ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
172, 174, 563 e 564, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio
pluriennale per il triennio 2022-2024), promosso dalla Regione
Liguria con ricorso notificato il 1° marzo 2022, depositato in
cancelleria il 10 marzo 2022, iscritto al n. 26 del registro ricorsi
2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2023 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato Pietro Piciocchi per la Regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Federico Basilica per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 1° marzo 2022 e depositato il 10
marzo 2022 (reg. ric. n. 26 del 2022), la Regione Liguria, in persona
del Presidente pro tempore, ha impugnato l'art. 1, commi 172, 174,
563 e 564, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio
pluriennale per il triennio 2022-2024), in riferimento agli artt. 5 e
119, primo, terzo, quarto e quinto comma, della Costituzione.
1.1.- La ricorrente premette che l'impugnativa e' stata proposta
dal Consiglio delle autonomie locali della Regione Liguria, ai sensi
dell'art. 32, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
in quanto le suddette disposizioni intervengono sulla disciplina del
Fondo di solidarieta' comunale (d'ora in poi: FSC) - istituito
dall'art. 1, comma 380, lettera b), della legge 24 dicembre 2012, n.
228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2013)» - incrementandone
la dotazione, ma assoggettando le risorse statali aggiuntive «a
penetranti vincoli di destinazione» in maniera incoerente con la
«disciplina costituzionale degli strumenti di perequazione».
1.2.- Ricostruendo il percorso di attuazione dell'art. 119 Cost.,
«particolarmente travagliato e [...] tuttora largamente incompleto»,
la ricorrente richiama le previsioni della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione) e del decreto legislativo 14
marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale
Municipale), per poi «prendere atto» della «direzione diametralmente
opposta» impressa dallo Stato sul sistema della finanza locale,
mediante ripetuti tagli lineari.
1.3.- Passando a introdurre le questioni promosse, la Regione
Liguria rileva che, a eccezione del comma 564 dell'art. 1 della legge
n. 234 del 2021 - la cui funzione sarebbe quella di adeguare
l'ammontare complessivo del FSC alle risorse previste nei precedenti
commi 172, 174 e 563 - le impugnate disposizioni sarebbero
«accomunate dalla definizione di stringenti obiettivi di servizio».
Pertanto, l'auspicata dichiarazione di illegittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate mirerebbe
all'eliminazione dei vincoli di destinazione imposti alle maggiori
risorse stanziate a valere sul FSC, preservando queste ultime «come
necessario apporto di perequazione verticale da parte dello Stato»,
da ripartire secondo la regola «consistente, segnatamente, nella
differenza tra le capacita' fiscali e i fabbisogni standard approvati
dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard». Sarebbe questo,
infatti, il criterio proprio del fondo perequativo stabilito
dall'art. 119, terzo comma, Cost., come declinato dal legislatore
ordinario nella «regola generale» di cui all'art. 1, comma 449,
lettera c), della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019).
2.- La prima disposizione impugnata, recata dal comma 172
dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, «[a]l fine di rimuovere gli
squilibri territoriali nell'erogazione del servizio di asilo nido in
attuazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione», sostituisce la lettera d-sexies) del richiamato art.
1, comma 449, della legge n. 232 del 2016.
La modifica apportata accresce, nel periodo dall'anno 2022 al
2027, le risorse del FSC da destinare ai comuni delle regioni a
statuto ordinario, della Regione Siciliana e della Regione autonoma
Sardegna «quale quota di risorse finalizzata a incrementare in
percentuale [...] il numero dei posti nei servizi educativi per
l'infanzia di cui all'articolo 2, comma 3, lettera a), del decreto
legislativo 13 aprile 2017, n. 65, sino al raggiungimento di un
livello minimo che ciascun comune o bacino territoriale e' tenuto a
garantire. Il livello minimo da garantire di cui al periodo
precedente e' definito quale numero dei posti dei predetti servizi
educativi per l'infanzia, equivalenti in termini di costo standard al
servizio a tempo pieno dei nidi, in proporzione alla popolazione
ricompresa nella fascia di eta' da 3 a 36 mesi, ed e' fissato su base
locale nel 33 per cento, inclusivo del servizio privato».
La disposizione impugnata prevede altresi' che: a) i comuni, in
forma singola o associata, garantiscono il raggiungimento del
«livello essenziale della prestazione attraverso obiettivi di
servizio annuali», volti a conseguire dapprima la soglia del 28,88
per cento e, nell'anno 2027, il livello minimo garantito del 33 per
cento; b) il contributo costituito dall'incremento del FSC e'
ripartito annualmente con decreto ministeriale, «previa intesa in
sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, su proposta
della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, tenendo conto,
ove disponibili, dei costi standard per la funzione "Asili nido"
approvati dalla stessa Commissione»; c) con il richiamato decreto
«sono altresi' disciplinati gli obiettivi di potenziamento dei posti
di asili nido da conseguire, per ciascuna fascia demografica del
bacino territoriale di appartenenza, con le risorse assegnate, e le
modalita' di monitoraggio sull'utilizzo delle risorse stesse».
Alla luce del contenuto della norma statale, la ricorrente
richiama la giurisprudenza di questa Corte secondo la quale, nel
sistema dell'art. 119 Cost., «per il finanziamento delle normali
funzioni di Regioni ed Enti locali, lo Stato puo' erogare solo fondi
senza vincoli specifici di destinazione» (e' citata la sentenza n.
370 del 2003).
Inoltre, ad avviso della Regione Liguria, il legislatore statale
dovrebbe conformarsi a un «principio di tipicita' degli strumenti
perequativi» che si manifesterebbe nelle soluzioni adottate nei commi
terzo e quinto dell'art. 119 Cost., relativi, rispettivamente, al
fondo perequativo senza vincoli di destinazione per i territori con
minore capacita' fiscale per abitante, e alla contribuzione
perequativa di tipo speciale in favore di determinati soggetti per
rispondere alle finalita' prefigurate nella medesima norma
costituzionale.
2.1.- Rispetto a tali premesse la norma impugnata, di cui al
comma 172 dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, avrebbe la
peculiarita' di innestare il contributo settoriale per gli asili nido
direttamente sul FSC - il cui ammontare verrebbe conseguentemente
innalzato in forza del successivo comma 564, parimenti denunciato -,
mentre il fondo in questione dovrebbe «essere ripartito in ragione
del criterio della minore capacita' fiscale per abitante stabilito
dall'art. 119, comma 3, Cost.», non potendo «sopporta[re], pertanto,
alcun vincolo di destinazione».
La disposizione in esame, inoltre, riguardando solo i comuni che
non garantiscono il livello minimo dei posti negli asili nido,
«dissimul[erebbe] nella realta' un intervento di perequazione
speciale a vantaggio di destinatari determinati» che, essendo
riconducibile semmai all'ambito di applicazione dell'art. 119, quinto
comma, Cost., «in alcun modo p[otrebbe] trovare ospitalita'» nel FSC,
principale strumento con cui lo Stato assicurerebbe agli enti locali
l'esercizio delle funzioni loro attribuite, secondo la fondamentale
clausola di salvaguardia di cui al quarto comma del medesimo art. 119
Cost.
2.2.- Ad avviso della ricorrente, inoltre, l'esercizio della
competenza statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost. relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni (LEP) «non p[otrebbe] risolversi nell'imposizione di
continui puntuali vincoli di destinazione a discapito di strumenti
generali di finanziamento degli enti locali, perche' cio'
costituirebbe una surrettizia modalita' di elusione della garanzia
costituzionale dell'autonomia finanziaria locale».
Nella specie, inoltre, l'allocazione delle risorse in questione
nel FSC ne snaturerebbe la funzione di principale strumento di
perequazione, da ripartire a vantaggio dei territori con minore
capacita' fiscale per abitante.
2.3.- A quest'ultimo riguardo, la ricorrente ricorda che, secondo
l'art. 13, comma 1, lettera a), della legge n. 42 del 2009,
l'ammontare del fondo perequativo degli enti locali per le funzioni
fondamentali avrebbe dovuto essere determinato senza «introdurre
vincoli di destinazione di sorta» e fissato «in misura uguale alla
differenza tra il totale dei fabbisogni standard per le medesime
funzioni e il totale delle entrate standardizzate di applicazione
generale spettanti ai comuni e alle province».
Se tale previsione fosse stata attuata, gli enti locali avrebbero
potuto soddisfare all'esigenza di assolvere ai LEP come definiti
dallo Stato, il quale, a sua volta, sarebbe potuto intervenire con le
misure mirate di cui al quinto comma dell'art. 119 Cost., al
ricorrere delle ipotesi ivi previste.
