ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4; 7,
commi da 5 a 14 e 18; e 11 della legge della Regione Molise 24 maggio
2022, n. 8 (Legge di stabilita' regionale anno 2022), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25
luglio 2022, depositato in cancelleria il 28 luglio 2022, iscritto al
n. 51 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 18 aprile 2023 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
uditi l'avvocato dello Stato Alfonso Peluso per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Claudia Angiolini per la Regione
Molise;
deliberato nella camera di consiglio del 18 aprile 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25 luglio 2022 e depositato il 28
luglio 2022 (reg. ric. n. 51 del 2022), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 4; 7, commi da 5 a 14 e 18; e 11 della
legge della Regione Molise 24 maggio 2022, n. 8 (Legge di stabilita'
regionale anno 2022).
1.1.- Il ricorrente lamenta in primo luogo il contrasto fra
l'art. 4 della legge regionale impugnata e gli artt. 97 e 117, terzo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 14,
comma 5, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante
«Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica» (di
seguito: TUSP), assunto quale norma interposta in quanto espressivo
di un principio fondamentale della materia «coordinamento della
finanza pubblica».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata, autorizzando
lo stanziamento di 100.000 euro per il completamento della procedura
di scioglimento della societa' Sviluppo della Montagna Molisana spa,
di cui la Regione e' unico socio, determinerebbe da parte della
Regione stessa «un sostanziale accollo dei debiti» della procedura di
liquidazione della societa', violando cosi' il principio del divieto
di soccorso finanziario di cui all'art. 14, comma 5, TUSP, nonche' il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui
all'art. 97 Cost.
Dopo aver ricordato che l'art. 2325, primo comma, del codice
civile dispone che «[n]ella societa' per azioni per le obbligazioni
sociali risponde soltanto la societa' con il suo patrimonio», e che
la scelta della pubblica amministrazione di acquisire partecipazioni
in societa' private implica il suo assoggettamento alle regole
proprie della forma giuridica prescelta (e' citata Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 27 ottobre 2009, n.
26806), il ricorrente svolge un esteso esame degli orientamenti della
Corte dei conti in materia di divieto di "soccorso finanziario".
Rammenta innanzi tutto l'Avvocatura generale dello Stato che la
ratio del principio di cui all'art. 14, comma 5, TUSP, e' stata
individuata dai giudici contabili nella necessita' di abbandonare la
logica del «salvataggio a tutti i costi» di societa' che versano in
situazione di dissesto, ponendo «un freno alla prassi, ormai
consolidata, seguita dagli enti pubblici e in particolare dagli enti
locali, di procedere a ricapitalizzazioni e ad altri trasferimenti
straordinari per coprire le perdite strutturali (tali da minacciare
la continuita' aziendale)» (e' citata, sul punto, Corte dei conti,
sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, deliberazione del 21
ottobre 2015, n. 279/2015/PAR). La disposizione in esame stabilirebbe
dunque «un generale divieto di disporre, a qualsiasi titolo,
erogazioni finanziarie "a fondo perduto" in favore di societa' in
grave situazione deficitaria, relegando l'ammissibilita' di
trasferimenti straordinari ad ipotesi derogatoria e residuale,
percorribile con finalita' di risanamento aziendale e per il solo
perseguimento di esigenze pubblicistiche di conclamato rilievo, in
quanto sottendenti prestazioni di servizi di interesse generale
ovvero la realizzazione di programmi di investimenti affidati e
regolati convenzionalmente, secondo prospettive di continuita'» (e'
citata Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Lazio,
deliberazione del 17 ottobre 2018, n. 66/2018/PAR).
Nei confronti delle societa' in liquidazione, in particolare,
sussisterebbe, un «divieto assoluto di "soccorso finanziario"»,
poiche' «[t]enuto conto della particolare fase della vita sociale che
la liquidazione rappresenta, infatti, l'apporto finanziario richiesto
al socio e' in re ipsa destituito delle finalita' proprie di duraturo
riequilibrio strutturale, venendo piuttosto a tradursi sul piano
sostanziale in un accollo delle passivita' societarie, con rinuncia
implicita al beneficio della ordinaria limitazione di responsabilita'
connessa alla separazione patrimoniale, al solo e circoscritto fine
di consentire il fisiologico espletamento della fase di chiusura». La
Corte dei conti ha infatti piu' volte affermato che «il divieto di
soccorso finanziario opera anche per le societa' poste in
liquidazione, le quali, proprio perche' rimangono in vita senza la
possibilita' di intraprendere nuove operazioni rientranti
nell'oggetto sociale, ma al solo fine di risolvere i rapporti
finanziari e patrimoniali pendenti, compresi quelli relativi alla
ripartizione proporzionale tra i soci dell'eventuale patrimonio netto
risultante all'esito della procedura, non possono, per definizione,
prospettare alcuna possibilita' di recupero o risanamento» (sono
richiamate numerose deliberazioni, tra cui, fra le piu' recenti,
Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Lazio,
deliberazione del 28 febbraio 2019, n. 1/2019/PAR).
Ritiene peraltro il ricorrente che, «[n]ella medesima
prospettiva», secondo la Corte dei conti, «un intervento volto ad
assumere debiti della partecipata in liquidazione [debba] essere
supportato da una congrua e analitica motivazione in ordine alle
sottostanti ragioni di razionalita', convenienza economica e
sostenibilita' finanziaria che lo possano eventualmente ed
esaustivamente giustificare» (e' citata Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Puglia, deliberazione del 9 maggio
2019, n. 47/2019/PAR).
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene conclusivamente che
l'assunzione di debiti di una societa' partecipata da parte dell'ente
pubblico sarebbe possibile «solo in presenza di un prevalente
interesse pubblico». Nel caso di specie, un simile interesse pubblico
non sarebbe ravvisabile, atteso che l'art. 4 della legge reg. Molise
n. 8 del 2022 «si limita a prevedere uno stanziamento utile al
soddisfo dei creditori della gestione liquidatoria e alla riduzione
del numero degli organismi partecipati», cio' che determinerebbe
l'illegittimita' costituzionale della disposizione impugnata.
1.2.- Sono poi impugnati i commi da 5 a 14 dell'art. 7, per
contrasto con l'art. 81, comma terzo, Cost.
La disposizione, dopo aver stabilito al comma 5 che la Regione
«promuove, organizza e indirizza la formazione e la diffusione della
cultura di protezione civile in tutto il territorio regionale con
l'aggiornamento continuo del personale tecnico e amministrativo
impegnato istituzionalmente nel settore della protezione civile,
degli amministratori locali, nonche' dei volontari delle
organizzazioni iscritte nell'Elenco territoriale regionale del
volontariato di protezione civile», istituisce, al comma 6, la Scuola
regionale di protezione civile.
I commi successivi prevedono che la Scuola svolga le proprie
attivita' formative presso la sede del Servizio regionale di
protezione civile di Campochiaro e presso i locali del Consiglio
regionale (comma 7), disciplinano il comitato tecnico scientifico
della Scuola (commi da 8 a 12) e individuano i compiti della stessa
(commi 13 e 14). In particolare, il comma 13 dell'art. 7 stabilisce
che la Scuola regionale di protezione civile «a) promuove e
organizza, anche mediante l'eventuale coinvolgimento, previa intesa e
a titolo gratuito, del corpo nazionale dei vigili del fuoco o anche
delle strutture operative e dei soggetti concorrenti di cui
all'articolo 13 del decreto legislativo n. 1/2018, percorsi formativi
per la preparazione, l'aggiornamento, l'addestramento, la formazione
specialistica nelle materie della protezione civile e
dell'emergenza», nonche' «b) promuove la diffusione della cultura di
protezione civile, la sensibilizzazione e l'educazione civica in
materia di protezione civile, portando a conoscenza della
collettivita', degli enti pubblici e privati e dei tecnici
interessati, i comportamenti necessari per mitigare i rischi,
affrontare i medesimi, porre in essere misure di autoprotezione e
ridurne gli effetti dannosi».
