ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 5, 16
e 18 della legge della Regione Veneto 17 aprile 1975, n. 36 (Norme per
l'esercizio dell'attivita' estrattiva in ordine a cave e torbiere) e
degli artt. 2, 3 e 22 della legge della Regione Lombardia 14 giugno
1975, n. 92 (Disciplina della coltivazione delle sostanze minerali di
cava) promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 13 maggio 1977 dal Consiglio di Stato - Sez.
VI giurisdizionale, sul ricorso proposto dalla Soc. fratelli Vudafieri
contro la Regione Veneto ed altro, iscritta al n. 430 del registro
ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 313 del 1977;
2) quattro ordinanze emesse il 3 dicembre 1976, il 5 luglio 1977
(due ordinanze) e il 14 giugno 1977 dal Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto, sui ricorsi proposti da Ceotto Vittorio, dalla
S.a.s. fornaci del Sile (due) e dalla S.p.a. Seganfreddo Giovanni
contro la Regione Veneto, rispettivamente iscritte ai nn. 259, 320, 321
e 481 del registro ordinanze 1978 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 222 e 271 del 1978 e n. 10 del 1979;
3) ordinanza emessa il 27 aprile 1978 dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia sul ricorso proposto dalla Ditta Olivari
Carlo Rosalino ed altri contro la Regione Lombardia ed altro, iscritta
al n. 63 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 87 del 1979;
Visti gli atti di costituzione della Soc. f.lli Vudafieri, della
Ditta Olivari Carlo Rosalino ed altri e della Regione Veneto e l'atto
di intervento della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 1981 il Giudice relatore
Leopoldo Elia;
uditi l'avv. Feliciano Benvenuti, per la Soc. f.lli Vudafieri,
l'avv. Gaetano Romanelli, per la Ditta Olivari Carlo Rosalino ed altri,
gli avvocati Massimo Severo Giannini, Giangiacomo Pancino e Guido
Viola, per la Regione Veneto e l'avv. Umberto Pototschnig, per la
Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto:
1. - Con ordinanza emessa il 13 maggio 1977 il Consiglio di Stato
sollevava questione di costituzionalita' degli articoli 1, 5, ultimo
comma, 16 della legge della Regione Veneto 17 aprile 1975, n. 36,
recante "Norme per l'esercizio dell'attivita' estrattiva in ordine a
cave e torbiere", per contrasto con l'art. 117 della Costituzione.
Osservava che le norme impugnate configurano un potere della Regione di
accordare o negare, con amplissima discrezionalita', l'autorizzazione
per proseguire nella coltivazione di una cava, a tutela di generali
interessi di protezione dell'ambiente. Le norme si porrebbero quindi in
contrasto con i principi della legislazione dello Stato, che
consentirebbe solo di imporre particolari cautele a tutela di specifici
e puntuali interessi, ma non di escludere senza condizioni la
possibilita' di iniziare la coltivazione di una cava o di continuare
nella stessa. Tale possibilita' sarebbe anzi configurata dalla
legislazione dello Stato come naturale esplicazione del diritto
dominicale e solo il mancato soddisfacimento delle esigenze produttive
potrebbe consentirne la perdita.
La questione sarebbe rilevante nel processo a quo in cui si discute
di provvedimento amministrativo di rifiuto di autorizzazione a
proseguire nella coltivazione di una cava, motivato in ragione dei
danni che l'esercizio di tale coltivazione avrebbe potuto produrre alla
falda freatica e al regime delle acque, nonche' ai terzi. Tale
questione tocca infatti il potere stesso di negare l'autorizzazione e
non semplicemente i motivi che possono giustificare un intervento della
pubblica autorita'; la sua rilevanza potrebbe quindi essere affermata
anche senza valutare se tali motivi sono in tutto o in parte comuni a
quelli previsti dalla legislazione dello Stato.
