ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministero della sanita' del 29 gennaio 1997, recante:
"Misure integrative per la sorveglianza permanente delle
encefalopatie spongiformi degli animali", promosso con ricorso della
Regione Lombardia, notificato il 27 giugno 1997, depositato in
cancelleria il 15 luglio 1997 ed iscritto al n. 38 del registro
conflitti 1997.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 1999 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e
l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 27 giugno 1997 e depositato il 15
luglio 1997, la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministero della sanita' 29 gennaio 1997, recante: "Misure integrative
per la sorveglianza permanente delle encefalopatie spongiformi degli
animali", nella sua interezza ed in particolare con riguardo agli
artt. 1 e 2.
La Regione ricorrente sottolinea come, per far fronte
all'emergenza costituita dalla encefalopatia spongiforme bovina, il
Governo abbia, a suo tempo, adottato il d.-l. 8 agosto 1996, n. 429,
che si limitava ad attivare, presso il centro di referenza nazionale
delle encefalopatie degli animali e neuropatologie comparate, una
unita' nazionale operativa di intervento per tali affezioni, operante
in stretta collaborazione con il dipartimento alimenti, nutrizione e
sanita' pubblica veterinaria del Ministero della sanita' e con
l'Istituto superiore di sanita'.
Con l'impugnato decreto, di contro, il Ministro della sanita' e'
intervenuto nuovamente nel settore, esorbitando - sempre secondo la
Regione - dai limiti di cui al d.-l. n. 429 del 1996, per quanto
concerne l'adozione di norme regolamentari, nonche' dall'ambito delle
competenze riservate allo Stato in materia di sanita' veterinaria,
interferendo con la sfera di attribuzioni di spettanza regionale in
materia di zootecnia e sanita', giacche', con particolare riferimento
agli artt. 1 e 2 del decreto in questione, questo:
a) al comma 2 dell'art. 1 prevede la istituzione, ad opera degli
istituti zooprofilattici sperimentali, di unita' locali di intervento
"in numero commisurato alle esigenze e, comunque, almeno una per
territorio regionale" con comunicazione dei dati alla unita'
nazionale;
b) al comma 1, lett. b) dell'art. 2 demanda alla unita' nazionale
il coordinamento e la verifica delle unita' locali;
c) al comma 1, lett. c) dell'art. 2 affida alla unita' nazionale
compiti di aggiornamento del personale delle unita' locali;
d) alla lett. d) dell'art. 2, comma 1, prevede l'affidamento alla
unita' nazionale, attraverso le unita' locali, di compiti di
informazione degli allevatori e degli utenti e di formazione tecnico
scientifica dei veterinari ufficiali e libero professionisti.
L'impugnazione e' affidata ad un unico motivo, articolato nella
violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, con
riferimento al d.P.R. n. 616 del 1977 (artt. 4, 27, 30, 31, 66, 70,
71, 77), alla legge n. 833 del 1978 (artt. 6 e 7), al d.-l. n. 429
del 1996, convertito in legge n. 532 del 1996, alla legge n. 400 del
1988, alla legge n. 491 del 1993 (art. 1), al d.lgs. n. 143 del 1997.
L'argomento di fondo da cui muovono le censure e' che lo Stato, con
l'impugnato decreto ministeriale, abbia operato una invasione delle
competenze regionali; la materia della sanita' veterinaria rientrando
in queste ultime, in forza di espresse previsioni costituzionali (tra
cui, in particolare, l'art. 117) ed in forza dell'attuazione che a
tali previsioni e' stata data dalla disciplina organica di cui al
d.P.R. n. 616 del 1977 e dalla legge n. 833 del 1978, per quanto
riguarda la materia dell'agricoltura e quella della sanita' in senso
stretto.
