ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Veneto 24 luglio 2020, n. 29 (Misure attuative
per la definizione della capacita' assunzionale della Regione del
Veneto), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 18-23 settembre 2020, depositato in cancelleria
il 22 settembre 2020, iscritto al n. 86 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2021 il Giudice relatore
Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Ruggero Di Martino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Franco
Botteon per la Regione Veneto, in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio
2021;
deliberato nella camera di consiglio del 6 luglio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso del 22 settembre 2020 (reg. ric. n. 86 del 2020),
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1 della
legge della Regione Veneto 24 luglio 2020, n. 29 (Misure attuative
per la definizione della capacita' assunzionale della Regione del
Veneto), in riferimento all'art. 117, commi secondo, lettera l), e
terzo, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 33,
comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di
crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di
crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n.
58.
L'art. 1 della predetta legge regionale, rubricato «Disposizioni
per l'assunzione di personale in base alla sostenibilita'
finanziaria», prevede al comma 1 che «[a]l fine di dare attuazione
all'articolo 33, comma 1 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34
"Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di
specifiche situazioni di crisi", convertito con modificazioni dalla
legge 28 giugno 2019, n. 58, la Regione determina cumulativamente la
spesa del personale della Giunta regionale e del Consiglio regionale
come, allo stato, definita dall'articolo 2, comma 1, lettera a) del
Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per
la Pubblica Amministrazione 3 settembre 2019».
Il comma 2 dell'impugnato art. 1 prevede che, a partire dal 2020,
al fine di procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato, in coerenza con i rispettivi piani triennali dei
fabbisogni di personale, applicabili rispettivamente alla Giunta e al
Consiglio, i relativi limiti di spesa sono determinati ripartendo la
spesa massima complessiva determinata in applicazione del richiamato
decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
per la Pubblica amministrazione del 3 settembre 2019 (Misure per la
definizione delle capacita' assunzionali di personale a tempo
indeterminato delle regioni), «in misura proporzionale alla
rispettiva spesa del personale registrata nell'ultimo rendiconto
della gestione approvato», stabilendo altresi' che Giunta e Consiglio
applicano gli incrementi previsti dall'art. 5 del medesimo decreto,
con riferimento ciascuno alla propria spesa di personale registrata
nel 2018.
Il successivo comma 3 prevede che l'Ufficio di presidenza del
Consiglio e la Giunta «possono stipulare intese volte a definire
diverse forme di riparto per il rispettivo utilizzo della capacita'
assunzionale della Regione», fermo restando il rispetto del limite di
spesa massima complessiva stabilito dal comma 2.
1.1.- Il ricorrente deduce che la normativa regionale impugnata,
intervenendo in materia di facolta' assunzionali delle Regioni a
statuto ordinario, violerebbe sia l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., in materia di ordinamento civile, il quale riserverebbe
alla competenza esclusiva dello Stato la regolazione dei rapporti di
diritto privato regolati dal codice civile, sia il terzo comma del
medesimo articolo, in materia di coordinamento della finanza
pubblica, con riferimento ai principi recati dall'art. 33, comma 1,
del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, e successivamente attuato
dal decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per la pubblica amministrazione 3 settembre 2019.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la Giunta e il
Consiglio regionale disporrebbero di forme di autonomia
organizzativa, amministrativa e contabile. Quanto all'autonomia in
materia di gestione delle risorse umane, essi disporrebbero di
autonomi ruoli e di distinte dotazioni organiche del personale;
predisporrebbero differenti piani triennali dei fabbisogni del
personale, di cui all'art. 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche); procederebbero all'emanazione e
allo svolgimento di separate procedure concorsuali per il
reclutamento del personale a tempo determinato; definirebbero con
criteri disgiunti e in maniera autonoma i fondi destinati al
trattamento economico accessorio del personale di propria competenza,
sia di livello dirigenziale che non dirigenziale.
Alla luce di questi elementi, il ricorrente deduce che la
normativa regionale impugnata, cumulando la spesa relativa al
personale dei due diversi organi e ripartendo proporzionalmente le
risorse da destinare alle facolta' assunzionali distintamente tra
Giunta e Consiglio regionale, introdurrebbe una disciplina non
prevista dall'art. 33, comma 1, del d.l. n. 34 del 2019, come
convertito, il quale consentirebbe alle Regioni a statuto ordinario
di effettuare assunzioni a tempo indeterminato sino a una spesa
complessiva per tutto il personale dipendente «non superiore al
valore soglia definito come percentuale, anche differenziata per
fascia demografica, della media delle entrate correnti relative agli
ultimi tre rendiconti approvati» (art. 33, comma 1, del d.l. n. 34
del 2019).
