ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 28, comma 2,
della legge 31 maggio 1990, n. 128 (Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative), promossi con cinque ordinanze emesse il 14
dicembre 1994 dal TAR della Puglia, rispettivamente iscritte ai nn.
375, 376, 377, 378 e 379 del registro ordinanze 1995 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, prima serie speciale, n.
26 dell'anno 1995;
Visti gli atti di costituzione di Giovanni Gianciotta, Luigi Como,
Francesco Paolo Addario, Francesco Lagreca ed altro;
Visto l'atto di intervento di Giuseppe Leone ed altri, nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avv.ti Pasquale Medina e Franco G. Scoca per Giovanni
Gianciotta e per Giuseppe Leone ed altri; Alberto Bagnoli e Franco G.
Scoca per Luigi Como, Francesco Paolo Addario, Francesco Lagreca ed
altro, nonche' l'avvocato dello Stato Adolfo Mutarelli per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
RITENUTO IN FATTO
1. - Con cinque ordinanze di analogo contenuto, tutte emesse il 14
dicembre 1994 (r.o. nn. 375, 376, 377, 378 e 379 del 1995), il
tribunale amministrativo regionale della Puglia ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 113 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 28, comma 2, della legge 31
maggio 1990, n. 128 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), "nella parte in cui dispone che fino alla data di
entrata in vigore dei provvedimenti del Governo sono fatti salvi gli
inquadramenti stabiliti nei ruoli nominativi regionali approvati e
resi esecutivi ai sensi della legislazione vigente alla data del 31
dicembre 1987".
Il giudice rimettente - premesso che i giudizi a quibus riguardano
la legittimita' del provvedimento (n. 6903 del 1992) con il quale la
regione Puglia ha annullato d'ufficio una propria precedente delibera
(n. 8516 del 1984) e gli altri atti connessi, che avevano consentito
inquadramenti del personale piu' favorevoli di quelli spettanti in
applicazione dell'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979 - ritiene che,
alla luce della "clausola di moratoria o di salvaguardia disposta dal
legislatore nel 1990", "gli inquadramenti contestati non potevano
essere rimossi".
Tuttavia - osserva l'ordinanza - la disposta salvaguardia degli
inquadramenti in questione, essendo collegata ad un evento futuro e
incerto, consegnerebbe alla volonta' meramente potestativa di un
organo amministrativo (Governo) la permanenza nell'ordinamento di
inquadramenti quanto meno sospetti di illegittimita', sottraendoli
non solo ai poteri di autotutela delle amministrazioni interessate,
ma anche all'accertamento stesso del giudice.
Secondo il rimettente sarebbe violato:
1) l'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo del principio
del buon andamento, in quanto si impedirebbe all'amministrazione "non
solo di predisporre una definitiva distribuzione del personale per
una migliore soddisfazione delle esigenze di lavoro, ma anche di
utilizzare il personale in relazione alle qualifiche effettivamente
spettanti", considerato che con gli inquadramenti oggetto di
contestazioni agli interessati risultano attribuite posizioni
funzionali superiori a quelle spettanti in base alla stretta
interpretazione dell'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979, in difetto,
cioe', di quei requisiti dai quali deriva beneficio sia per l'utenza
che per la stessa amministrazione;
2) lo stesso art. 97 della Costituzione sotto il profilo
dell'imparzialita' dell'azione amministrativa in quanto - oltre a
risultare fortemente minato il principio della certezza dei rapporti
giuridici dalla mancanza per il Governo di un obbligo di adempimento
in un tempo stabilito - potrebbe verificarsi che "il personale
proveniente da alcuni enti pubblici ottenga, in qualche regione,
"equiparazione" piu' favorevole" rispetto a quella riscontrabile in
altre regioni per personale con le medesime qualifiche, con effetti
di sostanziale disparita' anche in occasione di procedure di
copertura di posti mediante mobilita' interregionale;
3) l'art. 3 della Costituzione, in quanto l'incertezza dei
dipendenti circa il proprio status giuridico-economico si
risolverebbe "in una ingiustificata disparita' di trattamento nei
confronti degli altri appartenenti al servizio sanitario nazionale la
cui posizione funzionale e' stata definita secondo il regime
normativo ordinario" e, specularmente, a svantaggio di questi ultimi,
per la circostanza che "a parita' di requisiti, per lungo tempo altri
dipendenti, a causa dell'inerzia governativa, si trovino a rivestire
qualifiche superiori in ipotesi non spettanti", continuando ad
occupare posti che diversamente potrebbero essere "disponibili per
mobilita' o per concorso";
4) infine, l'art. 113 della Costituzione, in quanto la
disposizione denunciata, non consentendo ne' all'amministrazione ne'
ai dipendenti - per un tempo che solo il Governo ha la potesta' di
rendere determinato - "di far definire da un giudice la legittimita'
o meno degli originari provvedimenti di inquadramento",
contrasterebbe sia con il diritto alla tutela giurisdizionale sia con
il divieto di esclusioni o limitazioni della medesima.
