ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 15, 16, 17,
18, 19 e 20 della legge della Regione Lombardia 30 novembre 1983, n.
86 (Piano generale delle aree regionali protette. Norme per
l'istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti
naturali, nonche' delle aree di particolare rilevanza naturale e
ambientale) e della legge della Regione Lombardia 29 aprile 1995, n.
39 (Piano territoriale di coordinamento del parco naturale di
Montevecchia e della Valle del Curone), promosso con ordinanza emessa
il 14 novembre 1996 dal Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia sui ricorsi riuniti proposti da Di Marca Michele contro il
comune di Lomagna ed altri, iscritta al n. 115 del registro ordinanze
1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12,
prima serie speciale, dell'anno 1997;
Udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio promosso contro il comune di Lomagna e
nei confronti della Regione Lombardia e del Consorzio parco naturale
Montevecchia e Valle del Curone, il Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, con ordinanza del 14 novembre 1996, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97, 101, secondo
comma, e 113 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 15, 16, 17, 18, 19 e 20 della legge della
Regione Lombardia 30 novembre 1983, n. 86 (Piano generale delle aree
regionali protette. Norme per l'istituzione e la gestione delle
riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonche' delle aree di
particolare rilevanza naturale e ambientale) e della legge della
Regione Lombardia 29 aprile 1995, n. 39 (Piano territoriale di
coordinamento del parco naturale di Montevecchia e della Valle del
Curone).
Preliminarmente il collegio rimettente ha descritto l'iter
processuale delle impugnazioni proposte dal ricorrente, proprietario,
entro la circoscrizione del comune di Lomagna, di una vasta area per
complessivi mq 77.280 oggetto di lottizzazione a scopo industriale,
approvata con deliberazione consiliare del 30 maggio 1983, con
annessa convenzione di lottizzazione del 19 ottobre 1984, trascritta
il successivo 14 novembre. Con un primo ricorso e' stata impugnata la
variante allo strumento urbanistico generale (approvata il 2 giugno
1994), che, mutando l'originaria destinazione delle aree (zona
D-industriale), le includeva nella zona E-agricola; con successivo
ricorso e' stato censurato il diniego in ordine all'istanza di
concessione edilizia per le aree in oggetto; da ultimo, il ricorrente
ha impugnato l'ulteriore diniego di concessione edilizia, adottato
dal Sindaco del comune di Lomagna, all'esito di un nuovo iter
istruttorio del procedimento per il rilascio del provvedimento
concessorio.
2. - In quest'ultimo giudizio si costituiva il Consorzio di
gestione del parco di Montevecchia e Valle del Curone, rilevando che
l'approvazione definitiva con legge regionale n. 39 del 29 aprile
1995 del Piano territoriale di coordinamento (PTC) del parco, nel cui
perimetro sono ricomprese le aree di proprieta' del ricorrente -
qualificate come A2-agricole, caratterizzate da presenze
naturalistiche ed agrarie di valore congiunto -, costituiva,
comunque, causa ostativa al rilascio della concessione edilizia per
cui pendeva controversia.
3. - Secondo il giudice rimettente, l'approvazione con legge del
Piano territoriale di coordinamento era avvenuta sulla base della
legge regionale 30 novembre 1983, n. 86, che disciplina un preciso
procedimento di approvazione, il cui mancato rispetto veniva
censurato con l'ultimo ricorso. Tale legge pregiudicherebbe lo ius
aedificandi del ricorrente e violerebbe gli artt. 97, 24, 101,
secondo comma, e 113 in connessione con gli artt. 42 e 3 della
Costituzione, in quanto il principio di legalita' imporrebbe che vi
sia sempre "un distacco tra legge e provvedimento al fine di
consentire un sindacato giurisdizionale circa la razionalita' delle
scelte amministrative".
Nel caso di specie con una legge autoapplicativa, senza
l'intermediazione del necessario provvedimento amministrativo
(sentenza n. 513 del 1988), si sarebbe individuata una determinata e
limitata parte del territorio disciplinandone compiutamente il regime
giuridico, pregiudicando la facolta' di edificare e l'affidamento
ingenerato nel titolare del diritto dominicale dalle pregresse scelte
urbanistiche, sfociate nella convenzione di lottizzazione.
Il giudice rimettente non contesta la legittimita' costituzionale
di tutte le leggi provvedimento, ma solo delle leggi regionali che,
con il loro contenuto e gli effetti sostanziali, si presentano come
autoapplicative, in quanto individuano direttamente una determinata e
limitata parte del territorio disciplinandone compiutamente il regime
giuridico in modo piu' sfavorevole per il titolare.
