ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
800, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2016)», promosso dal Tribunale ordinario di Roma, in
funzione di giudice dell'esecuzione, nel procedimento vertente tra A.
P. e altri e il Ministero della salute e altri, con ordinanza del 5
febbraio 2020, iscritta al n. 179 del registro ordinanze 2020 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visti l'atto di costituzione di A. P. e altri, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2021 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato Giuseppe Naccarato per A. P. e altri, in
collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021, e l'avvocato dello Stato
Emanuele Feola per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 19 ottobre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice
dell'esecuzione, ha sollevato, con ordinanza iscritta al n. 179 del
registro ordinanze 2020, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 800, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)», in riferimento agli artt. 3,
24 e 111 della Costituzione.
La disposizione censurata dispone che «[i] fondi esistenti sulle
contabilita' aperte ai sensi del comma 795, nonche' sulle
contabilita' presso la tesoreria statale intestate al Ministero
dell'economia e delle finanze, destinati in favore degli interventi
cofinanziati dall'Unione europea, degli interventi complementari alla
programmazione europea, ivi compresi quelli di cui al Piano di azione
coesione, degli interventi finanziati con il Fondo per lo sviluppo e
la coesione di cui all'articolo 1, comma 703, della legge n. 190 del
2014, nonche' i fondi depositati sulle contabilita' speciali di cui
all'articolo 1, comma 671, della predetta legge 23 dicembre 2014, n.
190, a disposizione delle Amministrazioni centrali dello Stato e
delle agenzie dalle stesse vigilate, non sono soggetti ad esecuzione
forzata. Sui fondi depositati sui conti di tesoreria e sulle
contabilita' speciali, come individuati dal comma 795, non sono
ammessi atti di sequestro o di pignoramento presso le sezioni di
tesoreria dello Stato, a pena di nullita' rilevabile anche d'ufficio.
Gli atti di sequestro o di pignoramento eventualmente notificati non
determinano obbligo di accantonamento da parte delle sezioni
medesime».
Il rimettente riferisce di essere stato adito in via esecutiva a
seguito di pignoramento presso terzi in relazione a un debito del
Ministero della salute e, a fronte della dichiarazione negativa della
Banca d'Italia, terzo pignorato nella veste di tesoriere dello Stato,
di aver proceduto ai necessari accertamenti ai sensi dell'art. 549
del codice di procedura civile. Espletata una consulenza tecnica
d'ufficio al fine di verificare la sussistenza presso la Banca
d'Italia di somme pignorabili riferibili al predetto Ministero, e'
emerso come quest'ultimo fosse titolare soltanto di quattro
contabilita' speciali, i cui fondi non sarebbero soggetti a
esecuzione forzata in virtu' della disposizione censurata, mentre
alcuni pagamenti verrebbero effettuati mediante prelevamento di somme
giacenti su un conto denominato «Disponibilita' del Tesoro per il
Servizio di Tesoreria», anch'esso impignorabile in virtu' dell'art.
5, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre
2003, n. 398, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di debito pubblico. (Testo A)».
1.1.- Ritenuta la propria legittimazione a sollevare incidente di
legittimita' costituzionale e l'impossibilita' di accedere a
un'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
censurata, stante il suo tenore letterale, il rimettente, sul
presupposto che il principio della responsabilita' patrimoniale di
cui agli artt. 2740 e 2910 del codice civile si applichi anche alle
amministrazioni statali, ritiene che l'art. 1, comma 800, della legge
n. 208 del 2015 precluda in maniera assoluta qualsiasi azione
esecutiva nei confronti del Ministero della salute, ingenerando
un'ingiustificata disparita' di trattamento rispetto ai creditori
degli altri ministeri, i quali, viceversa, troverebbero sempre
soddisfazione delle proprie ragioni nelle giacenze dei conti di
tesoreria. Di qui l'asserito contrasto con l'art. 3 Cost.
