all'«ordinamento civile», deve
concludersi che la disposizione censurata, nel disporre la descritta
alienabilita', introduce una limitazione ai diritti condominiali
degli utenti non prevista dalla normativa statale in materia,
assegnando alle situazioni soggettive di coloro che hanno avuto
rapporti patrimoniali con l'universita' agraria un regime,
sostanziale e processuale, peculiare rispetto a quello specifico
previsto dalle norme civilistiche e processuali altrimenti
applicabile (sentenza n. 25 del 2007). La norma regionale censurata
opera, dunque, nell'ambito della materia dell'«ordinamento civile» di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e ne va di
conseguenza dichiarata l'illegittimita' costituzionale (sentenza n.
123 del 2010).
E d'altronde, nell'intero arco temporale di vigenza del Titolo V,
Parte II, della Costituzione - sia nella versione antecedente alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), sia in quella successiva -
e, quindi, neppure a seguito dei d.P.R. n. 11 del 1972 e n. 616 del
1977 precedentemente richiamati, il regime civilistico dei beni
civici non e' mai passato nella sfera di competenza delle Regioni.
Infatti, la materia «agricoltura e foreste» di cui al previgente art.
117 Cost., che giustificava il trasferimento delle funzioni alle
Regioni e l'inserimento degli usi civici nei relativi statuti, mai
avrebbe potuto comprendere la disciplina della titolarita' e
dell'esercizio di diritti dominicali sulle terre civiche.
I diritti esercitati sui beni di uso civico hanno natura
dominicale, come costantemente riconosciuto dal giudice della
nomofilachia, secondo il quale, nei giudizi relativi all'accertamento
e all'esistenza di beni del demanio civico, qualunque cittadino
appartenente a quella determinata collettivita' e' legittimato a
svolgere intervento, «in quanto la sentenza emananda fa stato anche
nei suoi confronti quale partecipe della comunita' titolare degli usi
o delle terre demaniali di cui si controverte» (da ultimo, Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 29 luglio 2016, n.
15938).
E' esatto pertanto l'assunto del giudice rimettente e degli
utenti intervenuti nel presente giudizio, secondo cui il regime
dominicale degli usi civici attiene alla materia «ordinamento civile»
di competenza esclusiva dello Stato.
L'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, che ha trasferito alle
Regioni soltanto le funzioni amministrative in materia di usi civici,
non ha mai consentito alla Regione - e non consente oggi, nel mutato
contesto del Titolo V della Parte II della Costituzione - di
invadere, con norma legislativa, la disciplina dei diritti,
estinguendoli, modificandoli o alienandoli.
Un bene gravato da uso civico non puo' essere, infatti, oggetto
di alienazione al di fuori delle ipotesi tassative previste dalla
legge n. 1766 del 1927 e dal r.d. n. 332 del 1928 per il particolare
regime della sua titolarita' e della sua circolazione, «che lo
assimila ad un bene appartenente al demanio, nemmeno potendo per esso
configurarsi una cosiddetta sdemanializzazione di fatto.
L'incommerciabilita' derivante da tale regime comporta che [...] la
preminenza di quel pubblico interesse, che ha impresso al bene
immobile il vincolo dell'uso civico stesso, ne vieti qualunque
circolazione» (Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenza 28
settembre 2011, n. 19792).
Corollario di quanto detto e' che il contratto derivante da
questa procedura contra legem «con il quale il comune [o
l'Associazione agraria] alieni un terreno incluso nel Demanio di uso
civico, e' affetto da nullita', per impossibilita' giuridica
dell'oggetto, [quando non siano state rispettate] le previsioni della
legge 16 giugno 1927, n. 1766 (e del relativo regolamento approvato
con R.D. 26 febbraio 1928, n. 332)» (Corte di cassazione, sezione
seconda civile, sentenza 22 novembre 1990, n. 11265).
4.1.- Non puo' essere condivisa invece l'affermazione del
rimettente circa la necessita' della previa assegnazione a categoria
dei beni civici di cui agli artt. 11 e 12 della legge n. 1766 del
1927.