Ad avviso del giudice a quo si violerebbero, altresi', gli artt.
24 e 113 della Costituzione, in quanto nella specie la legge
regionale, in definitiva, verrebbe a paralizzare l'impugnazione in
via giurisdizionale degli atti amministrativi con "un'evidente
interferenza sull'attivita' degli organi giurisdizionali"; inoltre,
vi sarebbe violazione degli artt. 3, 97, 24 e 113 della Costituzione
sotto il profilo del contrasto con il principio del giusto
procedimento, nonche' di ragionevolezza e di coerenza del
procedimento legislativo. La legge regionale n. 39 del 1995
configura il procedimento disciplinato dagli artt. 16, 17, 18, 19 e
20 della legge regionale n. 86 del 1983, come procedimento
articolato, che consente la partecipazione degli Enti e delle
istituzioni interessate e dei privati ("chiunque vi abbia
interesse").
Di conseguenza il Tar ritiene illogico e contraddittorio precludere
il controllo giurisdizionale sull'iter di approvazione del piano
territoriale di coordinamento del parco, poiche' la stessa legge
regionale 30 novembre 1983, n. 86 prevede un giusto procedimento.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia riguardano la
legge della Regione Lombardia 29 aprile 1995, n. 39 (Piano
territoriale di coordinamento del parco naturale di Montevecchia e
della Valle del Curone) e gli artt. 15, 16, 17, 18, 19 e 20 della
legge della stessa Regione 30 novembre 1983, n. 86 (Piano generale
delle aree protette. Norme per l'istituzione e la gestione delle
riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonche' delle aree di
particolare rilevanza naturale e ambientale), nella parte in cui
prevedono l'approvazione con legge del Piano territoriale di
coordinamento (PTC), e ne disciplinano il procedimento e gli effetti.
Si sostiene la violazione degli artt. 97, 24, 101, secondo comma, e
113 della Costituzione per contrasto con il principio di legalita'
sotto il profilo che, al fine di consentire il sindacato
giurisdizionale sulla razionalita' delle scelte amministrative che
incidano sulle posizioni giuridiche soggettive, vi dovrebbe essere
"sempre un distacco tra legge e provvedimento amministrativo",
soprattutto con riferimento alle leggi autoapplicative idonee a
disciplinare direttamente il regime giuridico di ambiti territoriali
limitati, pregiudicando le aspettative dei titolari delle aree in
essi ricompresi.
Inoltre, si deduce la violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, in quanto nella specie la legge regionale, in
definitiva, verrebbe a paralizzare l'impugnazione in via
giurisdizionale degli atti amministrativi relativi alla formazione e
approvazione del piano, con "un'evidente interferenza sull'attivita'
degli organi giurisdizionali".
Infine, viene denunciata la violazione degli artt. 3, 97, 24 e 113
della Costituzione sotto il profilo del contrasto con il principio
del giusto procedimento, nonche' di ragionevolezza e di coerenza del
procedimento legislativo: sarebbe illogico e contraddittorio
precludere il controllo giurisdizionale del piano territoriale di
coordinamento del parco, poiche' la stessa legge regionale n. 86 del
1983 prevede un procedimento articolato, che consente la
partecipazione degli enti e delle istituzioni interessate e dei
privati ("chiunque vi abbia interesse"), quale giusto procedimento
ritenuto idoneo dallo stesso legislatore regionale.
2. - Le questioni di legittimita' costituzionale sono infondate, in
quanto si basano su una interpretazione non esatta delle norme
denunciate, essendo queste, invece, suscettibili di essere
interpretate in senso conforme a Costituzione, con conseguente
esclusione di qualsiasi possibilita' di violazione dei principi
costituzionali invocati, ivi compreso quello attinente alla tutela
giurisdizionale contro gli atti amministrativi relativi all'iter di
formazione ed adozione di piano territoriale.
Del resto, lo stesso giudice rimettente, in occasione dell'esame di
impugnazione di una proposta di piano di coordinamento di un parco
(Parco agricolo sud Milano), ha successivamente ritenuto che non
esistesse alcun ostacolo all'esercizio dei poteri giurisdizionali di
annullamento delle delibere amministrative rientranti nell'iter
procedimentale della fase di formazione, adozione ed approvazione
della proposta di piano di coordinamento di parco da sottoporre al
Consiglio regionale (v. sentenza del Tar della Lombardia 8 ottobre
1997, n. 1738 e relativo conflitto di attribuzione deciso in data
odierna con sentenza di questa Corte n. 226 del 1999.