Risulterebbe altresi' violato l'art. 24 Cost., in quanto la
citata norma, impedendo gli atti di pignoramento, renderebbe di fatto
infruttuosi i tentativi di recupero coattivo delle somme dovute in
virtu' di titoli giudiziali, precludendo cosi', peraltro in via
permanente, ogni tutela esecutiva, considerata l'assenza di valide
alternative.
Infine, la disposizione censurata violerebbe l'art. 111 Cost., in
quanto altererebbe l'effettiva parita' delle parti nel processo
esecutivo, attribuendo al debitore tutele ingiustificate, e
determinerebbe un'irragionevole dilatazione dei tempi della
procedura, che subirebbe un ingiusto aggravio.
2.- In punto di rilevanza, il rimettente evidenzia che, ove la
disposizione fosse dichiarata costituzionalmente illegittima,
sussisterebbero crediti pignorabili (salvo valutarne la sufficiente
capienza), mentre, diversamente, la procedura esecutiva non potrebbe
che concludersi con esito negativo, con conseguente estinzione della
stessa e mancata soddisfazione dei creditori procedenti e
intervenuti.
3.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'inammissibilita' e, comunque, l'infondatezza delle
questioni sollevate.
Anzitutto, il rimettente avrebbe omesso la completa ricostruzione
del contesto normativo in cui la disposizione censurata si colloca,
in tal modo risultando pregiudicato l'iter logico che ha condotto
all'insorgenza dei dubbi di legittimita' costituzionale.
In particolare, il giudice a quo avrebbe mancato di considerare
che la dichiarazione della Banca d'Italia si sarebbe limitata ai
conti accesi presso la sua sede centrale, in applicazione dell'art.
167, comma 1, del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
29 maggio 2007 (Approvazione delle Istruzioni sul Servizio di
Tesoreria dello Stato), mentre il Ministero della salute ben potrebbe
essere titolare di conti correnti accesi presso le tesorerie
provinciali dello Stato, le cui somme non siano assoggettate al
regime d'impignorabilita' previsto dalla norma censurata. Inoltre,
esso potrebbe essere titolare di altri crediti o di beni rientranti
nel patrimonio disponibile e quindi assoggettabili a esecuzione
forzata.
Ancora, il rimettente avrebbe omesso di tener conto della
speciale disciplina dettata dall'art. 14, comma 2, del decreto-legge
31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in materia tributaria,
finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza
pubblica per l'anno 1997), convertito, con modificazioni, nella legge
28 febbraio 1997, n. 30, il quale ammette la possibilita', in assenza
di disponibilita' finanziarie, di procedere al pagamento di quanto
dovuto in virtu' di provvedimenti giurisdizionali mediante emissione
di uno speciale ordine di pagamento (SOP) rivolto all'istituto
tesoriere, da regolare in conto sospeso. Tale disciplina, unitamente
alla possibilita' del creditore di adire il giudice amministrativo in
sede di ottemperanza, non sarebbe stata presa in considerazione dal
rimettente, omissione che ne avrebbe inficiato gli assunti.
Infine, le questioni sarebbero inammissibili in quanto il giudice
a quo non avrebbe censurato anche l'art. 5, comma 6, del d.P.R. n.
398 del 2003, a cui pure ascrivere, nella fattispecie, la prospettata
impossibilita' di procedere a esecuzione forzata.
Nel merito, le questioni sollevate non sarebbero fondate.
Dopo aver ricostruito ed esaminato gli orientamenti della
giurisprudenza costituzionale in materia, il Presidente del Consiglio
dei ministri esclude la violazione dell'art. 3 Cost., atteso che,
contrariamente a quanto affermato dal giudice a quo, la disposizione
censurata non introdurrebbe alcuna disparita' di trattamento tra i
creditori del Ministero della salute e quelli degli altri ministeri,
posto che, sotto il profilo soggettivo, l'impignorabilita' di cui
all'art. 1, comma 800, della legge n. 208 del 2015 concernerebbe i
fondi ivi indicati «a disposizione delle Amministrazioni centrali
dello Stato»: tutte, senza distinzione.