Invece, nel contesto in esame, il legislatore statale, «deviando
palesemente dal paradigma costituzionale», avrebbe usato in modo
inammissibile «la gia' deficitaria perequazione generale [...] per
innestare su di essa interventi di carattere settoriale a beneficio
di alcune amministrazioni in condizioni di decozione».
2.4.- D'altro canto, la difesa regionale richiama anche la
giurisprudenza di questa Corte sulla dinamica dei rapporti finanziari
tra Stato e regioni con riferimento al confine tra livelli essenziali
di assistenza e vincoli di destinazione (e' citata la sentenza n. 131
[recte: 132] del 2021): allo Stato spetterebbe la definizione dei LEP
e la quantificazione di un ammontare di risorse tali da garantire
l'esercizio delle funzioni assegnate agli enti locali; questi ultimi,
entro i confini di tali risorse complessive e senza vincoli di
destinazione, avrebbero «la responsabilita' di garantire l'osservanza
di siffatti livelli, dandone anche evidenza contabile», salvo il
potere statale di intervenire con misure settoriali ai sensi
dell'art. 119, quinto comma, Cost.
In sostanza, nel quadro a regime, la disciplina dei LEP
esigerebbe un ammontare di risorse congruo, «avuto riguardo al totale
del costo [dei] fabbisogni standard delle funzioni fondamentali», e,
non essendo cio' avvenuto, si cercherebbe di ovviare «in maniera
oltremodo scomposta», introducendo vincoli di destinazione negli
strumenti generali di finanziamento degli enti locali.
Secondo il corretto paradigma dell'autonomia, infatti, l'obbligo
gravante sullo Stato riguarderebbe il finanziamento dell'esercizio
integrale delle funzioni fondamentali, rispetto alle quali i LEP,
«[sarebbero] un "di cui" delle prestazioni» che ad esse afferiscono.
2.5.- In conclusione, la Regione Liguria ritiene che la norma
impugnata contrasti:
a) con l'art. 5 Cost., violando il principio autonomista;
b) con l'art. 119, primo comma, Cost., per l'ingerenza dello
Stato nell'esercizio delle funzioni degli enti locali realizzata
mediante l'introduzione del vincolo di destinazione a valere su una
quota delle risorse del FSC;
c) con l'art. 119, terzo comma, Cost., che escluderebbe vincoli
di destinazione per il fondo perequativo, prevedendo che questo vada
ripartito secondo il criterio della minore capacita' fiscale per
abitante;
d) con l'art. 119, quarto comma, Cost., poiche', in un quadro di
sottofinanziamento delle funzioni fondamentali, il vincolo di
destinazione introdotto «sottra[rrebbe] risorse destinate a garantire
l'integrale esercizio delle funzioni in favore della generalita'
degli enti locali» e non ridurrebbe il disavanzo tra valore
complessivo dei fabbisogni standard, da un lato, e valore complessivo
delle capacita' fiscali, dall'altro;
e) con l'art. 119, quinto comma, Cost., in quanto l'intervento
previsto in favore di determinati comuni potrebbe giustificarsi «solo
nell'ambito di tale forma "speciale" di perequazione e non certamente
attraverso quella di carattere generale».
L'auspicata dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dovrebbe attingere soltanto la parte della disposizione espressamente
impugnata, ovvero l'incipit del comma 172 - che enuncia le finalita'
dell'intervento, in attuazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost. - e i contenuti della lettera d-sexies), come sostituita,
relativi alla imposizione del vincolo di destinazione e alle
modalita' di riparto del contributo.
Pertanto, ferma rimanendo la parte della disposizione che destina
ai comuni gli importi aggiuntivi del FSC negli anni dal 2022 al 2027
e successivi - non attinta dalle censure - la restante formulazione
andrebbe sostituita dalla previsione per cui il riparto delle
maggiori quote del FSC avvenga «secondo la regola» di cui all'art. 1,
comma 449, lettera c), primo periodo, della legge n. 232 del 2016,
ossia «sulla base della differenza tra le capacita' fiscali e i
fabbisogni standard approvati dalla Commissione tecnica per i
fabbisogni standard entro il 30 settembre dell'anno precedente a
quello di riferimento».
3.- E' impugnato anche il comma 174 dell'art. 1 della legge n.
234 del 2021, che aggiunge la lettera d-octies) al comma 449
dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016.
La previsione cosi' introdotta, analogamente al precedente comma
172, accresce il FSC nel periodo che va dal 2022 al 2027 di una quota
annua - destinata ai comuni delle regioni a statuto ordinario, della
Regione Siciliana e della Regione autonoma Sardegna - «finalizzata a
incrementare, nel limite delle risorse disponibili per ciascun anno e
dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), il numero di studenti
disabili frequentanti la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e
la scuola secondaria di primo grado, privi di autonomia a cui viene
fornito il trasporto per raggiungere la sede scolastica».
La medesima disposizione, inoltre: a) demanda la ripartizione del
suddetto contributo a un decreto ministeriale, previa intesa in sede
di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, «su proposta della
Commissione tecnica per i fabbisogni standard, tenendo conto, ove
disponibili, dei costi standard relativi alla componente trasporto
disabili della funzione "Istruzione pubblica" approvati dalla stessa
Commissione»; b) aggiunge che, fino alla definizione dei LEP, con lo
stesso atto «sono altresi' disciplinati gli obiettivi di incremento
della percentuale di studenti disabili trasportati, da conseguire con
le risorse assegnate, e le modalita' di monitoraggio sull'utilizzo
delle risorse stesse»; c) stabilisce l'obbligo del recupero delle
somme che, a seguito del suddetto monitoraggio, «risultassero non
destinate ad assicurare l'obiettivo stabilito di incremento degli
studenti disabili trasportati gratuitamente».
3.1.- La ricorrente riconosce l'importanza del contributo
stabilito dal legislatore statale, anche nelle more della definizione
dei LEP inerenti al servizio di trasporto scolastico degli studenti
disabili; ma ritiene che cio' dovrebbe avvenire in conformita' al
dettato costituzionale, e quindi al di fuori della istituzione di
fondi statali a destinazione vincolata, preclusa nelle materie di
competenza residuale regionale, nelle quali rientrerebbe quella del
trasporto pubblico locale (sono richiamate le sentenze di questa
Corte n. 40 del 2022 e n. 162 [recte:163] del 2021).
La disposizione impugnata, al contrario, nella parte in cui
vincola una quota del FSC a sostegno solo di alcuni comuni che non
assicurano gli obiettivi di servizio, realizzerebbe «una misura
selettiva che in alcun modo p[otrebbe] trovare collocazione sullo
strumento generale di perequazione», peraltro sottodimensionato
rispetto alle esigenze di copertura dei costi complessivi dei
fabbisogni standard connessi alle funzioni.
Richiamando le considerazioni svolte in precedenza, il ricorso
esclude che un intervento di siffatta natura, eventualmente
inquadrabile tra le misure speciali di cui all'art. 119, quinto
comma, Cost., possa innestarsi nel FSC, risultando violato il
principio dell'autonomia finanziaria locale e il relativo corollario
del divieto di vincoli di destinazione, nonche' la regola del riparto
secondo il criterio della minore capacita' fiscale per abitante, «in
spregio» ai parametri di cui agli artt. 5 e 119, primo, terzo, quarto
e quinto comma, Cost.
In senso contrario, non potrebbe valere il richiamo alla
competenza legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., in quanto inidonea a derogare ai principi
che disciplinerebbero il FSC, principale strumento di perequazione.
3.2.- Pertanto, anche per la disposizione in esame - impugnata
fuorche' nella parte in cui incrementa gli importi annui del FSC - la
Regione Liguria chiede «una pronuncia di carattere sostitutivo» che,
rimossi gli enunciati che impongono il vincolo di destinazione,
integri la norma statale con la «previsione, costituzionalmente
obbligata, del criterio generale di riparto del fondo» di cui al gia'
richiamato art. 1, comma 449, lettera c), primo periodo, della legge
n. 232 del 2016.
4.- Con il successivo motivo e' impugnato il comma 563 dell'art.
1 della legge n. 234 del 2021, anch'esso in riferimento agli artt. 5
e 119, primo, terzo, quarto e quinto comma, Cost.