Si costituiva la Regione Veneto, eccependo l'irrilevanza della
questione sollevata e deducendo la sua infondatezza. Rilevava infatti
che l'autorizzazione al proseguimento nell'attivita' di coltivazione
della cava era stata rifiutata per motivi riconosciuti anche dalle
leggi dello Stato: i piu' vasti poteri che la normativa regionale
riconoscerebbe all'amministrazione non sarebbero quindi stati
esercitati nella fattispecie. Nel merito osservava che, rientrando
l'attivita' di coltivazione della cava nelle facolta' del proprietario,
il provvedimento con cui la pubblica amministrazione ne controlla
l'eventuale rispondenza alle esigenze della collettivita' non puo' non
avere carattere di autorizzazione. La discrezionalita'
dell'amministrazione sarebbe dunque ancorata a numerosi termini di
riferimento (individuazione e delimitazione delle aree suscettibili di
attivita' estrattiva, valutazione dei fabbisogni dei materiali da
estrarre, criteri per la localizzazione dell'autorizzazione e modalita'
di coltivazione), nonche' limitata da pareri (degli organismi
comprensoriali delle comunita' montane, del Magistrato delle acque, del
Magistrato del Po, del Distretto minerario, della Sopraintendenza alle
antichita' ed ai monumenti).
Si costituiva la societa' Fratelli Vudafieri, deducendo la
fondatezza della questione, poiche' la normativa regionale si
ispirerebbe a principi che contrastano con quelli della legislazione
statale. Questa infatti configura la facolta' di coltivare una cava
come naturale esplicazione del diritto di proprieta' ed e' ispirata
inoltre al criterio del massimo sfruttamento produttivo. La
legislazione regionale invece, statuendo la necessita' di
un'autorizzazione ampiamente discrezionale al punto da potersi
configurare come concessione, finirebbe con il sottrarre al
proprietario del terreno il diritto di sfruttare le cave e comunque
sarebbe ispirata ad esigenze del tutto diverse da quelle attinenti alla
produzione.
2. - Con quattro ordinanze di analogo tenore, emesse una il 3
dicembre 1976, una il 14 giugno 1977, due il 5 luglio 1977, il
Tribunale amministrativo regionale del Veneto sollevava questione di
costituzionalita' dell'art. 18 della legge della Regione Veneto 17
aprile 1975, n. 36, gia' menzionata, per contrasto con gli artt. 42 e
117 della Costituzione. Il potere discrezionale, amplissimo e correlato
alla cura di interessi pubblici non specificamente predeterminati,
sarebbe in contrasto con i principi della legislazione dello Stato e
con la tutela della proprieta', specie in assenza di quel piano delle
attivita' estrattive che dovrebbe delimitare tale discrezionalita'. Nei
vari casi di specie il Tribunale amministrativo ha ritenuto pertinente
l'art. 18 e non l'art. 16 della legge regionale, giacche' il
provvedimento impugnato, nel negare l'autorizzazione alla coltivazione
della cava, muoveva dalla constatazione che tale coltivazione,
contrariamente a quanto asserito dai soggetti richiedenti, non era
ancora iniziata al momento dell'entrata in vigore della legge o
comunque non era stata denunziata ai sensi dell'art. 28 del d.P.R. 9
aprile 1959, n. 128.
Si costituiva in tutti i giudizi la Regione Veneto, eccependo
l'irrilevanza delle questioni sollevate e deducendo nel merito la loro
infondatezza. I provvedimenti della Regione concernevano domande di
autorizzazione a proseguire nella coltivazione di cave ed erano stati
adottati previa istruttoria consona alla domanda presentata. Il
Tribunale amministrativo non potrebbe prescindere da questi dati di
fatto e, anziche' prendere in esame i provvedimenti adottati
nell'esercizio dei poteri previsti dall'art. 16 della legge regionale,
ipotizzare l'inesistente esercizio dei poteri previsti dall'art. 18
della stessa legge, per di piu' senza aver annullato i provvedimenti,
peraltro neppure censurati sotto questo profilo nei motivi di
impugnazione. Nel merito le questioni sarebbero infondate perche' gli
interessi geologici, idrogeologici e ambientali in relazione ai quali
e' possibile negare l'autorizzazione all'apertura delle cave
risulterebbero puntualmente individuati nella legge regionale e
sarebbero conformi ai principi della stessa legislazione dello Stato.
