ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma
3, lettere b), c), d) ed e), 4, 9, comma 1, lettera b), e 11, commi
da 2 a 5, della legge della Regione Abruzzo 17 maggio 2022, n. 8
(Interventi regionali di promozione dei gruppi di auto consumatori di
energia rinnovabile e delle comunita' energetiche rinnovabili e
modifiche alla l.r. 6/2022), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato e depositato in cancelleria il 19
luglio 2022, iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2022 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie
speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2023 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefania Valeri per la
Regione Abruzzo;
deliberato nella camera di consiglio del 9 febbraio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato e depositato il 19 luglio 2022 (reg.
ric. n. 43 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli artt. 3, comma 3, lettere b), c), d) ed e), 4, 9, comma
1, lettera b), e 11, commi da 2 a 5, della legge della Regione
Abruzzo 17 maggio 2022, n. 8 (Interventi regionali di promozione dei
gruppi di auto consumatori di energia rinnovabile e delle comunita'
energetiche rinnovabili e modifiche alla l.r. 6/2022).
Gli artt. 3, comma 3, lettere b), c), d) ed e), 4 e 9, comma 1,
lettera b), sono impugnati in riferimento all'art. 117, primo e terzo
comma, della Costituzione, in relazione ai principi fondamentali
della materia di competenza legislativa concorrente «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» di cui al decreto
legislativo 8 novembre 2021, n. 199, recante «Attuazione della
direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio,
dell'11 dicembre 2018, sulla promozione dell'uso dell'energia da
fonti rinnovabili», e all'art. 42-bis del decreto-legge 30 dicembre
2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini
legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni,
nonche' di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, disposizioni, queste ultime,
entrambe attuative della menzionata direttiva (UE) 2018/2001.
L'art. 11, commi da 2 a 5, e' invece impugnato in riferimento
all'art. 81, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 19, comma 1,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza
pubblica).
1.1.- Il ricorrente ricorda innanzitutto che le comunita' di
energia rinnovabile (CER) trovano specifica disciplina nell'art. 22
della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del
Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili (rifusione). Dopo una prima fase
sperimentale in cui, «nelle more del completo recepimento» della
citata direttiva, si e' consentita la realizzazione di CER secondo le
modalita' e alle condizioni stabilite dall'art. 42-bis del d.l. n.
162 del 2019, come convertito, la normativa europea e' stata recepita
dal d.lgs. n. 199 del 2021, che disciplina le CER e i consumatori di
energie rinnovabili che agiscono collettivamente, «dettando in tal
senso i principi fondamentali della materia anche in ossequio ad
un'esigenza di uniformita' di regolamentazione sul territorio».
1.2.- Tanto premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
impugna l'art. 3, comma 3, lettere c), d) ed e), della legge
regionale in esame, in relazione all'art. 31 del d.lgs. n. 199 del
2021 e dell'art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, i
quali costituirebbero norme statali di principio della materia di
legislazione concorrente «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» attuative di norme europee, per violazione
dell'art. 117, primo e terzo comma, della Costituzione.
Ai sensi delle disposizioni impugnate la CER: «predispone un
bilancio energetico annuale» (lettera c); «adotta un programma
triennale di interventi volti a ridurre i consumi energetici da fonti
non rinnovabili e all'efficientamento dei consumi energetici»
(lettera d); «promuove progetti di efficienza energetica, anche
innovativi, a vantaggio dei membri o azionisti finalizzati al
risparmio energetico nonche' all'incremento dell'utilizzo delle
energie rinnovabili» (lettera e). Il successivo comma 4 dell'art. 3
prevede che il bilancio energetico annuale e il programma triennale
di interventi siano trasmessi al tavolo tecnico di cui all'art. 5,
che analizza i risultati in termini energetici conseguiti dalle CER.
Il programma triennale di interventi, inoltre, e' trasmesso anche
alla Giunta regionale, ai fini della verifica della sua coerenza con
il piano energetico ambientale regionale.
Secondo il ricorrente, l'esito dei controlli effettuati dai
predetti organismi regionali potrebbe anche condurre, laddove siano
riscontrati risultati negativi nell'attuazione del programma
triennale degli interventi volti alla riduzione ed
all'efficientamento dei consumi, all'irrogazione delle sanzioni di
cui all'art. 7 della stessa legge regionale, che determinerebbero «il
venire meno del diritto all'incentivo economico regionale fino al
raggiungimento, entro il termine massimo di due anni, degli obiettivi
prefissati».
Cio' contrasterebbe, ad avviso del ricorrente, con l'art. 31 del
d.lgs. n. 199 del 2021, il quale non prevederebbe alcuna forma di
sanzione correlata alla riduzione dei consumi od al loro
efficientamento, nonche' con «i principi contenuti [nella] Direttiva
2018/2001/UE ed in particolare con l'art. 22 paragrafo 4 lett. d)»,
che prevede che le CER siano soggette a procedure improntate al
rispetto dei principi di proporzionalita', equita' e adeguatezza,
quale non potrebbe invece considerarsi «la revoca dell'incentivo
economico a carico della CER che non abbia raggiunto gli obbiettivi,
qualunque di essi, contemplati nel programma triennale». La
disposizione impugnata, inoltre, renderebbe disomogeneo il
funzionamento delle CER sul territorio nazionale, rischiando di
compromettere la pur dichiarata finalita' di promozione di forme di
autoproduzione di energia rinnovabile.
1.3.- Per violazione dei medesimi parametri, nonche' dell'art. 32
del d.lgs. n. 199 del 2021, e' impugnato anche l'art. 3, comma 3,
lettera b). Quest'ultimo prevede che le CER possano «stipulare
accordi e convenzioni con l'Autorita' di regolazione per energia reti
e ambiente (di seguito: ARERA) e i gestori della rete di
distribuzione al fine di ottimizzare la gestione e l'utilizzo delle
reti di energia, anche attraverso la realizzazione di "smart-grid",
nonche' l'accesso non discriminatorio ai mercati dell'energia».
Secondo il ricorrente, tale disposizione, attribuendo alle CER
competenze affatto innovative, si porrebbe in contrasto con gli artt.
31 e 32 del d.lgs. n. 199 del 2021, nonche' con «l'impianto» del
d.lgs. n. 199 del 2021, che «assegna in via esclusiva ad ARERA
l'adozione dei provvedimenti necessari a garantire l'attuazione delle
disposizioni relative alla CER». Con specifico riferimento alla
realizzazione di smart-grid, la norma impugnata non terrebbe conto
del fatto che le CER non possono in alcun modo contribuire alla
gestione della rete di distribuzione, poiche' essa spetta ex lege
esclusivamente al concessionario della rete.