La disposizione in esame apporta modificazioni alla lettera
d-quinquies) dell'art. 1, comma 449, della legge n. 232 del 2016, che
quantifica importi annui crescenti tra l'anno 2022 e il 2030 «quale
quota di risorse finalizzata al finanziamento e allo sviluppo dei
servizi sociali comunali svolti in forma singola o associata dai
comuni delle regioni a statuto ordinario».
In particolare, «[p]er le medesime finalita'» ora indicate, essa
provvede a integrare le risorse del FSC, con importi annui crescenti
tra l'anno 2022 e il 2030, «in favore dei comuni della Regione
siciliana e della regione Sardegna», disponendo altresi' la
ripartizione del contributo con decreto ministeriale, tenendo conto
dei fabbisogni standard, sulla base di un'istruttoria tecnica
condotta dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, allo
scopo integrata con i rappresentanti delle due Regioni, con il
supporto di esperti del settore e previa intesa in sede di Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali. Con il medesimo decreto sono
disciplinati gli obiettivi di servizio e le modalita' di monitoraggio
e di eventuale recupero dei contributi assegnati.
4.1.- Sebbene non intenda contestare la scelta del legislatore
statale di sostenere particolarmente i comuni delle due Regioni
insulari, la ricorrente rileva che l'intervento in questione,
all'evidenza rientrante nelle misure di cui all'art. 119, quinto
comma, Cost., «non p[otrebbe] in alcun modo andare a detrimento delle
risorse allocate» sul FSC di cui tutti i comuni italiani dovrebbero
potere beneficiare secondo il «criterio di riparto,
costituzionalmente obbligato», stabilito dal gia' richiamato art. 1,
comma 449, lettera c), della legge n. 232 del 2016.
Anche la disposizione impugnata sarebbe lesiva, dunque, dell'art.
119 Cost., in forza del quale non potrebbero essere introdotti
vincoli di destinazione a valere sulle quote del FSC e il fondo
perequativo andrebbe ripartito a beneficio dei territori con minore
capacita' fiscale per abitante. Parimenti violato sarebbe il
principio di tipicita' degli strumenti di perequazione.
4.2.- Peraltro, al fine di non penalizzare i comuni beneficiari
dei contributi oggetto della norma impugnata, la ricorrente chiede a
questa Corte di adottare una pronuncia di carattere sostitutivo tale
da assicurare il mantenimento degli stessi in misura equivalente,
riconducendoli tuttavia all'ambito della perequazione speciale di cui
all'art. 119, quinto comma, Cost., con la conseguenza che la
collocazione al di fuori dal FSC comporterebbe la necessita' che lo
Stato provveda a finanziarli ex novo.
Quanto, invece, alle maggiori risorse allocate sul FSC in forza
della disposizione impugnata, e fermo restando l'ammontare
complessivo del suddetto fondo come determinato dal successivo comma
564, la ricorrente ritiene che, venuto meno il vincolo di
destinazione, esse vadano ripartite secondo la regola generale, «da
estrapolarsi anche implicitamente», del differenziale tra capacita'
fiscali e fabbisogni standard.
5.- Infine, e' impugnato il comma 564 dell'art. 1 della legge n.
234 del 2021, che, «[i]n considerazione di quanto disposto dai commi
172, 173, 174 e 563 del presente articolo,» ridetermina l'importo
complessivo del FSC per ciascun anno dal 2022 al 2030 - e, nella
misura di quest'ultimo anno, anche per i successivi -, modificando di
conseguenza l'art. 1, comma 448, della legge n. 232 del 2016, che
tale dotazione stabilisce.
Ad avviso della ricorrente la norma statale - impugnata nel solo
riportato inciso iniziale, dove richiama le altre pure impugnate
(ovvero i commi 172, 174 e 563) - adeguerebbe l'ammontare del FSC a
decorrere dall'anno 2022, ma «"cristallizzando" il vincolo di
destinazione dei maggiori finanziamenti attraverso il rinvio ai commi
citati».
Sarebbero pertanto violati gli artt. 5 e 119, primo, terzo,
quarto e quinto comma, Cost., sotto il profilo del divieto
dell'introduzione di vincoli di destinazione e del criterio di
distribuzione delle risorse del fondo perequativo, oltre che del
canone dell'autonomia finanziaria degli enti locali, del principio
autonomista e del principio di tipicita' degli strumenti perequativi.
Per effetto dell'auspicata dichiarazione di illegittimita'
costituzionale, «l'intero ammontare degli ulteriori finanziamenti»
stabiliti dal citato comma 564 «sarebbe messo a disposizione per la
distribuzione alla generalita' dei Comuni secondo la piu' volte
citata regola, costituzionalmente obbligata, della differenza tra le
capacita' fiscali e i fabbisogni standard», sancita dall'art. 1,
comma 449, lettera c), della legge n. 232 del 2016.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con atto depositato il 9 aprile 2022, chiedendo di
dichiarare il ricorso inammissibile e, in subordine, non fondato.
6.1.- Ad avviso dell'Avvocatura, il petitum della ricorrente
ambirebbe alla riformulazione della «disposizione impugnata»
conservando lo stanziamento ed eliminando il vincolo di specifica
destinazione. Tale risultato esulerebbe, pero', dai poteri di questa
Corte, presupponendo «l'integrale modifica di direzione della
volonta' del legislatore», attraverso una nuova norma, coniata per
indirizzare il finanziamento non piu' a garanzia di «specifici LEP»,
ma «verso finalita' generali di perequazione diverse da quelle volute
dal legislatore» medesimo.
Questa Corte sarebbe «chiamata inammissibilmente a sostituirsi
alla discrezionalita' del legislatore», poiche' la normativa di
risulta mirerebbe a ottenere una «ripartizione alternativa» delle
risorse, con un intervento che «stravolgerebbe la portata normativa
della coesione territoriale» e «il dovere costituzionale dello Stato
di garantire i livelli essenziali delle prestazioni anche nei
territori meno sviluppati».
6.2.- Nel merito, la difesa statale ritiene che «nulla
impedi[rebbe]» allo Stato di stanziare risorse aggiuntive per le
finalita' considerate dall'art. 119, quinto comma, Cost. «nell'ambito
del contenitore finanziario del FSC», specificandone il carattere
vincolato e il meccanismo di assegnazione dedicato alle speciali
finalita' perequative.
In altri termini, non sarebbe «il "contenitore" finanziario ad
essere dirimente ai sensi della Costituzione» per affermare la
sussumibilita' delle suddette risorse nell'ambito del terzo comma o
in quello del quinto comma dell'art. 119 Cost., «ma la natura e la
finalita' dello specifico stanziamento».
Nella fattispecie, l'intervento normativo e finanziario andrebbe
senza dubbio inquadrato nella seconda delle citate previsioni
costituzionali, avendo l'obiettivo di promuovere la coesione
territoriale e di favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, evitando discriminazioni in base al luogo di residenza.
Inoltre, quand'anche si comprovasse l'effettivo
sottofinanziamento delle funzioni fondamentali dei comuni, si
tratterebbe di una circostanza di «natura fattuale [e] del tutto
inconferente», dal momento che l'entita' degli stanziamenti stabiliti
dal legislatore e la loro congruita' rispetto agli obiettivi
perequativi della capacita' fiscale degli enti locali ben potrebbero
essere contestate «attraverso l'impugnativa delle disposizioni
statali che assegnano risorse esigue».
Pertanto, la pretesa di una piu' incisiva azione statale «nel
finanziamento "verticale" del FSC» non potrebbe «inibire al
legislatore statale interventi di perequazione speciale, cosi'
determinando il "congelamento" del quinto comma dell'articolo 119
Cost. e il "sequestro" delle risorse» statali stanziate in attuazione
del medesimo «per finanziare [i] LEP» nelle aree in cui vi sarebbe
«maggiore necessita'».
D'altro canto, l'intervento in questione darebbe attuazione al
monito contenuto nella sentenza n. 220 del 2021 di questa Corte in
ordine al ritardo nella definizione dei LEP, destinando coerentemente
le risorse per il finanziamento degli stessi, attraverso un approccio
di perequazione speciale in favore delle aree meno sviluppate. Tali
risorse, precisa la difesa statale, non potrebbero essere "distratte"
dalle suddette finalita' a vantaggio di quelle perequative generali
di cui all'art. 119, terzo comma, Cost., «sino a che le risorse del
FSC non siano riconosciute come ottimali e sufficienti dagli enti
locali».