2. - Taluni dei ricorrenti nei giudizi che hanno dato luogo alle
ordinanze di rimessione, segnatamente quelle di cui al registro
ordinanze nn. 375, 376, 377 e 378 - e cioe' Gianciotta Giovanni, Como
Luigi, Addario Francesco Paolo, Lagreca Francesco e Rubino Angelo -
si sono costituiti innanzi a questa Corte chiedendo, con atti di
analogo contenuto, una declaratoria di inammissibilita' o comunque di
manifesta irrilevanza e infondatezza della questione proposta.
La questione sollevata sarebbe infatti inammissibile, in ragione
della sua astrattezza, dal momento che il vizio denunziato non
risulterebbe lesivo degli interessi che la parte processuale intende
far valere in sede giurisdizionale. Inoltre, la stessa sarebbe
"abnorme", sia perche' lo stesso TAR Puglia ha gia' ritenuto fondato
il motivo di censura formulato avverso la delibera regionale
impugnata con riferimento al vizio di violazione di legge; sia
perche' la questione risulta proposta "al solo e dichiarato fine di
respingere una domanda" proposta "dall'unica parte titolare di un
interesse qualificato fatto valere nel giudizio" a quo.
Nel merito, la difesa delle parti private deduce:
a) che la norma denunciata, proprio in ossequio al principio di
buon andamento, intendeva assicurare "il normale funzionamento degli
uffici" preposti alla tutela della salute, scongiurando il pericolo
del proliferare, fino all'adozione dei provvedimenti governativi, di
un inevitabile contenzioso;
b) che le norme di favore, avendo "palese carattere derogatorio",
"non sono sindacabili dal giudice della legittimita' costituzionale,
se non quando esse si appalesano ingiustificate o irrazionali";
c) che la tutela assicurata dall'art. 113 e' correlata alla
difesa di diritti e interessi legittimi e non "alla possibilita' per
la p.a. di vedere accertata in giudizio (...) la legittimita'
dell'esercizio del potere dalla stessa esercitato con l'adozione di
atti idonei a conculcare diritti e interessi legittimi di terzi".
3. - In tutti i giudizi e' intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo, con atti di identico contenuto, per
l'infondatezza della questione.
Premesso che lo stesso TAR Puglia ha riconosciuto (sentenza n. 312
del 1992) nella norma impugnata "evidenti contenuti di sostanziale
sanatoria fino a quando il Governo non adottera' i provvedimenti
relativi", in riferimento ad inquadramenti "la cui perdurante
operativita' e' espressamente prevista dalla legge" di cui trattasi,
la difesa erariale rileva che "la radicale riorganizzazione della
sanita' pubblica ha comportato, nel primo periodo della riforma, la
necessita' di una normativa transitoria".