1.4.- I parametri appena richiamati sarebbero inoltre violati
dall'art. 4 della legge regionale impugnata, che affida alla Giunta
regionale «il compito di redigere uno schema tipo di protocollo
d'intesa a cui dovranno attenersi gli enti locali che intend[a]no
partecipare ad una CER». Poiche' ai sensi dell'art. 42-bis, comma 8,
lettera d), del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, spetterebbe
invece «solamente ad ARERA individuare le modalita' per favorire la
partecipazione diretta dei comuni e delle pubbliche amministrazioni
alle comunita' energetiche rinnovabili», la disposizione impugnata
definirebbe, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, «un modello di
partecipazione degli enti locali alle CER affatto diverso e quindi
avulso rispetto a quello seguito sul restante territorio nazionale».
1.5.- Anche l'art. 9, comma 1, lettera b), della medesima legge
regionale si porrebbe in contrasto con i parametri piu' volte
evocati. Esso stabilisce che la Giunta regionale, con apposito
disciplinare, definisca, sentita la competente commissione
consiliare, «i requisiti dei soggetti che possono partecipare alle
CER e le modalita' di gestione delle fonti energetiche all'interno
delle comunita' e di distribuzione dell'energia prodotta senza
finalita' di lucro».
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata rinvia a «un
successivo atto di rango non legislativo, la definizione dei
requisiti dal cui possesso dipende l'operativita' delle comunita'
energetiche rinnovabili», laddove tali requisiti risulterebbero
invece specificamente definiti dall'art. 31, comma 2, del d.lgs. n.
199 del 2021. In questo modo, argomenta il ricorrente, «[l]a
previsione regionale, non consentendo una puntuale valutazione di
conformita' in ordine al rispetto dell'eventuale disciplina dei
predetti requisiti, si pone evidentemente in contrasto con la
richiamata norma statale interposta e con il quadro normativo
nazionale di derivazione comunitaria».
1.6.- E' infine impugnato l'art. 11, commi da 2 a 5.
Secondo il ricorrente, l'art. 11 della legge regionale impugnata
non conterrebbe «alcuna quantificazione della spesa derivante
dall'applicazione dell'art. 6, comma 1 lett. b)», relativa alla
«promozione della cooperazione con l'ARERA ed i gestori delle reti di
distribuzione per facilitare il perseguimento degli obiettivi della
CER e l'accesso ai mercati», ne' «l'indicazione della copertura
finanziaria per farvi eventualmente fronte», con cio' ponendosi in
contrasto con «il principio di copertura finanziaria» di cui all'art.
81, terzo comma, Cost., e con l'art. 19, comma 1, della legge n. 196
del 2009, che ad esso da' specifica attuazione (sono citate le
sentenze n. 147 del 2018 e n. 181 del 2013 di questa Corte).
Quanto agli oneri derivanti dagli interventi di cui all'art. 6,
comma 1, lettera e) (recte: lettere c e d), cioe' le azioni di
comunicazione volte a favorire la diffusione delle CER e il sostegno
finanziario alla fase di attivazione o costituzione delle stesse,
nota l'Avvocatura generale dello Stato che l'art. 11 della legge
regionale impugnata, ai commi 2 e 3, li quantifica e ne dispone la
copertura per il solo esercizio 2022, mentre il comma 4 prevede che
per le annualita' successive si provveda con le leggi di bilancio
degli esercizi successivi. Ad avviso del ricorrente, tuttavia,
«avendo il bilancio triennale carattere autorizzatorio, la norma
finanziaria dovrebbe quantificare gli oneri per tutti gli esercizi
compresi nel bilancio di previsione 2022-2024 - in ossequio a quanto
disposto dagli articoli 17 e 19 della legge n. 196/2009 - e rinviare
alle successive leggi di bilancio la copertura delle spese relative
agli esercizi successivi al 2024, che rappresenta l'ultimo esercizio
considerato nel bilancio di previsione in corso di gestione». Ne
conseguirebbe che, non essendo disposta alcuna previsione di spesa
per gli esercizi 2023 e 2024, per essi la disposizione in esame
dovrebbe considerarsi inefficace «perche' la legge regionale non
autorizza l'assunzione di obbligazioni giuridiche con imputazione
agli esercizi 2023 e 2024».
Similmente, anche per quanto riguarda gli oneri derivanti dagli
interventi di cui all'art. 6, comma 1, lettera e), di cui non viene
fornita alcuna quantificazione, il rinvio alle leggi di bilancio
successive operato dal comma 5 dell'art. 6, «non dovrebbe riguardare
gli esercizi successivi al 2022, bensi' quelli successivi al 2024».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Abruzzo, sostenendo
l'inammissibilita' del ricorso e, comunque, la sua non fondatezza.
2.1.- L'inammissibilita' del ricorso deriverebbe, quanto alle
censure mosse nei confronti dell'art. 3, comma 3, nel suo complesso,
dalla «evidente inconferenza delle disposizioni regionali impugnate
con le previsioni di cui agli artt. 31 del D.Lgs. n. 199/2021 e
42-bis del D.L. n. 162/2019, evocati quali parametri interposti di
legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 117, primo e terzo
comma, Cost.».
Le censure mosse dal ricorrente, infatti, si incentrerebbero
«esclusivamente sulla disciplina regionale del regime sanzionatorio»
conseguente al mancato raggiungimento degli obiettivi di riduzione
dei consumi energetici da fonti non rinnovabili cui le CER si sono
obbligate con l'adozione del programma triennale, laddove le norme
impugnate recherebbero «una disciplina dal punto di vista sostanziale
estranea alle censure sollevate», che risultano cosi' rivolte verso
«disposizioni diverse da quelle realmente impugnate».
Le rimanenti censure sarebbero invece inammissibili per
genericita', non avendo il ricorrente adempiuto all'obbligo di
fornire una motivazione non meramente assertiva, in particolare per
quanto riguarda il contrasto fra le disposizioni impugnate e l'art.
31 del d.lgs. n. 199 del 2021.
2.2.- Nel merito, quanto alla censura mossa nei confronti
dell'art. 3, comma 3, lettere c) e d), la Regione sottolinea che gli
oneri ivi previsti, «lungi dall'incidere con effetti innovativi sul
regime giuridico regolatorio delle modalita' di costituzione e
funzionamento della CER, come delineato dal legislatore statale, sono
presi in considerazione dal legislatore regionale esclusivamente
quale meccanismo di stimolo alla previsione e all'effettivo
conseguimento di un piano di riduzione dei consumi energetici da
fonti non rinnovabili», con la conseguenza che l'eventuale mancato
raggiungimento degli obiettivi stabiliti in particolare dal programma
triennale «si ripercuote esclusivamente sulla possibilita' di
accedere ai contributi regionali stanziati ed erogati in materia
ambientale ed energetica, senza pregiudicare la capacita' di
costituzione, di esistenza e di funzionamento delle CER nei termini
stabiliti dalla cornice statale dei principi fondamentali».