3. - Le denunciate norme di legge regionale della Lombardia - con
una scelta suscettibile di interpretazione tale da conseguire un
risultato del tutto corretto sul piano costituzionale - hanno
previsto un dettagliato speciale procedimento per la formazione,
l'adozione, la verifica e l'approvazione del piano territoriale di
coordinamento del Parco naturale, suddiviso in due fasi autonome,
aventi natura e finalita' diverse.
La prima fase esclusivamente amministrativa, con tutte le
caratteristiche di "giusto procedimento", tendente, per espressa
scelta legislativa, a realizzare la partecipazione ed il concorso
attivo di molteplici interessi coinvolti, come apporto non solo
meramente collaborativo, ma con funzione anche garantistica del ruolo
proprio dei comuni nella pianificazione territoriale, cioe' con il
concorso attivo degli enti locali, nonche' con la facolta' di
intervento di altri soggetti privati interessati (artt. 16, 17, 18,
19 e 20 della legge della Regione Lombardia 30 novembre 1983, n. 86).
Infatti, in Lombardia per ogni parco - la cui istituzione avviene
con legge regionale "previa consultazione dei comuni, comunita'
montane e province interessate" (art. 16, primo comma, della legge
regionale 30 novembre 1983, n. 86) - viene formato un piano
territoriale di coordinamento avente natura ed effetti anche di piano
territoriale regionale, ai sensi degli artt. 4 e 7 della legge della
Regione Lombardia 15 aprile 1975, n. 51, con la conseguenza della
applicabilita', a decorrere dalla data di pubblicazione del semplice
progetto di piano, delle misure di salvaguardia.
Tale salvaguardia per la "proposta di piano del parco", tuttavia,
non e' limitata a determinate previsioni che siano dichiarate
"immediatamente prevalenti" ed "immediatamente vincolanti" anche nei
confronti dei privati, come previsto invece per i semplici piani
territoriali regionali (art. 7, quinto comma, in relazione alla
lettera h), dell'art. 4, primo comma, della legge regionale n. 51
citata), ma si estende ad ogni intervento in contrasto con le
previsioni della pubblicata proposta del piano del parco naturale,
nonche' con le eventuali modifiche semplicemente deliberate in sede
di verifica del piano stesso da parte della Giunta regionale (art.
18, comma 6, seconda parte, della legge regionale n. 86, citata).
L'anzidetta salvaguardia si collega temporalmente alle norme di
salvaguardia anteriormente stabilite con la legge regionale
istitutiva di parchi naturali (art. 18, comma 6, prima parte, della
legge della Regione Lombardia 30 novembre 1983, n. 86; nella specie
norme introdotte con l'art. 7 della legge della Regione Lombardia 16
settembre 1983, n. 77).
Tale salvaguardia del piano si applica fino alla entrata in vigore
della legge di approvazione del piano territoriale del parco, e
comunque per non oltre due anni dalla pubblicazione nel Bollettino
Ufficiale regionale dell'avviso di ricevimento da parte della Giunta
regionale della proposta di piano.
Da sottolineare che il piano di coordinamento del parco sostituisce
il piano territoriale paesistico nei territori compresi nei parchi
naturali (art. 5 della legge della Regione Lombardia 27 maggio 1985,
n. 57) e non ha funzione di solo coordinamento per indirizzare le
successive pianificazioni sottordinate delle amministrazioni che
hanno ulteriore competenza nella materia. Il piano del parco non crea
vincoli nei soli confronti delle amministrazioni (come era nella
fattispecie decisa con la sent. n. 143 del 1989) come esercizio di
potere di indirizzo, ma comporta immediatamente e direttamente
vincoli e limiti anche per i privati (art. 18 della legge regionale
n. 86 del 1983), senza che si verifichi l'esigenza di intermediazione
di strumenti sottordinati al piano approvati con atto amministrativo
suscettibile di tutela giurisdizionale.
Il progetto di piano e' elaborato dall'ente gestore del parco (che
puo' essere un consorzio tra gli enti locali interessati, come nella
specie il consorzio tra i comuni interessati specificati dalla legge
regionale istitutiva del parco: legge della Regione Lombardia 16
settembre 1983, n. 77, art. 3) con una netta distinzione rispetto
alla fase legislativa di approvazione regionale. Infatti, la proposta
di piano viene adottata con delibera dell'ente gestore (v. anche art.