Inoltre, secondo l'Avvocatura, per un verso, «non par[rebbe]
configurabile un divieto costituzionale di garantire i LEP, ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lett. m), Cost., anche attraverso
gli interventi speciali di cui all'articolo 119, quinto comma, Cost.»
e, per altro verso, «neppure si ricav[erebbe] dalla Costituzione il
divieto di impiegare a tali fini risorse appostate sul bilancio e
destinate originariamente a finalita' di natura perequativa».
Infine, dalla natura perequativa del FSC non discenderebbe la
sottrazione delle relative risorse alle esigenze di solidarieta' o di
riequilibrio ove destinate dal legislatore statale alla fruizione di
diritti essenziali.
7.- In prossimita' dell'udienza pubblica la Regione Liguria ha
depositato una memoria che, anzitutto, confuta l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso avanzata dalla difesa statale sulla base
dell'asserito carattere manipolativo dell'intervento richiesto a
questa Corte.
7.1.- Ad avviso della ricorrente, nella specie non esisterebbe
una pluralita' di alternative idonee a superare il prospettato vizio
d'illegittimita' costituzionale, «bensi' emerg[erebbe] una sola ed
unica soluzione», ossia l'applicazione del «criterio di riparto del
fondo perequativo stabilito dal comma terzo dell'art. 119, Cost.».
Cio' escluderebbe l'esito d'inammissibilita' e, d'altro canto, il
legislatore statale, lungi dall'essere privato della propria
capacita' di disciplinare la materia, «rest[erebbe] libero di
attivare» i propri interventi di perequazione speciale, destinando a
cio' le risorse ritenute congrue, «nel rispetto del paradigma
costituzionale».
Quand'anche si ritenesse che il vulnus costituzionale possa
essere superato con una molteplicita' di alternative, la ricorrente
richiama il recente orientamento di questa Corte riguardo alle
«pronunce di mera incompatibilita' con monito al legislatore» e alla
sufficienza di soluzioni costituzionalmente adeguate in presenza di
precisi punti di riferimento e soluzioni gia' esistenti, offerti dal
sistema nel suo complesso.
Al riguardo, il terzo comma dell'art. 119 Cost. rappresenterebbe
un punto di riferimento per il legislatore, laddove vieta vincoli di
destinazione e prevede che il fondo perequativo sia ripartito secondo
il criterio delle minori capacita' fiscali per abitante. E del resto,
la disciplina legislativa ordinaria sulla perequazione costituirebbe
la soluzione esistente utilizzabile per sostituire la normativa
impugnata.
7.2.- Nel merito, la Regione osserva che la difesa statale
avrebbe «riconosc[iuto], con piena valenza confessoria, la natura di
perequazione speciale delle misure in oggetto» e comunque, al
contrario di quanto asserito dall'Avvocatura generale, nella
questione promossa sarebbe «tutt'altro che irrilevante» l'utilizzo
del FSC come "contenitore" finanziario dei suddetti interventi, dal
momento che cio' significherebbe «snaturare completamente lo
strumento generale perequativo e distorcere gravemente il disegno
costituzionale di autonomia finanziaria». Infatti «le risorse via via
inserite» nel FSC vincolate a specifici obiettivi avrebbero «ormai
assunto una prevalenza pressoche' assoluta sull'ammontare complessivo
dello stanziamento del fondo nella parte perequativa».
In particolare, osserva ancora la ricorrente, «su due miliardi e
mezzo di incremento del Fondo di solidarieta' comunale nel decennio
[2020-2030], solo 560 milioni (recupero taglio DL 66/2014) e parte
dei 764 milioni (potenziamento servizi sociali) non sono gravati da
uno stretto vincolo di destinazione all'attivazione di nuovi
servizi». Da cio' conseguirebbe che «lo schema fondato su fondi
vincolati (pur meritori) per determinati servizi segn[erebbe] una
grave distanza dal disegno costituzionale, basato su LEP, sufficienza
delle risorse e autonomia degli enti» (sono richiamati i documenti,
allegati alla memoria, presentati dalla Fondazione IFEL e dalla
Ragioneria generale dello Stato alla conferenza sulla finanza e
l'economia locale organizzata dalla citata Fondazione nel gennaio del
2023).
Tale tendenza legislativa sottenderebbe «ad un drastico
ribaltamento del rapporto tra la perequazione generale di cui al
comma terzo e quella speciale di cui al comma quinto dell'art. 119,
Cost.» e determinerebbe «una confusione certamente inammissibile»,
dal momento che il FSC verrebbe «strumentalizzato per dirigere in
maniera sempre piu' vincolante la spesa degli enti locali», anziche',
secondo la previsione costituzionale, essere utilizzato «per
rimediare alle divaricazioni territoriali nel rispetto del principio
di autonomia finanziaria».
La difesa regionale aggiunge che le risorse vincolate oggetto
delle norme impugnate non sarebbero «affatto "aggiuntive"» rispetto a
quelle previste per finanziare integralmente le funzioni attribuite
agli enti territoriali, «essendo, in contrario, appena sufficienti ad
assicurare il conseguimento di alcuni LEP». Cio' dimostrerebbe le
gravi carenze dell'attuale sistema, in contrasto con la disciplina
della legge n. 42 del 2009, per la quale il finanziamento dei LEP si
attuerebbe prima di tutto con la dotazione di risorse adeguate al
finanziamento integrale delle funzioni cui gli stessi accedono, senza
instaurare vincoli di sorta, e solo ove fosse necessario provvedere
all'attuazione dei LEP in determinati territori, potrebbe intervenire
la perequazione speciale.
Peraltro, nei confronti degli enti «inerti nell'attuazione dei
LEP» nonostante l'adeguato finanziamento con gli strumenti generali,
sarebbero ipotizzabili anche poteri statali sanzionatori o
sostitutivi.
7.3.- Da ultimo, la memoria regionale prospetta la possibilita'
che gli effetti dell'auspicato accoglimento delle questioni siano
temporalmente modulati, facendo salvi eventuali procedimenti di spesa
in corso (e' richiamata la sentenza di questa Corte n. 370 del 2003).
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato il 10 marzo 2022, la Regione Liguria,
in persona del Presidente pro tempore, ha impugnato l'art. 1, commi
172, 174, 563 e 564, della legge n. 234 del 2021, in riferimento agli
artt. 5 e 119, primo, terzo, quarto e quinto comma, Cost.
Le prime tre disposizioni intervengono sulla disciplina del Fondo
di solidarieta' comunale (FSC) - istituito dall'art. 1, comma 380,
lettera b), della legge n. 228 del 2012 - incrementandone la
dotazione, attraverso risorse statali, in modo consistente e
progressivo; nel contempo stabiliscono specifici vincoli di
destinazione sulla relativa spesa, in funzione del raggiungimento di
livelli essenziali delle prestazioni o, nell'attesa della definizione
di questi ultimi, di obiettivi di servizio.
La quarta ridetermina, in considerazione delle nuove risorse,
l'ammontare complessivo del FSC.
Nel loro insieme, le questioni di legittimita' costituzionale
promosse dalla ricorrente chiedono la eliminazione dei «penetranti
vincoli di destinazione», che sarebbero stati imposti alle maggiori
risorse stanziate a valere sul FSC, in contrasto con la «disciplina
costituzionale degli strumenti di perequazione».
Cio' in quanto la giurisprudenza di questa Corte avrebbe
costantemente ribadito il divieto di istituire fondi generali a
carattere vincolato, nonche' affermato la necessita' del
finanziamento integrale delle funzioni attribuite, e richiamato il
principio della tipicita' degli strumenti perequativi di cui al terzo
e al quinto comma dell'art. 119 Cost.
Le impugnazioni mirano altresi' a preservare le nuove risorse
«come necessario apporto di perequazione verticale da parte dello
Stato», da ripartire secondo la regola «consistente, segnatamente,
nella differenza tra le capacita' fiscali e i fabbisogni standard
approvati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard».
Sarebbe questo, infatti, il criterio proprio del fondo perequativo
stabilito dall'art. 119, terzo comma, Cost., come declinato dal
legislatore ordinario nella «regola generale» di cui all'art. 1,
comma 449, lettera c), della legge n. 232 del 2016.
2.- In particolare, la prima disposizione impugnata, di cui al
comma 172 dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, sostituisce la
lettera d-sexies) del richiamato art. 1, comma 449, introdotta
dall'art. 1, comma 792, della legge 30 dicembre 2020, n. 178
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e
bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023).