Il decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per la pubblica amministrazione 3 settembre 2019,
attuativo della menzionata norma statale, individuerebbe le tipologie
da ricomprendere nella «spesa per il personale» e nelle «entrate
correnti» (art. 2, comma 1, lettere a e b). Fra le entrate correnti,
ai fini del calcolo dei valori soglia, andrebbero considerate quelle
rientranti negli accertamenti relativi ai Titoli I, II e III,
rappresentate dalle entrate di natura tributaria, contributiva e
perequativa (ai sensi dell'allegato 13/1 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42»).
Sostiene il ricorrente che, non essendo previste entrate correnti
per il Consiglio e per la Giunta, nel calcolo del valore soglia
verrebbe meno un elemento contabile-finanziario fondamentale e non
modificabile nel rapporto con la spesa complessiva del personale.
La disposizione impugnata, nell'applicare i richiamati valori
soglia anche a detti organi regionali, determinerebbe pertanto «il
venir meno della certezza della sostenibilita' finanziaria a regime
della spesa di personale e del rispetto degli equilibri di bilancio»,
elementi che costituirebbero principi cardine in materia di capacita'
assunzionali delle Regioni.
1.2.- Per il nesso inscindibile con la disposizione regionale
impugnata, l'Avvocatura generale dello Stato invoca la caducazione in
via consequenziale dei successivi due articoli della legge reg.
Veneto n. 29 del 2020, aventi ad oggetto rispettivamente la clausola
di neutralita' finanziaria (art. 2) e l'entrata in vigore (art. 3).
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Veneto, eccependo
anzitutto la manifesta infondatezza della censura formulata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La difesa regionale sostiene che la definizione della capacita'
assunzionale dell'amministrazione regionale - secondo valutazioni
economico-finanziarie, oltreche' di buon andamento del pubblico agire
- involgerebbe unicamente profili organizzatori, prodromici
all'assunzione, ragion per cui la relativa disciplina non afferirebbe
alla materia «ordinamento civile», bensi' all'ambito
dell'organizzazione amministrativa regionale, che sarebbe attribuita
alla competenza legislativa residuale delle Regioni. E' richiamata in
proposito la sentenza di questa Corte n. 126 del 2020, in cui si
afferma che «[q]uanto all'impiego pubblico regionale, esso deve
essere ricondotto all'ordinamento civile, di competenza esclusiva
statale, solo "per i profili privatizzati del rapporto", attinenti al
rapporto di lavoro gia' instaurato, laddove "i profili
"pubblicistico-organizzativi" rientrano nell'ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale, e quindi appartengono alla
competenza legislativa residuale della Regione (ex multis, sentenze
n. 63 del 2012, nn. 339 e 77 del 2011, n. 233 del 2006, n. 2 del
2004)" (sentenza n. 149 del 2012, punto 4.2. del Considerato in
diritto). Tali profili pubblicistico-organizzativi, proprio perche'
indissolubilmente connessi con l'attuazione dei principi enunciati
dagli artt. 51 e 97 Cost., sono sottratti "all'incidenza della
privatizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni, che
si riferisce alla disciplina del rapporto gia' instaurato" (sentenza
n. 380 del 2004, punto 3.1. del Considerato in diritto)».
2.1.- Quanto alla asserita violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. e dei principi di coordinamento della finanza pubblica di cui
all'art. 33, comma 1, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, ne
viene eccepita la manifesta inammissibilita', per mancanza di
motivazione in ordine al contrasto esistente tra la disposizione
regionale impugnata e le richiamate norme statali, nonche' in ordine
alla «concreta lesione economico-finanziaria» derivante
dall'applicazione della normativa regionale.
La difesa regionale osserva che la mancata considerazione
dell'autonomia del Consiglio e della Giunta - da cui il ricorrente
deduce l'insostenibilita' finanziaria delle disposizioni impugnate -
discenderebbe proprio dal tenore letterale dell'art. 33, comma 1, del
d.l. n. 34 del 2019, come convertito, che non distinguerebbe in
nessun modo, ne' direttamente, ne' indirettamente, tra il personale
della Regione e quello del Consiglio e della Giunta.