3. - Con ordinanza emessa il 27 aprile 1978, il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia sollevava questione di
costituzionalita' degli artt. 2, 3, 22 della legge della Regione
Lombardia 14 giugno 1975, n. 92, recante "Disciplina della coltivazione
delle sostanze minerali di cava", per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione. Osservava che la citata disciplina, secondo cui
l'attivita' di coltivazione di cava e' subordinata ad una valutazione
complessiva di interessi pubblici, che si esprime in un atto di
autorizzazione, contrasta con i principi della legislazione dello
Stato, secondo cui solo in situazioni particolari e con riferimento a
specifiche esigenze e' previsto un intervento autorizzatorio della
pubblica autorita', il quale peraltro deve risolversi piuttosto nel
prescrivere i modi di esercizio della attivita' di coltivazione di una
cava che non nel precludere l'esercizio medesimo. Nel caso di specie,
le imprese interessate avevano proposto ricorso contro il provvedimento
del Presidente della Regione Lombardia che rifiutava l'autorizzazione
al proseguimento dei lavori di coltivazione di cava in atto esercitati
ed imponeva lavori di sistemazione e di ripianamento.
Si costituivano i ricorrenti, sviluppando le censure contenute
nell'ordinanza di rimessione e rilevando in particolare che il potere
riconosciuto all'amministrazione regionale ed ai comuni costituisce
esercizio di una discrezionalita' non sufficientemente delimitata e non
tale dunque da offrire idonee garanzie al privato.
Si costituiva anche la Regione Lombardia, deducendo l'infondatezza
della questione. Nel nostro ordinamento - osservava - non esiste un
principio di libera coltivazione delle cave senza autorizzazione. Tale
coltivazione potrebbe anzi essere impedita, senza indennizzo, in
presenza di vari interessi pubblici. L'autorizzazione, prevista dalla
legge lombarda, dovrebbe uniformarsi ad un generale piano delle cave,
con conseguente delimitazione della discrezionalita'. In attesa che
tale piano sia approvato, l'eventuale diniego di autorizzazione
dovrebbe essere motivato sulla base di precisi e riscontrabili
interessi di tutela ambientale, di ricettivita' del territorio, di
difesa dagli inquinamenti, in guisa da escludere ogni arbitrio.
Rientrerebbe comunque nell'ampia competenza urbanistica della Regione,
che comprende ogni forma di utilizzazione del suolo e tutela ogni
esigenza di salvaguardia dell'ambiente, a norma dell'art. 80 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, la cura di interessi ecologici anche con
riferimento all'attivita' di coltivazione di cave e torbiere.
Considerato in diritto:
1. - Le questioni sollevate dal Consiglio di Stato e dai Tribunali
regionali amministrativi del Veneto e della Lombardia hanno contenuto
identico o analogo e possono pertanto essere decise con unica
pronuncia.
E' stato eccepito dalla Regione Veneto che la questione sollevata
dal Consiglio di Stato a proposito degli articoli 1, 5 ultimo comma, e
16 della legge regionale 17 aprile 1975 non e' rilevante in quanto il
provvedimento amministrativo contenente il rifiuto di autorizzazione a
proseguire nella coltivazione della cava da parte della Societa' f.lli
Vudafieri costituirebbe, in sostanza, esercizio di poteri previsti
negli artt. 104, 105, 110 e 119 del d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128. Ma
il giudice a quo ha ritenuto che i poteri esercitati fossero quelli
previsti nell'art. 16 della citata legge regionale, e cioe' nella
disposizione che aveva determinato la richiesta da parte della societa'
Vudafieri dell'autorizzazione a continuare la coltivazione di una cava.
Tra l'altro, l'ipotesi di diniego dell'autorizzazione e'espressamente
contemplata nell'ultimo comma del precisato art. 16. Sicche'
l'eccezione di inammissibilita' per irrilevanza della questione deve
essere respinta.
Egualmente non suscettibile di accoglimento risulta l'eccezione di
irrilevanza mossa dalla Regione Veneto a proposito della questione
sollevata con l'ordinanza n. 259 Reg. ord. 1978, perche', se il
ricorrente aveva chiesto un provvedimento relativo a coltivazione gia'
in atto secondo il disposto dell'art. 16 della legge della Regione
Veneto, l'autorita' regionale, ritenendo insussistente il presupposto
di una attivita' estrattiva gia' in corso, si era avvalsa del potere di
diniego conferitole dall'art. 18 della stessa legge.