Ai sensi del comma 14, infine, «[i] compiti della Scuola
regionale di protezione civile e del Comitato tecnico scientifico
sono specificati con delibera dell'Ufficio di Presidenza del
Consiglio regionale entro novanta giorni dall'entrata in vigore»
della legge.
Il ricorrente ritiene che le disposizioni in esame comportino
nuovi e maggiori oneri non quantificati, a fronte dei quali non
sarebbe indicata la correlata fonte di finanziamento.
Le disposizioni impugnate si porrebbero pertanto in contrasto con
l'art. 81, terzo comma, Cost., che, ricorda l'Avvocatura generale
dello Stato, richiede che la copertura di nuove spese sia «credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale e in
equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in
esercizi futuri».
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 7, comma 18, «per violazione dell'art. 3 della Costituzione e
del principio di ragionevolezza», nonche' degli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., quest'ultimo in relazione agli
artt. 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137).
La disposizione impugnata testualmente recita: «[n]elle fasce di
rispetto di tutte le zone e di tutte le aree di piano, in presenza di
opere gia' realizzate e ubicate tra l'elemento da tutelare e
l'intervento da realizzare, quest'ultimo e' ammissibile previa V. A.
per il tematismo che ha prodotto la fascia di rispetto, purche' lo
stesso intervento non ecceda, in proiezione ortogonale, le dimensioni
delle opere preesistenti o sia compreso in un'area circoscritta nel
raggio di mt. 50 dal baricentro di insediamenti consolidati
preesistenti».
Il ricorrente riferisce che alla Regione sono stati richiesti
chiarimenti circa il significato da attribuire ad alcune espressioni
contenute nella disposizione, attesa la formulazione oscura della
stessa. Nello specifico veniva chiesto alla Regione di chiarire a
quale tipologia di «piano» la norma facesse riferimento, che cosa
dovesse intendersi per «opere gia' realizzate e ubicate tra
l'elemento da tutelare e l'intervento da realizzare», quale
significato dovesse attribuirsi al termine «tematismo», nonche' se
«V. A.» dovesse essere inteso come «acronimo della valutazione di
impatto ambientale o della valutazione ambientale strategica o di
entrambe».
A tali richieste - prosegue il ricorrente - la Regione rispondeva
che «le novita' legislative si riferiscono al Piano Paesistico
Regionale e che le opere ritenute ammissibili sono quelle che vanno a
collocarsi in territori gia' "contaminati" da fabbricati, in presenza
di opere gia' realizzate. Nello specifico, le opere di cui si intende
consentire la realizzazione sono quelle che, seppur previste nelle cd
"fasce di rispetto", sono progettate in maniera tale che la
percezione visiva e di impatto delle stesse siano mitigate dalla
proiezione ortogonale del manufatto: ove, cioe', tra l'elemento
oggetto di tutela e il nuovo fabbricato vi siano gia' dei manufatti
allineati sulla medesima proiezione e che comunque l'area oggetto di
intervento ospiti gia' degli insediamenti consolidati. In ogni caso,
e' sempre fatta salva la Valutazione Ambientale riferita al vincolo
esistente sul lotto, che ha originato l'applicazione della fascia di
rispetto».
Cio' premesso, ritiene il ricorrente che la disposizione
impugnata «introduca nell'ordinamento una disposizione dal
significato non intellegibile, in aperto contrasto con il canone
della ragionevolezza, imposto dal rispetto dell'articolo 3 della
Costituzione», a causa del ricorso a «espressioni vaghe e
suscettibili di varie interpretazioni», senza che i chiarimenti
offerti dalla Regione consentano di superare tali incertezze
interpretative.
Sottolinea in particolare l'Avvocatura generale dello Stato che
la disposizione in esame definisce il proprio ambito di applicazione
con riferimento alle «fasce di rispetto di tutte le zone e di tutte
le aree di piano», senza chiarire ne' di quali piani si tratti (se
territoriali, urbanistici o di settore), ne' a quali fasce di
rispetto si sia inteso fare riferimento, essendo le stesse poste a
tutela di beni della piu' varia natura. In tale non meglio precisato
ambito applicativo, la disposizione sottoporrebbe l'ammissibilita' di
imprecisati «interventi» a una condizione ritenuta del tutto
inintelligibile. Sarebbe infatti impossibile comprendere cosa il
legislatore regionale abbia voluto intendere facendo riferimento
all'acronimo «V. A.», al «tematismo che ha prodotto la fascia di
rispetto», nonche' alla condizione che «lo stesso intervento non
ecceda, in proiezione ortogonale, le dimensioni delle opere
preesistenti o sia compreso in un'area circoscritta nel raggio di mt.
50 dal baricentro di insediamenti consolidati preesistenti».
Dalla norma impugnata non scaturirebbe, dunque, la mera
«possibilita' obiettiva di piu' interpretazioni diverse, in un certo
senso equivalenti l'una all'altra, e tutte ugualmente plausibili
secondo il canone dell'interpretazione costituzionalmente orientata»,
bensi' una situazione di «assoluta inconoscibilita' del testo
normativo», di per se' in contrasto con il canone di ragionevolezza
di cui all'art. 3 Cost.
Qualora poi, sulla base delle spiegazioni offerte dalla Regione,
si dovesse assegnare alla disposizione il significato di consentire
la realizzazione di non meglio precisate opere all'interno delle
fasce di rispetto del piano paesistico regionale, essa si porrebbe in
contrasto con gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
quest'ultimo in relazione agli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42
del 2004, introducendo nell'ordinamento regionale «una disposizione
derogatoria in tema di pianificazione paesaggistica, che agevola la
trasformazione edificatoria del territorio, con il conseguente grave
abbassamento del livello della tutela del paesaggio». Richiamando la
giurisprudenza di questa Corte, e in particolare la sentenza n. 261
del 2021, l'Avvocatura generale dello Stato afferma infatti che gli
artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004
sancirebbero l'inderogabilita' del piano paesaggistico, la sua
«cogenza» rispetto agli strumenti urbanistici, nonche' la sua
prevalenza su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica.
1.4.- E' infine impugnato l'art. 11 per contrasto:
- con l'art. 81, terzo comma, Cost., anche in relazione all'art.
17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e
finanza pubblica);
- con l'art. 97, primo e quarto comma, Cost.;
- con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., anche in
relazione all'art. 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42);
- con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.; nonche'
- con l'art. 119, primo comma, Cost.
La disposizione impugnata autorizza la Giunta regionale a
«procedere alla stabilizzazione del personale attualmente in servizio
presso il Centro funzionale e presso la Sala operativa del servizio
regionale di protezione civile, ovvero all'avvio di ogni procedura
utile alla valorizzazione della professionalita' specifica maturata
dal suddetto personale».
Secondo il ricorrente, un primo profilo di illegittimita'
costituzionale della disposizione impugnata consisterebbe nella
mancanza di qualsiasi «disposizione di carattere finanziario recante
la quantificazione degli oneri assunzionali conseguenti alla
previsione in esame e l'indicazione della relativa copertura
finanziaria». Cio' determinerebbe il contrasto con l'art. 81, terzo
comma, Cost., anche in relazione all'art. 17 della legge n. 196 del
2009, che elencherebbe in modo tassativo le modalita' con cui
assicurare la copertura finanziaria delle leggi che comportano nuove
o maggiori spese, ma anche con gli artt. 97, primo comma, Cost., 119,
primo comma, Cost., nonche' 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
relazione all'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011.
La disposizione violerebbe poi l'art. 97, quarto comma, Cost.,
dal momento che la formulazione della disposizione non chiarisce se
le stabilizzazioni ivi previste avverranno nel rispetto della
normativa statale in materia, e in particolare nel rispetto del
principio del pubblico concorso.
Un terzo profilo di illegittimita' costituzionale e' infine
ravvisato dal ricorrente in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., dal momento che la norma regionale inciderebbe
«sulla regolamentazione del rapporto precario (in particolare, sugli
aspetti connessi alla sua durata)» e determinerebbe, al contempo, «la
costituzione di altro rapporto giuridico (il rapporto di lavoro a
tempo indeterminato, destinato a sorgere proprio per effetto della
stabilizzazione)», cosi' invadendo la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.