E' stato gia' in proposito precisato che, «[m]entre la legge n.
1766 del 1927 differenziava la destinazione delle terre d'uso civico
prevedendo che le terre di categoria a fossero adibite a boschi e
pascoli (artt. 12, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927) e che
quelle ascritte dall'art. 11 della medesima legge alla categoria b
("terreni convenientemente utilizzabili per la coltura agraria")
fossero oggetto di ripartizione e cessione in enfiteusi (artt. 13 e
seguenti della legge n. 1766 del 1927) a membri della comunita' per
l'esercizio dell'attivita' agricola, i profondi mutamenti economici e
sociali intervenuti nel secondo dopoguerra hanno modificato
l'orientamento del legislatore nel senso di una conservazione
unitaria dei patrimoni nel loro complesso. In sostanza, sono venuti
in evidenza diversi profili di interesse generale, in particolare
quelli paesaggistici ed ambientali che hanno coinvolto l'intero
patrimonio d'uso civico. Questa evoluzione normativa si e'
manifestata prima con l'art. 1 del d.l. n. 312 del 1985, il quale ha
sottoposto a vincolo paesaggistico, tra l'altro, "le aree assegnate
alle universita' agrarie e le zone gravate da usi civici" (art. 82,
quinto comma, lettera h, del d.lgs. n. 616 del 1977) e, poi, con
l'art. 142, comma 1, lettera h), del d.lgs. n. 42 del 2004 che ha
inserito detti beni nel codice dei beni culturali e del paesaggio»
(sentenza n. 103 del 2017).
Da cio' si evince che nel vigente quadro normativo la previa
assegnazione a categoria dei beni civici non e' piu' necessaria, in
quanto il vincolo paesaggistico-ambientale e' gia' perfetto e svolge
pienamente i suoi effetti a prescindere da tale operazione, la quale
- a sua volta - non e' piu' funzionale agli scopi colturali, come un
tempo configurati, e neppure coerente col medesimo vincolo
paesistico-ambientale.
Infatti, l'assegnazione a categoria era funzionale alla
quotizzazione dei terreni coltivabili, il cui fisiologico esito era
l'affrancazione (previo accertamento delle migliorie colturali),
cioe' la trasformazione del demanio in allodio, oggi incompatibile
con la conservazione ambientale.
E' stato in proposito affermato che «[l]a linea di congiunzione
tra le norme risalenti e quelle piu' recenti, che hanno incluso gli
usi civici nella materia paesaggistica ed ambientale, va rintracciata
proprio nella pianificazione: ai piani economici di sviluppo per i
patrimoni silvo-pastorali di cui all'art. 12 della legge n. 1766 del
1927 vengono oggi ad aggiungersi ed a sovrapporsi i piani
paesaggistici di cui all'art. 143 del d.lgs. n 42 del 2004. La
pianificazione prevista da questi ultimi - a differenza del passato -
riguarda l'intero patrimonio dei beni civici e non piu' solo i
terreni identificati dall'art. 11 della legge n. 1766 del 1927 con la
categoria a ("terreni convenientemente utilizzabili come bosco o come
pascolo permanente")» (sentenza n. 103 del 2017).
5.- La relazione tra il peculiare regime civilistico dei beni
civici e l'effetto sanante della norma regionale denunciata determina
altresi' il contrasto di quest'ultima con l'art. 3 Cost.
E' evidente nel caso in esame l'irragionevolezza e l'incoerenza
di un meccanismo normativo che fa discendere da un illecito, quale
l'intervenuta edificazione su un suolo demaniale, il diritto ad
acquistare detto suolo e per di piu' a un prezzo di favore, se non
addirittura simbolico.
Deve, al riguardo, essere condiviso l'assunto del giudice
rimettente in ordine all'illegittimita' della iniusta locupletatio
che il legislatore regionale dispone a favore dell'occupatore.