2. - Le questioni sollevate riguardano quelle norme delle leggi
regionali del Veneto e della Lombardia che hanno introdotto il regime
autorizzatorio su scala generale per la coltivazione dei giacimenti di
cave e torbiere o per il proseguimento delle coltivazioni gia' in atto
al momento della entrata in vigore delle leggi stesse. Tale innovazione
contrasterebbe con l'art. 117 della Costituzione in quanto
dall'ordinamento statale (art. 45, primo e secondo comma, del r.d. 29
luglio 1927, n. 1443 sulla ricerca e coltivazione delle miniere) si
ricaverebbe un principio della materia incompatibile con la
generalizzazione del regime autorizzatorio. Inoltre, eccessiva sarebbe
la latitudine del potere discrezionale delle amministrazioni regionali
in ordine al rilascio delle autorizzazioni, specie quando il diniego di
queste, nella fase precedente l'adozione dei piani regionali per
l'attivita' estrattiva, risulterebbe in pratica a tempo indeterminato
(e cio' in contrasto, secondo il Tribunale amministrativo del Veneto,
anche con l'art. 42 della Costituzione).
3. - Le questioni cosi' proposte non sono fondate.
L'ordinanza del Consiglio di Stato prospetta la questione in
termini molto generali, sottolineando come sia dubbio, nell'attuale
fase evolutiva dell'ordinamento statale, che si sia gia' costituito un
principio di carattere generale secondo cui il legittimo esercizio di
attivita' economiche sia di regola subordinato ad un potere "in virtu'
del quale la Pubblica Amministrazione sia facultata non solo ad imporre
specifiche modalita' di esercizio ma anche a valutare discrezionalmente
l'opportunita' di rilasciare o meno il provvedimento (concessione o
autorizzazione che sia), che costituisce necessario presupposto
dell'attivita' stessa".
Il thema decidendum va peraltro ricondotto alla specifica materia
"cave e torbiere", autonomamente prevista dall'articolo 117, primo
comma, della Costituzione, tra quelle rientranti nella competenza
legislativa concorrente delle Regioni a Statuto ordinario; senza che
sia necessario, dunque, procedere ad una disamina delle numerose
autorizzazioni che condizionano, nella disciplina legislativa statuale
vigente, l'inizio di attivita' economiche - industriali e commerciali -
pur garantite dall'art. 41 della Costituzione.
In questa piu' limitata prospettiva si deve ricordare quanto fu
enunziato da questa Corte, e non certo in guisa di obiter dictum, nella
sentenza n. 20 del 1967. In tale pronunzia si sottolineava la "comune
ispirazione" della disciplina sulle cave e sulle miniere, assolvendo in
entrambi i casi l'attivita' estrattiva "a fini di utilita' generale";
si affermava poi che "nel diritto accordato al proprietario del fondo
sulla cava che vi affiora, si immedesima una destinazione che lo fa
divenire mezzo di realizzazione di un interesse pubblico, e
sostanzialmente lo affievolisce"; e si concludeva osservando che, quale
che fosse la natura del diritto del privato sulla cava, questo sarebbe
attribuito "con i limiti impressi dalla rilevanza pubblica del bene, e
questi limiti si inseriscono nella struttura del diritto, comunque esso
si qualifichi, caratterizzandolo nella sua giuridica essenza,
vincolandolo indissolubilmente ad un esercizio che svolga quella
funzione d'interesse generale cui la cava e', di per se', destinata".
Tali affermazioni, poste a sostegno della dichiarazione di non
fondatezza della questione di legittimita' costituzionale del quarto
comma dell'art. 45 del r.d. 29 luglio 1927, n. 1443, non sono certo
risolutive a favore della non fondatezza delle questioni ora proposte,
perche' l'interesse generale cui si riferisce questa legge delegata e'
senza dubbio l'interesse della produzione, applicata alla estrazione
dei materiali contenuti nei giacimenti di cava; tuttavia le
proposizioni citate sono significative in quanto sottolineano come,
ancor prima dell'ingresso nell'ordinamento dell'art. 41 della
Costituzione, il diritto dominicale sulla cava fosse geneticamente
condizionato ad intra dalla tutela di un interesse pubblico, cui
l'evoluzione legislativa e costituzionale potrebbe affiancare altri,
diversi interessi della stessa natura.
Del resto non va trascurato che divieti o limiti puntuali, da farsi
valere in taluni casi mediante interventi preventivi di tipo
autorizzatorio, erano previsti da varie fonti normative. Cosi' la
regolamentazione amministrativa della attivita' cavatoria che provochi
emungimento di acque si ricava dall'art. 169 legge 20 marzo 1865, n.