Ne' tale sistema risulterebbe modificato dalla introduzione della
legge 4 dicembre 1993, n. 491 (comunque, abrogata dal d.lgs. 4 giugno
1997, n. 143) che riordina le competenze regionali e statali in
materia agricola e forestale e istituisce il Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, avendo anche tale normativa
attribuito alle regioni "tutte le funzioni in materia di agricoltura
e foreste, di acquacoltura e agriturismo etc.." (art. 1, comma 1) e
ad apposito Comitato presso il neoistituito Ministero la materia
veterinaria.
Infatti, secondo l'assunto di parte, le competenze in materia di
profilassi igienico-sanitaria degli allevamenti dovrebbero ritenersi
necessariamente integrative di quelle conferite alle Regioni, tanto
in materia di agricoltura quanto in materia sanitaria, atteso che il
settore si colloca "a cavaliere" fra l'agricoltura e la sanita', per
cui esse sono difendibili in sede di conflitto di attribuzione, pur a
volerle ritenere meramente delegate. Ulteriore rilievo e' quello
secondo cui il d.-l. n. 429 del 1996, convertito nella legge 21
ottobre 1996, n. 532 consentirebbe, l'utilizzo dei centri nazionali
di referenza e l'impiego delle unita' di crisi previste da norme
nazionali e comunitarie, mentre l'impugnato decreto ministeriale
trasformerebbe l'unita' di crisi in unita' locali di intervento
strutturate su base regionale; "doppierebbe", per cosi' dire,
organizzazioni amministrative, che, di contro, dovrebbero essere
istituite dalle Regioni nell'ambito delle proprie competenze;
creerebbe una struttura stabile, centralizzata e articolata su due
livelli: nazionale e periferico; introdurrebbe un sistema di
formazione professionale a controllo statale gestito in sede
periferica. Esso, sostanzialmente, prevederebbe un intervento statale
a regime, che prescinde del tutto dall'emergenza, con palese
violazione dei principi della efficienza e del buon andamento sotto
il profilo della razionalita' e della non duplicazione delle
organizzazioni amministrative nonche' del principio di legalita'
nella istituzione dei pubblici uffici, con riguardo sia all'utilizzo
improprio degli istituti zooprofilattici come "lunga mano"
organizzativa del Ministero, che all'assoluta carenza di supporto
legislativo nella istituzione delle unita' locali su base regionale.
Infine, viene dedotta la violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni per effetto di interventi a regime
che prescindono dalla cooperazione con le Regioni.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha eccepito, preliminarmente, la inammissibilita' del ricorso.
Sono due i profili di inammissibilita' dedotti: il primo relativo
alla circostanza secondo cui il decreto contestato non
disciplinerebbe affatto la materia agricola, per cui verrebbe meno il
presunto carattere integrativo di competenze regionali ad esso
attribuito dalla Regione ricorrente; il secondo scaturirebbe dal
rilievo che il decreto ministeriale disciplina le modalita' di
costituzione di organismi gia' previsti nel d.-l. 8 agosto 1996, n.
429, convertito nella legge 21 ottobre 1996, n. 532 mentre il ricorso
sarebbe rivolto a contestare la normativa primaria di cui l'atto
impugnato e' attuazione specifica e necessaria, senza, peraltro, il
rispetto dei termini previsti per l'impugnazione in sede di giudizio
di legittimita' in via principale. Nel merito viene dedotta la
infondatezza del ricorso. In particolare, e' respinto l'assunto,
secondo cui gli organismi in questione avrebbero il carattere di
"strutture stabili, centralizzate e articolate su due livelli:
nazionale e periferico", atteso che le unita' locali sono attivate da
parte degli istituti zooprofilattici sperimentali e ne costituiscono
strutture di supporto; questi ultimi, peraltro, operano come
strumenti tecnico-scentifici dello Stato, delle Regioni e delle
Province autonome (art. 1 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270), con la
conseguenza che le unita' di crisi, di cui al contestato decreto
ministeriale, svolgerebbero una funzione di supporto in un ambito
specifico e determinato, che risponderebbe a criteri di urgenza e
necessita'.