6, della legge regionale n. 77, citata). Essa viene pubblicata con le
forme tipiche delle pianificazioni territoriali, al fine di
consentire la presentazione di osservazioni "da parte di chiunque vi
abbia interesse" ed e' destinata ad essere trasmessa alla Giunta
regionale insieme alle osservazioni presentate e alle controdeduzioni
dell'ente proponente. La Giunta regionale della Lombardia, a sua
volta, deve verificare la proposta di piano in relazione alla
coerenza con gli indirizzi di politica ambientale della Regione ed ha
il potere di deliberare le "modifiche necessarie". Successivamente
deve trasmetterla al Consiglio regionale (assumendone con separato
atto la formale iniziativa legislativa di approvazione) insieme alle
osservazioni e controdeduzioni inviate dall'ente gestore proponente e
alle "modifiche" eventualmente apportate dalla stessa Giunta, che
determina il contenuto definitivo del piano adottato.
Sia la delibera di adozione della proposta di piano del parco,
formulata dall'ente gestore, una volta pubblicata (negli albi dei
comuni e province interessate e con avviso nel Bollettino Ufficiale
della Regione, pubblicazione anteriore alla trasmissione alla Giunta
regionale), sia la delibera della Giunta regionale, contenente le
eventuali modifiche del piano, sono configurate come atti adottati da
organi amministrativi e nell'esercizio di attivita' amministrativa
(con le garanzie proprie della relativa funzione, ivi compresa la
soggezione al sindacato giurisdizionale di legittimita'). Detti atti,
inoltre, sono suscettibili di ledere immediatamente, attraverso
l'automatica cogenza della salvaguardia, le posizioni dei soggetti
interessati, che soggiacciono alle previsioni del progetto di piano
per gli effetti impeditivi rispetto ad ogni intervento in contrasto.
Pertanto, dette delibere non possono ritenersi sottratte al generale
sindacato di legittimita' del giudice amministrativo.
La seconda fase, avente natura legislativa (procedura di
approvazione del piano con legge regionale), inizia dopo il
compimento della verifica affidata alla Giunta - cui spetta in via
esclusiva un correlato potere amministrativo correttivo (introduzione
di modifiche al progetto di piano) - e solo con la presentazione al
Consiglio regionale del progetto di legge della Giunta regionale,
atto che assume il valore di formale iniziativa della legge di
approvazione del piano.
Ed appunto la legge regionale 29 aprile 1995, n. 39, con espresso
richiamo "ai sensi dell'art. 6 della legge regionale 16 settembre
1983, n. 77, dell'art. 17 della legge regionale 30 novembre 1983, n.
86", ha approvato il piano territoriale di coordinamento del parco
naturale di Montevecchia e della Valle del Curone, costituito dagli
elaborati derivanti dalla verifica istruttoria sul piano originario
(adottato dall'ente gestore) compiuta dal gruppo di lavoro
interassessorile, che ha dato luogo ad una revisione della proposta
di piano del parco, fatta propria dalla delibera della Giunta di
modifiche al piano con definizione del testo del piano stesso.
4. - Cosi' configurate le due fasi, l'una amministrativa, con le
garanzie proprie del giusto procedimento - secondo una corretta
interpretazione della legge regionale -, e l'altra legislativa di
mera approvazione del piano, quale risultante a seguito delle
modifiche adottate dalla Giunta regionale, e' evidente che gli
eventuali vizi della fase amministrativa di formazione, adozione e
modifiche del piano del parco non sono sanati ne' comunque coperti
dall'approvazione con legge regionale del piano stesso.
Tale approvazione attiene ad un esame ed ad una valutazione di
politica territoriale-ambientale da parte dell'assemblea regionale.
Il legislatore regionale - nella legge n. 86 del 1983, che regola,
tra l'altro, le norme generali di procedura per l'istituzione e la
gestione dei parchi naturali - ha sottratto il solo atto finale di
approvazione ai poteri (amministrativi) dell'ente gestore e della
Giunta regionale. Cio' allo scopo di addivenire ad una delibera
legislativa di mera approvazione (essenzialmente politica) con il
connaturale concorso della volonta' dell'intera rappresentanza
regionale e non della sola Giunta espressione di maggioranza.
La anzidetta legge regionale di mera approvazione del piano del
parco non attribuisce al contenuto del piano valore di legge e non
assume il significato di conversione dell'atto contenente la
pianificazione del parco.
Pertanto, sulla base delle predette considerazioni, gli eventuali
vizi della delibera di adozione del piano del parco assunta dall'ente
gestore e della delibera di modifiche da parte della Giunta
regionale, nonche' le eventuali violazioni dello specifico
procedimento amministrativo di formazione, adozione, verifica e
partecipazione non rimangono sottratti all'ordinario sindacato
giurisdizionale sulle scelte amministrative che incidono su
situazioni giuridiche soggettive.