Per effetto del citato comma 172, da un lato, risulta
incrementata la quota del FSC disciplinata dalla richiamata lettera
d-sexies) - cio' di cui la ricorrente non si duole -; dall'altro
lato, la quota medesima viene finalizzata a incrementare l'offerta di
posti nei servizi educativi per l'infanzia (i cosiddetti asili nido)
in modo che, impiegando tali risorse e attraverso obiettivi di
servizio annuali, i comuni giungano a garantire nell'anno 2027 un
LEP, inclusivo del servizio privato, consistente in un numero di
posti pari al 33 per cento della popolazione ricompresa nella fascia
di eta' da 3 a 36 mesi. Funzionale a tale percorso e' l'ulteriore
previsione, contenuta nella disposizione impugnata, delle modalita'
di monitoraggio sull'utilizzo delle risorse stesse, la cui disciplina
e' demandata al decreto ministeriale con cui, annualmente, il
contributo finanziario e' ripartito.
2.1.- La censura della ricorrente contesta anzitutto l'innesto di
siffatto contributo settoriale per gli asili nido direttamente sul
FSC, dal momento che quest'ultimo, ai sensi dell'art. 119, terzo
comma, Cost., non potrebbe sopportare alcun vincolo di destinazione.
Quand'anche, come la disposizione lascerebbe intendere,
l'intervento adottato vada ricondotto a un intervento di perequazione
speciale a vantaggio di destinatari determinati, lo stesso non
potrebbe comunque «trovare ospitalita'» nel FSC, dovendo invece
rinvenire giustificazione nell'ambito delle forme previste dall'art.
119, quinto comma, Cost.
Ad avviso della ricorrente, inoltre, l'esercizio della competenza
statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.,
relativa alla determinazione dei LEP, «non p[otrebbe] risolversi
nell'imposizione di continui puntuali vincoli di destinazione a
discapito di strumenti generali di finanziamento degli enti locali,
perche' cio' costituirebbe una surrettizia modalita' di elusione
della garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria locale».
Nella specie, l'allocazione delle risorse in questione nel FSC ne
snaturerebbe la funzione di principale strumento di perequazione,
dovendo le stesse essere ripartite, come disposto dal terzo comma
dell'art. 119 Cost. e dall'art. 13, comma 1, lettera a), della legge
n. 42 del 2009, senza vincoli di destinazione, a vantaggio dei
territori con minore capacita' fiscale per abitante e in base ai
fabbisogni standard.
Se tale previsione fosse stata attuata, gli enti locali avrebbero
potuto soddisfare l'esigenza di assolvere ai LEP definiti dallo
Stato, il quale, a sua volta, sarebbe potuto intervenire con le
misure mirate di cui al quinto comma dell'art. 119 Cost., al
ricorrere delle ipotesi ivi previste.
Invece, nel contesto in esame il legislatore statale, «deviando
palesemente dal paradigma costituzionale», avrebbe usato in modo
inammissibile «la gia' deficitaria perequazione generale [...] per
innestare su di essa interventi di carattere settoriale a beneficio
di alcune amministrazioni in condizioni di decozione».
Sarebbero altresi' violati l'art. 5 Cost., in relazione al
principio autonomista, e l'art. 119, primo e quarto comma, Cost., per
l'ingerenza statale nell'esercizio delle funzioni locali, attraverso
la introduzione di un vincolo di destinazione e la connessa
sottrazione di risorse destinate a garantire l'integrale esercizio
delle funzioni.
2.2.- Preliminarmente si deve precisare che le censure fin qui
illustrate non risultano sostanzialmente incise dalla modifica
apportata alla lettera d-sexies) del comma 449 dell'art. 1 della
legge n. 232 del 2016 da parte dell'art. 16, comma 5, del
decreto-legge 9 agosto 2022, n. 115 (Misure urgenti in materia di
energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre 2022, n. 142.
La citata modifica, infatti, ha soltanto integrato le modalita' di
monitoraggio sull'utilizzo delle risorse finalizzate al servizio
degli asili nido, gia' stabilite dalla norma impugnata, prevedendo il
recupero delle somme che «risultassero non destinate ad assicurare il
potenziamento» del servizio stesso (in tema di sopravvenienze
normative, nello stesso senso indicato, sentenze n. 194 del 2020 e n.
270 del 2017).
3.- La successiva disposizione impugnata, di cui al comma 174
dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, aggiunge la lettera
d-octies) al comma 449 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016.
All'interno del FSC e' in tal modo introdotta una nuova quota
finanziata con risorse statali - non impugnata nella sua previsione
quantitativa -, «finalizzata a incrementare, nel limite delle risorse
disponibili per ciascun anno e dei livelli essenziali delle
prestazioni (LEP), il numero di studenti disabili frequentanti la
scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la scuola secondaria di
primo grado, privi di autonomia a cui viene fornito il trasporto per
raggiungere la sede scolastica».
In particolare, la medesima disposizione: a) precisa che, fino
alla definizione dei LEP, con il decreto ministeriale di riparto del
contributo «sono altresi' disciplinati gli obiettivi di incremento
della percentuale di studenti disabili trasportati, da conseguire con
le risorse assegnate, e le modalita' di monitoraggio sull'utilizzo
delle risorse stesse»; b) stabilisce l'obbligo del recupero delle
somme che, a seguito del suddetto monitoraggio, «risultassero non
destinate ad assicurare l'obiettivo stabilito di incremento degli
studenti disabili trasportati gratuitamente».
3.1.- Anche le censure formulate in riferimento al richiamato
comma 174 lamentano la previsione di un vincolo di destinazione su
una quota del FSC, segnalando che l'inserimento nella struttura del
fondo stesso di un intervento, come quello in esame, eventualmente
inquadrabile tra le misure speciali di cui all'art. 119, quinto
comma, Cost., violerebbe il principio dell'autonomia finanziaria
locale e il divieto di vincoli di destinazione, «in spregio» ai
parametri di cui agli artt. 5 e 119, primo, terzo, quarto e quinto
comma, Cost.
4.- E' quindi impugnato il comma 563 dell'art. 1 della legge n.
234 del 2021, in riferimento ai gia' evocati artt. 5 e 119, primo,
terzo, quarto e quinto comma, Cost.
La disposizione in esame - modificando la lettera d-quinquies)
dell'art. 1, comma 449, della legge n. 232 del 2016 - assegna ai
comuni della Regione Siciliana e della Regione autonoma Sardegna una
specifica quota di risorse finalizzata al finanziamento e allo
sviluppo dei servizi sociali comunali, di cui gia' beneficiano i
comuni delle regioni a statuto ordinario.
4.1.- In questa impugnativa, a differenza dalle due precedenti,
la ricorrente aspira a una pronuncia di carattere sostitutivo che
assicuri ai comuni indicati dalla norma il mantenimento di contributi
equivalenti, da disciplinare pero' con nuove risorse statali al di
fuori dal FSC e nell'ambito della perequazione speciale di cui
all'art. 119, quinto comma, Cost.
Le risorse previste dalla disposizione impugnata e conglobate
nell'ammontare complessivo del suddetto fondo determinato dal
successivo comma 564, dovrebbero permanervi senza vincolo di
destinazione ed essere cosi' ripartite secondo la gia' richiamata
regola generale; esito, quest'ultimo, che giustificherebbe
l'interesse all'impugnativa.
5.- Infine, e' impugnato il comma 564 dell'art. 1 della legge n.
234 del 2021, che, «[i]n considerazione di quanto disposto dai commi
172, 173, 174 e 563 del presente articolo,» ridetermina l'importo
complessivo del FSC per ciascun anno dal 2022 al 2030 - e, nella
misura di quest'ultimo anno, anche per i successivi -, modificando di
conseguenza l'art. 1, comma 448, della legge n. 232 del 2016, che
tale dotazione stabilisce.
Ad avviso della ricorrente la disposizione - impugnata nel solo
riportato inciso iniziale, dove richiama i commi 172, 174 e 563 -
adeguerebbe l'ammontare del FSC a decorrere dall'anno 2022, ma
«"cristallizzando" il vincolo di destinazione dei maggiori
finanziamenti attraverso il rinvio ai commi citati».
Sarebbero pertanto violati, per i medesimi motivi gia' esposti,
gli artt. 5 e 119, primo, terzo, quarto e quinto comma, Cost.
Per effetto dell'auspicata dichiarazione di illegittimita'
costituzionale, l'intero ammontare degli ulteriori finanziamenti
tornerebbe ad essere ripartito tra i comuni senza piu' vincolo di
destinazione.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio chiedendo anzitutto di dichiarare inammissibile il ricorso.