Tale impignorabilita' - giustificata dall'esigenza di assicurare
che gli interventi a cui i fondi sono destinati, cofinanziati
dall'Unione europea, ricevano per intero gli importi a essi vincolati
onde realizzare i programmi volti a rimuovere gli squilibri economici
e sociali, nonche' a promuovere lo sviluppo economico, la coesione e
la solidarieta' sociale - risponderebbe a finalita' espressamente
riconosciute dall'art. 119, quinto comma, Cost. e, a livello europeo,
dall'art. 174 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, nonche'
dall'art. 132 del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni
comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale
europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo
sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la
pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo
regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul
Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il
regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio.
Resterebbero aggredibili in via esecutiva, oltre ai beni mobili e
immobili rientranti nel patrimonio disponibile dello Stato, gli altri
fondi a disposizione delle amministrazioni statali non oggetto di
specifici vincoli di destinazione e rimarrebbe altresi' esperibile
sia la via dell'emissione del SOP rivolto all'istituto tesoriere, da
regolare in conto sospeso, sia quella del giudizio di ottemperanza
dinanzi al giudice amministrativo.
Di conseguenza - contrariamente a quanto affermato dal giudice a
quo - la norma censurata non svuoterebbe affatto di efficacia i
titoli esecutivi giudiziali emessi nei confronti del Ministero della
salute e, quindi, non si porrebbe in contrasto con i dettami
dell'art. 24 Cost.
Infine, quanto all'asserita violazione dell'art. 111 Cost., il
regime d'impignorabilita' censurato dal rimettente non attribuirebbe
al debitore pubblico alcuna tutela ingiustificata, essendo
preordinato al raggiungimento delle finalita' che connotano la
politica di coesione, ne' comporterebbe un'irragionevole dilatazione
dei tempi processuali e un ingiustificato aggravio della procedura
esecutiva, dato che il pignoramento presso terzi dei fondi in
questione deriverebbe da una libera scelta del creditore procedente,
al quale sarebbe imputabile l'esito negativo della procedura, avendo
avuto la possibilita' di assumere iniziative differenti.
4.- Si sono costituiti A. P., C. P., S. P. e F. P., parti nel
giudizio a quo, i quali, dopo aver sostenuto la legittimazione del
rimettente a promuovere l'incidente di legittimita' costituzionale e
la rilevanza delle questioni sollevate, ne sostengono la fondatezza.
In particolare, risulterebbe violato l'art. 24 Cost. - unitamente
all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 - in quanto il regime d'impignorabilita' dettato dalla
disposizione censurata non si giustificherebbe in ragione di esigenze
transitorie ne' si accompagnerebbe alla previsione di valide ed
effettive alternative di tutela del creditore. A diversamente opinare
non condurrebbe ne' la sussistenza di altri conti aggredibili, ove
stabilmente incapienti; ne' il conto denominato «Disponibilita' del
Tesoro per il Servizio di Tesoreria», non intestato al Ministero
della salute e, a sua volta, insuscettibile di pignoramento, stante
il dettato dell'art. 5, comma 6, del d.P.R. n. 398 del 2003; ne' la
procedura di cui all'art. 14 del d.l. n. 669 del 1996, come
convertito, attivabile solo d'ufficio e al cui esito l'ordine di
pagamento da regolare in conto sospeso richiederebbe che fossero rese
disponibili le necessarie risorse sul pertinente capitolo, in termini
incerti e mai brevi; ne', infine, il giudizio di ottemperanza, che
richiederebbe il passaggio in giudicato della sentenza di condanna.
Non si potrebbe neppure ritenere sussistente un vincolo di scopo
idoneo a giustificare il previsto regime d'impignorabilita', essendo
necessaria un'indicazione chiara, precisa, mirata e circostanziata
della destinazione delle somme, che dovrebbero altresi' essere
determinate o determinabili nella misura.
La violazione dell'art. 3 Cost. sarebbe rinvenibile sia sotto il
profilo della necessaria equiparazione del debitore pubblico e di
quello privato, sia perche' il Ministero della salute godrebbe di una
tutela ingiustificatamente piu' intensa rispetto a qualsiasi altra
amministrazione, risultando sottratti all'esecuzione tutti i fondi a
esso pertinenti, con discriminazione a discapito dei suoi creditori.