Peraltro, l'Avvocatura generale dello Stato ricorda anche che
questa Corte ha piu' volte qualificato le norme statali in materia di
stabilizzazione del personale "precario" come principi fondamentali
della materia di competenza legislativa concorrente coordinamento
della finanza pubblica (sono citate diverse pronunce, fra cui la
sentenza n. 194 del 2020).
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Molise, svolgendo
difese limitatamente alle questioni aventi a oggetto gli artt. 4, 7,
commi da 5 a 14, e 7, comma 18, della legge regionale impugnata.
2.1.- Con riferimento all'art. 4 della legge reg. Molise n. 8 del
2022, la Regione sottolinea che la disposizione e' stata approvata in
ragione del «prevalente interesse pubblico» allo scioglimento della
societa' Sviluppo della Montagna Molisana spa, «in quanto non
funzionale alle strategie regionali di programmazione e
valorizzazione del comparto montano», dal momento che le sue funzioni
sarebbero state assegnate ad altra societa' pubblica, Funivie Molise
spa. Sarebbe pertanto possibile ricondurre la fattispecie a quelle
ipotesi, contemplate dal TUSP, «in cui, nonostante la registrazione
di perdite da parte di organismi di diritto privato a partecipazione
pubblica, alle amministrazioni che vi detengono partecipazioni sono
consentiti trasferimenti straordinari di liquidita' in presenza di
determinate condizioni».
In particolare, secondo la Regione, la giurisprudenza contabile
consentirebbe a un ente pubblico di «assorbire a carico del proprio
bilancio i debiti della gestione di un organismo partecipato»,
purche' dimostri «la sussistenza di un prevalente interesse pubblico,
adeguatamente motivato alla luce degli scopi istituzionali».
Nel caso in esame, premesso che lo stanziamento di cui all'art. 4
della legge regionale impugnata e' finalizzato esclusivamente a far
fronte alle residuali pendenze della gestione liquidatoria,
sussisterebbe in primo luogo un interesse della Regione alla
conclusione della procedura di liquidazione della societa', quale
emergerebbe dalla deliberazione della Giunta regionale del 30 giugno
2022, n. 210, con cui si e' preso atto della sussistenza di «un
concreto rischio di crisi aziendale e della necessita' di
consequenziali decisioni civilistiche ex articolo 2447 c.c. ed ex
articolo 14 del d.lgs. n. 175/2016».
In secondo luogo, la fuoriuscita dalla societa' in questione
rappresenterebbe anche il presupposto essenziale per una riduzione
numerica delle partecipazioni non ritenute strategiche per la
Regione, soprattutto ai fini del contenimento della spesa pubblica.
Precisa sul punto la Regione che «lo scioglimento della societa' e'
avvenuto a seguito anche di una operazione straordinaria di fusione
per incorporazione avviata in forza della l.rg. n. 2/2019, con la
quale la "Korai S.r.l." e la "Consorzio Campitello Matese S.c.p.A."
sono state incorporate nella nuova costituita "Funivie Molise
S.p.A.", che di fatto ha assunto gran parte delle funzioni di
programmazione e sviluppo del territorio montano molisano che
precedentemente afferivano alla "Sviluppo della Montagna Molisana
S.p.A."». Sarebbe stato pertanto improcrastinabile lo scioglimento di
un organismo ormai inutile rispetto agli obiettivi regionali e da
tempo inattivo.
Il mancato completamento della liquidazione della societa', non
solo avrebbe pregiudicato la razionalizzazione degli organismi
partecipati dalla Regione, ma avrebbe determinato anche «una perdita
di credibilita' da parte della Regione Molise in termini di capacita'
di governo e programmazione del comparto montano, nonche' di perdita
di affidabilita' operativa della societa' Funivie che di fatto ha
sostituito la Sviluppo della Montagna nelle attivita' che le erano
proprie».
Il trasferimento delle risorse necessarie a estinguere le residue
pendenze della gestione liquidatoria risponderebbe inoltre, secondo
la Regione, al «primario interesse pubblico» di «impedire che un
inutile decorso del tempo possa generare oneri di funzionamento
ulteriori rispetto alla suddetta strategia dismissoria regionale».
Infine, la Regione sottolinea che, alla data del 30 giugno 2022,
il debito societario era «rappresentato esclusivamente da spese di
natura ordinaria strettamente funzionali alle attivita' di
scioglimento della societa' - obbligatorie per legge (compensi
amministratori, sindaci, tenuta contabilita', oneri di chiusura
liquidazione)». Sarebbe cosi' esclusa qualsiasi violazione della par
condicio creditorum, cosi' come la natura di «intervento tampone con
dispendio di risorse pubbliche a fondo perduto» della disposizione in
esame.
2.2.- Rispetto alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, commi da 5 a 14, la Regione afferma che la disciplina
impugnata non prevede costi aggiuntivi per la sua attuazione, dal
momento che «non contiene automatismi di spesa, neanche astrattamente
ipotizzabili, per cui e' priva di impatto sul bilancio regionale, in
termini di quantificazione costi, ne' richiede l'individuazione dei
mezzi finanziari su cui far gravare gli oneri». In particolare, non
si determinerebbero costi per l'acquisizione di locali da destinare
alla sede della istituenda scuola, poiche' il legislatore regionale
ha disposto che le sue attivita' si svolgano presso la sede del
Servizio regionale di protezione civile di Campochiaro e presso i
locali del Consiglio regionale, ne' per l'attivita' del comitato
tecnico scientifico, poiche' l'art. 7, comma 10, espressamente
dispone che i membri di tale comitato «non percepiscono alcun
compenso». Inoltre, ai sensi del comma 13 del menzionato art. 7,
l'attivita' formativa della scuola sarebbe «promossa ed organizzata
con il coinvolgimento di diversi attori preposti, istituzionalmente,
alla gestione della materia» «previa intesa e a titolo gratuito».
2.3.- Quanto infine alla censura mossa nei confronti dell'art. 7,
comma 18, la difesa regionale riprende testualmente i chiarimenti
gia' forniti dalla Regione e sopra richiamati, affermando che, alla
luce degli stessi, dovrebbe escludersi «l'ipotizzata difficolta' di
lettura della norma, la quale, comunque, non costituirebbe motivo di
illegittimita' costituzionale, bensi' presupposto per l'attivita'
dell'interprete nell'applicazione della legge».
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso di cui in epigrafe (reg. ric. n. 51 del 2022),
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 4; 7,
commi da 5 a 14 e 18; e 11 della legge reg. Molise n. 8 del 2022.
2.- E' impugnato, anzitutto, l'art. 4 della legge regionale, che
autorizza lo stanziamento di 100.000 euro, individuandone la relativa
copertura nel bilancio regionale, «[p]er il completamento della
procedura di scioglimento della societa' Sviluppo della Montagna
molisana spa», interamente partecipata dalla Regione.
2.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con il principio
fondamentale della materia coordinamento della finanza pubblica
espresso dall'art. 14, comma 5, TUSP, che stabilisce un generale
divieto di "soccorso finanziario" delle societa' partecipate da parte
degli enti pubblici partecipanti, nonche' il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
La disposizione in esame determinerebbe infatti un sostanziale
accollo «a fondo perduto» dei debiti della procedura di liquidazione
della societa' da parte della Regione, senza che cio' sia
giustificato da alcun prevalente interesse pubblico, secondo i
criteri elaborati dalla Corte dei conti in materia.
2.2.- La Regione sostiene, invece, che lo stanziamento previsto
dalla disposizione impugnata risponderebbe al prevalente interesse
pubblico allo scioglimento e alla liquidazione della societa', non
piu' funzionale alle strategie regionali di programmazione e
valorizzazione del comparto montano e da tempo inattiva.
L'intervento in parola sarebbe, d'altronde, esclusivamente
finalizzato a far fronte alle residuali pendenze della gestione
liquidatoria, che sarebbero rappresentate essenzialmente da debiti
per spese funzionali all'attivita' di scioglimento della societa'; e
cio' anche per evitare una possibile «perdita di credibilita'» della
Regione e di «affidabilita' operativa» della societa' Funivie Molise
spa, che avrebbe nel frattempo assunto le funzioni gia' svolte dalla
societa' in liquidazione.