Le norme impugnate, pertanto, rappresenterebbero legittimo
esercizio della competenza legislativa della Regione, che comprende
anche «il potere di erogare contributi finanziari a privati»:
l'apparato sanzionatorio previsto dall'art. 7 della legge impugnata,
in quanto correlato alla violazione delle disposizioni di cui
all'impugnato art. 3, comma 3, costituirebbe «un tassello del
complessivo assetto ordinamentale regionale volto a regolare le
modalita' di erogazione degli incentivi economici stanziati in
materia energetica dalla Regione Abruzzo». Ai sensi della legge
impugnata, in altri termini, l'adozione del programma triennale di
interventi volti a ridurre i consumi energetici da fonti non
rinnovabili e all'efficientamento dei consumi risulterebbe «del tutto
irrilevante ai fini dell'applicazione della disciplina statale
delineata dall'art. 31 del D. Lgs. n. 199/2021 in materia di
costituzione e funzionamento delle Comunita' energetiche da fonti
rinnovabili (CER)». Infatti, qualora le CER «fossero disinteressate
ad adempiere agli oneri documentali di cui all'art. 3, comma 3, della
L.R. n. 8 del 2022, subirebbero quale unica conseguenza il mancato
accesso agli incentivi economici promossi dalla Regione Abruzzo in
campo energetico». Cio' sarebbe del resto confermato dai lavori
preparatori della legge in esame: «lo stralcio dell'originaria
estensione della sanzione anche ai contributi di origine statale e
comunitaria» sarebbe infatti segnale evidente della «volonta' del
legislatore regionale di circoscrivere l'ambito oggettivo della norma
in disamina ai soli contributi regionali».
In conclusione, le disposizioni impugnate, attesa la loro
funzione di disciplinare l'accesso agli incentivi regionali,
dovrebbero essere ricondotte alla competenza legislativa residuale
delle regioni in materia di «organizzazione amministrativa» anziche'
a quella concorrente in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia».
2.3.- Con riferimento alle censure mosse nei confronti dell'art.
3, comma 3, lettera b), la Regione eccepisce innanzitutto
l'inammissibilita' della censura attinente la violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., attesa la sua assoluta genericita'.
Nel merito, la Regione osserva che il ricorrente si limita a
sostenere l'illegittimita' costituzionale dell'impugnata previsione
regionale che consente alle CER di stipulare accordi e convenzioni
con ARERA in ragione del fatto che detta «competenza» non si rinviene
nella corrispondente disciplina statale e che, comunque, l'adozione
dei provvedimenti necessari all'attuazione del d.lgs. n. 199 del 2021
sarebbe di esclusiva competenza di ARERA. La resistente ritiene tale
prospettazione «contraria all'assetto costituzionale vigente», dal
momento che, qualora seguita, «alle Regioni non residuerebbe alcuno
spazio, fatta salva la fedele riproduzione della disciplina statale».
Al contrario, secondo la Regione, la previsione regionale impugnata
rientrerebbe «a pieno titolo nella potesta' legislativa regionale il
cui esercizio concorre, all'interno della cornice normativa stabilita
dal legislatore statale, a sviluppare alcuni aspetti di dettaglio
attinenti la disciplina sul funzionamento delle CER». La Regione
rileva infine che la disposizione impugnata «si limita a codificare
una facolta' gia' desumibile dai principi generali dell'ordinamento»,
in quanto ARERA gia' potrebbe, nell'esercizio della sua autonomia
organizzativa, collaborare con le CER «attraverso i medesimi moduli
organizzativi, anche a prescindere da specifiche previsioni
legislative regionali che autorizzino le comunita' in tal senso».
2.4.- Quanto alle censure mosse nei confronti dell'art. 4, la
Regione eccepisce preliminarmente l'inammissibilita' di quelle
riguardanti la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., e degli
artt. 31 e 32 del d.lgs. n. 199 del 2021 quali parametri interposti
in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., poiche' il
ricorrente argomenta esclusivamente l'asserita violazione dell'art.
42-bis del d.l. n. 162 del 2019, come convertito. Secondo la Regione,
la previsione di cui al comma 8 del menzionato art. 42-bis, che
attribuiva ad ARERA la competenza ad adottare i provvedimenti
attuativi della disciplina transitoria e sperimentale in materia di
CER dettata dallo stesso art. 42-bis, «non ha trovato conferma nella
regolazione a regime introdotta successivamente dall'art. 32 del
D.Lgs. n. 199 del 2021» per quanto concerne la specifica competenza a
individuare le modalita' per favorire la partecipazione diretta dei
comuni e delle pubbliche amministrazioni. Pertanto, anche
«qualificando lo strumento del protocollo d'intesa quale misura
prevista per favorire l'adesione degli enti locali alle comunita'
energetiche, la norma regionale impugnata non lede i principi statali
enunciati dal D.Lgs. n. 199/2021, in quanto le iniziali prerogative
in tal senso attribuite ad ARERA con il D.L. n. 162/2019 sono state
stralciate dal legislatore statale del 2021». La Regione rileva
peraltro che ARERA non ha mai esercitato le competenze previste
dall'art. 42-bis, comma 8, lettera d), ne' potrebbe farlo ora, atteso
il superamento della disciplina ivi contenuta.
2.5.- Anche con riferimento all'art. 9, comma 1, lettera b), la
Regione eccepisce l'inammissibilita' della censura attinente alla
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., stante la sua assoluta
genericita'. Nel merito, la disposizione impugnata, «lungi dal
sostanziarsi in una prescrizione normativa in "bianco"», si
limiterebbe a «delimitare il perimetro contenutistico all'interno del
quale e' autorizzato l'esercizio del potere amministrativo della
Giunta Regionale». Secondo la resistente, infatti, le disposizioni di
cui all'art. 4, comma 1, della legge regionale impugnata, unitamente
al rinvio operato dall'art. 9, comma 2, al d.lgs. n. 199 del 2021,
vincolerebbero la Giunta regionale, nell'individuazione dei requisiti
dei soggetti che possono partecipare alle CER ai sensi della
disposizione impugnata, al rispetto delle condizioni indicate dalla
legislazione regionale e statale. La Regione ricorda inoltre che
identica disposizione sarebbe contenuta in quattro altre leggi
regionali, nessuna delle quali e' stata impugnata dal Governo.
2.6.- La Regione contesta infine le censure riguardanti la
copertura finanziaria degli interventi previsti dalla legge regionale
in esame (art. 11, commi da 2 a 5). Con riferimento agli oneri
derivanti dall'indicato art. 6, comma 1, lettere c), d) ed e), la
Regione afferma che tali interventi configurano «spese continuative -
ossia spese caratterizzate da una costante incidenza su una
pluralita' imprecisata di esercizi finanziari - ma di carattere
facoltativo, i cui oneri non generano un obbligo per i bilanci a
stanziare risorse». Attesa la natura discrezionale e non obbligatoria
di tali oneri, alla quantificazione e copertura degli stessi potrebbe
provvedere, «nell'ambito delle risorse finanziarie eventualmente
disponibili, il bilancio dei singoli esercizi nel rispetto dei
vincoli in essere in termini di equilibrio». Cio' in quanto
troverebbe applicazione l'art. 38 del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), il quale, mentre dispone che «[l]e leggi
regionali che prevedono spese a carattere continuativo quantificano
l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel
bilancio di previsione e indicano l'onere a regime», consente invece,
per le spese non obbligatorie, di rinviare le quantificazioni
dell'onere annuo alla legge di bilancio. Ad avviso della Regione,
l'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011, cui fa rinvio l'art. 11, comma
5, della legge regionale impugnata, costituirebbe «disposizione di
carattere speciale e prevalente rispetto alle norme generali fissate
agli artt. 19 e 17 della L. n. 196/2009, riferite a tutte le
Pubbliche Amministrazioni» e invocate dal ricorrente quale parametro
interposto.