Con la conseguenza che, in via subordinata, la declaratoria di
illegittimita' costituzionale potrebbe riguardare la disposizione
«nella parte in cui non prevede» un limite massimo temporale o
quantitativo di preclusione delle azioni esecutive, pena, altrimenti,
anche la violazione del diritto di proprieta', presidiato dagli artt.
42 Cost. e 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi
il 20 marzo 1952.
Infine, la disposizione censurata violerebbe l'art. 111 Cost.,
sia perche' altererebbe l'effettiva parita' delle parti nel processo
esecutivo, munendo il debitore di ingiustificate tutele, sia perche'
determinerebbe un irrazionale aggravio del processo, costringendo il
debitore a promuovere l'azione esecutiva, irrimediabilmente frustrata
dall'impignorabilita' destinata a manifestarsi solo nell'eventuale
articolazione del procedimento esecutivo di cui all'art. 549 cod.
proc. civ. Cio' con violazione degli artt. 28 e 97 Cost., in quanto,
sottraendo il Ministero della salute alle azioni esecutive per il
recupero di somme a qualsiasi titolo dovute, produrrebbe
l'illegittimo effetto di deresponsabilizzare l'amministrazione (e i
suoi funzionari), irrimediabilmente nuocendo ai principi di buon
andamento e di imparzialita'.
5.- In prossimita' dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria illustrativa, in cui, oltre a ribadire
e approfondire gli argomenti esposti nell'atto di intervento,
replicando alle difese delle parti del giudizio a quo, ha eccepito
l'inammissibilita' dell'ampliamento del thema decidendum da esse
proposto nell'atto di costituzione e del tentativo ivi esperito di
colmare le lacune dell'ordinanza di rimessione.
6.- In prossimita' dell'udienza, anche A. P., C. P., S. P. e F.
P. hanno depositato memoria illustrativa, segnalando il sopravvenuto
accordo transattivo intercorso con il Ministero della salute,
richiamando gli argomenti esposti in precedenza ed evidenziando, in
replica a quanto sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato, come
la mancata censura dell'art. 5, comma 6, del d.P.R. n. 398 del 2003
non infici la rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate, essendo sufficiente la rimozione anche di
uno solo dei vincoli d'impignorabilita' onde assicurare la tutela
esecutiva invocata.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice
dell'esecuzione, ha sollevato, con ordinanza iscritta al n. 179 del
registro ordinanze 2020, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 800, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)», in riferimento agli artt. 3,
24 e 111 della Costituzione.
La disposizione censurata dispone che «[i] fondi esistenti sulle
contabilita' aperte ai sensi del comma 795, nonche' sulle
contabilita' presso la tesoreria statale intestate al Ministero
dell'economia e delle finanze, destinati in favore degli interventi
cofinanziati dall'Unione europea, degli interventi complementari alla
programmazione europea, ivi compresi quelli di cui al Piano di azione
coesione, degli interventi finanziati con il Fondo per lo sviluppo e
la coesione di cui all'articolo 1, comma 703, della legge n. 190 del
2014, nonche' i fondi depositati sulle contabilita' speciali di cui
all'articolo 1, comma 671, della predetta legge 23 dicembre 2014, n.
190, a disposizione delle Amministrazioni centrali dello Stato e
delle agenzie dalle stesse vigilate, non sono soggetti ad esecuzione
forzata. Sui fondi depositati sui conti di tesoreria e sulle
contabilita' speciali, come individuati dal comma 795, non sono
ammessi atti di sequestro o di pignoramento presso le sezioni di
tesoreria dello Stato, a pena di nullita' rilevabile anche d'ufficio.
Gli atti di sequestro o di pignoramento eventualmente notificati non
determinano obbligo di accantonamento da parte delle sezioni
medesime».