2244, all. F (successivamente art. 97 del r.d. 25 luglio 1904, n. 523),
dall'art. 93 del Testo unico sulle acque n. 1775 del 1933 nonche'
dall'art. 104 del d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128, che vieta gli scavi a
cielo aperto in prossimita' di sorgenti, di corsi d'acqua senza opere
di difesa, di opere di difesa dei corsi d'acqua, salva l'eventuale
autorizzazione del Prefetto, poi di spettanza delle Regioni secondo
l'art. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2 (il potere di autorizzare la
escavazione di sabbia e ghiaia nell'alveo dei corsi d'acqua e'stato
trasferito alle Regioni dall'art. 62, comma secondo, lett. a) del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). Gli artt. 104 e 105 del d.P.R. n. 128
del 1959, si applicano, oltreche' ai corsi d'acqua, alle zone in
prossimita' di strade o di edifici; mentre per le zone sottoposte a
vincolo idrogeologico il regime autorizzatorio e' disposto dall'art. 7
del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3267, per quelle sottoposte a vincolo
alberghiero o forestale l'art. 62, secondo comma, lett. b del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 prevede ora che spetti alle Regioni il relativo
potere di autorizzazione (altre limitazioni connesse alle bonifiche di
terreni paludosi erano disposte dall'art. 133, lett. d del regolamento
approvato con r.d. 8 maggio 1904, n. 368).
Ne' va trascurata la possibilita' di interventi di quest'ultimo
tipo a suo tempo previsti dall'art. 8 della legge 29 giugno 1939, n.
1497 (Norme sulla protezione delle bellezze naturali) e dall'art. 30
del regolamento per l'applicazione di questa legge (r.d. 3 giugno 1940,
n. 1357). Nemmeno la previsione di questi limiti, per il loro
carattere puntuale (e di eventuale applicazione), potrebbe fondare il
potere delle Regioni di disporre un regime generale di autorizzazione
per l'attivita' cavatoria; tuttavia, da questo insieme di disposizioni
si trae pur sempre l'indicazione di una pluralita' di interessi
pubblici presi in considerazione dal legislatore a proposito di
coltivazione dei giacimenti di cava, interessi che non possono dunque
ridursi a quello della massimizzazione produttiva di cui all'art. 45
del r.d. n. 1443 del 1927.
Ma e' con la legge 29 novembre 1971, n. 1097 (Norme per la tutela
delle bellezze naturali ed ambientali e per le attivita' estrattive nel
territorio dei Colli Euganei) che fa ingresso nel nostro ordinamento il
principio secondo il quale la tutela di un interesse pubblico,
considerato in relazione all'attivita' di coltivazione dei giacimenti
di cava, puo' dar luogo a regime generalizzato di autorizzazione. E'
evidente infatti, per qualsiasi lettore di questo testo legislativo,
che la sottoposizione del progetto di coltivazione all'esame del
sovrintendente ai monumenti (ed ora all'autorita' regionale) e'
considerato il mezzo necessario per accertare se la prosecuzione
dell'attivita' estrattiva "risulti di pregiudizio all'ambiente
paesaggistico e naturale" (art. 3, ultimo comma). Si noti inoltre che
il terzo comma del citato articolo precisa nella sua ultima parte:
"Resta salva, al riguardo, e per tutta la materia afferente alle cave,
la competenza della Regione ad emanare apposite norme legislative"; una
formula che pare ammettere interventi regionali legislativi (e percio'
amministrativi), regolanti l'attivita' estrattiva e trascendenti il
quadro della legislazione nazionale fino allora vigente.