Sotteso alle questioni promosse vi sarebbe infatti un petitum
manipolativo volto alla riformulazione delle disposizioni impugnate
nel senso che lo stanziamento aggiuntivo nel FSC andrebbe conservato
ma depurato dal vincolo di specifica destinazione.
In sostanza, questa Corte verrebbe «chiamata inammissibilmente a
sostituirsi alla discrezionalita' del legislatore», poiche' la
normativa di risulta mirerebbe a ottenere una «ripartizione
alternativa» delle risorse, con «l'integrale modifica di direzione
della volonta' del legislatore», per cui il finanziamento non sarebbe
piu' a garanzia di «specifici LEP»; ma in tal modo si «stravolgerebbe
la portata normativa della coesione territoriale» e «il dovere
costituzionale dello Stato di garantire i livelli essenziali delle
prestazioni anche nei territori meno sviluppati».
7.- L'eccezione e' fondata nei termini di seguito precisati.
Uno degli argomenti addotti dall'Avvocatura per sostenere
l'inammissibile carattere manipolativo del petitum recato dalle
impugnazioni - che non attengono a profili relativi al riparto di
competenze legislative, ma alla corretta declinazione dei meccanismi
perequativi di cui all'art. 119 Cost. - evidenzia come il loro
accoglimento si tradurrebbe in una radicale riforma del sistema
perequativo, che risulterebbe, peraltro, del tutto privato della
quota vincolata a «garantire i livelli essenziali delle prestazioni
anche nei territori meno sviluppati».
La rimodulazione auspicata dalla ricorrente, in effetti, non e'
l'unica modalita' con la quale e' possibile rimediare al vulnus dalla
stessa prospettato e derivante, in sostanza, dalla previsione, in
contrasto con l'art. 119, terzo comma, Cost., di un vincolo di
destinazione sulle risorse inserite nel FSC.
Le modalita' con cui cio' puo' avvenire sono infatti molteplici,
senza che se ne possa individuare una costituzionalmente obbligata o
adeguata, e, in particolare, queste possono essere individuate dal
legislatore senza compromettere quel percorso di definizione e di
garanzia dei LEP sulla cui necessita', in piu' occasioni, questa
Corte ha insistito (ex multis, sentenze n. 220 del 2021, n. 197 del
2019 e n. 117 del 2018).
8.- Al fine di precisare quanto sopra e', innanzitutto, opportuno
ripercorrere le principali fasi dell'evoluzione della struttura del
FSC, chiamato ad attuare il modello cooperativo di federalismo
fiscale disegnato dagli artt. 11, 12 e 13 della legge n. 42 del 2009,
colmando le differenze di capacita' fiscale tra i vari comuni, in
modo da garantire il finanziamento integrale delle funzioni
fondamentali loro assegnate.
In particolare, l'art. 11, comma 1, lettera b), ha previsto che
il finanziamento delle spese relative alle funzioni fondamentali dei
comuni, «e dei livelli essenziali delle prestazioni eventualmente da
esse implicate avviene in modo da garantirne il finanziamento
integrale in base al fabbisogno standard ed e' assicurato dai tributi
propri, da compartecipazioni al gettito di tributi erariali e
regionali, da addizionali a tali tributi, la cui manovrabilita' e'
stabilita tenendo conto della dimensione demografica dei comuni per
fasce, e dal fondo perequativo».
In questo disegno, al rafforzamento dell'autonomia finanziaria
dei comuni e al superamento del modello di finanza derivata, attuato
anche attraverso la soppressione dei tradizionali trasferimenti
erariali, aventi carattere di generalita' e permanenza, e la
sostituzione degli stessi con entrate proprie (art. 11, comma 1,
lettera e), e' corrisposta la valorizzazione della perequazione.
Questa, infatti, ha assunto, oltre che una finalita' marcatamente
solidaristica, anche quella di superare progressivamente il
tradizionale criterio del finanziamento in base alla spesa storica
(art. 2, comma 1, lettera m, della legge 42 del 2009) - che puo'
riflettere inefficienze nella gestione dei servizi locali - a favore
del criterio del fabbisogno standard, che valorizza, invece,
«l'efficienza e l'efficacia» della spesa (art. 2, comma 1, lettera f,
della legge n. 42 del 2009).
I fabbisogni standard, disciplinati dal decreto legislativo 26
novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Citta' metropolitane e
Province), sono stati adottati con decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri, a seguito di un complesso e concertato
procedimento che: a) ha coinvolto Soluzioni per il sistema economico
- SOSE spa; b) ha utilizzato una metodologia di tipo econometrico; c)
ha richiesto la collaborazione dei comuni anche tramite la risposta a
specifici questionari; d) e' avvenuto sotto il controllo della
Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo
fiscale, prima, e della Commissione tecnica per i fabbisogni
standard, poi, oltre che delle competenti commissioni parlamentari e,
in particolare, della Commissione bicamerale per l'attuazione del
federalismo fiscale.
La perequazione in base ai fabbisogni standard e' stata avviata
nel 2014, prevedendo una progressione graduale, piu' volte ridefinita
e che, in base all'art. 57, comma 1, del decreto-legge 26 ottobre
2019, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 19
dicembre 2019, n. 157, raggiungera' il 100 per cento nell'anno 2030.
Nello specifico, il Fondo di solidarieta' comunale e' stato
concretamente istituito dall'art. 1, comma 380, lettera b), della
legge n. 228 del 2012, in sostituzione dell'iniziale Fondo
sperimentale di riequilibrio di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 23 del
2011.
Entrambi i fondi, in conformita' alla valorizzazione
dell'autonomia finanziaria disposta dal comma terzo dell'art. 119
Cost., sono stati chiaramente concepiti senza vincolo di
destinazione.
9.- La linearita' del disegno iniziale, tuttavia, nel tempo si e'
vieppiu' complicata, rendendo farraginoso e sempre meno trasparente
il funzionamento del FSC, fino anche a generare «criticita' nella
distribuzione delle risorse fra i Comuni italiani» (sentenza n. 220
del 2021).
Cio' non solo per l'introduzione all'interno del FSC di alcune
componenti di tipo correttivo, ritenute funzionali a compensare
specifiche distorsioni prodotte dal passaggio ai fabbisogni standard,
ma anche a causa di diversi tagli e interventi statali sulle basi
imponibili dei tributi locali, che hanno condotto a prevedere anche
una complessa serie di componenti ristorative.
10.- In un fondo caratterizzato dalla coesistenza di diverse
determinanti, la legge n. 178 del 2020, con i commi da 791 a 794
dell'art. 1, ha poi introdotto due nuove e ulteriori componenti
perequative, per la prima volta con un vincolo di destinazione,
finanziate con risorse statali e dirette a incrementare: a) i servizi
sociali comunali, svolti in forma singola o associata, dai comuni
delle regioni a statuto ordinario; b) il numero di posti disponibili
negli asili nido comunali (parallelamente a quanto dopo poco
previsto, con riguardo alle infrastrutture, dal Piano per asili nido
e scuole dell'infanzia e servizi di educazione e cura per la prima
infanzia, inserito nel Piano nazionale di ripresa e resilienza quale
Investimento 1.1 della Componente 1 - Potenziamento dell'offerta dei
servizi di istruzione: dagli asili nido alle Universita', della
Missione 4, «Istruzione e ricerca»).
Piu' precisamente, quanto ai servizi sociali, la lettera
d-quinquies), inserita all'interno del comma 449 dell'art. 1 della
legge n. 232 del 2016, ha previsto, per i comuni delle regioni a
statuto ordinario, che i contributi, quantificati in misura annua
crescente (a partire da 215.923.000 euro per l'anno 2021 fino ad
arrivare a «650.923.000 euro annui a decorrere dall'anno 2030»),
costituiscono una «quota di risorse finalizzata al finanziamento e
allo sviluppo dei servizi sociali comunali svolti in forma singola o
associata dai comuni delle regioni a statuto ordinario». In
particolare, i contributi in questione sono ripartiti tra i comuni
«in proporzione del rispettivo coefficiente di riparto del fabbisogno
standard calcolato per la funzione "Servizi sociali" e approvato
dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard», «anche in
osservanza del livello essenziale delle prestazioni definito
dall'articolo 1, comma 797, alinea, della legge 30 dicembre 2020, n.
178» (integrazione, quest'ultima, operata dall'art. 1, comma 734,
della legge n. 234 del 2021 e volta a richiamare un rapporto tra
assistenti sociali impiegati nei servizi sociali territoriali e
popolazione residente di 1 a 5.000).