La natura non obbligatoria delle spese in esame discenderebbe
innanzitutto dal carattere graduale degli interventi previsti
dall'art. 6, comma 1, lettere c), d) ed e). In particolare, le
attivita' di comunicazione per favorire la diffusione delle CER e di
sostegno finanziario alla fase di attivazione o costituzione delle
stesse - previste rispettivamente dalle lettere c) e d) - sarebbero
prodromiche rispetto alla erogazione dei contributi per la
realizzazione degli impianti, di cui alla lettera e). Coerentemente,
pertanto, il legislatore regionale avrebbe provveduto alla
quantificazione e copertura degli oneri derivanti dagli interventi di
cui all'art. 6, comma 1, lettere c) e d), per l'anno 2022, laddove
per gli oneri derivanti dagli interventi di cui alla lettera e)
avrebbe previsto la quantificazione e copertura solo a partire dal
2023, attraverso l'annuale legge di bilancio.
Anche da altre disposizioni della legge regionale impugnata
sarebbe possibile, secondo le Regione, evincere il carattere non
obbligatorio delle spese in esame. Sono richiamati, della medesima
legge reg. Abruzzo n. 8 del 2022, in particolare: l'art. 11, comma 8,
che «demanda l'attuazione degli interventi di cui al Capo I alla
Giunta Regionale ed al Dipartimento competente», denotando, ad avviso
della Regione, «la volonta' del legislatore di riservare all'organo
di indirizzo politico le scelte in merito all'individuazione delle
priorita' ed alla modulazione degli interventi, nei limiti delle
risorse stanziate annualmente con la legge di bilancio»; l'art. 6,
comma 2, che, con riferimento ai contributi per la realizzazione
degli impianti, «rinvia alla fase attuativa la previsione da parte
della Regione dei regimi di sostegno e dell'intensita' del
contributo, individuando quale unico criterio il favor per le aree
svantaggiate»; e le norme di chiusura di cui all'art. 11, commi 6 e
7, dove si precisa, in particolare, che «[l]'autorizzazione alla
spesa di cui al presente Capo e' consentita solo nei limiti degli
stanziamenti di spesa annualmente iscritti sul bilancio regionale».
Infine, la Regione sottolinea, a conferma della natura non
obbligatoria delle spese che la legge reg. Abruzzo n. 8 del 2022 e'
suscettibile di comportare, «la non ascrivibilita' delle stesse ne'
all'elenco delle spese obbligatorie ex art. 39, comma 11, lett. a),
del D.Lgs. n. 118/2011, ne' alla esemplificazione di tali spese di
cui all'art. 48 del medesimo decreto legislativo».
Attesa la natura non obbligatoria delle spese in esame, la
Regione insiste nel sottolineare l'applicabilita' dell'art. 38 del
d.lgs. n. 118 del 2011, sottolineando come tale ricostruzione sarebbe
coerente tanto con la deliberazione della Corte dei conti, sezione
delle autonomie, n. 08/SEZAUT/2021/INPR, che detta le «Linee di
orientamento per le relazioni annuali sulla tipologia delle coperture
finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle
leggi regionali», quanto con la giurisprudenza di questa Corte,
richiamando al riguardo la sentenza n. 26 del 2013 nonche' la
sentenza n. 190 del 2014, che la resistente ritiene resa in
fattispecie del tutto analoga a quella oggi in esame.
Rileva infine la Regione che tale modalita' di copertura
finanziaria e' stata di recente utilizzata in numerose leggi della
Regione Abruzzo, indicandone ben undici, relative agli anni da 2019 a
2021, nessuna delle quali e' stata impugnata dal Governo.
3.- In prossimita' dell'udienza la Regione ha depositato memoria
illustrativa ribadendo le eccezioni di inammissibilita' formulate
nell'atto di costituzione e le argomentazioni ivi svolte a sostegno
della non fondatezza del ricorso.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato e depositato il 19 luglio 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 3, comma
3, lettere b), c), d) ed e), 4, 9, comma 1, lettera b), e 11, commi
da 2 a 5, della legge reg. Abruzzo n. 8 del 2022, che prevede
interventi di promozione dei gruppi di auto consumatori di energia
rinnovabile e delle comunita' energetiche rinnovabili (CER).
2.- Prima di procedere all'esame delle singole censure e'
opportuno individuare l'ambito materiale cui ricondurre le
disposizioni impugnate, alla luce del quadro normativo definito dal
diritto dell'Unione europea e da quello interno, tenendo conto
«dell'oggetto, della ratio e della finalita' della disciplina in
questione» (ex plurimis, sentenza n. 104 del 2021).
Le comunita' di energia rinnovabile sono definite dalla direttiva
(UE) 2018/2001, all'art. 2, paragrafo 2, numero 16), come un
«soggetto giuridico: a) che, conformemente al diritto nazionale
applicabile, si basa sulla partecipazione aperta e volontaria, e'
autonomo ed e' effettivamente controllato da azionisti o membri che
sono situati nelle vicinanze degli impianti di produzione di energia
da fonti rinnovabili che appartengono e sono sviluppati dal soggetto
giuridico in questione; b) i cui azionisti o membri sono persone
fisiche, PMI o autorita' locali, comprese le amministrazioni
comunali; c) il cui obiettivo principale e' fornire benefici
ambientali, economici o sociali a livello di comunita' ai suoi
azionisti o membri o alle aree locali in cui opera, piuttosto che
profitti finanziari». La stessa direttiva, all'art. 22, stabilisce in
capo agli Stati membri una serie di obblighi finalizzati a promuovere
e agevolare lo sviluppo delle CER.
Alla citata direttiva e' stata data attuazione in Italia in due
tempi. In un primo momento, l'art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019,
come convertito, ha dettato una disciplina di carattere transitorio e
sperimentale, consentendo, «[n]elle more del completo recepimento»
della direttiva (UE) 2018/2001, la realizzazione di CER secondo le
modalita' e alle condizioni stabilite dallo stesso articolo.
Successivamente, il d.lgs. n. 199 del 2021 ha provveduto a dare piena
e stabile attuazione alla direttiva in esame. In particolare,
all'art. 31 vengono stabiliti i requisiti per la partecipazione alle
CER e le condizioni alle quali le stesse possono operare, mentre
l'art. 32, comma 3, assegna ad ARERA il compito di adottare, entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto stesso, i
provvedimenti necessari a garantire l'attuazione delle disposizioni
in materia di CER.