Secondo il rimettente, la disposizione precluderebbe in maniera
assoluta qualsiasi azione esecutiva nei confronti del Ministero della
salute - a seguito di consulenza tecnica d'ufficio risultato titolare
presso la Banca d'Italia, terzo pignorato nella veste di tesoriere
dello Stato, unicamente di contabilita' speciali presidiate dalla
norma censurata - ingenerando un'ingiustificata disparita' di
trattamento rispetto ai creditori degli altri ministeri. Di qui
l'asserito contrasto con l'art. 3 Cost.
Risulterebbe altresi' violato l'art. 24 Cost., in quanto la norma
renderebbe di fatto infruttuosi i tentativi di recupero coattivo
delle somme dovute in virtu' di titoli giudiziali, precludendo cosi'
ogni tutela esecutiva, in mancanza di valide alternative.
Infine, la disposizione violerebbe l'art. 111 Cost., in quanto
altererebbe l'effettiva parita' delle parti nel processo esecutivo,
attribuendo al debitore tutele ingiustificate, e determinerebbe
un'irragionevole dilatazione dei tempi della procedura, che subirebbe
un ingiusto aggravio.
2.- Occorre preliminarmente evidenziare che, sebbene l'ordinanza
di rimessione si riferisca indistintamente al comma 800 dell'art. 1
della legge n. 208 del 2015, dalla descrizione della vicenda
processuale e dal contenuto delle censure si evince chiaramente come
oggetto di denuncia sia unicamente la porzione normativa secondo cui
«i fondi depositati sulle contabilita' speciali di cui all'articolo
1, comma 671, della predetta legge 23 dicembre 2014, n. 190, a
disposizione delle Amministrazioni centrali dello Stato e delle
agenzie dalle stesse vigilate, non sono soggetti ad esecuzione
forzata». A essa va dunque circoscritto l'oggetto delle questioni
sollevate.
Si evidenzia fin d'ora che l'art. 1, comma 671, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello 7 Stato (legge di stabilita'
2015)», a seguito della sostituzione operata dall'art. 1, comma 801,
della legge n. 208 del 2015, dispone che «[a]l fine di accelerare e
semplificare l'iter dei pagamenti riguardanti gli interventi
cofinanziati dall'Unione europea e gli interventi di azione e
coesione complementari alla programmazione dell'Unione europea, a
titolarita' delle Amministrazioni centrali dello Stato ovvero di
agenzie dalle stesse vigilate, il Fondo di rotazione di cui
all'articolo 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183, provvede alle
erogazioni a proprio carico, riguardanti i predetti interventi, anche
mediante versamenti nelle apposite contabilita' speciali istituite
presso ciascuna amministrazione o agenzia titolare degli interventi
stessi».
3.- Tanto premesso, occorre rilevare come le parti costituite in
giudizio, oltre a sostenere la fondatezza delle questioni sollevate
dal rimettente, abbiano altresi' denunciato il contrasto dell'art. 1,
comma 800, della legge n. 208 del 2015 con gli artt. 28, 42 e 97
Cost., con l'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, e con l'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato
a Parigi il 20 marzo 1952, nonche' la violazione dell'art. 3 Cost.
sotto il profilo della necessaria equiparazione del debitore pubblico
e di quello privato.
Tali questioni e profili di censura vanno ritenuti inammissibili,
atteso che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
l'oggetto del giudizio di legittimita' costituzionale in via
incidentale e' limitato al thema decidendum delineato dall'ordinanza
di rimessione, per cui non possono essere presi in considerazione,
oltre i limiti fissati nella medesima ordinanza, ulteriori questioni
o profili di legittimita' costituzionale dedotti dalle parti (ex
plurimis, sentenze n. 172 e n. 109 del 2021).
E' inoltre ininfluente il sopravvenuto accordo transattivo
intercorso tra le parti costituite e il Ministero della salute,
poiche' non assumono rilievo gli eventi successivi all'ordinanza di
rimessione, tra cui ricomprendere la definizione stragiudiziale della
controversia, stante l'autonomia del giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale da quello a quo (ex multis, sentenza n.
264 del 2017).
4.- Non e' fondata l'eccezione d'inammissibilita' sollevata
dall'Avvocatura generale dello Stato in ordine all'insufficiente
considerazione del contesto normativo in cui si colloca la
disposizione censurata.