Parimenti emergerebbe dal decreto della Presidenza del Consiglio
dei ministri - Dipartimento per la Pubblica amministrazione 3
settembre 2019, che non opererebbe alcun distinguo sull'articolazione
interna dell'ente territoriale, dovendosi necessariamente ritenere
che i limiti di spesa in oggetto siano da applicarsi
«onnicomprensivamente alle Regioni a statuto ordinario», con
riferimento alla spesa di tutto il personale dipendente.
La resistente eccepisce pertanto l'inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale della legge regionale
impugnata, per la natura assertiva e la genericita' delle motivazioni
in relazione al venir meno della certezza della sostenibilita'
finanziaria della spesa per il personale e al paventato squilibrio di
bilancio.
2.2.- Il ricorso sarebbe comunque infondato nel merito, poiche'
le disposizioni regionali impugnate non si porrebbero in
contraddizione, ma darebbero piuttosto piena attuazione ai principi
recati dalle norme statali interposte.
A sostegno dell'infondatezza, la difesa regionale evoca un
recente parere della Corte dei conti, sezione regionale di controllo
della Campania, in cui, in relazione alla voce «spesa per il
personale», sarebbe affermato che «sebbene, a livello amministrativo,
il Consiglio sia dotato di una propria organizzazione del personale,
tale gestione separata non determina rottura dell'unita' del bilancio
regionale, cha a livello finanziario continua a costituire un'entita'
unica. [...] Poiche' la singola amministrazione pubblica e'
un'entita' giuridica unica e unitaria, unici e unitari devono essere
i documenti di bilancio (sia di previsione che consuntivi) e il
rendiconto del Consiglio deve confluire nel bilancio consolidato
(cfr. art 67 e 18 d.lgs. 118/2011)» (Corte conti, sezione regionale
di controllo della Campania, deliberazione del 22 novembre 2018, n.
130/2018/PAR).
Il richiamato parere farebbe emergere inequivocabilmente che, ai
fini del calcolo del valore soglia, dovrebbero considerarsi
unicamente le voci di spesa ricavate dal rendiconto consolidato, e
non quelle dei singoli rendiconti di Giunta e Consiglio regionale.
La difesa regionale osserva, peraltro, che l'esito applicativo
della normativa regionale impugnata non condurrebbe a nessun effetto
distorsivo di bilancio, ne' determinerebbe il superamento del valore
soglia, come emergerebbe da una simulazione di calcolo sulla
capacita' assunzionale congiunta del Consiglio e della Giunta
regionale del Veneto, allegata alla memoria di costituzione. I dati
riprodotti dimostrerebbero che il rapporto tra la spesa complessiva
per il personale (comprensiva anche della spesa per quello della
Giunta e del Consiglio) e la media delle entrate correnti da
rendiconto consolidato sarebbe ancora inferiore di quasi quattro
punti percentuali al valore soglia di riferimento.
L'indice di virtuosita' della Regione Veneto in relazione al
rapporto tra la spesa per il personale e la spesa corrente sarebbe
poi costantemente confermato anche dal riparto delle risorse
"premiali", ai sensi dell'art. 6, comma 20, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122.
A sostegno dell'infondatezza del ricorso, infine, la resistente
osserva che la normativa regionale impugnata, nel considerare
cumulativamente la spesa per il personale della Giunta e del
Consiglio, non si discosterebbe da quanto previsto in modo analogo da
altre leggi regionali, sempre in attuazione dell'art. 33, comma 1,
del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, che non sarebbero state
impugnate dallo Stato, e segnatamente: la legge della Regione Lazio
27 febbraio 2020, n. 1, recante «Misure per lo sviluppo economico,
l'attrattivita' degli investimenti e la semplificazione» (art. 22,
commi 108 e 109); la legge della Regione Liguria 19 maggio 2020, n.
9, recante «Disposizioni di adeguamento della normativa regionale»
(art. 30); la legge della Regione Abruzzo 5 dicembre 2019, n. 40,
recante « Integrazione alla legge regionale 11 febbraio 1999, n. 6
(Norme in materia di tasse automobilistiche regionali), disposizioni
per l'attuazione dell'articolo 33, comma 1 del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la
risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito con
modificazioni dalla legge 28 giugno 2019, n. 58 e ulteriori
disposizioni.» (art. 2). Le disposizioni regionali richiamate
disporrebbero che, in attuazione dell'art. 33, comma 1, del d.l. n.
34 del 2019, come convertito, la Regione possa determinare
cumulativamente la spesa per il personale della Giunta e del
Consiglio regionale, come definita dall'art. 2, comma 1, lettera a),
del decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per la Pubblica amministrazione 3 settembre 2019.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso del 22 settembre 2020 (reg. ric. n. 86 del 2020),
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1 della
legge della Regione Veneto 24 luglio 2020, n. 29 (Misure attuative
per la definizione della capacita' assunzionale della Regione del
Veneto), in riferimento all'art. 117, commi secondo, lettera l), e
terzo, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 33,
comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di
crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di
crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n.
58.
L'art. 1 della predetta legge regionale, rubricato «Disposizioni
per l'assunzione di personale in base alla sostenibilita'
finanziaria», prevede al comma 1 che «[a]l fine di dare attuazione
all'articolo 33, comma 1 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34
[...], convertito con modificazioni dalla legge 28 giugno 2019, n.
58, la Regione determina cumulativamente la spesa del personale della
Giunta regionale e del Consiglio regionale come, allo stato, definita
dall'articolo 2, comma 1, lettera a) del Decreto della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la Pubblica Amministrazione
3 settembre 2019».
Il comma 2 dell'impugnato art. 1 prevede che, a partire dal 2020,
al fine di procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato, in coerenza con i rispettivi piani triennali dei
fabbisogni di personale, applicabili rispettivamente alla Giunta e al
Consiglio regionale, i relativi limiti di spesa sono determinati
ripartendo la spesa massima complessiva determinata in applicazione
del richiamato decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri,
Dipartimento per la pubblica amministrazione, del 3 settembre 2019
«in misura proporzionale alla rispettiva spesa del personale
registrata nell'ultimo rendiconto della gestione approvato»,
stabilendo altresi' che Giunta e Consiglio applicano gli incrementi
previsti dall'art. 5 del medesimo decreto, con riferimento ciascuno
alla propria spesa di personale registrata nel 2018.
Il successivo comma 3 prevede che l'Ufficio di presidenza del
Consiglio e la Giunta «possono stipulare intese volte a definire
diverse forme di riparto per il rispettivo utilizzo della capacita'
assunzionale della Regione», fermo restando il rispetto del limite di
spesa massima complessiva stabilito dal comma 2.
1.1.- L'Avvocatura generale dello Stato deduce che la normativa
regionale impugnata, intervenendo in materia di assunzioni nelle
Regioni a statuto ordinario, violerebbe sia l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in materia di ordinamento civile, il quale
riserverebbe alla competenza esclusiva dello Stato la regolazione dei
rapporti di diritto privato disciplinati dal codice civile, sia il
terzo comma del medesimo articolo, in materia di coordinamento della
finanza pubblica, in relazione ai principi recati dall'art. 33, comma
1, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, e successivamente
attuato con decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per la pubblica amministrazione 3 settembre 2019.
La citata normativa statale, evocata come parametro interposto,
consentirebbe alle Regioni a statuto ordinario di effettuare
assunzioni di personale a tempo indeterminato sino a una spesa
complessiva per tutto il personale dipendente «non superiore al
valore soglia definito come percentuale, anche differenziata per
fascia demografica, della media delle entrate correnti relative agli
ultimi tre rendiconti approvati» (art. 33, comma 1, del d.l. n. 34
del 2019, come convertito).
Sostiene il ricorrente che la disposizione regionale impugnata,
nell'applicare i richiamati valori soglia anche al Consiglio e alla
Giunta regionale, determinerebbe «il venir meno della certezza della
sostenibilita' finanziaria a regime della spesa di personale e del
rispetto degli equilibri di bilancio», elementi che costituirebbero
principi cardine in materia di capacita' assunzionali delle Regioni.
2.- In via preliminare, deve dichiararsi l'inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale promossa in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Il ricorrente, infatti, si limita a dedurre la violazione del
parametro richiamato, affermando che la regolazione dei rapporti di
diritto privato regolati dal codice civile e' riservata alla
competenza esclusiva dello Stato, senza minimamente chiarire il
meccanismo attraverso cui si realizzerebbe il preteso vulnus (ex
multis, sentenze n. 115 e n. 95 del 2021, nonche' ordinanza n. 140
del 2020).