Da tale complesso di disposizioni, si evince come tanto il
legislatore europeo, quanto quello italiano, esprimano un marcato
favor nei confronti delle CER, quali strumenti, ispirati al principio
di sussidiarieta' orizzontale, finalizzati alla produzione di energia
da fonti rinnovabili e alla riduzione del consumo di energia da fonti
tradizionali.
In tale contesto, e non diversamente da quanto fatto da numerose
altre regioni, la Regione Abruzzo ha inteso dettare, con la legge
reg. Abruzzo n. 8 del 2022, norme di promozione delle CER, al
dichiarato fine, espresso dall'art. 1 della legge regionale
impugnata, di contribuire agli obiettivi europei di sostenibilita'
ambientale e di produzione di energia da fonti rinnovabili.
L'oggetto, la ratio e la finalita' delle disposizioni oggetto del
presente giudizio convergono pertanto nel ricondurre
inequivocabilmente la disciplina in esame alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», che l'art. 117,
terzo comma, Cost. affida alla competenza legislativa concorrente di
Stato e regioni.
3.- La Regione eccepisce in via preliminare l'inammissibilita'
per genericita' di tutte le censure proposte, non avendo il
ricorrente adempiuto all'onere di corredare le stesse di una
motivazione che non abbia carattere meramente assertivo.
Tale eccezione, a sua volta del tutto generica, non puo' essere
accolta in via generale, dal momento che il ricorso articola invece
motivazioni specifiche su ciascuna censura.
4.- E' impugnato in primo luogo l'art. 3, comma 3, lettere c), d)
ed e), della legge regionale in esame, in riferimento all'art. 117,
primo e terzo comma, Cost., in relazione all'art. 31 del d.lgs. n.
199 del 2021 e all'art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019, come
convertito, evocati quali disposizioni statali di principio nella
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» attuative delle disposizioni di cui alla direttiva (UE)
2018/2001, e in particolare del suo art. 22, paragrafo 4, lettera d).
Ai sensi delle disposizioni impugnate, la CER: «predispone un
bilancio energetico annuale» (lettera c); «adotta un programma
triennale di interventi volti a ridurre i consumi energetici da fonti
non rinnovabili e all'efficientamento dei consumi energetici»
(lettera d); «promuove progetti di efficienza energetica, anche
innovativi, a vantaggio dei membri o azionisti finalizzati al
risparmio energetico nonche' all'incremento dell'utilizzo delle
energie rinnovabili» (lettera e).
4.1.- Il ricorrente lamenta essenzialmente che l'obbligo per le
CER di adottare un programma triennale di interventi volti a ridurre
i consumi energetici da fonti non rinnovabili e all'efficientamento
dei consumi energetici, previsto dall'art. 3, comma 3, lettera d), si
porrebbe in contrasto con gli evocati parametri interposti. Cio' in
quanto, ai sensi dell'art. 7 della legge regionale stessa, in caso di
risultati negativi riscontrati dalla Regione in sede di verifica e
attuazione del programma triennale di interventi, le CER non possono
accedere ai finanziamenti erogati dalla Regione in campo energetico e
ambientale. La disposizione impugnata si porrebbe cosi' in contrasto
con l'art. 31 del d.lgs. n. 199 del 2021, il quale non prevede alcuna
forma di sanzione correlata alla riduzione dei consumi od al loro
efficientamento, nonche' con l'art. 22, paragrafo 4, lettera d),
della direttiva (UE) 2018/2001, che prevede che le CER siano soggette
a procedure improntate al rispetto dei principi di proporzionalita',
equita' e adeguatezza.
4.2.- La Regione eccepisce innanzi tutto l'inammissibilita' delle
censure, che sarebbero incentrate esclusivamente sulla disciplina
regionale del regime sanzionatorio conseguente al mancato
raggiungimento degli obiettivi di riduzione dei consumi energetici da
fonti non rinnovabili cui le CER si sono obbligate con l'adozione del
programma triennale, laddove le norme impugnate recherebbero «una
disciplina dal punto di vista sostanziale estranea alle censure
sollevate», che risulterebbero cosi' rivolte verso «disposizioni
diverse da quelle realmente impugnate».
4.3.- L'eccezione regionale e' fondata.
Il tenore del ricorso rende evidente come, nella prospettazione
del ricorrente, a essere ritenuti in contrasto con i parametri
evocati non siano i tre obblighi imposti alle CER dalle lettere c),
d), ed e) del comma 3 dell'art. 3, bensi' la sanzione che deriva
dalla mancata attuazione degli interventi previsti da uno degli atti
che le CER sono tenute ad adottare, e cioe' il piano triennale di cui
all'art. 3, comma 3, lettera d). In altre parole, il ricorrente non
afferma che l'imposizione degli obblighi di predisporre un bilancio
energetico, di adottare un piano triennale e di promuovere progetti
di efficienza energetica sia di per se' un onere sproporzionato
imposto alle CER in violazione dell'art. 22, paragrafo 4, lettera d),
della direttiva (UE) 2018/2001 e dell'art. 31 del d.lgs. n. 199 del
2021. E' invece la sanzione che consegue alla mancata attuazione
degli interventi previsti nel piano triennale a essere ritenuta una
procedura non equa e non proporzionata ai sensi della normativa
eurounitaria, nonche' non prevista dal d.lgs. n. 199 del 2021.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, tuttavia, non impugna
l'art. 7, che rappresenta il vero oggetto delle censure svolte nel
ricorso, bensi' l'art. 3, comma 3, lettera d), peraltro estendendo
l'impugnazione anche alle lettere c) ed e), le quali pongono alle CER
degli obblighi che neppure sono assistiti dalla sanzione della
perdita degli incentivi regionali. In definitiva, il ricorrente
censura la sanzione che deriva dall'inadempimento di un obbligo ma,
anziche' la norma che prevede la sanzione, impugna quella che impone
l'obbligo. Cosi' facendo incorre in una evidente aberratio ictus, che
si verifica quando «sia erroneamente individuata la norma in ordine
alla quale sono formulate le censure di illegittimita'
costituzionale» (sentenza n. 107 del 2021) e determina, anche nel
giudizio in via principale (sentenze n. 220 e n. 107 del 2021, n. 39
del 2020, n. 241 del 2012 e n. 325 del 2010), l'inammissibilita'
della questione.
5.- E' poi impugnato l'art. 3, comma 3, lettera b), il quale
prevede che le CER possano stipulare accordi e convenzioni con ARERA
e i gestori della rete di distribuzione al fine di ottimizzare la
gestione e l'utilizzo delle reti di energia, anche attraverso la
realizzazione di «smart-grid», nonche' l'accesso non discriminatorio
ai mercati dell'energia.
5.1.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata
contrasterebbe con l'art. 117, primo e terzo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019,
come convertito, e agli artt. 31 e 32 del d.lgs. n. 199 del 2021, dal
momento che «l'impianto» di tale decreto legislativo assegnerebbe «in
via esclusiva ad ARERA l'adozione dei provvedimenti necessari a
garantire l'attuazione delle disposizioni relative alla CER».