Tale intervento, infine, sarebbe funzionale a evitare ulteriori
oneri per la Regione connessi alla liquidazione della societa'.
2.3.- La questione e' fondata.
Le parti danno atto che la societa' Sviluppo della montagna spa
era in liquidazione all'epoca dello stanziamento di 100.000 euro
previsto dalla disposizione impugnata. La deliberazione della Giunta
regionale del 30 giugno 2022, n. 210, citata dalla difesa regionale,
ha poi dato concreta attuazione a tale stanziamento, autorizzando il
trasferimento alla societa' della relativa provvista finanziaria «per
far fronte alle residuali pendenze scaturenti dalla gestione
liquidatoria di cui trattasi», in modo da «impedire che un inutile
decorso del tempo possa generare oneri di funzionamento ulteriori
rispetto alla strategia dismissoria regionale»; e cio' a fronte
dell'affermata necessita' di scongiurare un «impatto finanziario
ulteriormente negativo per l'Ente controllante [...] anche in ragione
della naturale traslazione dei debiti residuali della societa' sulle
casse regionali», stimati in 100.198,50 euro alla data del 14 giugno
2022.
Il ricorrente assume che tale trasferimento violi l'art. 14,
comma 5, TUSP, il quale vieta in via generale alle amministrazioni
pubbliche di effettuare, tra l'altro, trasferimenti straordinari a
favore delle societa' partecipate «che abbiano registrato per tre
esercizi consecutivi, perdite di esercizio», salvo che non ricorrano
le speciali condizioni indicate nel secondo periodo, che
presuppongono l'esistenza di un piano di risanamento della societa'.
Su tale disposizione del TUSP si fonda il principio del divieto
di soccorso finanziario invocato dal ricorrente, la cui ratio e'
stata illustrata da numerose concordi pronunce delle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti: da un lato, quella di
tutelare la concorrenza tra le societa', e assieme di evitare
situazioni di ingiustificato favor per i creditori della societa'
partecipata; e dall'altro, quella di limitare «l'ammissibilita' di
interventi a sostegno di organismi partecipati mediante erogazione o,
comunque, dispendio di disponibilita' finanziarie a fondo perduto,
che appaiano privi quantomeno di una prospettiva di recupero
dell'economicita' e dell'efficienza della gestione dei soggetti
beneficiari» (Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la
Liguria, deliberazione 20 aprile 2018, n. 84/2018/PAR). L'art. 14,
comma 5, TUSP rifiuta, in particolare, la «logica del salvataggio "a
tutti i costi" degli Organismi a partecipazione pubblica in
condizioni di precarieta' economico-finanziaria di dissesto o perdita
strutturale», ed esprime un «generale divieto di disporre, a
qualsiasi titolo, erogazioni finanziarie "a fondo perduto" o prestare
garanzie in favore di societa' in grave situazione deficitaria»
(Corte dei conti, sezione regionale di controllo per
l'Emilia-Romagna, deliberazione 14 giugno 2022, n. 67/2022/PAR).
Secondo il costante orientamento delle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, il divieto di cui all'art. 14, comma
5, TUSP vale a maggior ragione rispetto a societa' poste in
liquidazione, come quella oggetto della disposizione impugnata,
essendo in tal caso di per se' esclusa qualsiasi prospettiva di
recupero dell'economicita' e dell'efficienza della gestione (Corte
dei conti, sezione regionale di controllo per la Campania,
deliberazione 9 maggio 2022, n. 24/2022/PAR), a meno che l'ente
pubblico sia in grado di dimostrare la sussistenza di un prevalente
interesse pubblico tale da giustificare l'operazione. Ipotesi,
quest'ultima, eccezionalmente ravvisata dalle stesse sezioni
regionali di controllo «solo con riferimento a poche situazioni
concrete, in particolare nell'ipotesi della necessita' di recuperare
al patrimonio comunale beni societari indispensabili per la
prosecuzione dell'erogazione di servizi pubblici fondamentali, o nel
caso di pregresso rilascio di garanzia dell'Ente per l'adempimento
delle obbligazioni della societa'» (Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Liguria, deliberazione 8 marzo 2017, n.
24/2017/PAR).
Nessuna delle ragioni addotte dalla Regione Molise appare,
tuttavia, idonea a dimostrare la sussistenza di un simile prevalente
interesse pubblico in relazione al trasferimento operato con la
disposizione impugnata.
Non pare anzitutto a questa Corte che la finalita' di consentire
una sollecita conclusione della procedura di liquidazione della
societa', con conseguente dismissione delle partecipazioni non piu'
strategiche della Regione, integri di per se' un prevalente interesse
pubblico. Attraverso il trasferimento contestato, la Regione ha
inteso in sostanza farsi carico dei debiti della societa' verso i
creditori, in gran parte rappresentati - come chiarito dalla difesa
regionale in udienza - da compensi non pagati ad amministratori e
sindaci, nonche' a professionisti in relazione alle attivita' di
contabilita' o assistenza legale prestate in favore della societa'.
Accollandosi tali debiti, la legge regionale si e' pero' posta in
contrasto con le precipue finalita' - tutela della concorrenza,
divieto di creazione di un ingiustificato favor per i creditori delle
societa' partecipate, garanzia di un uso efficiente delle risorse
pubbliche - sottese al divieto di cui all'art. 14, comma 5, TUSP.
Ne' si comprende in che senso il soccorso finanziario realizzato
in favore della procedura di liquidazione della societa' sarebbe
stato necessario al fine di salvaguardare la credibilita' della
Regione, anche rispetto all'operativita' della societa' partecipata
che ha di fatto ereditato le funzioni della societa' ormai cessata.
Nel concludere un contratto con una societa' partecipata avente la
forma giuridica di una societa' di capitali, ogni contraente non puo'
non essere consapevole che la societa' rispondera' dei propri debiti
secondo le regole ordinarie del codice civile, e dunque entro i
limiti del proprio patrimonio sociale, senza poter contare, in linea
di principio, sul soccorso finanziario da parte dell'ente
partecipante.
Essenzialmente per la stessa ragione e' destituita di fondamento
anche l'ulteriore allegazione difensiva, che allude a possibili oneri
finanziari derivanti alla Regione dalla stessa procedura di
liquidazione; oneri invocati, peraltro, anche dalla citata
deliberazione della Giunta regionale n. 210 del 2022, in cui si fa
riferimento ad una presunta «naturale traslazione dei debiti
residuali della societa' sulle casse regionali». In realta' - non
risultando dagli atti di causa alcuna garanzia prestata dalla Regione
a favore della societa', e in assenza di alcuna illustrazione da
parte della difesa della resistente delle ragioni di fatto e di
diritto per le quali si sarebbe dovuta ipotizzare una simile
traslazione, nonostante lo specifico quesito formulato in proposito
dalla Corte ai sensi dell'art. 10, comma 3, delle Norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale - si deve ritenere
che l'ulteriore corso della procedura di liquidazione ed
eventualmente lo stesso fallimento della societa' partecipata non
avrebbero comportato alcun onere finanziario supplementare per la
Regione. Cio' stante il disposto dell'art. 2325, primo comma, cod.
civ., a tenore del quale «[n]elle societa' per azioni per le
obbligazioni sociali risponde soltanto la societa' con il suo
patrimonio»: principio, quest'ultimo, che vale altresi' nella fase di
liquidazione della societa', ai sensi dell'art. 2495, terzo comma,
cod. civ.
In assenza dunque di alcun prevalente interesse pubblico idoneo a
giustificare il trasferimento straordinario previsto dalla
disposizione impugnata, quest'ultima deve ritenersi in contrasto con
l'art. 14, comma 5, TUSP.
Questa Corte ha gia' affermato che il TUSP stabilisce, tra
l'altro, principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica, «trattandosi di norme che, in linea con le
disposizioni in materia di riduzione del costo della pubblica
amministrazione (cosiddetta spending review), pongono misure
finalizzate alla previsione e al contenimento delle spese della
societa' a controllo pubblico per il loro funzionamento» (sentenza n.