Questa Corte ebbe ad affermare a proposito dell'occupazione
acquisitiva - che pure fu dichiarata costituzionalmente illegittima
(sentenza n. 349 del 2007) - che tale patente capovolgimento del
principio enunciato agli artt. 934 e seguenti cod. civ. aveva trovato
giustificazione, prima della richiamata declaratoria, nell'esigenza
di ritenere prevalenti le ragioni dell'amministrazione pubblica a
conservare lo stato dei luoghi ove si erano determinate irreversibili
trasformazioni per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica
utilita' dell'area illegittimamente occupata.
La logica di tale orientamento «era focalizzata soprattutto
sull'aspetto civilistico, relativo al mutamento di titolarita' del
bene per ragioni di certezza delle situazioni giuridiche, mentre
rimaneva pacifico il principio della responsabilita' aquiliana e per
cio' stesso la negazione di un'alternativa al ristoro del danno,
corrispondente al valore reale del bene e con le somme accessorie di
rito» (sentenza n. 349 del 2007).
Ancor piu' la disposizione regionale risulta, sotto tali profili,
illegittima, poiche': a) non vi e' alcun interesse pubblico a
giustificare tale meccanismo ablativo, dal momento che al diritto
condominiale, cosi' ingiustamente inciso, l'interesse pubblico alla
conservazione ambientale si correla in senso sinergico e non
antagonista; b) a differenza della fattispecie inerente alla sentenza
n. 349 del 2007, l'indennizzo dell'ablazione non corrisponde al
valore del bene "con le somme accessorie di rito", bensi' a un prezzo
di particolare vantaggio per l'occupatore, se non addirittura
simbolico; c) non sussiste efficacia costitutiva della situazione
giuridica, poiche' il successivo contratto, per i motivi
precedentemente specificati, non sarebbe idoneo a intestare l'area
ceduta in capo a colui che la occupa.
Per converso, non si puo' fare a meno di concludere che il giusto
equilibrio tra interesse pubblico e interesse privato non puo'
ritenersi soddisfatto da una disciplina che permette al privato
occupatore sine titulo di acquisire un bene in difformita' dallo
schema legale e di conservare il manufatto realizzato corrispondendo
per la sola area di sedime un prezzo ampiamente inferiore al valore
del bene.
Peraltro, l'art. 8 della legge regionale in esame contrasta con
l'art. 3 Cost. anche per quanto concerne: a) le procedure di asta
pubblica «se [i terreni sono] divenuti edificabili»; b) la «legittima
realizzazione» o il previo condono di cui al comma 2 del menzionato
art. 8; c) le «successioni nel possesso» del bene d'uso civico; d) la
prelazione per i «detentori di aree civiche» di cui al comma 3.
Si tratta di poteri intrinsecamente contraddittori, perche' tutti
in contrasto con il presupposto indefettibile della previa
"sclassificazione". Tale presupposto - come da costante orientamento
di questa Corte e della Corte di cassazione - puo' concretarsi solo
nelle fattispecie legali tipiche, nel cui ambito procedimentale e'
oggi ricompreso anche il concerto tra la Regione e il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (ex multis,
sentenza n. 210 del 2014).
Cio' comporta, con riguardo alle evocate fattispecie, che senza
la previa sclassificazione nelle forme di legge: a) non possono
essere alienati beni civici attraverso aste pubbliche; b) non possono
essere configurati «legittima realizzazione» o condoni; c) non sono
rilevanti «successioni nel possesso»; d) non sono ipotizzabili
prelazioni per i «detentori di aree civiche».
6.- Anche la questione sollevata in riferimento agli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 142 del
d.lgs. n. 42 del 2004, e' fondata.
Questa Corte ha avuto modo piu' volte di sottolineare come i
profondi mutamenti intervenuti nel secondo dopoguerra abbiano inciso
sul profilo economico dell'esercizio degli usi civici, mettendo in
ombra tale aspetto, ma a un tempo evidenziandone la rilevanza quanto
ad altri profili e in particolare a quello ambientale.