Tanto premesso la questione sarebbe infondata:
1) quanto all'art. 97 della Costituzione, perche' la norma
impugnata risulterebbe "sufficientemente giustificata dalla
particolarita' della situazione da disciplinare e dall'obiettivo
specifico del legislatore: offrire un primo assetto del personale
delle UU.SS.LL. previa utilizzazione di quello degli enti soppressi";
2) quanto all'art. 3 della Costituzione, poiche' se "da un lato
la lamentata disparita' di trattamento non pare sussistere attesa la
natura transitoria della normativa, dall'altro lato e' proprio la
transitorieta' della disposizione che giustifica il riconoscimento
dei diritti quesiti del personale gia' inquadrato nei ruoli
nominativi regionali alla data del 31 dicembre 1990";
3) quanto all'art. 113 della Costituzione, poiche' la censura
"non pare rivolgersi ad ipotesi di limitazione o esclusione della
tutela giurisdizionale, quanto, piuttosto, alla disciplina delle
modalita' della tutela stessa", si configurerebbe un'ipotesi di
"giurisdizione condizionata", dove la condizione sarebbe
rappresentata dall'emanazione dei provvedimenti governativi di cui
alla norma in esame.
4. - Nel giudizio introdotto dall'ordinanza di cui al r. o. n. 378
del 1995, hanno depositato atto di intervento Giuseppe Leone, Vito
Lozito, Mauro Buonvino, Donato Ceglie, Vittorio Monaci, Natale
Patrone, Attilio Di Turi, Bruno Caldaropoli, Francesco Paccione,
Giacinto Felle, Filippo Tota, Giuseppe Sorrenti, Marco Azzolini e
Ignazio Damiani, che, pur non essendo parti nel processo a quo,
assumono l'esistenza di un interesse ad intervenire, per l'"oggettivo
e "condizionante" collegamento fra i giudizi pendenti avanti al TAR
Puglia ed attualmente sospesi ed il giudizio di costituzionalita'
sollevato dallo stesso TAR Puglia con ordinanza n. 91 del 1995".
Considerato in diritto
1. - Con le cinque ordinanze di cui in epigrafe, tutte di analogo
contenuto, il tribunale amministrativo regionale della Puglia ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97 e 113 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 28, comma 2, della
legge 31 maggio 1990, n. 128 (Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative), "nella parte in cui dispone che fino alla
data di entrata in vigore dei provvedimenti del Governo sono fatti
salvi gli inquadramenti nei ruoli nominativi regionali approvati e
resi esecutivi ai sensi della legislazione vigente alla data del 31
dicembre 1987".
Secondo il giudice rimettente la disposizione si porrebbe in
contrasto con:
l'art. 97 della Costituzione, in quanto, violando il principio
del buon andamento, impedirebbe all'amministrazione "non solo di
predisporre una definitiva distribuzione del personale per una
migliore soddisfazione delle esigenze di lavoro, ma anche di
utilizzare il personale in relazione alle qualifiche effettivamente
spettanti", considerato che, con gli inquadramenti oggetto di
contestazione, agli interessati risultano attribuite posizioni
funzionali superiori a quelle spettanti in base alla stretta
interpretazione dell'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979, in difetto,
cioe', di quei requisiti dai quali deriva beneficio sia per l'utenza
che per la stessa amministrazione;
lo stesso art. 97 della Costituzione, sotto il profilo
dell'"imparzialita'" dell'azione amministrativa, in quanto - oltre a
risultare fortemente minato il principio della certezza dei rapporti
giuridici dalla mancanza per il Governo di un obbligo di adempimento
in un tempo stabilito - potrebbe verificarsi che "il personale
proveniente da alcuni enti pubblici abbia ottenuto, in qualche
regione, "equiparazione" piu' favorevole rispetto a quella effettuata
da altre regioni nell'inserire personale con le medesime qualifiche
nei propri ruoli nominativi", con effetti di sostanziale disparita',
anche in occasione di procedure di copertura di posti mediante
mobilita' interregionale;
l'art. 3 della Costituzione, in quanto l'incertezza dei
dipendenti circa il proprio status giuridico-economico e la
conseguente precarieta' della posizione si risolverebbe "in una
ingiustificata disparita' di trattamento nei confronti degli altri
appartenenti al Servizio sanitario nazionale la cui posizione
funzionale e' stata definita secondo il regime normativo ordinario"
e, specularmente, a svantaggio di questi ultimi, per la circostanza
che "a parita' di requisiti, per lungo tempo altri dipendenti, a
causa dell'inerzia governativa, si trovino a rivestire qualifiche
superiori, in ipotesi non spettanti", continuando ad occupare posti
che diversamente potrebbero essere "disponibili per mobilita' o per
concorso";
l'art. 113 della Costituzione, in quanto non si consentirebbe ne'
all'amministrazione ne' ai dipendenti, per un tempo che e' nella
potesta' del Governo di rendere determinato, di "far definire da un
giudice la legittimita' o meno degli originari provvedimenti di
inquadramento", in contrasto sia con il diritto alla tutela
giurisdizionale sia con il divieto di esclusioni o limitazioni della
medesima, attraverso atti "demandati al potere del Governo".