5.2.- La Regione, dopo aver eccepito l'inammissibilita' della
censura attinente alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
attesa la sua assoluta genericita', contesta la prospettazione del
ricorrente ritenendola «contraria all'assetto costituzionale
vigente», dal momento che, qualora seguita, «alle Regioni non
residuerebbe alcuno spazio, fatta salva la fedele riproduzione della
disciplina statale». Contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente,
la disposizione impugnata costituirebbe legittimo esercizio della
competenza legislativa regionale e si limiterebbe peraltro a
«codificare una facolta' gia' desumibile dai principi generali
dell'ordinamento», in quanto ARERA potrebbe, nell'esercizio della sua
autonomia, collaborare con le CER «attraverso i medesimi moduli
organizzativi, anche a prescindere da specifiche previsioni
legislative regionali che autorizzino le comunita' in tal senso».
5.3.- L'eccezione di inammissibilita' formulata dalla Regione con
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. e' fondata.
In effetti, il ricorrente svolge le sue argomentazioni
esclusivamente con riferimento alla violazione del d.lgs. n. 199 del
2021, e dei suoi artt. 31 e 32 in particolare, richiamati quali
parametri interposti ai sensi dell'art. 117, terzo comma Cost.
Deve, inoltre, dichiararsi l'inammissibilita' anche delle censure
promosse in riferimento all'art. 117, terzo comma, in relazione
all'art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, in quanto
del tutto sprovviste di motivazione.
5.4.- Nel merito, la questione residua non e' fondata.
Il ricorso censura essenzialmente l'asserita interferenza, da
parte della legge regionale, con la funzione regolatoria che l'art.
32, comma 3, del d.lgs. n. 199 del 2021 assegna ad ARERA, nel momento
in cui le affida il compito di adottare «i provvedimenti necessari a
garantire l'attuazione» della normativa statale. A ben guardare,
tuttavia, nel riconoscere alle CER la possibilita' di stipulare
accordi e convenzioni con ARERA e con i gestori della rete di
distribuzione al fine di ottimizzare la gestione e l'utilizzo delle
reti di energia, la disposizione impugnata non limita in alcun modo
la funzione regolatoria assegnata ad ARERA, ne' interferisce con le
funzioni di quest'ultima e dei gestori della rete, come disciplinate
dalla legge statale. La disposizione si limita piuttosto a
riconoscere alle CER una facolta' di collaborare con ARERA e con i
gestori della rete, che potra' trovare realizzazione solamente se, e
nella misura in cui, tali ultimi soggetti intendano, nell'esercizio
della rispettiva autonomia, effettivamente darvi corso, senza che in
capo ad ARERA o ai gestori della rete sia imposto alcun obbligo non
previsto dalla legge statale (si vedano, mutatis mutandis, sentenze
n. 176 del 2021, punto 2.3. del Considerato in diritto, n. 161 del
2021, n. 177 del 2020, punto 15.1. del Considerato in diritto, n. 285
del 2019, punto 7 del Considerato in diritto e n. 116 del 2019, punto
4 del Considerato in diritto). Cio' e' sufficiente ad escludere il
prospettato vizio di illegittimita' costituzionale.
6.- Anche l'art. 4 della legge regionale in esame e' impugnato
per violazione dell'art. 117, primo e terzo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019,
come convertito, e agli artt. 31 e 32 del d.lgs. n. 199 del 2021.
6.1.- Affidando alla Giunta regionale il compito di redigere uno
schema tipo di protocollo d'intesa a cui dovranno attenersi gli enti
locali che intendano partecipare ad una CER, la norma censurata
violerebbe, ad avviso del ricorrente, l'art. 42-bis, comma 8, lettera
d), del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, ai sensi del quale
spetterebbe «solamente ad ARERA individuare le modalita' per favorire
la partecipazione diretta dei comuni e delle pubbliche
amministrazioni alle comunita' energetiche rinnovabili».
6.2.- La Regione eccepisce preliminarmente l'inammissibilita'
delle censure riguardanti la violazione dell'art. 117, primo e terzo
comma, Cost., in relazione agli artt. 31 e 32 del d.lgs. n. 199 del
2021, in quanto del tutto prive di motivazione, attenendo le censure
formulate dal ricorrente esclusivamente all'asserita violazione
dell'art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019, come convertito.
Nel merito, la Regione afferma che la previsione di cui al
menzionato art. 42-bis, comma 8, che attribuiva ad ARERA la
competenza ad adottare i provvedimenti attuativi della disciplina
transitoria e sperimentale in materia di CER dettata dallo stesso
art. 42-bis, «non ha trovato conferma nella regolazione a regime
introdotta successivamente dall'art. 32 del D.Lgs. n. 199/2021» per
quanto concerne la specifica competenza a individuare le modalita'
per favorire la partecipazione diretta dei Comuni e delle pubbliche
amministrazioni. Pertanto, la norma regionale impugnata non
determinerebbe alcuna violazione dei principi fondamentali
determinati dalla legge statale, atteso che la competenza di ARERA
asseritamente violata, dopo essere stata inizialmente prevista
dall'art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, non ha
trovato conferma nel successivo d.lgs. n. 199 del 2021.
6.3.- L'eccezione di inammissibilita' formulata dalla Regione
merita, anche in questo caso, accoglimento. Nel ricorso, infatti,
viene denunciato esclusivamente il contrasto fra la disposizione
impugnata e l'art. 42-bis del d.l. n. 162 del 2019, come convertito,
evocato quale parametro interposto ai sensi dell'art. 117, comma
terzo, Cost., ed e' pertanto soltanto su tale asserito contrasto che
questa Corte e' chiamata a pronunciarsi, mentre devono essere
dichiarate inammissibili per carenza assoluta di motivazione le
censure, annunciate, ma non svolte, in riferimento ad altri
parametri.
6.4.- Anche la censura attinente alla violazione dell'art. 42-bis
del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, deve peraltro essere
dichiarata inammissibile, per inconferenza del parametro interposto
evocato (sentenze n. 259 e n. 23 del 2022).
L'art. 42-bis, comma 8, del d.l. n. 162 del 2019, come
convertito, disponeva: «[e]ntro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto,
l'Autorita' di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA)
adotta i provvedimenti necessari a garantire l'immediata attuazione
delle disposizioni del presente articolo. La medesima Autorita',
inoltre: [...] d) individua modalita' per favorire la partecipazione
diretta dei comuni e delle pubbliche amministrazioni alle comunita'
energetiche rinnovabili».
Tale disposizione, come gia' ricordato, si autoqualifica quale
disciplina transitoria e sperimentale, destinata a trovare
applicazione «[n]elle more del completo recepimento della direttiva
(UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11
dicembre 2018». Tale completo recepimento e' avvenuto attraverso il
d.lgs. n. 199 del 2021, che peraltro non riprende la disposizione di
cui all'art. 42-bis, comma 8, lettera d), del d.l. n. 162 del 2019,
come convertito, non menzionando piu' fra gli ambiti di disciplina
affidati ad ARERA quello della promozione della partecipazione dei
comuni alle CER.