Tale rilevanza strategica «ha trovato il suo riconoscimento,
prima, con il decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, della legge
8 agosto 1985, n. 431, che novellando l'art. 82 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art.1 della legge 22
luglio 1975, n. 382) ha sottoposto a vincolo paesaggistico "le aree
assegnate alle universita' agrarie e le zone gravate da usi civici",
e poi con l'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004» (sentenza n. 210 del
2014).
Si e' andato in tal modo delineando un forte collegamento
funzionale con la tutela dell'ambiente e con la pianificazione
paesistica e territoriale, cosicche' allo stato coesistono due ambiti
di competenza, quella esclusiva dello Stato in materia ambientale e
paesaggistica e quella regionale in tema di pianificazione del
territorio.
Questa Corte ha affermato che «"la conservazione ambientale e
paesaggistica" spetta, in base all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato [e] cio' in aderenza
all'art. 9 Cost., che sancisce quale principio fondamentale quello
della tutela del paesaggio, inteso come morfologia del territorio,
cioe' l'ambiente nel suo aspetto visivo. In sostanza, e' lo stesso
aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che
contiene, che e' di per se' un valore costituzionale (sentenza n. 367
del 2007). [...] Quanto agli usi civici in particolare, la competenza
statale nella materia trova attualmente la sua espressione nel citato
art. 142 del codice dei beni culturali e del paesaggio, le cui
disposizioni fondamentali questa Corte ha qualificato come norme di
grande riforma economico-sociale (sentenze n. 207 e n. 66 del 2012,
n. 226 e n. 164 del 2009 e n. 51 del 2006). [...] Vi e', dunque, una
connessione inestricabile dei profili economici, sociali e
ambientali, che "configurano uno dei casi in cui i principi combinati
dello sviluppo della persona, della tutela del paesaggio e della
funzione sociale della proprieta' trovano specifica attuazione, dando
origine ad una concezione di bene pubblico [...] quale strumento
finalizzato alla realizzazione di valori costituzionali" (Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza n. 3811 del 2011, a
proposito della fattispecie analoga delle "valli da pesca"). E' la
logica che ha ispirato questa Corte quando ha affermato che "la
sovrapposizione fra tutela del paesaggio e tutela dell'ambiente si
riflette in uno specifico interesse unitario della comunita'
nazionale alla conservazione degli usi civici, in quanto e nella
misura in cui concorrono a determinare la forma del territorio su cui
si esercitano, intesa quale prodotto di 'una integrazione tra uomo e
ambiente naturale'" (sentenza n. 46 del 1995)» (sentenza n. 210 del
2014).
6.1.- Vi sono inoltre aspetti di indefettibile sovrapposizione
funzionale e strutturale tra la tutela paesistico-ambientale e quella
dominicale dei beni di uso civico.
Il fatto che le peculiari tipologie d'utilizzo dei beni d'uso
civico e il relativo regime giuridico siano stati riconosciuti dal
legislatore in materia ambientale come meritevoli di tutela per la
realizzazione di interessi generali, ulteriori e diversi rispetto a
quelli che avevano favorito la conservazione incontaminata di questi
patrimoni collettivi, determina un meccanismo di garanzia integrato e
reciproco per cui l'utilizzazione non intensiva del patrimonio civico
e il regime di imprescrittibilita' e inalienabilita' sono
contemporaneamente causa ed effetto della peculiare fattispecie che
il legislatore ambientale intende preservare, precludendo soluzioni
che sottraggano tale patrimonio alla sua naturale vocazione.
Ne consegue che «[i]l riconoscimento normativo della valenza
ambientale dei beni civici ha determinato, da un lato, l'introduzione
di vincoli diversi e piu' penetranti e, dall'altro, la sopravvivenza
del principio tradizionale, secondo cui eventuali mutamenti di
destinazione - salvo i casi eccezionali di legittimazione delle
occupazioni e di alienazione dei beni silvo-pastorali - devono essere
compatibili con l'interesse generale della comunita' che ne e'
titolare» (sentenza n. 103 del 2017).