Quanto agli asili nido, la lettera d-sexies), inserita
all'interno del medesimo art. 1, comma 449, ha previsto, per i comuni
delle regioni a statuto ordinario, della Regione Siciliana e della
Regione autonoma Sardegna, contributi statali, quantificati in misura
annua crescente (a partire da 100 milioni di euro per l'anno 2022
fino ad arrivare a 300 milioni di euro a decorrere dall'anno 2026),
finalizzati a incrementare «l'ammontare dei posti disponibili negli
asili nido, equivalenti in termini di costo standard al servizio a
tempo pieno, in proporzione alla popolazione di eta' compresa tra 0 e
2 anni nei comuni nei quali il predetto rapporto e' inferiore ai LEP.
Fino alla definizione dei LEP, o in assenza degli stessi, il livello
di riferimento del rapporto e' dato dalla media relativa alla fascia
demografica del comune individuata dalla Commissione tecnica per i
fabbisogni standard contestualmente all'approvazione dei fabbisogni
standard per la funzione "Asili nido"».
Sia per l'una che per l'altra componente si e' stabilito che ove,
a seguito del previsto monitoraggio sull'utilizzo delle risorse
assegnate, le somme erogate «risultassero non destinate ad assicurare
il livello dei servizi», le stesse sono recuperate a valere sul FSC
attribuito ai medesimi comuni o, comunque, su qualunque assegnazione
finanziaria dovuta dal Ministero dell'interno.
10.1.- In questi termini, nel FSC ha iniziato a comparire una
nuova componente perequativa, che, da un lato, ha assunto carattere
vincolato anche al finanziamento di LEP contemporaneamente indicati,
ma, dall'altro, ha previsto, come sanzione del mancato impiego delle
risorse per tale finalita', la mera restituzione delle stesse.
11.- Questa nuova componente e' stata estesa e potenziata dalle
norme denunciate, come di seguito illustrato.
11.1.- In tema di asili nido, infatti, l'impugnato comma 172
dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, «[a]l fine», dichiarato nel
suo incipit, «di rimuovere gli squilibri territoriali nell'erogazione
del servizio di asilo nido in attuazione dell'articolo 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione», oltre a incrementare in
misura considerevole gli importi annui progressivi fino all'anno 2027
(a decorrere dal quale le risorse ammonteranno a 1.100 milioni di
euro annui), ha indicato in maniera piu' puntuale i servizi da
potenziare, richiamando quelli educativi per l'infanzia di cui
all'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65,
recante «Istituzione del sistema integrato di educazione e di
istruzione dalla nascita sino a sei anni, a norma dell'articolo 1,
commi 180 e 181, lettera e), della legge 13 luglio 2015, n. 107».
La medesima disposizione ha poi fissato un livello minimo che
ciascun comune o bacino territoriale e' tenuto a garantire, come
numero di posti offerti, equivalenti in termini di costo standard al
servizio a tempo pieno dei nidi, in proporzione alla popolazione
ricompresa nella fascia di eta' da 3 a 36 mesi, determinandolo nel 33
per cento, «anche attraverso il servizio privato»; ha quindi
precisato che il raggiungimento di tale «livello essenziale della
prestazione» e' garantito dai comuni entro il 2027, «attraverso
obiettivi di servizio annuali», mentre nel 2022, e' stato, in
sostanza, indicato come criterio prioritario il conseguimento della
soglia del 28,88 per cento.
La stessa norma, infine, ha rimandato a un successivo decreto
ministeriale la definizione delle modalita' di monitoraggio
sull'utilizzo delle risorse.
11.2.- L'impugnato art. 1, comma 174, della legge n. 234 del 2021
ha aggiunto la lettera d-octies) al comma 449 dell'art. 1 della legge
n. 232 del 2016, prevedendo all'interno del FSC una quota aggiuntiva,
quantificata con importi crescenti dal 2022 al 2027, e costanti per
gli anni successivi, vincolata al potenziamento del servizio di
trasporto scolastico per gli studenti disabili.
Fino alla definizione di specifici LEP rilevano gli «obiettivi di
incremento della percentuale di studenti disabili trasportati, da
conseguire con le risorse assegnate», come disciplinati dal decreto
ministeriale che provvede anche al riparto della quota annua, su
proposta della Commissione tecnica per i fabbisogni standard.
Anche lo stanziamento in esame e' assistito da una disciplina
concernente le modalita' di monitoraggio sull'utilizzo delle risorse
e la previsione del recupero delle somme che «risultassero non
destinate ad assicurare l'obiettivo stabilito di incremento degli
studenti disabili trasportati gratuitamente».
11.3.- Una ulteriore quota del FSC e' stata, infine, disciplinata
dall'impugnato comma 563 dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021,
integrando la lettera d-quinquies) del richiamato comma 449 e
ricalcando il modello ivi previsto in relazione ai servizi sociali,
con lo scopo di estendere a favore dei comuni della Regione Siciliana
e della Regione autonoma Sardegna quanto gia' disposto per quelli
delle regioni a statuto ordinario dall'art. 1, comma 792, della legge
n. 178 del 2020.
12.- Nei termini descritti, all'interno del FSC e in aggiunta
alla tradizionale perequazione ordinaria - strutturata, fin dalla sua
istituzione, secondo i canoni del terzo comma dell'art. 119 Cost. e
quindi senza alcun vincolo di destinazione - e' stata, dunque,
progressivamente introdotta, a partire dal 2021, una componente
perequativa speciale, non piu' diretta a colmare le differenze di
capacita' fiscale, ma puntualmente vincolata a raggiungere
determinati livelli essenziali e obiettivi di servizio.
Questa nuova determinante del Fondo, come del resto riconosce
l'Avvocatura generale dello Stato, presenta caratteri tipicamente
riconducibili al quinto comma dell'art. 119 Cost., che prevede la
possibilita' per lo Stato di effettuare «interventi speciali»,
diretti soltanto a determinati enti territoriali, assegnando «risorse
aggiuntive» con un vincolo di destinazione, quando lo richiedano, per
quanto qui interessa, «la coesione e la solidarieta' sociale», la
rimozione di «squilibri economici e sociali», o infine, «l'effettivo
esercizio dei diritti della persona» (ex multis, sulle
caratteristiche della perequazione di cui al quinto comma dell'art.
119 Cost., da ultimo, sentenza n. 123 del 2022).
Le nuove risorse entrate nel FSC sono, infatti, distribuite in
conformita' a questo modello, in quanto, in particolare, si tratta di
contributi statali erogati: a) a favore di comuni determinati (anche
se il loro numero e' molto elevato, perche' per asili nido e
trasporto disabili, nel 2022, e' stato pari, rispettivamente, a 4.974
e a 4.839, sui 7.333 comuni delle regioni a statuto ordinario, della
Regione Siciliana e della Regione autonoma Sardegna); b) con vincolo
di destinazione al fine del raggiungimento di livelli essenziali o di
obiettivi di servizio nell'ambito delle funzioni fondamentali dei
comuni; c) per superare squilibri territoriali in materia sociale.
13.- In tal modo, tuttavia, si e' realizzata, all'interno
dell'unico FSC storicamente esistente, un'ibridazione estranea al
disegno costituzionale dell'autonomia finanziaria, il quale, a tutela
dell'autonomia degli enti territoriali, mantiene necessariamente
distinte le due forme di perequazione.
In base all'art. 119 Cost., infatti, le risorse derivanti da
«tributi ed entrate propri», «compartecipazioni al gettito di tributi
erariali riferibile al loro territorio», e quote di «un fondo
perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con
minore capacita' fiscale», devono essere sufficienti a consentire
agli enti territoriali «di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite» (art. 119, secondo, terzo e quarto comma),
senza che residuino spazi per forme ordinarie di finanziamento
statale con minor grado di autonomia, quali, appunto, i fondi
vincolati (ex plurimis, sentenza n. 40 del 2022).
Questa Corte, del resto, fin dalla sentenza n. 370 del 2003 ha
sostenuto con fermezza che «[i]l nuovo art. 119 della Costituzione,
prevede espressamente, al quarto comma, che le funzioni pubbliche
regionali e locali debbano essere "integralmente" finanziate tramite
i proventi delle entrate proprie e la compartecipazione al gettito
dei tributi erariali riferibili al territorio dell'ente interessato,
di cui al secondo comma, nonche' con quote del "fondo perequativo
senza vincoli di destinazione", di cui al terzo comma. [...]
Pertanto, nel nuovo sistema, per il finanziamento delle normali
funzioni di Regioni ed Enti locali, lo Stato puo' erogare solo fondi
senza vincoli specifici di destinazione, in particolare tramite il
fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, della
Costituzione».