2. - Va pregiudizialmente disposta la riunione dei giudizi che,
avendo ad oggetto la stessa questione, possono essere decisi con
un'unica sentenza.
3. - Sempre in via pregiudiziale va dichiarato inammissibile l'atto
di intervento proposto, nel giudizio di cui al n. 378 del registro
ordinanze 1995, da Leone Giuseppe, Lozito Vito, Buonvino Mauro,
Ceglie Donato, Monaci Vittorio, Patrone Natale, Di Turi Attilio,
Caldaropoli Bruno, Paccione Francesco, Felle Giacinto, Tota Filippo,
Sorrenti Giuseppe, Azzolini Marco e Damiani Ignazio, i quali
asseriscono, a fondamento dell'interesse all'intervento stesso, la
sussistenza di "un oggettivo e "condizionante" collegamento fra i
giudizi pendenti avanti al TAR della Puglia ed attualmente sospesi e
il giudizio di costituzionalita' sollevato dallo stesso TAR", con
riferimento, verosimilmente, a giudizi dei quali i predetti sono
parte, ma che sono diversi da quelli che hanno dato luogo al presente
incidente di costituzionalita'.
La Corte non ritiene qui di discostarsi dal ripetuto orientamento
secondo il quale nel giudizio incidentale non e' consentita la
costituzione, in via di principio, di soggetti che non siano stati
parti nel giudizio a quo.
4. - Ancora in via pregiudiziale, va disattesa l'eccezione proposta
dalle parti private regolarmente costituite innanzi alla Corte, le
quali assumono l'inammissibilita' della questione sollevata perche'
l'accoglimento della medesima avrebbe l'effetto di far respingere la
domanda proposta dai ricorrenti nel giudizio a quo.
L'eccezione si fonda infatti su un assunto che non puo' essere
condiviso e cioe' che le questioni incidentali di legittimita'
costituzionale siano ammissibili solo in quanto preordinate alla
tutela o alla soddisfazione dell'interesse fatto valere innanzi al
giudice rimettente.
Come la Corte ha gia' avuto occasione di affermare (v. sentenza n.
415 del 1991), la rilevanza di una determinata questione di
costituzionalita' prescinde dagli ipotetici effetti di cui potrebbero
beneficiare le parti in causa, dovendo essere valutata in relazione
alla semplice applicabilita' nel giudizio a quo della disposizione di
cui si contesta la legittimita' costituzionale e quindi all'influenza
che sotto tale profilo il giudizio di costituzionalita' puo'
esercitare su quello dal quale proviene la questione.
5. - Nel merito la questione e' fondata.