E che non si trattasse di normativa necessariamente circoscritta
alla fattispecie territoriale dei Colli Euganei era ben rilevato da
questa Corte nella sent. n. 9 del 1973 (n. 8 del considerato in
diritto), con questa affermazione: "La Corte osserva che i limiti di
localizzazione della legge in esame non costituiscono trattamento
singolare e differenziato da quello di situazioni che, altrove, siano
ritenute, di volta in volta, sottoponibili ad eguale tutela". E'
naturale che, generalizzandosi la necessita' della tutela di questo e
di altri interessi pubblici riconosciuti dall'ordinamento, si
generalizzasse anche il ricorso al tipo di intervento preventivo,
ritenuto dalla legge statale strumento necessario per realizzare la
salvaguardia di quegli interessi. Tanto piu' che il regime
autorizzatorio si presenta nelle leggi regionali del Veneto e della
Lombardia non soltanto come mezzo di controllo del rispetto, tra le
altre, delle esigenze di ricettivita' del territorio, di tutela dagli
inquinamenti, di dimensionamento del materiale estraibile alle
necessita' obbiettive di impiego del materiale estratto; ma come mezzo
necessario per l'attuazione di un piano regionale di attivita'
estrattiva. Piu' in particolare, dalla legge statale per la protezione
dei Colli Euganei si ricava anche che, nella valutazione degli
interessi pubblici, il legislatore prima ed entro limiti ovviamente
piu' ristretti l'amministratore poi possono subordinare l'interesse
della produzione, da soddisfare con l'attivita' estrattiva, ad altri
interessi pubblici, riconosciuti dall'ordinamento. Ne' al potere
regionale di disporre legislativamente in ordine al provvedimento di
autorizzazione in tema di apertura di cave o di proseguimento nella
loro coltivazione e' di ostacolo il particolare regime di delega delle
funzioni amministrative previste dall'art. 82 del d.P.R. n. 616 del
1977, in quanto la ratio di questa disposizione e' limitata alla
protezione dei beni ambientali.
Va da se' che sarebbe stato auspicabile, a fini di certezza del
diritto e di disciplina piu' omogenea nelle Regioni a statuto
ordinario, che il legislatore statale avesse da tempo adottato una
legge contenente i principi fondamentali della materia (ed e' lecito
sperare che le difficolta' incontrate nell'iter legislativo possano
essere finalmente superate). Ma, in attesa di una aggiornata
legislazione, non si puo' affermare che manchi, a proposito di cave e
torbiere, un principio il quale consenta di dire rispettato l'art. 117
della Costituzione, (secondo l'art. 17, terzo comma, della legge 16
maggio 1970, n. 281), da parte delle leggi regionali Veneto e
Lombardia, nelle disposizioni sottoposte al sindacato di questa Corte.
Che poi l'art. 42 della Costituzione non sia violato risulta
chiaramente da quanto e' disposto nel secondo comma di questo articolo
circa i limiti della proprieta', in corrispondenza con il precetto
dell'art. 41 della Costituzione, secondo cui l'iniziativa economica
privata non puo' svolgersi in contrasto con l'utilita' sociale. Ed il
pacifico accoglimento del regime autorizzatorio per le attivita'
estrattive delle cave nelle leggi di alcune regioni a Statuto speciale
e delle provincie autonome della Regione Trentino-Alto Adige conferma
che esso non e' stato ritenuto in contrasto ne' con l'art. 42 della
Costituzione ne' con i principi dell'ordinamento giuridico dello Stato
(legge Regione Friuli-Venezia Giulia 16 agosto 1974, n. 42; legge
Regione siciliana 9 dicembre 1980, n. 127; legge provinciale di Bolzano
12 agosto 1976, n. 32 e legge provinciale di Trento 12 dicembre 1978,
n. 59).
Circa le censure mosse in tema di giusto procedimento, nel senso
che le leggi de quibus attribuirebbero un potere discrezionale troppo
lato alle autorita' regionali, e' da dire che in nessun caso dovrebbe
trattarsi di valutazioni riducibili a giudizi di opportunita'; tra
l'altro, la motivazione dei provvedimenti dovrebbe riferirsi alla
tutela degli specifici interessi pubblici, cui fanno esplicitamente
cenno le leggi contestate. Ulteriori limiti alla discrezionalita' degli
amministratori regionali dovrebbero poi discendere dalle indicazioni
del piano regionale delle attivita' estrattive, se queste riusciranno
ad essere sufficientemente specifiche. Nell'attesa - certo non a tempo
indeterminato - del piano, anche i divieti di carattere generale
all'apertura di nuove cave o al proseguimento della coltivazione gia'
in atto dovrebbero avere una operativita' di durata circoscritta, a
finalita' di salvaguardia per un tempo limitato.
Se pero' il diritto vivente (e non semplici deviazioni applicative)
dovesse formarsi in violazione del principio del giusto procedimento,
esercitandosi dall'autorita' regionale poteri a discrezionalita' non
limitata, allora, al di la' delle opinabili distinzioni tra carattere
autorizzatorio o concessorio dei provvedimenti, muterebbero i termini
normativi delle questioni attualmente sottoposte all'esame di questa
Corte (che restano invece integri, per la legge della Regione Veneto,
malgrado il sopravvenire delle leggi regionali 22 gennaio 1980, n. 5 e
20 agosto 1981, n. 50).