194 del 2020, punto 13.1. del Considerato in diritto). Cio' vale
certamente anche per l'art. 14, comma 5, TUSP, che mira a porre
stringenti limiti ai trasferimenti che le amministrazioni pubbliche
possono effettuare a favore delle societa' partecipate.
Ne consegue che la disposizione impugnata viola un principio
fondamentale della materia del coordinamento della finanza pubblica,
e deve pertanto essere dichiarata costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., con assorbimento della
questione formulata in riferimento all'art. 97 Cost.
3.- Sono poi impugnati i commi da 5 a 14 dell'art. 7, con i quali
si stabilisce che la Regione «promuove, organizza e indirizza la
formazione e la diffusione della cultura di protezione civile» nel
territorio regionale (comma 5), e - in particolare - si istituisce la
«Scuola regionale di protezione civile» (comma 6), della quale
vengono disciplinate la sede (comma 7), il comitato tecnico
scientifico (commi da 8 a 12) e i compiti (commi 13 e 14), nei
termini piu' estesamente riferiti al punto 3 del Ritenuto in fatto.
3.1.- Ad avviso del ricorrente, tali disposizioni si porrebbero
in contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost., introducendo nuovi
oneri non quantificati, e senza che ne siano indicate le relative
coperture nel bilancio regionale.
3.2.- La difesa regionale eccepisce che le disposizioni impugnate
non prevederebbero alcuna spesa e sarebbero, pertanto, prive di
impatto sul bilancio regionale, come dimostrerebbe in particolare
l'espressa previsione della gratuita' dell'attivita' dei membri del
comitato tecnico scientifico e dell'eventuale coinvolgimento del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco e del servizio della protezione
civile.
3.3.- La questione e' fondata.
La giurisprudenza di questa Corte, anche di recente ripercorsa
(sentenze n. 84 del 2023, punto 9 del Considerato in diritto; n. 64
del 2023, punto 5.1. del Considerato in diritto; n. 57 del 2023,
punto 6.2.1. del Considerato in diritto; n. 48 del 2023, punto 8.3.
del Considerato in diritto), e' costante nell'affermare che «le leggi
istitutive di nuove spese devono contenere un'esplicita indicazione
del relativo mezzo di copertura e che a tale obbligo non sfuggono le
norme regionali» (sentenza n. 244 del 2020, punto 5.4.1. del
Considerato in diritto), sottolineando che «il legislatore regionale
non puo' sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e
solidita' del bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira» (sentenza n.
307 del 2013, punto 9.2. del Considerato in diritto).
Ora, le disposizioni impugnate non sono corredate da alcuna
clausola di invarianza finanziaria, e al tempo stesso non
quantificano gli eventuali oneri da esse derivanti. La difesa
regionale sostiene invero che tali disposizioni non comporterebbero
alcun onere finanziario, facendo leva su quelle specifiche previsioni
che stabiliscono espressamente la gratuita' di talune attivita'
previste nell'ambito della Scuola regionale della protezione civile,
nonche' della partecipazione al comitato tecnico scientifico di cui
si prevede la creazione. Che, tuttavia, l'intero spettro dei compiti
affidati alla Scuola - effettivamente «istituita», e non meramente
programmata, dall'impugnato comma 6 - possa essere svolto a "costo
zero" per la Regione appare del tutto inverosimile, sol che si
esamini, ad esempio, la disposizione di cui al comma 13, in cui si
prevede l'organizzazione di «percorsi formativi per la preparazione,
l'aggiornamento, l'addestramento, la formazione specialistica nelle
materie della protezione civile e dell'emergenza»: attivita', tutte,
che presuppongono impegni di docenza e assieme di coordinamento
amministrativo e logistico, i quali «non poss[o]no realizzarsi se non
per mezzo di una spesa» (sentenza n. 10 del 2016, punto 6.1. del
Considerato in diritto, e precedenti ivi richiamati). Cio' che
determina l'obbligo, cui il legislatore regionale e' venuto meno, di
indicare i mezzi finanziari per farvi fronte.
Ne consegue che i commi da 5 a 14 dell'art. 7 debbono essere
dichiarati costituzionalmente illegittimi, per contrasto con l'art.
81, terzo comma, Cost.
4.- Il ricorrente impugna altresi' l'art. 7, comma 18, che
testualmente recita: «[n]elle fasce di rispetto di tutte le zone e di
tutte le aree di piano, in presenza di opere gia' realizzate e
ubicate tra l'elemento da tutelare e l'intervento da realizzare,
quest'ultimo e' ammissibile previa V. A. per il tematismo che ha
prodotto la fascia di rispetto, purche' lo stesso intervento non
ecceda, in proiezione ortogonale, le dimensioni delle opere
preesistenti o sia compreso in un'area circoscritta nel raggio di mt.
50 dal baricentro di insediamenti consolidati preesistenti».
4.1.- A parere del ricorrente, la disposizione violerebbe
anzitutto il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
nonche' gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
quest'ultimo in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali.
La violazione dell'art. 3 Cost. discenderebbe dalla radicale
inintelligibilita' della disposizione impugnata, che utilizzerebbe
espressioni vaghe e suscettibili delle piu' diverse interpretazioni;
inintelligibilita' che le spiegazioni offerte dalla stessa Regione
alle richieste di chiarimenti non sarebbero riuscite a dipanare.
Nell'ipotesi, poi, in cui fosse possibile assegnare alla
disposizione il significato di consentire la realizzazione di non
meglio precisate opere all'interno delle fasce di rispetto del piano
paesistico regionale, essa determinerebbe un non consentito
abbassamento del livello di tutela del paesaggio, derogando allo
stesso piano paesaggistico, con conseguente violazione congiunta
dell'art. 9 e dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
quest'ultimo in relazione alle menzionate disposizioni del codice dei
beni culturali e del paesaggio.
4.2.- La difesa regionale ha osservato, nel proprio atto di
costituzione, che la disposizione impugnata si riferirebbe al «piano
paesistico regionale», consentendo la realizzazione di opere che
dovrebbero andare a collocarsi in territori gia' «"contaminati" da
fabbricati», essendo pero' «progettate in maniera tale che la
percezione visiva e di impatto delle stesse siano mitigate dalla
proiezione ortogonale del manufatto»; restando poi salva la
«Valutazione Ambientale riferita al vincolo esistente sul lotto, che
ha originato l'applicazione della fascia di rispetto». In ogni caso,
la difesa sostiene che «l'ipotizzata difficolta' di lettura della
norma [...] non costituirebbe motivo di illegittimita'
costituzionale, bensi' presupposto per l'attivita' dell'interprete
nell'applicazione della legge».
In udienza, la difesa regionale ha fornito ulteriori elementi
finalizzati a chiarire la portata applicativa della disposizione,
affermando che essa si inserirebbe nella disciplina dei «piani
territoriali paesistico ambientali di area vasta» istituititi con la
legge della Regione Molise 1° dicembre 1989, n. 24 (Disciplina dei
piani territoriali paesistico-ambientali), consentendo nuove opere
nelle fasce di rispetto sancite da tali piani subordinatamente a una
«verifica di ammissibilita'» in relazione allo specifico «tematismo»
che caratterizzerebbe la fascia di rispetto, alle condizioni
stabilite nel dettaglio dalla disposizione medesima.
4.3.- La questione e' fondata in riferimento all'art. 3 Cost.
4.3.1.- La disposizione impugnata e' contenuta nell'ultimo dei
diciotto commi dell'art. 7, genericamente rubricato «Modifiche di
leggi regionali». I commi da 1 a 4, cosi' come i successivi commi da
15 a 17 intervengono in effetti a modificare o abrogare singole
disposizioni di sette diverse leggi regionali, mentre i commi da 5 a
14 concernono le attivita' di promozione della cultura della
protezione civile e l'istituzione della relativa Scuola, che
costituiscono l'oggetto della questione esaminata supra (punto 3). Il
comma 18, qui scrutinato, non modifica ne' si inserisce in alcuna
legge regionale preesistente, dettando una disciplina che appare
consentire nuovi interventi edilizi in deroga a piani esistenti.