Cio' che riflette l'esigenza di evitare il rischio di
«sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente»
(ex multis, gia' sentenza n. 16 del 2004 e n. 187 del 2021; piu' di
recente, nello stesso senso, sentenza n. 40 del 2022) a quelli
derivanti dall'autonomia di spesa degli enti sub-statali, la quale,
in virtu' della maggiore vicinanza al territorio e della inerente
responsabilita' politica, dovrebbe tendenzialmente garantire una piu'
efficace allocazione delle risorse.
Per tale motivo, questa Corte, anche di recente, ha ribadito che
«[a]i sensi dell'art. 119, quarto comma, Cost., le funzioni degli
enti territoriali devono essere assicurate in concreto mediante le
risorse menzionate ai primi tre commi del medesimo art. 119 Cost.,
attraverso un criterio perequativo trasparente e ostensibile, in
attuazione dei principi fissati dall'art. 17, comma 1, lettera a),
della legge n. 42 del 2009» (sentenza n. 220 del 2021).
14.- Alla luce di queste considerazioni non e' quindi
condivisibile la tesi sostenuta dall'Avvocatura generale, per cui
«nulla impedi[rebbe]» allo Stato di stanziare risorse aggiuntive per
le finalita' considerate dall'art. 119, quinto comma, Cost.
«nell'ambito del contenitore finanziario del FSC», specificandone il
carattere vincolato e il meccanismo di assegnazione dedicato alle
speciali finalita' perequative; cio' in quanto non sarebbe «il
"contenitore" finanziario ad essere dirimente ai sensi della
Costituzione», che, quindi, potrebbe ben includere due forme diverse
di perequazione: una, quella ordinaria, sostanzialmente orizzontale,
e senza vincoli di destinazione, l'altra, straordinaria e verticale,
attuata con le modalita' del quinto comma dell'art. 119 Cost.
La tesi della difesa statale confligge, infatti, con il
richiamato rigore con cui questa Corte, al fine di evitare un eccesso
di centralizzazione a scapito dell'autonomia finanziaria degli enti
territoriali, fin dalle prime pronunce in materia ha, in definitiva,
rimarcato il «principio di tipicita' delle ipotesi e dei procedimenti
attinenti alla perequazione» (sentenze n. 46 del 2013 e n. 176 del
2012).
15.- Va oltretutto considerata anche un'altra distorsione
prodotta dalla ibridazione delle due forme perequative: le risorse
relative alla componente speciale collocate all'interno del FSC non
sono state, infatti, assistite da coerenti meccanismi per l'effettivo
raggiungimento dei LEP al contempo fissati.
In altri termini, ha preso forma una componente perequativa
speciale che, risultando innestata nell'ambiente normativo tipico di
quella ordinaria - volta a premiare l'autonomia e priva di vincoli di
destinazione - non ha attinto agli strumenti necessari per assicurare
i livelli essenziali delle prestazioni dei diritti «che devono», come
si esprime l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., «essere
garantiti su tutto il territorio nazionale».
E' significativo di questa contraddizione l'incipit della prima
norma impugnata, ovvero il comma 172 dell'art. 1 della legge n. 234
del 2021, che, se da un lato, recita: «[a]l fine di rimuovere gli
squilibri territoriali nell'erogazione del servizio di asilo nido in
attuazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione», dall'altro, poi, si limita a prevedere un monitoraggio
della spesa senza alcuna sanzione con riguardo a quei comuni che non
impegnano le risorse per il richiesto potenziamento dei servizi
educativi per l'infanzia.
Il d.l. n. 115 del 2022, come convertito, all'art. 16, comma 5,
ha poi precisato: «[l]e somme che a seguito del monitoraggio, di cui
al settimo periodo, risultassero non destinate ad assicurare il
potenziamento del servizio asili nido sono recuperate a valere sul
fondo di solidarieta' comunale attribuito ai medesimi comuni».
Anche considerando quest'ultima specificazione, risulta
palesemente contraddittorio che, a fronte di un vincolo di
destinazione funzionale a garantire precisi LEP, la "sanzione" a
carico dei comuni inadempienti possa poi consistere nella mera
restituzione delle somme non impegnate.
Questa soluzione, infatti, non e' in grado di condurre al
potenziamento dell'offerta dei servizi sociali e lascia,
paradossalmente, a dispetto del LEP definito, del tutto sguarnite le
persone che avrebbero dovuto, grazie alle risorse vincolate,
beneficiare delle relative prestazioni.
L'inadeguatezza della soluzione trova conferma, del resto, nel
diverso e ben piu' coerente meccanismo che il legislatore ha
strutturato in materia di diritto alla salute, prevedendo, come e'
noto, il commissariamento della regione che non garantisce i livelli
essenziali di assistenza.
15.1.- A questo riguardo, va considerato che il quinto comma
dell'art. 119 Cost., quando sono in causa i LEP di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., fa sistema con l'art. 120, secondo
comma, Cost., che, ove lo richieda «la tutela dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali», abilita
l'intervento del potere sostitutivo dello Stato come rimedio
all'inadempienza dell'ente territoriale.
E' quindi all'interno di fondi perequativi speciali,
correttamente strutturati ai sensi del quinto comma dell'art. 119
Cost., che sarebbe possibile trarre le coerenti e necessarie
implicazioni in caso di mancato impegno delle risorse statali
vincolate a favore dei LEP - in funzione del «pieno superamento dei
divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai
diritti sociali» (sentenza n. 220 del 2021) - giungendo a prevedere,
quando necessario, opportune forme di commissariamento degli enti
inadempienti.
Le previsioni dell'art. 120, secondo comma, Cost., infatti,
pongono lo Stato «quale garante di ultima istanza della tenuta del
sistema costituzionale» rispetto a determinati «interessi
essenziali», quali quelli attinenti ai livelli essenziali delle
prestazioni dei diritti civili e sociali (sentenza n. 168 del 2021).
E' significativo, peraltro, che la relazione semestrale della
Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale
presentata alle Camere il 15 dicembre 2021 abbia evidenziato, con
riferimento alla perequazione comunale, l'opportunita' «per le
funzioni in cui le norme individuano dei livelli essenziali» di
prevedere, «in coerenza con l'articolo 120 della Costituzione e in
analogia a quanto gia' sperimentato in campo sanitario, un meccanismo
che, oltre ad aiutare gli enti a individuare le criticita' e a
predisporre una strategia di miglioramento dei servizi, consenta, nei
casi di grave e persistente inadempienza, un intervento sostitutivo
dello Stato» (pag. 26).
16.- Quanto detto conferma come nell'unico fondo perequativo
relativo ai comuni e storicamente esistente ai sensi dell'art. 119,
terzo comma, Cost., non possano innestarsi componenti perequative
riconducibili al quinto comma della medesima disposizione, che
devono, invece, trovare distinta, apposita e trasparente collocazione
in altri fondi a cio' dedicati, con tutte le conseguenti
implicazioni, anche in termini di rispetto, quando necessario, degli
ambiti di competenza regionali.
17.- Cio' chiarito, va tuttavia ribadito che la rimodulazione
auspicata nel petitum della ricorrente non rappresenta l'unica
possibilita' di rispondere a tale esigenza.
In conclusione, quindi, il compito di adeguare il diritto vigente
alla tutela costituzionale riconosciuta all'autonomia finanziaria
comunale - anche nel rispetto del principio di corrispondenza tra
risorse e funzioni (ex plurimis, sentenza n. 135 del 2020) - al
contempo bilanciandola con la necessita' di non regredire rispetto
all'«imprescindibile» (sentenza n. 220 del 2021) processo di
definizione e finanziamento dei LEP (la cui esigenza e' stata piu'
volte, come detto, rimarcata da questa stessa Corte), non puo' che
spettare al legislatore, dato il ventaglio delle soluzioni possibili.
L'inammissibilita' delle questioni deriva, infatti,
«dall'impossibilita' per questa Corte di esercitare una supplenza,
dettando relazioni finanziarie alternative» (sentenza n. 155 del
2015) a quelle adottate dallo Stato in difformita' dallo schema
costituzionale precedentemente richiamato.
Questa Corte, pertanto, non puo', al momento, che arrestarsi e
cedere il passo al legislatore, chiamandolo pero' a intervenire
tempestivamente per superare, in particolare, una soluzione
perequativa ibrida che non e' coerente con il disegno costituzionale
dell'autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost.