ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 54, comma
1, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 (Ordinamento del
personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 14,
comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione prima,
nel procedimento vertente tra A. D.F. e il Ministero della giustizia,
con ordinanza del 24 aprile 2023, iscritta al n. 75 del registro
ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 23, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visto l'atto di costituzione di A. D.F.;
udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 2024 il Giudice relatore
Giovanni Amoroso;
udito l'avvocato Maria Francesca Soriano per A. D.F.;
deliberato nella camera di consiglio del 19 marzo 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 24 aprile 2023, il Tribunale amministrativo
regionale per il Piemonte, sezione prima, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 54, comma 1, del decreto
legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 (Ordinamento del personale del
Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 14, comma 1, della
legge 15 dicembre 1990, n. 395) nella parte in cui prevede che «[l]e
promozioni di cui al presente decreto decorrono dalla data del
verificarsi del fatto», in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 1, 2
e 3 della Convenzione dell'Organizzazione internazionale del lavoro
n. 111, sulla discriminazione in materia di impiego e nelle
professioni, adottata a Ginevra il 25 giugno 1958, ratificata e resa
esecutiva con legge 6 febbraio 1963, n. 405.
1.1.- Il giudice rimettente premette che il ricorrente riveste la
qualifica di vice sovrintendente del Corpo di polizia penitenziaria a
seguito di promozione per merito straordinario ai sensi dell'art. 77,
commi 1 e 2, del d.P.R. 15 febbraio 1999, n. 82 (Regolamento di
servizio del Corpo di polizia penitenziaria), con decorrenza, secondo
quanto previsto dalla disposizione censurata, dalla data del 1°
febbraio 2016.
In particolare, il Tribunale a quo evidenzia che il dipendente ha
agito per l'accertamento e la declaratoria dell'inadempimento
dell'obbligo a provvedere del Ministero della giustizia -
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Direzione generale
del personale e delle risorse e Provveditorato regionale del Piemonte
e della Valle d'Aosta rispetto all'istanza notificata al medesimo
Dipartimento, rimasta priva di riscontro, mediante la quale aveva
chiesto che gli effetti giuridici dell'attribuzione della promozione
alla qualifica corrispondente all'inquadramento superiore
decorressero dalla data del 1° gennaio 2009, in virtu' dei principi
espressi dalla sentenza di questa Corte n. 224 del 2020 e dal parere
reso dal Consiglio di Stato, sezione prima, nell'adunanza del 10
novembre 2021, n. 1984.
Rappresenta ulteriormente il TAR Piemonte che, nelle more del
completamento della procedura per il conferimento della qualifica
superiore per merito straordinario in favore dello stesso ricorrente,
sulla scorta di due distinte proposte in detta direzione,
l'Amministrazione penitenziaria, in data 19 dicembre 2017, aveva
indetto un concorso con il quale aveva bandito 2.851 posti per la
nomina nella medesima qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti
nel Corpo di Polizia penitenziaria, con decorrenza giuridica dal 1°
gennaio 2009.
Senonche' a tale concorso il ricorrente non aveva partecipato in
quanto era in attesa di due riconoscimenti di maggiore prestigio. La
promozione per merito straordinario nella qualifica era ottenuta con
provvedimento del 9 dicembre 2020, a seguito della sentenza del
medesimo TAR Piemonte 2 novembre 2020, n. 659.
Nelle more, tuttavia, questa Corte, con sentenza n. 224 del 2020,
aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo, come ricorda ancora
il giudice a quo, l'art. 75, primo comma, del d.P.R. 24 aprile 1982,
n. 335 (Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta
funzioni di polizia), laddove non prevedeva, nell'ambito
dell'ordinamento del personale della Polizia di Stato, l'allineamento
della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente di
coloro i quali sono promossi per merito straordinario a quella piu'
favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima
qualifica all'esito della selezione o del concorso successivi alla
data della verificazione dei fatti.
In omaggio ai principi affermati da questa Corte nella richiamata
decisione, il ricorrente aveva dunque diffidato l'Amministrazione
penitenziaria ad operare la ricostruzione della propria carriera con
la decorrenza piu' favorevole riconosciuta ai vice sovrintendenti
promossi a seguito del concorso bandito nella data del 19 dicembre
2017 e, a fronte dell'inerzia nel provvedere, aveva proposto ricorso
per l'accertamento del diritto alla retrodatazione nella qualifica ai
fini giuridici.
Il giudice rimettente riferisce ulteriormente che il Ministero
della giustizia - Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria,
nel costituirsi in giudizio, ha dedotto l'inconferenza della citata
pronuncia nella fattispecie concreta perche' adottata con riguardo ad
una specifica disposizione dell'ordinamento del personale della
Polizia di Stato che non puo' trovare applicazione, ne' diretta, ne'
analogica, nell'ordinamento della Polizia penitenziaria.
1.2.- Il TAR Piemonte, nel delineare il quadro normativo di
riferimento, ricorda che l'art. 51 del d.lgs. n. 443 del 1992
sull'ordinamento del personale appartenente al Corpo della Polizia
penitenziaria stabilisce che la qualifica superiore puo' essere
conferita, in presenza dei presupposti ivi indicati, anche per merito
straordinario, ad agenti, agenti scelti, assistenti ed assistenti
capo, e che tale promozione, ai sensi dell'art. 54 del medesimo
decreto legislativo, ha effetto dalla data del verificarsi del fatto.
Evidenzia che, in via ordinaria, secondo quanto previsto
dall'art. 16 (comma 1, lettere a e b) del medesimo d.lgs. n. 443 del
1992, la nomina alla qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti
della Polizia penitenziaria si consegue con selezione effettuata con
scrutinio per merito comparativo riservato a domanda nel limite del
settanta per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ciascun
anno, agli assistenti capo aventi determinati requisiti e, nel limite
del trenta per cento dei posti disponibili alla medesima data, con
concorso per titoli ed esami, riservato al ruolo di agenti ed
assistenti.
Il TAR Piemonte sottolinea, in particolare, che in questi casi,
ai sensi del comma 3 della stessa disposizione, la nomina a vice
sovrintendente e' conferita con decorrenza giuridica dal 1° gennaio
dell'anno successivo a quello in cui si sono verificate le vacanze,
non trascurando di precisare che questa peculiare retrodatazione dei
soli effetti giuridici dell'attribuzione della qualifica e' stata
introdotta dall'art. 3 del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 200
(Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia
di riordino delle carriere del personale non direttivo del Corpo di
polizia penitenziaria), come modificato dall'art. 3 del decreto
legislativo 28 febbraio 2001, n. 76 (Disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 200, in materia
di riordino del personale non direttivo del Corpo di polizia
penitenziaria). Tale disposizione ha cosi' modificato la precedente
regola espressa dall'art. 19, comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992 che
prevedeva che la promozione alla qualifica di vice sovrintendente era
conferita secondo l'ordine di graduatoria del corso a decorrere dalla
data di conclusione del corso medesimo.
1.3.- Sottolinea il giudice rimettente che tale meccanismo di
retrodatazione ha le stesse caratteristiche di quello gia' ritenuto
costituzionalmente illegittimo, nella misura in cui non si applicava
anche a quanti avevano conseguito la qualifica superiore per merito
straordinario, dalla gia' citata sentenza n. 224 del 2020 di questa
Corte, con riguardo al personale della Polizia di Stato, ravvisando
una possibile violazione degli artt. 3 e 97 Cost., poiche' le
modifiche intervenute per effetto dell'art. 3 del d.lgs. n. 76 del
2001 hanno comportato un sostanziale "scavalcamento" nel ruolo dei
sovrintendenti da parte di quelli promossi per concorso rispetto a
coloro i quali avevano ottenuto la promozione per merito
straordinario.
Quanto alla contestata tempestivita' dell'azione del ricorrente
rispetto alla data del provvedimento di inquadramento nella qualifica
superiore, il giudice rimettente osserva che tale atto amministrativo
ha carattere vincolato sicche' la posizione giuridica fatta valere
dal ricorrente e' un vero e proprio diritto soggettivo assoggettato
al termine di prescrizione contemplato per le azioni di accertamento
e di condanna.
Evidenzia inoltre il Tribunale rimettente che, anche a voler
aderire alla tesi piu' tradizionale che ascrive natura autoritativa
ai provvedimenti di inquadramento nel ruolo del personale di diritto
pubblico, la pretesa del ricorrente puo' convertirsi (pure per la
domanda subordinata proposta) in azione contro il silenzio serbato
dall'Amministrazione rispetto alla diffida inviata dal dipendente
dopo la pubblicazione della citata sentenza n. 224 del 2020. Volendo
cosi' opinare, infatti, l'inerzia si sarebbe perfezionata il 4
novembre 2022, con conseguente tempestivita' dell'azione rispetto al
termine annuale previsto dall'art. 31, comma 2, dell'Allegato 1 al
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo) per la proposizione
dell'azione contro il silenzio.
Il TAR rileva poi che l'accesso alla qualifica per tale via in
luogo di quelle ordinarie ha un quid pluris di esemplarita' e
meritevolezza che puo' assumere rilievo nelle procedure di scrutinio
successivo, considerato che quello per merito comparativo, ai sensi
dell'art. 44 del d.lgs. n. 443 del 1992, consiste in un giudizio
sulla professionalita' complessiva dell'impiegato che si fonda sui
titoli risultanti dal fascicolo personale e dallo stato matricolare,
con particolare riguardo ai rapporti informativi e ai giudizi
complessivi.
Di qui la ritenuta sussistenza, secondo il giudice rimettente, di
un interesse differenziato e qualificato del ricorrente a
privilegiare il conseguimento della promozione per merito
straordinario.
1.4.- Il TAR Piemonte osserva, inoltre, che, a fronte della
chiara formulazione letterale dell'art. 54 del d.lgs. n. 443 del
1992, laddove ancora la decorrenza giuridica della promozione per
merito straordinario alla data di verificazione del fatto che ha dato
origine al conferimento della "ricompensa", non e' possibile una
interpretazione costituzionalmente orientata della norma, neppure in
applicazione analogica della gia' citata sentenza n. 224 del 2020, in
quanto riferita ad un'altra disposizione, ossia all'art. 75, primo
comma, del d.P.R. n. 335 del 1982 che, pur avendo un contenuto
analogo al citato art. 54, non ha fatto venir meno detta norma
dall'ordinamento.
1.5.- In punto di non manifesta infondatezza il giudice a quo
sottolinea che, nel sistema originariamente configurato dal d.lgs. n.
443 del 1992, non sussisteva alcun disallineamento quanto agli
effetti del conseguimento della qualifica superiore, a seconda che
fosse avvenuta per via ordinaria o straordinaria, disallineamento
determinato solo dall'art. 16, comma 3, nella formulazione successiva
al d.lgs. n. 76 del 2001, laddove ha previsto la retrodatazione della
qualifica, ove conseguita per concorso, al 1° gennaio dell'anno
successivo a quello in cui si sono verificate le vacanze.
Di qui, secondo il rimettente, sarebbe riprodotta la medesima
regolamentazione che e' stata ritenuta costituzionalmente
illegittima, con riferimento alla Polizia di Stato, dalla piu' volte
citata sentenza di questa Corte n. 224 del 2020. Conseguentemente, la
disposizione censurata contrasterebbe, in primo luogo, con l'art. 3
Cost. perche' non sarebbe ragionevole prevedere una differente
decorrenza nell'acquisizione della qualifica superiore solo in
considerazione delle modalita' di accesso alla stessa.
La contraddittorieta' intrinseca della norma rileverebbe gia' sul
piano logico atteso che, a fronte della priorita' temporale della
prima fattispecie, ossia del fatto generatore della promozione per
merito straordinario, nella data del 4 febbraio 2016, una procedura
concorsuale ordinaria indetta successivamente, ossia il 19 dicembre
2017, produrrebbe i suoi effetti in una data anteriore.
Inoltre, sul versante teleologico, la disposizione sarebbe
incoerente con l'obiettivo premiale della ricompensa che finirebbe
con il determinare risultati gravemente penalizzanti per lo sviluppo
della carriera del beneficiario, stante la regola generale enunciata
dall'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 443 del 1992, per la quale,
nell'ambito dello stesso ruolo, la gerarchia e' determinata dalla
qualifica e, all'interno della medesima qualifica, dall'anzianita'.
Altresi', sul piano ordinamentale sistematico, la
contraddittorieta' della disposizione censurata verrebbe in rilievo
alla luce del principio di tendenziale equiparazione degli
ordinamenti delle Forze di polizia sancito dall'art. 8, comma 1,
lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), stante
la caducazione dell'analogo meccanismo previsto per la Polizia di
Stato a seguito della sentenza n. 224 del 2020.
Sotto un distinto profilo, il giudice rimettente dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 54, comma 1, del d.lgs. n. 443
del 1992 anche in riferimento all'art. 97 Cost., poiche' il
mantenimento di una divaricazione nella decorrenza degli effetti
giuridici tra le due ipotesi di promozione alla medesima qualifica
superiore determinerebbe un'irragionevole disparita' di trattamento
da parte dell'amministrazione in violazione del principio di
imparzialita' che deve connotare i pubblici uffici.
Inoltre, con riferimento al principio di buon andamento
dell'attivita' amministrativa, il mancato allineamento della
decorrenza giuridica si porrebbe in distonia con la ratio premiale
sottesa all'istituto della promozione per merito straordinario.
Il TAR Piemonte osserva, infine, che la disposizione censurata,
determinando un irragionevole scavalcamento solo a fronte del fatto
generatore della promozione, violerebbe anche l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione al principio di non discriminazione
sancito dall'art. 1, primo paragrafo, lettera b), della Convenzione
OIL n. 111 del 1958 sulla discriminazione in materia di impiego e
nelle professioni.
2.- Si e' costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio a
quo, A. D.F., il quale, ripercorsi i provvedimenti che lo hanno
riguardato e le ragioni poste a fondamento dell'azione principale, ha
evidenziato la sostanziale identita' delle disposizioni espresse in
materia per la Polizia di Stato, ossia gli artt. 75 e 24-quater,
settimo comma, del d.P.R. n. 335 del 1982, che hanno dato luogo alla
sentenza di questa Corte n. 224 del 2020, e per la Polizia
penitenziaria, ossia gli artt. 54 e 16, comma 3, del d.lgs. n. 443
del 1992. Ha dunque evidenziato, a sostegno delle questioni sollevate
dal TAR Piemonte, che si pongono i medesimi problemi di legittimita'
costituzionale, con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., accertati
dalla indicata sentenza.
3.- Non e' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza in epigrafe indicata, il TAR Piemonte ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 54,
comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992, in riferimento agli artt. 3, 97
e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 1, 2
e 3 della Convenzione OIL n. 111 del 1958 sulla discriminazione in
materia di impiego e nelle professioni.
In particolare il giudice rimettente dubita della legittimita'
costituzionale della disposizione censurata, nella parte in cui,
ancorando la decorrenza giuridica della promozione per merito
straordinario nel ruolo dei vice sovrintendenti della Polizia
penitenziaria alla data nella quale si e' verificato il fatto che ha
dato luogo alla ricompensa, determinerebbe un'illegittima disparita'
di trattamento, che si riverbera anche sui principi di buon andamento
e imparzialita' dell'azione amministrativa, rispetto ai vice
sovrintendenti che hanno avuto accesso alla medesima qualifica a
seguito di procedure concorsuali per le quali, invece, l'art. 16,
comma 3, dello stesso d.lgs. n. 443 del 1992, prevede una
retrodatazione giuridica nella qualifica alla data del 1° gennaio
successivo a quello in cui si sono verificate le vacanze.
2.- In via preliminare, sussistono i presupposti di
ammissibilita' delle questioni quanto alla loro rilevanza.
2.1. - Con riferimento alla tempestivita' dell'azione principale,
il TAR Piemonte ha osservato che il ricorrente non e' decaduto dalla
possibilita' di richiedere una differente decorrenza sul piano
giuridico nell'accesso alla qualifica iniziale del ruolo superiore
dei sovrintendenti pur non avendo impugnato, entro il termine di
sessanta giorni dalla conoscenza legale dello stesso, il relativo
provvedimento di inquadramento. Ha evidenziato che, poiche' tale
provvedimento ha natura vincolata, il dipendente vanta, rispetto ad
esso, una posizione di diritto soggettivo, che puo' essere fatta
valere entro l'ordinario termine di prescrizione per l'azione di
accertamento.
In ogni caso, l'azione sarebbe tempestiva anche se intesa quale
volta a contestare il silenzio-diniego della pubblica amministrazione
rispetto all'istanza del ricorrente di ottenere l'auspicato
inquadramento con decorrenza piu' favorevole, essendo stata proposta
entro il termine di un anno, previsto dall'art. 31, comma 2, cod.
proc. amm., rispetto al momento della formazione del predetto
silenzio.
Tali valutazioni del giudice rimettente sono espressione di un
vaglio non implausibile in ordine alla tempestivita' dell'azione
presupposta (sentenze n. 170 del 2018 e n. 53 del 2017).
2.2.- Quanto alla sussistenza di un concreto interesse del
ricorrente nello stesso giudizio principale - sotto il profilo che
egli, pur essendo nelle condizioni di farlo, non aveva partecipato al
concorso, bandito nelle more della decisione dell'Amministrazione
sulle proposte di promozione per merito straordinario che lo
riguardavano, che gli avrebbe consentito di accedere al ruolo
superiore dei sovrintendenti con l'auspicata decorrenza piu'
favorevole - il TAR Piemonte ha osservato che, in realta', il
dipendente vantava tale interesse, poiche', considerato il carattere
eccezionale della massima ricompensa della promozione per merito
straordinario, il passaggio nel ruolo superiore mediante la stessa,
piuttosto che per concorso, gli avrebbe consentito di ottenere
vantaggi nella successiva progressione in carriera che si fonda, ai
sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 443 del 1992, anche sui rapporti
informativi favorevoli rivenienti dal fascicolo personale.
Sotto tale profilo, la motivazione del giudice rimettente e',
parimenti, adeguata in virtu' del principio, ripetutamente enunciato
nella giurisprudenza costituzionale, per il quale il riscontro
dell'interesse ad agire e' demandato alla valutazione del giudice
rimettente, ove sorretta da una motivazione non implausibile
(sentenze n. 193 del 2022 e n. 240 del 2021).
3.- E' opportuno, a questo punto, richiamare brevemente il quadro
normativo di riferimento nel quale si collocano le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dall'ordinanza di rimessione.
3.1.- Il Corpo di polizia penitenziaria e' stato istituito dalla
legge 15 dicembre 1990, n. 395 (Ordinamento del Corpo di polizia
penitenziaria), che contestualmente ha disposto lo scioglimento del
Corpo degli agenti di custodia e la soppressione del ruolo delle
vigilatrici penitenziarie.
La predetta legge precisa che il Corpo di polizia penitenziaria
e' un corpo civile (art. 1, comma 2) e fa parte delle Forze di
polizia (comma 3).
In virtu' della delega conferita dall'art. 14 della medesima
legge n. 395 del 1990, il d.lgs. n. 443 del 1992 articola i ruoli non
direttivi nella Polizia penitenziaria in ordine gerarchico: ruolo
degli assistenti ed agenti; ruolo dei sovrintendenti; ruolo degli
ispettori.
Nell'ambito di ciascun ruolo e' prevista un'ulteriore
suddivisione per qualifica, anch'essa gerarchicamente ordinata: in
particolare, il ruolo dei sovrintendenti comprende le qualifiche di
vice sovrintendente, di sovrintendente e di sovrintendente capo.
Pertanto, i ruoli sono ordinati gerarchicamente e nel loro ambito
la gerarchia risulta determinata dalla qualifica e, all'interno della
stessa qualifica, dall'anzianita'.
Se al ruolo iniziale degli assistenti e agenti si accede
dall'esterno per concorso, l'inquadramento nel ruolo superiore dei
sovrintendenti, nella qualifica iniziale di vice sovrintendenti, puo'
essere conseguito, secondo quanto previsto dall'art. 16 del d.lgs. n.
443 del 1992, soltanto attraverso meccanismi "interni" di
progressione in carriera, ovvero: mediante selezione effettuata con
scrutinio per merito comparativo riservato a domanda, nel limite del
settanta per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ciascun
anno, agli assistenti capo che ricoprono, alla predetta data, una
posizione in ruolo non inferiore a quella compresa entro il doppio
dei posti individuati, che non abbiano riportato nell'ultimo biennio
un giudizio complessivo inferiore a «buono» e sanzione disciplinare
piu' grave della deplorazione. Il personale cosi' nominato dovra'
frequentare un corso di formazione tecnico-professionale non
superiore a tre mesi (art. 16, comma2, del d.lgs. n. 443 del 1992),
con verifica finale; nel limite del restante trenta per cento dei
posti disponibili alla data del 31 dicembre di ogni anno, mediante
concorso per titoli ed esami con modalita' semplificate, da espletare
anche con procedure telematiche, riservato al personale appartenente
al ruolo degli agenti ed assistenti, che abbia compiuto almeno
quattro anni di effettivo servizio e che non abbia riportato
nell'ultimo biennio un giudizio complessivo inferiore a «buono» e
sanzione disciplinare piu' grave della deplorazione.
Questo sistema di progressione in carriera e' quello ordinario.
Tuttavia, la progressione in carriera puo' realizzarsi anche
mediante un altro canale, ossia la promozione per merito
straordinario.
In particolare l'art. 51 del d.lgs. n. 443 del 1992 disciplina la
promozione per merito straordinario degli appartenenti al ruolo degli
agenti e degli assistenti in quello dei sovrintendenti, nella
qualifica iniziale di vice sovrintendente, stabilendo che la stessa
puo' essere conferita agli agenti, agli agenti scelti e agli
assistenti che «nell'esercizio delle loro funzioni, abbiano
conseguito eccezionali risultati in attivita' attinenti ai loro
compiti, rendendo straordinari servizi all'Amministrazione
penitenziaria, dando prova di eccezionale capacita' e dimostrando di
possedere qualita' tali da dare sicuro affidamento di assolvere
lodevolmente le funzioni della qualifica superiore, ovvero abbiano
corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e
l'incolumita' pubblica».
La ratio ispiratrice della promozione per merito straordinario -
che costituisce la forma piu' elevata di "ricompensa" per l'attivita'
svolta - e' quella di consentire, a coloro i quali si siano distinti
per l'eccezionalita' delle doti mostrate in occasione di particolari
operazioni di servizio, di accedere alla qualifica superiore in
deroga ai meccanismi ordinari di progressione in carriera.
L'avanzamento in carriera per merito straordinario rappresenta
un'eccezione alla regola del pubblico concorso, si' da doversi
interpretare restrittivamente (sentenza n. 224 del 2020).
3.2.- Con specifico riguardo alle questioni sottese all'ordinanza
di rimessione, la decorrenza di questa promozione extra ordinem e'
fissata dal censurato art. 54, comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992:
le promozioni per merito straordinario decorrono dalla data nella
quale si e' verificato il fatto che ha dato luogo al conferimento di
tale qualifica.
Nel sistema originario, una volta conseguita la nomina nella
qualifica di vice sovrintendente, non vi era alcuna significativa
differenza, in punto di decorrenza giuridica, tra quanti avessero
ottenuto la stessa mediante concorso e coloro i quali fossero stati
promossi per merito straordinario, poiche' l'art. 19 del d.lgs. n.
443 del 1992 prevedeva che i dipendenti che avevano superato il
concorso per titoli ovvero per titoli ed esami erano immessi nel
ruolo superiore solo alla data di conclusione con esito positivo del
prescritto corso di formazione.
Le questioni sottese all'ordinanza di rimessione sono sorte solo
in un momento successivo quando - a seguito dell'abrogazione di tale
disposizione ad opera dell'art. 3 del d.lgs. n. 200 del 1995 e della
trasposizione della relativa disciplina nell'art. 16, comma 3, del
medesimo d.lgs. n. 443 del 1992, con le modifiche introdotte
dall'art. 3 del d.lgs. n. 76 del 2001 - e' stato successivamente
stabilito che la nomina a vice sovrintendente e' conferita con
decreto del direttore generale del personale e delle risorse con
decorrenza giuridica dal 1° gennaio dell'anno successivo a quello nel
quale si sono verificate le vacanze (e con decorrenza economica dal
giorno successivo alla data di conclusione del corso di formazione).
Questa previsione, considerata in combinato disposto con la
decorrenza giuridica ancorata, invece, per la promozione per merito
straordinario, dal comma 1 dell'art. 54 del d.lgs. n. 443 del 1992,
alla data del verificarsi dei fatti che hanno giustificato
l'attribuzione della qualifica, determinerebbe l'irragionevole
effetto distonico assunto dall'ordinanza di rimessione.
4.- Cio' premesso, si possono ora esaminare le denunciate
violazioni dei principi di eguaglianza (art. 3 Cost.) e di
imparzialita' dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.).
Le questioni sono fondate sotto entrambi i profili, con
assorbimento delle censure sollevate con riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione agli artt. 1, 2 e 3 della
Convenzione OIL n. 111 del 1958 sulla discriminazione in materia
impiego e nelle professioni.
5.- Come questa Corte ha gia' affermato, infatti, con riferimento
alle questioni che hanno investito disposizioni del tutto
sovrapponibili, nel loro contenuto, riguardanti la progressione in
carriera nell'ambito della Polizia di Stato, e' violato innanzi tutto
l'art. 3 Cost., poiche' puo' verificarsi una illegittima disparita'
di trattamento tra i vice sovrintendenti della Polizia penitenziaria,
che sono stati promossi nella qualifica per merito straordinario, e
coloro che hanno avuto accesso alla stessa qualifica per concorso o
procedura selettiva (sentenza n. 224 del 2020).
Tale situazione e' conseguenza, per quanto attiene
all'ordinamento della Polizia penitenziaria, dell'introduzione del
gia' richiamato meccanismo della retrodatazione della decorrenza ai
soli effetti giuridici della nomina, alla data del 1° gennaio
dell'anno successivo a quello nel quale si sono verificate le
vacanze, ad opera dell'art. 16 del d.lgs. n. 443 del 1992, con le
modifiche introdotte dall'art. 3 del d.lgs. n. 76 del 2001, per i
soli vice sovrintendenti che accedono a detta qualifica per concorso
o procedura selettiva, senza la contestuale previsione di un
meccanismo di riallineamento per i vice sovrintendenti gia' in
precedenza promossi per merito straordinario, essendo invece rimasto
inalterato per questi ultimi il disposto dell'art. 54, comma 1, dello
stesso d.lgs. n. 443 del 1992, che fa decorrere l'anzianita' in tale
qualifica (sia economica che giuridica) dal giorno in cui si e'
verificato il fatto che ha dato luogo all'assegnazione della
qualifica superiore.
Alla stregua di quanto evidenziato da questa Corte con
riferimento all'analoga situazione che vigeva nel sistema di
progressione in carriera della Polizia di Stato, la diversita' dei
percorsi, ordinario e straordinario, di accesso alla qualifica
superiore si ricompone alla fine, ossia al completamento delle due
fattispecie con la nomina a vice sovrintendente, una volta
intervenuta la quale si ha che tutti i vice sovrintendenti posseggono
la medesima qualifica senza che la diversita' di accesso alla stessa
consenta una differenziazione tale da collocare in una posizione piu'
o meno elevata gli uni rispetto agli altri.
Questa parificazione comporta che, allorche' il completamento
della fattispecie di nomina si perfezioni in momenti distinti, non
possa esserci una differenziazione penalizzante per chi abbia
conseguito la qualifica in un momento anteriore rispetto a chi
l'abbia ottenuta dopo. Ossia, nello specifico, la decorrenza
giuridica dell'anzianita' di chi accede (per concorso) alla qualifica
di vice sovraintendente in un momento successivo non puo' precedere
quella di chi tale qualifica gia' possiede (per merito straordinario)
da un momento anteriore (ancora, sentenza n. 224 del 2020).
Viola, dunque, il principio di eguaglianza sancito dall'art. 3
Cost. lo "scavalcamento" determinato dalla retroattivita' "giuridica"
nella qualifica, riconosciuta come trattamento piu' favorevole solo
ai vice sovrintendenti che hanno superato le procedure selettive e i
concorsi interni, ossia che hanno avuto accesso alla qualifica
superiore mediante il sistema ordinario di progressione nella
carriera (sempre sentenza n. 224 del 2020).
6.- Inoltre, nella fattispecie in esame la violazione del
principio di eguaglianza si accompagna anche a quella dell'art. 97
Cost. (sentenze n. 243 del 2005 e n. 250 del 1993), perche' la
denunciata disciplina differenziata da' luogo, come si e' detto, a un
trattamento diverso e meno favorevole per i vice sovrintendenti
promossi per merito straordinario rispetto a quelli che
successivamente hanno avuto accesso alla medesima qualifica per
concorso.
La disposizione censurata comporta, infatti, che
l'Amministrazione, in ragione del meccanismo della retrodatazione
nell'anzianita' giuridica della qualifica limitata ai vice
sovrintendenti nominati mediante selezione o concorso, finisce per
trattare in modo ingiustificatamente diverso situazioni simili, ossia
quelle di vice sovrintendenti che sono stati nominati con decorrenze
giuridiche differenti a seconda delle modalita' di accesso alla
qualifica. Cio' in violazione del principio di imparzialita', che
deve connotare l'azione dell'amministrazione pubblica (ancora
sentenza n. 224 del 2020).
7.- La reductio ad legitimitatem della disposizione censurata
puo' farsi - con riferimento alla fattispecie in esame - escludendo
lo "scavalcamento" nella decorrenza giuridica della qualifica di vice
sovrintendente da parte di coloro che l'abbiano conseguita con
procedura concorsuale o selettiva (e quindi dal 1° gennaio dell'anno
successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze) in un
momento successivo rispetto alla nomina di quelli che la stessa
qualifica abbiano in precedenza gia' ottenuto per merito
straordinario (e quindi con decorrenza «dalla data del verificarsi
del fatto» posto a fondamento della nomina stessa).
Il che puo' realizzarsi - come gia' fatto con riferimento alla
Polizia di Stato (sentenza n. 224 del 2020, piu' volte citata) -
mediante il necessario riallineamento della decorrenza giuridica
della nomina di questi ultimi a quella dei primi nell'ipotesi in cui,
in concreto, tale evenienza si verifichi, senza peraltro che cio'
incida sulla decorrenza economica che - come gia' rilevato - non
soffre la differenziazione qui censurata.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
54, comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992, nella parte in cui non
prevede l'allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di
vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella piu'
favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima
qualifica all'esito della selezione o del concorso successivi alla
data del verificarsi del fatto.