Per costante orientamento della giurisprudenza costituzionale,
l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta
declaratoria d'illegittimita' costituzionale si pone in termini
perfino piu' pregnanti nei giudizi proposti in via principale,
rispetto a quelli instaurati in via incidentale (da ultimo, sentenza
n. 115 del 2021). Piu' in particolare, «il ricorrente ha non solo
l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri
costituzionali dei quali lamenta la violazione, ma anche quello di
allegare, a sostegno delle questioni proposte, una motivazione non
meramente assertiva. Il ricorso deve cioe' contenere l'indicazione
delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri
evocati e una, sia pur sintetica, argomentazione a supporto delle
censure» (sentenza n. 95 del 2021).
Nel caso di specie il ricorrente non ha assolto tale onere, per
cui l'assoluta genericita' della doglianza, sprovvista di alcuna
argomentazione a sostegno del contrasto con il parametro indicato,
determina l'inammissibilita' della questione (ex plurimis, sentenza
n. 25 del 2021).
3.- Sempre in via preliminare, deve esaminarsi l'eccezione
d'inammissibilita' sollevata dalla Regione Veneto in ordine alla
dedotta violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Secondo la difesa regionale, l'impugnativa sarebbe inammissibile
in quanto conterrebbe la mera indicazione del parametro
costituzionale e della norma statale interposta che si assume
violata, senza un'adeguata motivazione in ordine alla concreta
lesione economico-finanziaria derivante dall'applicazione della
normativa regionale impugnata.
Tale eccezione non e' fondata.
Come gia' ricordato, secondo il costante orientamento di questa
Corte, «"il ricorrente ha l'onere di individuare le disposizioni
impugnate e i parametri costituzionali dei quali lamenta la
violazione e di svolgere una motivazione che non sia meramente
assertiva"» (sentenza n. 52 del 2021). Tuttavia, allorquando l'atto
introduttivo, pur nella sua sintetica formulazione, consenta di
individuare «con sufficiente chiarezza [...] il parametro
asseritamente violato [...] e la ratio del prospettato contrasto
della disposizione denunciata con il parametro stesso», l'impugnativa
proposta e' ammissibile (sentenza n. 187 del 2020).
Nella specie, la questione, pur proposta in maniera sintetica,
supera quella «soglia minima di chiarezza [...] che rende ammissibile
l'impugnativa proposta» (ex multis, sentenze n. 52 e n. 29 del 2021).
Il semplice raffronto del contenuto delle disposizioni regionali
impugnate con il parametro specificamente evocato e la relativa norma
interposta e', infatti, in questo caso, sufficiente a consentire a
questa Corte di individuare i termini della questione e di esaminarla
nel merito.
Piuttosto, l'inadeguata motivazione in ordine alla concreta
lesione finanziaria da parte della normativa denunciata, indicata
dalla parte resistente come ragione d'inammissibilita', e' profilo
che involge il merito della questione.
4.- Cio' posto, e' necessaria una seppur breve ricostruzione del
contesto normativo in cui si inserisce la disposizione impugnata.
L'art. 33 del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, introduce per
le Regioni (comma 1) e per i Comuni (comma 2) una nuova e diversa
regola assunzionale rispetto al passato, «non piu' legat[a] alle
cessazioni e alle assunzioni degli anni precedenti, ma alla
"sostenibilita' finanziaria" delle medesime assunzioni, ancorata a
valori soglia riferiti alla spesa complessiva per tutto il personale
dipendente» (sentenza n. 273 del 2020). La facolta' assunzionale
dell'ente viene, quindi, calcolata sulla base di un valore soglia,
definito come percentuale, differenziata per fascia demografica,
della media delle entrate correnti relative agli ultimi tre
rendiconti approvati dall'ente.
Per quanto riguarda le Regioni, il citato decreto della
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la pubblica
amministrazione 3 settembre 2019 - in attuazione dell'art. 33, comma
1, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito - ha determinato i valori
soglia in relazione alle diverse fasce demografiche, sulla base dei
quali determinare le relative assunzioni. Le Regioni che si collocano
al di sotto dei predetti valori soglia possono incrementare la spesa
del personale registrata nell'ultimo rendiconto approvato, per
assunzioni di personale a tempo indeterminato, in coerenza con i
piani triennali dei fabbisogni di personale - fermo restando il
rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio - sino a una spesa
del personale complessiva, rapportata alle entrate correnti,
inferiore ai richiamati valori soglia e ferme restando determinate
percentuali massime di incremento.