Come rileva esattamente l'Avvocatura generale dello Stato, la
disposizione abbonda di termini imprecisi, o comunque di ardua
intelligibilita', in difetto di qualsiasi riferimento al contesto
normativo nel quale essa aspirerebbe ad inserirsi. Cosi', la menzione
delle «fasce di rispetto di tutte le zone e di tutte le aree di
piano» e' del tutto equivoca, laddove non si chiarisca
preliminarmente a quali piani la disposizione faccia riferimento: se,
ad esempio, ai piani urbanistici territoriali, ovvero ai piani
funzionali alla tutela del paesaggio, tra i quali il futuro piano
paesaggistico previsto dall'art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, che
la Regione ha l'obbligo di elaborare congiuntamente con il Ministero
della cultura (art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004). Analogamente
imprecise sono, poi, le nozioni di «opere gia' realizzate» e di
«intervento da realizzare», cosi' come la stessa espressione
«tematismo che ha prodotto la fascia di rispetto», che non appare
ancorata alla disciplina di una specifica tipologia di piano.
Ancora, la disposizione utilizza l'acronimo «V. A.» per indicare
un procedimento che dovrebbe condizionare l'ammissibilita'
dell'intervento, senza fornire alcuna previa definizione del
significato dell'acronimo stesso.
La disposizione era stata, peraltro, oggetto di vari rilievi
critici proprio per la sua oscurita' durante il dibattito che ne
aveva preceduto l'approvazione (in questo senso, si vedano in
particolare le pagine da 13 a 15 del resoconto integrale della seduta
del Consiglio regionale del Molise del 13 maggio 2022, ore 9:30).
D'altra parte, ne' le spiegazioni fornite dalla Regione delle
quali da' atto l'Avvocatura generale dello Stato nel proprio ricorso
e che sono riprese testualmente dalla difesa regionale nella propria
memoria di costituzione, ne' quelle piu' articolate fornite dalla
stessa difesa regionale all'udienza, riescono a fornire convincenti
chiavi di lettura del contenuto precettivo della disposizione
impugnata. La Regione sostiene invero che il comma 18 impugnato
intenda riferirsi al «Piano Paesistico Regionale», e piu'
precisamente - come chiarito per la prima volta in udienza - alla
disciplina dei «piani territoriali paesistico ambientali di area
vasta» istituititi con la legge reg. Molise n. 24 del 1989,
consentendo la realizzazione di nuove «opere» dal ridotto impatto
visivo sul paesaggio. Tuttavia, nelle citate spiegazioni, e nella
stessa memoria di costituzione, l'acronimo «V. A.» viene sciolto con
l'espressione «Valutazione Ambientale» - espressione a sua volta
ambigua, come non a torto osserva l'Avvocatura generale dello Stato,
potendo riferirsi tanto alla valutazione di impatto ambientale (VIA)
o alla valutazione ambientale strategica (VAS), o a entrambe -;
mentre, in udienza, la difesa regionale ha sostenuto che l'acronimo
alluderebbe semplicemente alla «verifica di ammissibilita'»
dell'opera da realizzare nelle fasce di rispetto previste dai piani
menzionati.
Fermo restando l'ovvio principio che il contenuto precettivo di
una legge deve anzitutto evincersi dal «significato proprio delle
parole secondo la connessione di esse», anche alla luce dei lavori
preparatori, in quanto utili a ricostruire l'«intenzione del
legislatore» (art. 11 Preleggi), le spiegazioni fornite dalla Regione
sul significato della disposizione impugnata, anche a mezzo del
proprio difensore in udienza, confermano il carattere criptico
dell'acronimo utilizzato, nonche' la vaghezza di molte espressioni in
esse contenute: a cominciare dal sostantivo «tematismo», il cui
significato puo' ragionevolmente cogliersi soltanto ove la
disposizione venga letta alla luce della disciplina di cui alla legge
reg. Molise n. 24 del 1989, che e' stata invero evocata in udienza,
ma non e' in alcun modo richiamata dal testo normativo in esame.
4.3.2.- Occorre a questo punto stabilire se una disposizione dal
significato cosi' radicalmente inintelligibile si ponga per cio'
stesso in contrasto, come sostenuto dal ricorrente, con il principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
4.3.2.1.- In materia penale, questa Corte esercita da tempo un
controllo sui requisiti minimi di chiarezza e precisione che debbono
possedere le norme incriminatrici, in forza - in particolare - del
principio di legalita' e tassativita' di cui all'art. 25, secondo
comma, Cost.
Gia' nella sentenza n. 96 del 1981 si e' affermato, in proposito,
che il legislatore penale «ha l'obbligo di formulare norme
concettualmente precise sotto il profilo semantico della chiarezza e
della intelleggibilita' dei termini impiegati» (punto 2 del
Considerato in diritto). Sulla base di tale criterio, la pronuncia ha
ritenuto costituzionalmente illegittima la disposizione
incriminatrice del plagio (art. 603 del codice penale), che vietava
di «sottopo[rre] una persona al proprio potere, in modo da ridurla in
totale stato di soggezione»: situazione considerata da questa Corte
del tutto oscura nei suoi contorni, e per tale ragione «non
verificabile nella sua effettuazione e nel suo risultato non essendo
ne' individuabili ne' accertabili le attivita' che potrebbero
concretamente esplicarsi per ridurre una persona in totale stato di
soggezione» (punto 14 del Considerato in diritto).
In una successiva occasione, relativa a un rinvio normativo
erroneo contenuto in una disposizione incriminatrice, questa Corte ha
affermato che «vi sono requisiti minimi di riconoscibilita' e di
intellegibilita' del precetto penale - che rappresentano anche,
peraltro, requisiti minimi di razionalita' dell'azione legislativa -
in difetto dei quali la liberta' e la sicurezza giuridica dei
cittadini sarebbero pregiudicate». Il che, ha proseguito la Corte,
«e' quanto si verifica nel caso in esame, in cui l'errore materiale
di redazione del testo legislativo [...] costituisce per il cittadino
una vera e propria insidia, palesemente idonea ad impedirgli la
comprensione del precetto penale, o, quanto meno, a fuorviarlo.
L'errore stesso, peraltro, introduce nella formulazione letterale
della disposizione un elemento certo, pur se involontario, di
irrazionalita' e di contraddittorieta' rispetto al contesto normativo
in cui la disposizione e' inserita e come tale determina anche una
violazione di quel canone di coerenza delle norme che e' espressione
del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione»
(sentenza n. 185 del 1992, punto 2 del Considerato in diritto).
In un altro caso, questa Corte ha dichiarato costituzionalmente
illegittima una disposizione penale che incriminava il fatto dello
straniero destinatario di un provvedimento di espulsione «che non si
adopera per ottenere dalla competente autorita' diplomatica o
consolare il rilascio del documento di viaggio occorrente». Nella
pronuncia si e' osservato che l'indeterminatezza del precetto non
solo poneva il suo destinatario «nell'impossibilita' di rendersi
conto del comportamento doveroso cui attenersi per evitare di
soggiacere alle conseguenze della sua inosservanza», ma non
consentiva, altresi', «all'interprete di esprimere un giudizio di
corrispondenza sorretto da un fondamento controllabile nella
operazione ermeneutica di riconduzione della fattispecie concreta
alla previsione normativa» (sentenza n. 34 del 1995, punto 2 del
Considerato in diritto. Per un'ulteriore e piu' recente ipotesi in
cui la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittimo un precetto
penale per l'assoluta indeterminatezza dei suoi contorni, questa
volta per contrasto con gli artt. 7 CEDU e 2 del Protocollo n. 4
CEDU, entrambi rilevanti nell'ordinamento italiano in forza dell'art.
117, primo comma, Cost., sentenza n. 25 del 2019).
4.3.2.2.- In materia di misure di prevenzione, criteri analoghi
hanno condotto questa Corte a dichiarare l'illegittimita'
costituzionale, per contrasto con vari altri parametri
costituzionali, di disposizioni che enunciavano presupposti
eccessivamente vaghi e imprecisi, come tali inidonei ad assicurare al
destinatario la riconoscibilita' del precetto e la prevedibilita'
delle sue conseguenze (sentenza n. 24 del 2019, in particolare punto
12.3. del Considerato in diritto), e ancor prima a vincolare
ragionevolmente la discrezionalita' delle autorita' chiamate ad
applicarle (sentenza n. 177 del 1980, punto 6 del Considerato in
diritto).
4.3.2.3.- Con specifico riferimento a leggi regionali, infine,
questa Corte ha avuto occasione di ritenere fondata una questione
relativa a una complessa vicenda normativa in materia di
installazione di impianti eolici, con la quale il legislatore
regionale aveva inteso far rivivere, per un periodo di tempo
limitato, una disposizione gia' abrogata. La Corte ha ritenuto
censurabile, al metro dell'allora evocato parametro del buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost., la
tecnica normativa adottata, che rendeva difficilmente ricostruibile
da parte dell'amministrazione la disciplina effettivamente vigente,
giudicando tale tecnica «"foriera di incertezza", posto che essa
"puo' tradursi in cattivo esercizio delle funzioni affidate alla cura
della pubblica amministrazione" (sentenza n. 364 del 2010)» (sentenza
n. 70 del 2013, punto 4 del Considerato in diritto).
4.3.3.- Anche alla luce dei precedenti appena rammentati, deve
piu' in generale ritenersi che disposizioni irrimediabilmente oscure,
e pertanto foriere di intollerabile incertezza nella loro
applicazione concreta, si pongano in contrasto con il canone di
ragionevolezza della legge di cui all'art. 3 Cost.
L'esigenza di rispetto di standard minimi di intelligibilita' del
significato delle proposizioni normative, e conseguentemente di
ragionevole prevedibilita' della loro applicazione, va certo
assicurata con particolare rigore nella materia penale, dove e' in
gioco la liberta' personale del consociato, nonche' piu' in generale
allorche' la legge conferisca all'autorita' pubblica il potere di
limitare i suoi diritti fondamentali, come nella materia delle misure
di prevenzione. Ma sarebbe errato ritenere che tale esigenza non
sussista affatto rispetto alle norme che regolano la generalita' dei
rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini, ovvero i
rapporti reciproci tra questi ultimi. Anche in questi ambiti, ciascun
consociato ha un'ovvia aspettativa a che la legge definisca ex ante,
e in maniera ragionevolmente affidabile, i limiti entro i quali i
suoi diritti e interessi legittimi potranno trovare tutela, si' da
poter compiere su quelle basi le proprie libere scelte d'azione.
Una norma radicalmente oscura, d'altra parte, vincola in maniera
soltanto apparente il potere amministrativo e giudiziario, in
violazione del principio di legalita' e della stessa separazione dei
poteri; e crea inevitabilmente le condizioni per un'applicazione
diseguale della legge, in violazione di quel principio di parita' di
trattamento tra i consociati, che costituisce il cuore della garanzia
consacrata nell'art. 3 Cost.
4.3.4.- Ogni enunciato normativo, beninteso, presenta margini
piu' o meno ampi di incertezza circa il suo ambito di applicazione,
senza che cio' comporti la sua illegittimita' costituzionale. Compito
essenziale della giurisprudenza e' quello di dipanare gradualmente,
attraverso gli strumenti dell'esegesi normativa, i dubbi
interpretativi che ciascuna disposizione inevitabilmente solleva, nel
costante confronto con la concretezza dei casi in cui essa e'
suscettibile di trovare applicazione; cio' che contribuisce a rendere
piu' uniforme e prevedibile la legge per i consociati.
Ne' certamente potrebbe ritenersi contrario all'art. 3 Cost. il
ricorso da parte della legge a clausole generali, programmaticamente
aperte a «processi di specificazione e di concretizzazione
giurisprudenziale» (sentenza n. 8 del 2023, punto 12.1. del
Considerato in diritto, con riferimento alla clausola di buona fede
di cui all'art. 1337 cod. civ.).
Ne', ancora, potrebbe ritenersi precluso alla legge utilizzare
concetti tecnici o di difficile comprensione per chi non possieda
speciali competenze tecniche: la complessita' delle materie che il
legislatore si trova a regolare spesso esige una disciplina normativa
a sua volta complessa. Sempre piu' frequentemente, del resto, le
leggi fanno uso di definizioni normative, collocate in disposizioni
di carattere generale, che consentono all'interprete di attribuire
significati precisi alle espressioni tecniche, a volte lontane dal
linguaggio comune, utilizzate in un dato corpus normativo.
Diverso e', pero', il caso in cui il significato delle
espressioni utilizzate in una disposizione - nonostante ogni sforzo
interpretativo, compiuto sulla base di tutti i comuni canoni
ermeneutici - rimanga del tutto oscuro, con il risultato di rendere
impossibile all'interprete identificare anche solo un nucleo centrale
di ipotesi riconducibili con ragionevole certezza alla fattispecie
normativa astratta. Una tale disposizione non potra' che ritenersi in
contrasto con quei «requisiti minimi di razionalita' dell'azione
legislativa» che la poc'anzi menzionata sentenza n. 185 del 1992 ha,
in via generale, evocato in funzione della tutela della «liberta' e
della sicurezza dei cittadini».
4.3.5.- A identiche conclusioni sono, del resto, pervenute altre
giurisdizioni costituzionali affini a quella italiana per tradizioni
e premesse culturali.
Secondo la costante giurisprudenza del Conseil constitutionnel
francese, l'accessibilita' e l'intellegibilita' della legge
rappresentano principi di rango costituzionale, che impongono al
legislatore di adottare disposizioni sufficientemente precise al fine
di proteggere gli individui dal rischio di applicazioni arbitrarie
delle leggi, evitando di addossare alle autorita' amministrative e
giurisdizionali il compito di stabilire regole che spettano invece al
legislatore (decisione 27 luglio 2006, n. 2006-540 DC, considerato n.
9). I principi in questione sono dedotti, tra l'altro, dallo stesso
principio di eguaglianza dinanzi alla legge, proclamato dall'art. 6
della Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino, non
potendo esservi effettiva eguaglianza - ad avviso del Conseil - se
non quando i cittadini abbiano una «conoscenza sufficiente delle
norme loro applicabili» (decisione 16 dicembre 1999, n. 99-421 DC,
considerato n. 13; per una recente dichiarazione di illegittimita'
costituzionale di una disposizione di legge in ragione della sua
inintelligibilita', decisione 30 luglio 2021, n. 2021-822 DC,
paragrafi 29 e 30).
Parimenti il Tribunale costituzionale federale tedesco da molti
decenni ormai riconosce l'esistenza di un mandato costituzionale di
«precisione» e «chiarezza normativa», in base al quale le
disposizioni di legge debbono essere formulate in modo tale da: a)
consentire ai loro destinatari di comprendere il loro significato e
di regolare di conseguenza la loro condotta, b) disciplinare e
limitare efficacemente l'attivita' della pubblica amministrazione, e
c) consentire all'autorita' giudiziaria di esercitare il proprio
potere di controllo sull'attivita' dell'amministrazione sulla base di
criteri giuridici prestabiliti (pronuncia 3 marzo 2004, BVerfGE 110,
33, pagine 53 e 54, e ivi ulteriori riferimenti). Tale mandato, a sua
volta derivato dal principio dello Stato di diritto di cui all'art.
20, comma 3, della Legge fondamentale (pronuncia 22 giugno 1977,
BVerfGE 45, 400, pagina 420), non osta ovviamente a che la norma
possa presentare ambiguita' di significato destinate a essere sciolte
attraverso i tradizionali metodi interpretativi (pronuncia 27
novembre 1990, BVerfGE 83, 130, pagina 145), ma implica standard
minimi di comprensibilita' e di non contraddizione dei testi
normativi, il cui mancato rispetto determina la loro illegittimita'
costituzionale (per recenti applicazioni di tale principio, pronuncia
28 settembre 2022, 1 BvR 2354/13, paragrafi 106 e seguenti, nonche'
pronuncia 20 luglio 2021, BVerfGE 159, 40, pagine 68 e seguenti,
entrambe con estese ricostruzioni della giurisprudenza costituzionale
in materia).