Ai fini della piu' compiuta valutazione della stessa, la Corte
ritiene opportuno prendere le mosse dal contesto normativo nel quale
si colloca la disposizione censurata, di cui sono parte integrante,
da un lato, l'art. 64 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e,
dall'altro, l'art. 116 del d.P.R. 20 maggio 1987, n. 270. La prima
disposizione, e cioe' l'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979 - nel
regolare il passaggio, nei ruoli nominativi regionali, del personale
proveniente dagli enti e dalle amministrazioni le cui funzioni erano
state trasferite alle Unita' sanitarie locali ai sensi della legge 23
dicembre 1978, n. 833 - ne stabili' l'inquadramento in base alla
tabella di equiparazione di cui all'allegato 2 allo stesso d.P.R. La
seconda disposizione, e cioe' l'art. 116 del d.P.R. 20 maggio 1987,
n. 270, nel recepire le norme dell'accordo sindacale, per il triennio
1985-1987, relativo al comparto del Servizio sanitario nazionale,
dispose che, ove i provvedimenti in materia di promozioni e
inquadramento del personale dipendente - assunti nel periodo fra la
emanazione del predetto decreto presidenziale del 1979 e il 31
dicembre 1985 - avessero formato oggetto di contestazioni, il Governo
avrebbe adottato, "sentite le regioni, l'ANCI, l'UNCEM e le
organizzazioni sindacali firmatarie" dell'accordo di categoria, i
provvedimenti di sua competenza, entro il 31 dicembre 1987.
L'art. 28, comma 1, della legge 31 maggio 1990, n. 128,
ricollegandosi alle disposizioni teste' rammentate, ha prorogato fino
al 31 dicembre 1990 detto termine, stabilendo al comma 2 -
disposizione sulla quale si appuntano le censure del giudice
rimettente - la salvezza fino alla stessa data, "e comunque fino alla
data di entrata in vigore dei provvedimenti del Governo", degli
"inquadramenti stabiliti nei ruoli nominativi regionali approvati e
resi esecutivi ai sensi della legislazione vigente alla data del 31
dicembre 1987".
6. - Da quanto riferito emerge che la disposizione censurata, nel
prevedere la salvaguardia, ancorche' in via provvisoria, di
inquadramenti e promozioni che abbiano formato oggetto di
contestazione, ha inteso conferire temporanea efficacia ad atti
assunti in difformita' dai principi fissati dall'art. 64 del d.P.R.
n. 761 del 1979, in attesa dell'adozione da parte del Governo dei
provvedimenti di sua competenza.
In via generale, va ricordato che la Corte, in numerose sue
pronunzie, ha ritenuto competere al legislatore ordinario ampia
discrezionalita' nel disciplinare l'inquadramento e la carriera del
personale dipendente; ma questo non senza evidenziare l'indissolubile
rapporto che, sul piano della razionalita' degli assetti in chiave di
efficienza degli apparati e di tutela delle aspettative degli
interessati, deve sussistere fra assegnazione del personale alle
varie funzioni e professionalita' posseduta dai dipendenti
destinatari dell'inquadramento stesso (da ultimo sentenza n. 1 del
1996).
La disposizione denunciata, attraverso il generico richiamo ai
"provvedimenti del Governo", comporta - specie se considerata nella
sequenza temporale che la lega ai precedenti testi normativi - un
rinvio sine die di adempimenti di fondamentale rilievo per il
corretto inquadramento dei dipendenti del Servizio sanitario
nazionale, materia da ritenere affidata precipuamente alle competenze
amministrative delle Regioni.
Ne deriva un assetto del tutto precario delle posizioni del
personale, a prescindere dal fatto che si tratti di provvedimenti di
inquadramento piu' o meno favorevoli, con ulteriore conseguente
paralisi di eventuali iniziative, anche in via di autotutela, da
parte delle amministrazioni, si' da non potersi individuare, nel
complesso, altra ratio ispiratrice, nella disposizione censurata, che
non sia quella diretta al consolidamento di situazioni di
illegittimita'.
In tal modo la norma appare in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto contraria al principio del buon andamento
nonche' alle esigenze di una razionale e coerente attivita' di
amministrazione, contribuendo a perpetuare - specie se si considera
il tempo ormai trascorso dagli iniziali inquadramenti operati ai
sensi dell'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979 - una transitorieta'
di disciplina che impedisce all'amministrazione di procedere ad una
definitiva distribuzione ed utilizzazione del personale in relazione
alle qualifiche effettivamente spettanti, con il rischio oltre tutto
di situazioni di disparita' di trattamento fra i dipendenti, a
seconda dell'ente di appartenenza.
L'accoglimento della questione nei termini sopra precisati assorbe
ogni altro profilo.