In conclusione, sono ribadite le ragioni di urgenza ed emergenza
che hanno motivato l'emanazione del decreto legge e del conseguente
decreto ministeriale, entrambi finalizzati ad impedire il diffondersi
di conseguenze letali per la salute umana e, quindi, a tutela del
diritto di cui all'art. 32 della Costituzione.
3. - Nella imminenza della data fissata per l'udienza pubblica, la
Regione Lombardia ha depositato una memoria, con la quale ribadisce
le proprie ragioni, soffermandosi, in particolare, sulle
controdeduzioni contenute nell'atto di intervento dell'Avvocatura
generale dello Stato. Preliminarmente esamina i due profili di
inammissibilita' eccepiti dalla Avvocatura generale dello Stato,
rilevando, in primo luogo, che le disposizioni dell'impugnato decreto
ministeriale avrebbero carattere innovativo rispetto a quanto
disposto dal d.-l. n. 429 del 1996, ma, soprattutto, non potrebbero
trarre da quest'ultimo adeguato e sufficiente fondamento legale,
atteso che la normativa primaria legittimerebbe soltanto un'azione
ministeriale di organizzazione, coordinamento ed attivazione delle
strutture gia' esistenti e non gia' l'istituzione di nuove unita'
organizzative a livello locale.
Ne' - sempre secondo la Regione - potrebbe essere condivisa la tesi
dell'Avvocatura generale, secondo cui il d.-l. n. 429 del 1996,
menzionando al plurale i "centri nazionali di referenza" intenda
ricomprendere le unita' locali di intervento di cui agli artt. 1 e 2
dell'impugnato decreto ministeriale, in quanto l'uso del plurale e'
stato dettato da una esigenza di genericita' e l'espressione usata
dal legislatore appare riferita ai centri nazionali di referenza gia'
esistenti, non potendo ricomprendere strutture nuove, collocate al di
fuori di tali centri. Per quanto riguarda le "unita' di crisi"
sembrerebbe chiaro - sempre ad avviso della Regione - che il
legislatore abbia voluto riferirsi ad organi di pronto intervento,
finalizzati al superamento di crisi contingenti e non gia' ad organi
strutturati su basi stabili sul territorio.
La Regione si sofferma, quindi, ad evidenziare i presupposti
richiesti dalla giurisprudenza costituzionale per la tutela innanzi
alla Corte costituzionale delle competenze delegate, in quanto
costituenti integrazione necessaria delle funzioni proprie delle
Regioni: la materia sanitaria, infatti, cosi' come configurata
dall'art. 27 del d.P.R. n. 616 del 1977, avrebbe carattere proprio e
generale (comma 1, lett. l dell'art. 27 del d.P.R. n. 616 del 1977),
mentre il successivo art. 30, integrato dall'art. 6 della legge n.
833 del 1978 circoscriverebbe l'ambito di competenza statale della
materia in esame, limitato alla profilassi internazionale, marittima,
aerea e di frontiera, anche veterinaria, e la profilassi delle
malattie infettive e diffusive per le quali siano imposte
vaccinazioni obbligatorie o misure di quarantena. Le suddette
competenze, tuttavia, a mente dell'art. 31 del d.P.R. n. 616 del
1977 e dell'art. 7 della legge n. 833 del 1978 erano delegate alle
Regioni. La difesa regionale richiama, inoltre, le recenti norme
contenute nel d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che attribuiscono la
complessiva materia relativa agli interventi profilattici,
terapeutici e di vigilanza concernenti la sanita' veterinaria alla
competenza regionale "propria" e non "delegata" (fatta salva la
profilassi internazionale) al fine di evidenziare l'esistenza dei
presupposti affinche' si ravvisi nella presente fattispecie
un'ipotesi di "incostituzionalita' sopravvenuta"; analogamente per la
materia "agricoltura e foreste", la quale completa il quadro delle
attribuzioni regionali in materia di prevenzione, cura e sorveglianza
delle malattie animali e si inserisce in un sistema organico ed
integrato di competenze regionali costituzionalmente protette.