Si tratta pertanto di un principio di coordinamento della finanza
pubblica dal carattere innovativo, che riconosce ampi margini di
flessibilita' per gli enti territoriali, in termini di
responsabilizzazione, specie «sul versante della riscossione delle
entrate, il cui gettito medio nel triennio potra', se in aumento,
offrire anche ulteriori spazi assunzionali» (Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per l'Emilia-Romagna, deliberazione del 30
aprile 2020, n. 32/2020/PAR).
5.- Quanto alla lesione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione all'art. 33, comma 1, del d.l. n. 34 del 2019, come
convertito, la questione non e' fondata.
La scelta del legislatore veneto di applicare i predetti valori
soglia anche al personale del Consiglio regionale e della Giunta non
si pone in contrasto con il tenore testuale della disposizione
statale richiamata come parametro interposto, ma, piuttosto, e' in
linea con il principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica da quest'ultima recato.
L'art. 33, comma 1, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito,
infatti, prevede espressamente che, ai fini del calcolo del valore
soglia, si deve considerare la «spesa complessiva per tutto il
personale dipendente, al lordo degli oneri riflessi a carico
dell'amministrazione».
Pertanto, assoggettare anche la spesa del personale della Giunta
e del Consiglio regionale ai nuovi valori soglia, determinati
complessivamente per tutto il personale regionale, risulta conforme
alla testuale applicazione del richiamato principio.
Tale scelta e' peraltro coerente con la costante giurisprudenza
costituzionale in materia di limiti alla spesa per il personale, la
quale, come e' noto, costituisce «non gia' una minuta voce di
dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un
importante aggregato della spesa di parte corrente» (sentenza n. 146
del 2019).
La disposizione regionale impugnata e' altresi' coerente con il
principio contabile di unita' del bilancio, di cui all'Allegato 1 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42»
(principi contabili numeri 2 e 4).
Questa Corte, in materia di spesa per i gruppi consiliari, ha
ribadito che nel rendiconto generale della Regione confluiscono anche
i singoli bilanci degli stessi, «nella misura in cui le somme da tali
gruppi acquisite e quelle restituite devono essere conciliate con le
risultanze del bilancio regionale» (sentenza n. 39 del 2014),
«poiche' anche esso costituisce un mero documento di sintesi ex post
delle risultanze contabili della gestione finanziaria e patrimoniale
dell'ente» (sentenza n. 235 del 2015).
In questo senso si pone anche la deliberazione del 22 novembre
2018, n. 130/2018/PAR della Corte conti, sezione regionale di
controllo della Campania, in cui e' stato chiarito che la presenza di
un distinto bilancio consiliare «non rompe l'unita' giuridica e
finanziaria della regione», il cui bilancio unitariamente finanzia il
proprio Consiglio regionale, benche' dotato di autonomia contabile e
organizzativa.
In altri termini, poiche' per il calcolo del valore soglia le
voci rilevanti devono essere ricavate dal rendiconto consolidato, e
in esso confluiscono i bilanci di Giunta e Consiglio, tanto vale a
dimostrare la coerenza della normativa regionale impugnata con i
principi contabili richiamati.
Infine, dalla simulazione contabile prodotta dalla Regione si
evince che la considerazione congiunta della capacita' assunzionale
della Giunta e del Consiglio, se da un lato determina inevitabilmente
un'erosione della capacita' di spesa regionale, al contempo - per la
specifica situazione di virtuosita' della Regione Veneto in materia
di spesa per il personale - non e' tale da provocare il superamento
del valore soglia, ne' un incremento della capacita' assunzionale
insostenibile sotto il profilo economico-finanziario.
Infatti, anche cumulando la spesa per il personale della Giunta e
del Consiglio, il limite stabilito dal decreto della Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento per la pubblica amministrazione
3 settembre 2019 (9,5 per cento) risulta ampiamente rispettato dalla
Regione resistente, che presenta un rapporto fra la spesa per il
personale e le entrate correnti pari a 5,8 per cento, pertanto
inferiore di circa quattro punti percentuali alla soglia fissata dal
richiamato decreto.
Da quanto precede si deduce che la normativa impugnata non ha
determinato alcuna violazione del principio fondamentale recato dal
piu' volte citato parametro interposto, poiche' il calcolo della
spesa per il personale della Giunta e del Consiglio, nell'insieme
complessivo della spesa per tale voce, produce l'effetto di indurre
la Regione a un maggiore risparmio.
Dev'essere, pertanto, dichiarata non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Veneto n. 29
del 2020, promossa in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. e
in relazione all'art. 33, comma 1, del d.l. n. 34 del 2019, come
convertito.