Il ricorrente, pertanto, ha evocato quale parametro interposto
una norma che ha ormai esaurito i suoi effetti in seguito all'entrata
in vigore del d.lgs. n. 199 del 2021 - peraltro precedente
all'approvazione della legge regionale impugnata -; cio' che
determina l'inammissibilita' della questione.
7.- E' impugnato altresi' l'art. 9, comma 1, lettera b), della
legge reg. Abruzzo n. 8 del 2022, di cui il Presidente del Consiglio
dei ministri denuncia, ancora una volta, il contrasto con l'art. 117,
primo e terzo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 42-bis
del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, e agli artt. 31 e 32 del
d.lgs. n. 199 del 2021.
7.1.- Nello stabilire che la Giunta regionale, con apposito
disciplinare, definisce, sentita la competente commissione
consiliare, «i requisiti dei soggetti che possono partecipare alle
CER e le modalita' di gestione delle fonti energetiche all'interno
delle comunita' e di distribuzione dell'energia prodotta senza
finalita' di lucro», la disposizione impugnata rinvierebbe, secondo
il ricorrente, a «un successivo atto di rango non legislativo, la
definizione dei requisiti dal cui possesso dipende l'operativita'
delle comunita' energetiche rinnovabili», ponendosi cosi' in
contrasto con l'art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 199 del 2021, che
definisce specificamente tali requisiti.
7.2.- La difesa della Regione eccepisce l'inammissibilita' della
censura attinente alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
stante la sua assoluta genericita'.
Nel merito, la disposizione impugnata non costituirebbe una
prescrizione normativa «in bianco», bensi' delimiterebbe «il
perimetro contenutistico all'interno del quale e' autorizzato
l'esercizio del potere amministrativo della Giunta Regionale».
7.3.- L'eccezione di inammissibilita' formulata dalla Regione in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. merita anche in questo
caso accoglimento. Nel ricorso, infatti, viene denunciata
esclusivamente la violazione del parametro interposto di cui all'art.
31, comma 2, del d.lgs. n. 199 del 2021, mentre la censura ex art.
117, primo comma, Cost. e' sprovvista di qualsiasi motivazione.
7.4.- In via ancora preliminare, occorre delimitare il thema
decidendum al solo frammento della disposizione impugnata che
concerne «i requisiti dei soggetti che possono partecipare alle CER»,
con esclusione invece della parte residua della disposizione, nei cui
confronti il ricorrente non articola alcuna censura, concernente «le
modalita' di gestione delle fonti energetiche all'interno delle
comunita' e di distribuzione dell'energia prodotta senza finalita' di
lucro».
7.5.- Cosi' delimitata, la questione promossa in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., e' fondata.
L'art. 31 del d.lgs. n. 199 del 2021 detta, al comma 1, i
requisiti che i clienti finali devono possedere per poter
organizzarsi in CER, e, al comma 2, le condizioni nel rispetto delle
quali devono operare le CER. Tali requisiti e tali condizioni sono
improntati al principio, espresso dalla direttiva (UE) 2018/2001,
della massima apertura delle CER.
In questo senso si esprimono: l'art. 2, paragrafo 2, numero 16),
lettera a), della direttiva citata, secondo cui la CER «si basa sulla
partecipazione aperta e volontaria»; l'art. 22, paragrafo 1, ai sensi
del quale «[g]li Stati membri assicurano che i clienti finali, in
particolare i clienti domestici, abbiano il diritto di partecipare a
comunita' di energia rinnovabile, [...] senza essere soggetti a
condizioni o procedure ingiustificate o discriminatorie che ne
impedirebbero la partecipazione a una comunita' di energia
rinnovabile [...]»; e l'art. 22, paragrafo 4, lettera f), che
richiede agli Stati membri di fornire «un quadro di sostegno atto a
promuovere e agevolare lo sviluppo delle comunita' di energia
rinnovabile», che garantisca, tra l'altro, che «la partecipazione
alle comunita' di energia rinnovabile sia aperta a tutti i
consumatori, compresi quelli appartenenti a famiglie a basso reddito
o vulnerabili».
In questo contesto, l'evocato parametro interposto esprime dunque
un principio fondamentale della materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», finalizzato a garantire in
maniera uniforme su tutto il territorio nazionale la piu' ampia
possibilita' di partecipare a una CER, in attuazione di quanto
disposto dal legislatore europeo. La disposizione regionale impugnata
contrasta con tale principio fondamentale, affidando alla Regione il
compito di definire i requisiti per poter partecipare a una CER,
laddove essi sono invece gia' esaustivamente definiti dalla legge
statale. Ne' vale a escludere il vizio di illegittimita'
costituzionale il carattere non immediatamente lesivo della norma
regionale, che non stabilisce essa stessa requisiti diversi da quelli
stabiliti dal menzionato d.lgs. n. 199 del 2021, bensi' fa rinvio ad
un successivo atto della Giunta regionale. La violazione si concreta
infatti gia' nel momento in cui la Regione si appropria di una
disciplina che, a tutela della massima apertura delle CER, deve
invece essere uniforme su tutto il territorio nazionale.
Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 1, lettera b), della legge reg. Abruzzo n. 8 del
2022, limitatamente alle parole «i requisiti dei soggetti che possono
partecipare alle CER e».
8.- E' infine oggetto di impugnazione l'art. 11, commi da 2 a 5,
per violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., in relazione
all'art. 19, comma 1, della legge n. 196 del 2009.
8.1.- Le censure attengono alla mancata o inadeguata copertura
degli oneri derivanti dagli interventi previsti dall'art. 6, comma 1,
della legge regionale impugnata e si articolano essenzialmente in tre
motivi di doglianza.
In primo luogo, lamenta il Presidente del Consiglio dei ministri
che l'art. 11 della legge regionale impugnata non conterrebbe alcuna
quantificazione della spesa derivante dall'applicazione del
precedente art. 6, comma 1, lettera b), che prevede da parte della
Regione interventi di promozione della cooperazione con ARERA e i
gestori delle reti di distribuzione per facilitare il perseguimento
degli obiettivi della CER e l'accesso ai mercati; ne' l'indicazione
della copertura finanziaria per farvi eventualmente fronte.
In secondo luogo, gli oneri derivanti dagli interventi di cui
all'indicato art. 6, comma 1, lettere c) e d), vale a dire le azioni
di comunicazione volte a favorire la diffusione delle CER e il
sostegno finanziario alla fase di attivazione o costituzione delle
stesse, risultano quantificati e coperti dall'art. 11, commi 2 e 3,
solamente in relazione all'anno 2022, mentre per le annualita'
successive il comma 4 dispone che si provveda con le leggi annuali di
bilancio. Cio' contrasterebbe con gli artt. 17 e 19 della legge n.
196 del 2009, assunti quali parametri interposti dell'art. 81, terzo
comma, Cost., che richiederebbero di quantificare e coprire gli oneri
per tutti gli esercizi compresi nel bilancio di previsione in corso
di gestione, quindi fino al 2024 nel caso in esame, e solo per gli
anni successivi consentirebbero di rinviare alle rispettive leggi di
bilancio.