4.3.6.- La disposizione in questa sede all'esame costituisce
esempio paradigmatico di un enunciato normativo affetto da radicale
oscurita': un enunciato che, da un lato, condiziona l'ammissibilita'
di non meglio precisati «interventi» all'interno di altrettanto vaghe
«fasce di rispetto» a una procedura identificata con un acronimo
incomprensibile, e in effetti oggetto di due diverse letture da parte
della stessa difesa regionale; e che, dall'altro, non si collega ad
alcun corpo normativo preesistente e rimane, per cosi' dire, sospeso
nel vuoto, precludendo cosi' la possibilita' di utilizzare il
prezioso strumento dell'interpretazione sistematica, che presuppone
l'inserimento della singola disposizione in un contesto normativo che
si assume connotato da interna coerenza.
Una disposizione siffatta, in ragione dell'indeterminatezza dei
suoi presupposti applicativi, non rimediabile tramite gli strumenti
dell'interpretazione, non fornisce alcun affidabile criterio guida
alla pubblica amministrazione nella valutazione se assentire o meno
un dato intervento richiesto dal privato, in contrasto con il
principio di legalita' dell'azione amministrativa e con esigenze
minime di eguaglianza di trattamento tra i consociati; e rende arduo
al privato lo stesso esercizio del proprio diritto di difesa in
giudizio contro l'eventuale provvedimento negativo della pubblica
amministrazione, proprio in ragione dell'indeterminatezza dei
presupposti della legge che dovrebbe assicurargli tutela contro l'uso
arbitrario della discrezionalita' amministrativa.
4.4.- La disposizione impugnata deve, pertanto, essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per contrasto con l'art. 3 Cost.
Restano assorbite le questioni formulate in riferimento agli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., il vaglio della cui
fondatezza presupporrebbe d'altronde un chiarimento interpretativo
circa la portata della disposizione, che e' pero' impossibile per le
ragioni sin qui enunziate.
5.- E' infine impugnato l'art. 11 della legge reg. Molise n. 8
del 2022, che testualmente recita: «[i]n virtu' dell'alta
specializzazione, viene autorizzata la Giunta regionale a procedere
alla stabilizzazione del personale attualmente in servizio presso il
Centro funzionale e presso la Sala operativa del servizio regionale
di protezione civile, ovvero all'avvio di ogni procedura utile alla
valorizzazione della professionalita' specifica maturata dal suddetto
personale».
5.1.- Secondo il ricorrente, tale disposizione ometterebbe,
anzitutto, di quantificare gli oneri conseguenti alla prevista
stabilizzazione e di prevederne la relativa copertura finanziaria.
Cio' determinerebbe la violazione, assieme: dell'art. 81, terzo
comma, Cost., anche in relazione all'art. 17 della legge n. 196 del
2009; dell'art. 97, primo comma, Cost.; dell'art. 119, primo comma,
Cost.; e dell'art. 117, secondo comma, lettera e), anche in relazione
all'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011.
Inoltre, la disposizione impugnata violerebbe l'art. 97, quarto
comma, Cost., omettendo di chiarire se la stabilizzazione debba
avvenire nel rispetto del principio del pubblico concorso.
La disposizione - incidendo sulla regolamentazione del rapporto
"precario" e prevedendo la sua conversione in rapporto di lavoro a
tempo indeterminato - invaderebbe poi la competenza legislativa
esclusiva in materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l).
Infine, il ricorrente rammenta come la Corte abbia piu' volte
qualificato le norme statali in tema di stabilizzazione del personale
"precario" come principi fondamentali della materia coordinamento
della finanza pubblica.
5.2.- La Regione non ha articolato difese rispetto
all'impugnazione ora all'esame.
5.3.- E' fondata, anzitutto, la questione promossa in riferimento
all'art. 97, quarto comma, Cost.
Questa Corte ha costantemente affermato che il pubblico concorso
costituisce «la forma generale ed ordinaria di reclutamento per il
pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di
efficienza dell'amministrazione (sentenze n. 194 del 2002, n. 1 del
1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990 e n. 81 del 1983), ed ha
ritenuto che possa derogarsi a tale regola solo in presenza di
peculiari situazioni giustificatrici, nell'esercizio di una
discrezionalita' che trova il suo limite nella necessita' di
garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97,
primo comma, della Costituzione) ed il cui vaglio di
costituzionalita' non puo' che passare attraverso una valutazione di
ragionevolezza della scelta operata dal legislatore» (sentenza n. 34
del 2004, punto 4.2. del Considerato in diritto). Le deroghe, e'
stato parimenti da tempo precisato, debbono essere delimitate «in
modo rigoroso» (sentenza n. 363 del 2006, punto 3 del Considerato in
diritto), con riferimento a «peculiari e straordinarie ragioni di
interesse pubblico» idonee a giustificarle (sentenza n. 81 del 2006,
punto 4 del Considerato in diritto).
A tali criteri - anche di recente ribaditi (ex multis, sentenza
199 del 2020, punto 8.2. del Considerato in diritto, e ivi ulteriori
precedenti) - non si conforma la disposizione impugnata.
Quest'ultima non chiarisce con quali modalita' e a quali
condizioni la Giunta regionale debba procedere alla «stabilizzazione
del personale attualmente in servizio» presso la protezione civile
regionale, nonche' ad ogni altra «procedura utile alla valorizzazione
della professionalita' specifica maturata dal suddetto personale».
Peraltro, in assenza di ogni richiamo alla legislazione statale che -
al ricorrere di rigorose condizioni - consente alle pubbliche
amministrazioni di assumere a tempo indeterminato personale gia' in
servizio a tempo determinato, ovvero di bandire procedure concorsuali
con riserva di percentuali massime per personale gia' titolare di
contratti di lavoro flessibile con la pubblica amministrazione, e'
giocoforza concludere che le procedure indicate genericamente dalla
disposizione impugnata siano finalizzate a immettere personale nei
ranghi dell'amministrazione regionale senza richiedere il superamento
di alcuna prova concorsuale, in ragione soltanto della esperienza
acquisita per mezzo di precedenti incarichi contrattuali, senza
neppure alcuna indicazione sul periodo minimo di servizio espletato.
Un simile esito si pone in evidente contrasto con i principi
desumibili dalla giurisprudenza di questa Corte, poc'anzi richiamati.
La disposizione impugnata introduce, infatti, una deroga rispetto
alla regola generale del pubblico concorso, senza disciplinarla «in
modo rigoroso», secondo quanto richiesto dalla giurisprudenza di
questa Corte, ed anzi omettendo di articolare una qualsivoglia
disciplina, rinviando integralmente a un successivo provvedimento
della Giunta. Cio' impedisce, in radice, di valutare se e in che
misura una tale deroga, alla luce di un criterio di ragionevolezza,
possa essere giustificata in quanto funzionale alla salvaguardia di
quelle «peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico», le
quali sole - a prescindere qui dalla diversa questione della
compatibilita' di una siffatta disciplina derogatoria con i limiti
della stessa competenza legislativa regionale - potrebbero
assicurarne la compatibilita' con l'art. 97, quarto comma, Cost.
5.4.- E' altresi' fondata la questione promossa in riferimento
all'art. 81, terzo comma, Cost.
La disposizione impugnata comporta infatti, all'evidenza, oneri
finanziari per la Regione, che non sono in alcun modo quantificati, e
per i quali non e' prevista conseguentemente alcuna copertura. Il
che, per le stesse ragioni gia' sopra menzionate (punto 3.3.),
integra la violazione del parametro costituzionale in esame.
5.5.- Da cio' discende l'illegittimita' costituzionale della
disposizione impugnata, per contrasto con gli artt. 97, quarto comma,
e 81, terzo comma, Cost.
Restano assorbite tutte le ulteriori censure.