Seppur attraverso sintetici e stringati passaggi argomentativi e
in mancanza di specifici richiami al quadro normativo di riferimento,
il rimettente dimostra di aver considerato le alternative di tutela
astrattamente previste, reputandole inidonee a garantire l'effettiva
possibilita' di esecuzione forzata nei confronti del Ministero della
salute, in tal modo offrendo un'adeguata motivazione in punto di non
manifesta infondatezza.
5.- Parimenti non fondata e' l'eccezione d'inammissibilita'
relativa alla mancata censura dell'art. 5, comma 6, del decreto del
Presidente della Repubblica 30 dicembre 2003, n. 398, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
debito pubblico. (Testo A)».
La circostanza, infatti, non inficia in alcun modo la rilevanza
delle questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
800, della legge n. 208 del 2015, atteso che, secondo quanto non
implausibilmente sostenuto dal rimettente, l'ordinanza alla quale, in
ragione dell'art. 549 del codice di procedura civile, e' affidata la
risoluzione dei «contrasti, in relazione all'accertamento
dell'obbligo del terzo o a problemi relativi all'individuazione dei
crediti o dei beni del debitore in possesso del terzo» (sentenza n.
172 del 2019), presuppone la non assoggettabilita' a esecuzione
forzata dei fondi depositati nelle contabilita' speciali intestate al
Ministero della salute, prevista dalla norma censurata.
6.- E' peraltro inammissibile la questione sollevata dal giudice
a quo in riferimento all'art. 111 Cost., sotto il profilo della
ragionevole durata del processo, in quanto la disposizione
determinerebbe «un'irrazionale dilatazione dei tempi processuali e un
ingiusto aggravio della procedura esecutiva».
Tale motivazione sulla non manifesta infondatezza e' lacunosa, in
quanto non esplicita in che modo il divieto di esecuzione forzata
sancito dal censurato art. 1, comma 800, della legge n. 208 del 2015
allunghi irragionevolmente la durata del processo esecutivo e ne
comporti un appesantimento. Da tanto discende l'inammissibilita'
della questione (ex multis, sentenza n. 181 del 2021), senza che,
stante il principio di autosufficienza dell'ordinanza di rimessione,
al fine di colmare la lacuna, possa farsi ricorso alle integrazioni
al riguardo ricavabili dalle memorie delle parti costituite (sentenza
n. 239 del 2019). Pur comprendendosi le difficolta' da queste ultime
denunciate, correlate all'emersione in concreto del vincolo
d'impignorabilita' che discende dalla disposizione censurata, questa
Corte non puo' non rammentare il proprio orientamento, secondo cui
l'ordinanza di rimessione deve contenere un'«autonoma illustrazione
delle ragioni per le quali la normativa censurata integrerebbe una
violazione del parametro costituzionale evocato» (ex plurimis,
sentenza n. 54 del 2020).
7.- Nel merito, le residue questioni di legittimita'
costituzionale non sono fondate.
7.1.- Anzitutto, quanto alla dedotta violazione dell'art. 3
Cost., per la disparita' di trattamento che la disposizione
determinerebbe tra i creditori del Ministero della salute e quelli
degli altri ministeri, occorre rilevare come la disposizione medesima
preveda che «i fondi depositati sulle contabilita' speciali di cui
all'articolo 1, comma 671, della predetta legge 23 dicembre 2014, n.
190, a disposizione delle Amministrazioni centrali dello Stato e
delle agenzie dalle stesse vigilate, non sono soggetti ad esecuzione
forzata».