Infine, anche per quanto riguarda gli oneri derivanti dagli
interventi di cui all'art. 6, comma 1, lettera e), che prevede
contributi per la realizzazione di impianti per la produzione di
energia da fonti rinnovabili, di cui il comma 5 dell'impugnato art.
11 non fornisce alcuna quantificazione nemmeno per l'anno 2022,
prevedendone la decorrenza solo a far data dal 2013, viene lamentato
il rinvio alle leggi annuali di bilancio, che sarebbe possibile, ad
avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, solamente per gli
esercizi successivi al 2024.
8.2.- Occorre innanzi tutto osservare che, sebbene nel ricorso si
faccia riferimento alla mancata quantificazione degli oneri derivanti
dall'art. 6, comma 1, lettera b), non e' oggetto di impugnazione
l'art. 11, comma 1, che dispone che agli adempimenti di cui all'art.
6, comma 1, lettere a) e b), si provvede nell'ambito delle risorse
umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente,
assicurando l'invarianza della spesa per il bilancio della regione e
delle altre amministrazioni pubbliche interessate. Il thema
decidendum deve essere pertanto limitato alla copertura finanziaria
degli interventi previsti dall'art. 6, comma 1, lettere c), d) ed e).
8.3.- Questa Corte ha costantemente affermato che «le leggi
istitutive di nuove spese devono contenere un'esplicita indicazione
del relativo mezzo di copertura e che a tale obbligo non sfuggono le
norme regionali» (sentenza n. 244 del 2020), sottolineando che «il
legislatore regionale non puo' sottrarsi a quella fondamentale
esigenza di chiarezza e solidita' del bilancio cui l'art. 81 Cost. si
ispira» (sentenza n. 307 del 2013), e che la copertura di nuove spese
«deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri» (ex multis, sentenze n. 307 del 2013 e
n. 131 del 2012; nello stesso senso, sentenza n. 183 del 2016,).
Si e' altresi' precisato che il canone costituzionale dell'art.
81, terzo comma, Cost. «opera direttamente, a prescindere
dall'esistenza di norme interposte» (ex plurimis, sentenze n. 200 del
2022, n. 26 del 2013 e, nello stesso senso, n. 124 del 2022).
Nondimeno, si e' anche riconosciuto che sussistono plurime
disposizioni «puntualmente attuative del precetto costituzionale»
(sentenza n. 235 del 2020) fra le quali devono essere annoverati non
solo l'art. 19 della legge n. 196 del 2009, evocato dal ricorrente
quale parametro interposto, ma anche l'art. 38, comma 1, del d.lgs.
n. 118 del 2011, richiamato invece dalla difesa regionale (ancora,
sentenza n. 235 del 2020). Quest'ultimo dispone che «[l]e leggi
regionali che prevedono spese a carattere continuativo quantificano
l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel
bilancio di previsione e indicano l'onere a regime ovvero, nel caso
in cui non si tratti di spese obbligatorie, possono rinviare le
quantificazioni dell'onere annuo alla legge di bilancio».
E' dunque alla luce di tali principi che deve essere scrutinato
il merito delle residue questioni di legittimita' costituzionale
sottoposte all'esame di questa Corte.
8.4.- La questione di legittimita' costituzionale dei commi 2, 3
e 4 dell'art. 11 della legge reg. Abruzzo n. 8 del 2022, relativa
alla mancata copertura finanziaria delle spese relative alle lettere
c) e d) del precedente art. 6, comma 1, non e' fondata.
Con riferimento alle azioni di comunicazione volte a favorire la
diffusione delle CER e il sostegno finanziario alla fase di
attivazione o costituzione delle stesse, previste per l'appunto
dall'art. 6, comma 1, lettere c) e d), i commi 2 e 3 dell'art. 11
della legge reg. Abruzzo n. 8 del 2022 hanno previsto un primo
stanziamento pari a euro 40.000 per l'anno 2022, mentre il comma 4
rinvia la quantificazione e la copertura degli oneri per gli anni
successivi alle rispettive leggi di bilancio.
Attesa la natura degli interventi in esame, che sono finalizzati
a promuovere la diffusione e costituzione delle CER, la scelta della
Regione e' stata quella di impegnare sin da subito 40.000 euro per
favorire la prima istituzione delle CER, e di riservare alla
successiva valutazione compiuta in sede di legge annuale di bilancio,
come previsto dall'art. 11, comma 4, ogni decisione relativa alla
prosecuzione di tali attivita', anche alla luce dei risultati
conseguiti dai primi interventi e dell'evoluzione della diffusione
delle CER.
Le spese funzionali all'eventuale prosecuzione oltre il 2022
delle attivita' indicate nelle lettere c) e d) dell'art. 6, comma 1,
non possono dunque essere ritenute di carattere obbligatorio.
Conseguentemente, la scelta del legislatore regionale di rinviare la
quantificazione e la copertura di quelle spese alle future leggi di
bilancio non viola l'art. 19, comma 1, della legge n. 196 del 2009,
invocato dal ricorrente quale parametro interposto, ne' - piu' in
generale - i principi desumibili dall'art. 81, terzo comma, Cost.,
risultando conforme a quanto consentito allo stesso legislatore
regionale dall'art. 38, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011.
8.5. - Neppure e' fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 5.
La disposizione impugnata stabilisce che per gli oneri derivanti
dagli interventi di cui all'art. 6, comma 1, lettera e) - ossia i
contributi per la realizzazione degli impianti - si fa fronte, a
decorrere dall'anno 2023, con le risorse di apposito e nuovo
stanziamento denominato "Contributi per impianti a comunita'
energetiche e gruppi di autoconsumo", istituito nello stato di
previsione della spesa del bilancio regionale alla Missione 17,
Programma 01, Titolo 2, annualmente determinato ed iscritto, nel
rispetto degli equilibri di bilancio, con la legge di bilancio ai
sensi dell'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011.
La disposizione impugnata, nello stabilire che la spesa per gli
interventi di cui alla lettera e) dell'art. 6, comma 1, dovra'
gravare dal 2023 sul capitolo di bilancio indicato, senza provvedere
ad alcuna quantificazione, non istituisce tuttavia per l'anno in
corso alcun impegno di spesa a titolo di contributo per le CER.
Come osserva la difesa regionale, gli interventi di cui alla
indicata lettera e) presuppongono infatti l'avvenuta costituzione
delle CER e si collocano, pertanto, in una fase successiva a quelli
di cui alle lettere c) e d) del medesimo art. 6, comma 1. D'altra
parte, la loro effettuazione resta comunque subordinata a una
valutazione da compiersi con le successive leggi di bilancio.
Conseguentemente, da un lato la disposizione non e'
immediatamente foriera di nuovi oneri a carico della Regione, e
dall'altro non istituisce per il futuro spese di carattere
obbligatorio, restando comunque fermo che qualunque sua attuazione
dovra' essere preceduta da idonea disposizione di legge regionale
recante adeguata quantificazione e relativa copertura.
Dal che la non fondatezza anche di questa censura.