I descritti vincoli valgono anche per i condomini e per l'ente
esponenziale della collettivita' cui questi ultimi appartengono. Si
realizza cosi' una disciplina complessa per cui il condominio
costituisce elemento necessario per la conservazione dei beni
ambientali ma i poteri dei condomini e dell'ente che li rappresenta -
come l'Universita' agraria nel caso in esame - non possono trasmodare
oltre il peculiare regime civilistico di tali beni ed entrare cosi'
in contrasto con la tutela ambientale.
In definitiva, con riguardo alla fattispecie in esame, ne' il
Comune (rilasciando il permesso in sanatoria), ne' l'Universita'
agraria (alienando l'immobile) possono disporre in difformita' dei
principi del diritto condominiale anche perche', come detto, esso e'
consustanziale alla tutela ambientale stessa.
La richiamata evoluzione del sistema di garanzie poste a
protezione di questi beni collettivi consente di focalizzare
correttamente l'attenzione sulla disciplina delle trasformazioni
d'uso dei beni civici, con particolare riguardo agli istituti
traslativi attraverso i quali tali trasformazioni divengono
possibili.
Da un lato, l'alienazione e la legittimazione «servono alla
conversione del demanio in allodio, comportante la sottoposizione del
bene trasformato alla disciplina civilistica della proprieta'
privata; dall'altro, il mutamento di destinazione ha lo scopo di
mantenere, pur nel cambiamento d'uso, un impiego utile alla
collettivita' che ne rimane intestataria. Gia' prima dell'emanazione
del Codice dei beni culturali e del paesaggio questa Corte aveva
affermato che nell'ordinamento costituzionale vigente prevale - nel
caso dei beni civici - l'interesse "di conservazione dell'ambiente
naturale in vista di una [loro] utilizzazione, come beni ecologici,
tutelato dall'articolo 9, secondo comma, Cost." (sentenza n. 391 del
1989)» (sentenza n. 103 del 2017).
Se il mutamento di destinazione e' compatibile - sotto gli
enunciati profili - col regime di indisponibilita' dei beni civici,
altrettanto non puo' dirsi degli istituti dell'alienazione e della
legittimazione, i quali - rispettivamente per i beni di categoria a e
di categoria b (art. 11 della legge n. 1766 del 1927) - prevedono la
trasformazione del demanio in allodio con conseguente trasferimento
del bene in proprieta' all'acquirente o al legittimatario, attraverso
la previa sclassificazione dello stesso. Detti procedimenti sono
stati interpretati con rigorosi criteri restrittivi dal giudice della
nomofilachia, che ne ha sovente equiparato i caratteri e gli effetti
alla sdemanializzazione vera e propria (in tal senso, Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 12 dicembre 1953, n.
3690).
Peraltro, come ricorda il giudice rimettente, il legislatore
prevede che tali eccezionali e tassative ipotesi sono comunque
precluse quando comportano gravi pregiudizi alla continuita' del
demanio.
Al contrario, il mutamento di destinazione non contrasta con il
regime di indisponibilita' del bene civico: infatti i decreti di
autorizzazione al mutamento prevedono, salvo casi eccezionali, la
clausola risolutiva ricavata dall'art. 41 del r.d. n. 332 del 1928,
secondo cui, ove la nuova destinazione venga a cessare, sara'
automaticamente ripristinata la precedente oppure conferita una
nuova, anch'essa compatibile con la vocazione dei beni, attraverso la
valutazione delle autorita' competenti. Queste ultime - per quanto
precedentemente argomentato - devono essere oggi individuate nel
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e
nella Regione (in tal senso, sentenza n. 210 del 2014).
7.- Rimane assorbita la questione di legittimita' costituzionale
sollevata in riferimento al principio di leale collaborazione.
8.- Dunque, in ragione della suddetta violazione dei plurimi
parametri costituzionali e del rapporto di stretta concatenazione
oggettiva e funzionale dei diversi commi che lo compongono, l'art. 8
della legge reg. Lazio n. 6 del 2005 deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella sua interezza.