L'art. 1 del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
30 maggio 2014 (Apertura di contabilita' speciali di tesoreria
intestate alle Amministrazioni centrali dello Stato per la gestione
degli interventi cofinanziati dall'Unione europea e degli interventi
complementari alla programmazione comunitaria) ha acceso presso la
tesoreria statale - ossia, la Banca d'Italia, che esercita il
servizio in virtu' dell'art. 6 del decreto legislativo 5 dicembre
1997, n. 430 (Unificazione dei Ministeri del tesoro e del bilancio e
della programmazione economica e riordino delle competenze del CIPE,
a norma dell'articolo 7 della L. 3 aprile 1997, n. 94), dell'art. 4,
comma 1, della legge 28 marzo 1991, n. 104 (Proroga della gestione
del servizio di tesoreria provinciale dello Stato), e delle
convenzioni con essa intercorse - tali specifiche contabilita'
speciali intestate alle amministrazioni centrali dello Stato indicate
nella Tabella allegata al decreto, titolari degli interventi
cofinanziati dall'Unione europea. Cio' al fine di effettuare i
relativi pagamenti (art. 1, comma 671, della legge n. 190 del 2014).
L'esclusione dell'esecuzione forzata prescritta dalla
disposizione censurata riguarda dunque tutte le contabilita' speciali
sopra menzionate, a qualunque amministrazione centrale esse siano
intestate, con la conseguenza che non sussiste la dedotta
discriminazione a discapito dei creditori del Ministero della salute.
7.2.- Quanto alla violazione degli artt. 24 e 111 Cost.,
quest'ultimo sotto il profilo della parita' delle parti, si deve
anzitutto rammentare come anche alla pubblica amministrazione si
applichi la regola generale per cui il debitore risponde
dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e
futuri (art. 2740 del codice civile) ed e' soggetto
all'espropriazione forzata se non esegue spontaneamente il comando
contenuto nella sentenza di condanna (art. 2910 cod. civ.) (sentenze
n. 223 del 2020 e n. 138 del 1981).
Tuttavia, se, di fronte alla sentenza di condanna al pagamento di
somme di denaro, la posizione dell'amministrazione non e', in via di
principio, diversa da quella di ogni altro debitore, sicche' anche
nei suoi confronti e' esperibile l'esecuzione forzata per
espropriazione, si deve considerare che: a) limiti di pignorabilita'
dei beni patrimoniali possono essere individuati concretamente in
relazione alla natura o alla destinazione degli specifici beni dei
quali di volta in volta si chiede l'espropriazione; b) l'iscrizione
nel bilancio preventivo dello Stato o dell'ente pubblico di somme o
di crediti non puo' valere a paralizzare l'azione esecutiva, non
potendo da essa desumersi un vincolo di destinazione in senso tecnico
- stante il principio di unita' del bilancio (sentenza n. 192 del
2012) - idoneo a far ricomprendere tali somme o crediti nell'ambito
del patrimonio indisponibile; c) rimane salva l'ipotesi che
determinate somme o crediti siano vincolati al soddisfacimento di
specifiche finalita' pubbliche (sentenza n. 138 del 1981), «quando
una espressa disposizione di legge o un provvedimento amministrativo
dia loro una univoca, precisa e concreta destinazione» (sentenza n.
622 del 1988).
In secondo luogo, limiti all'esecuzione forzata sono stati
avallati da questa Corte anche in ragione dell'esistenza di vie
alternative alla soddisfazione delle situazioni sostanziali
sottostanti al titolo esecutivo, attraverso modalita' sostitutive
(sentenze n. 186 del 2013, n. 350 del 1998 e n. 155 del 1994;
ordinanza n. 83 del 2003).
Tanto rammentato, gia' la disciplina generale delle contabilita'
speciali depone nel senso della sussistenza di un vincolo di
destinazione in senso tecnico, idoneo a far confluire le risorse ivi
depositate nel patrimonio indisponibile dello Stato. Infatti, ai
sensi dell'art. 10, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 20 aprile 1994, n. 367 (Regolamento recante
semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e
contabili), il versamento di fondi nelle contabilita' speciali puo'
essere autorizzato nei casi in cui essi debbano essere accreditati
per essere «destinati a specifici interventi, programmi e progetti».
In secondo luogo, con specifico riferimento alla fattispecie,
nelle contabilita' speciali in esame sono destinate a confluire le
risorse europee e nazionali di cofinanziamento degli interventi
rientranti nella politica dell'Unione europea per ridurre le
disparita' di sviluppo fra le Regioni degli Stati membri e per
rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale, secondo il
quadro strategico tracciato dall'accordo di partenariato intercorso
con il singolo Stato membro, i programmi operativi da quest'ultimo
elaborati e la programmazione a essi complementare. Il vincolo di
destinazione, in particolare, emerge dall'art. 132 del regolamento
(UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17
dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di
sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione,
sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo
per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo
europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo
di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca,
e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio;
disposizione che specificamente mira a garantire che i beneficiari di
interventi cofinanziati ricevano per intero gli importi per la
realizzazione dei progetti presentati.
Quanto precede concorre a delineare la ragione giustificatrice
del divieto di esecuzione forzata sancito dalla disposizione
censurata.
Al contempo, occorre considerare che, quantunque essa, non unica
nel panorama normativo, rappresenti un oggettivo ostacolo alla
soddisfazione coattiva in sede civile delle ragioni creditorie
vantate nei confronti della pubblica amministrazione in virtu' di un
provvedimento giurisdizionale di condanna pecuniaria, e'
identificabile una valida ed efficace alternativa, utile al medesimo
fine.
Infatti, ove l'amministrazione sia restata inerte di fronte a una
pronuncia giurisdizionale di condanna al pagamento di una somma di
denaro, in alternativa al procedimento di esecuzione forzata civile,
e' possibile ricorrere al giudizio di ottemperanza di cui agli
articoli da 112 a 115 dell'Allegato 1 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo).
Se, da un lato, esso presuppone la stabilita' propria del
giudicato in ordine al provvedimento del giudice ordinario,
dall'altro consente l'accesso a tecniche di esecuzione incisive,
quali la possibilita' d'irrogazione di penalita' di mora (Consiglio
di Stato, adunanza plenaria, sentenza 25 giugno 2014, n. 15) e la
nomina di un commissario ad acta che, nella persistente inerzia
dell'amministrazione dello Stato, proceda al reperimento materiale
delle risorse necessarie al pagamento e vi provveda anche in caso
d'indisponibilita' sul pertinente capitolo di bilancio, mediante
l'emissione di uno speciale ordine di pagamento (SOP), da regolare in
conto sospeso, rivolto alla Banca d'Italia (art. 14, comma 2, del
decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, recante «Disposizioni urgenti
in materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della
manovra di finanza pubblica per l'anno 1997», convertito, con
modificazioni, nella legge 28 febbraio 1997, n. 30), per effetto del
quale essa anticipi al creditore quanto dovuto, salva successiva
regolarizzazione contabile (art. 7 del decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze 24 giugno 2015, recante «Modalita' di
emissione e caratteristiche dello speciale ordine di pagamento
informatico rivolto al tesoriere per il pagamento di somme dovute in
esecuzione di provvedimenti giurisdizionali e di lodi arbitrali
aventi efficacia esecutiva»).
Peraltro, tale ultima procedura, diretta a contemperare le
esigenze di finanza pubblica con il diritto del creditore, consente a
quest'ultimo, ove ne sussistano i presupposti, di sollecitare
direttamente e preventivamente il dirigente responsabile della spesa
a disporre il pagamento mediante emissione del SOP, senza la
necessita' di attendere la formazione del giudicato onde ricorrere
all'ottemperanza.
Tanto considerato, alla luce degli orientamenti espressi da
questa Corte e della coerenza con essi della normativa
precedentemente richiamata, emerge come ai fondi depositati sulle
richiamate contabilita' speciali sia impresso un vincolo di
destinazione in senso tecnico che connota di ragionevolezza il regime
di esclusione dall'esecuzione forzata sancito dalla norma censurata,
senza comprimere ingiustificatamente l'esercizio del diritto del
creditore volto a ottenere altrimenti l'attuazione, anche coattiva,
delle decisioni di giustizia, nel bilanciamento dei valori in
conflitto.
Ne consegue che non sussiste la violazione della garanzia di
poter agire in giudizio per la tutela dei propri diritti (art. 24
Cost.) ne' si profila un'irragionevole alterazione delle posizioni in
gioco (art. 111 Cost.).