La memoria regionale ribadisce che, contrariamente a quanto
sostenuto dalla difesa erariale, il Ministro della sanita' individua
organismi amministrativi di intervento ed il loro ambito di
operativita' ed individua, inoltre, gli Istituti zooprofilattici
quali soggetti tenuti ad attivare tali organismi senza alcun
intervento delle Regioni. Inoltre, le unita' locali sarebbero
configurate come articolazioni periferiche, con funzione meramente
strumentale, dell'unita' nazionale. Ne', peraltro, il ruolo
politico-amministrativo potrebbe essere individuato in capo agli
Istituti zooprofilattici, in quanto organi con specifico carattere
tecnico-scientifico mentre sarebbero investiti dal decreto impugnato
soltanto di un compito di "attivazione operativa" delle unita'
locali. Tuttavia, anche a voler ritenere che detti Istituti siano
titolari di funzioni di controllo politico-amministrativo, non vi
sarebbe equivalenza di assegnazione di tali funzioni alle Regioni, le
quali resterebbero prive di ogni potere di indirizzo, gestione e
controllo amministrativo su organi aventi ambito regionale e operanti
in materia di competenza regionale. Infine la Regione sottolinea la
violazione del principio di leale cooperazione tra Stato e Regioni di
cui all'art. 5 della Costituzione sia sotto il profilo sostanziale,
sia sotto il profilo formale procedurale.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministero
della sanita' 29 gennaio 1997, recante: "Misure integrative per la
sorveglianza permanente delle encefalopatie spongiformi degli
animali", nella sua interezza ed, in particolare, con riguardo agli
artt. 1 e 2.
Secondo la ricorrente il decreto violerebbe gli artt. 5, 97, 117 e
118 della Costituzione, in quanto gravemente lesivo delle
attribuzioni costituzionali riservate alle Regioni, interferendo con
la sfera di attribuzioni a queste spettanti in materia di zootecnia e
sanita', in relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (artt. 4, 27,
30, 31, 66, 70, 71 e 77), che ha trasferito alle Regioni la
competenza su tutte "le attivita' zootecniche e l'allevamento di
qualsiasi specie con le relative produzioni"; alla legge 23 dicembre
1978, n. 833, artt. 6 e 7, che ha delegato alle Regioni l'esercizio
delle funzioni amministrative concernenti la "profilassi delle
malattie infettive e diffusive di cui al precedente art. 6, lett. b)
comma 1, lett. a)", nonche' "l'attuazione degli adempimenti disposti
dall'autorita' sanitaria statale, ai sensi della lett. u) del
precedente art. 6, comma 1, lett. b)"; alla legge 4 dicembre 1993, n.
491, art. 1 (ora abrogata), che ha attribuito alle Regioni "tutte le
funzioni in materia di agricoltura e foreste, di acquacoltura e
agriturismo"; al d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, che ha confermato ed
ampliato le attribuzioni regionali nelle materie anzidette; al d.-l.
8 agosto 1996, n. 429, convertito in legge 21 ottobre 1996, n. 532,
che ha previsto solo l'utilizzo dei centri nazionali di referenza e
l'impiego delle unita' di crisi previste da norme nazionali e
comunitarie, nonche' i centri nazionali di referenza; alla legge 23
agosto 1988, n. 400, art. 17, per assenza di espressa autorizzazione
legislativa all'uso delle forme semplificate, almeno con riguardo
alle disposizioni che vanno oltre l'intento e la lettera del d.-l. n.
429 del 1996.
2. - Preliminarmente deve essere dichiarata infondata la duplice
eccezione di inammissibilita' del ricorso sollevata dalla difesa
dello Stato sotto i profili che il decreto impugnato da un lato non
coinvolgerebbe competenze regionali, non riguardando la materia
agricola, dall'altro disciplinerebbe modalita' di costituzione degli
organismi gia' previsti dal d.-l. 8 agosto 1996, n. 429 (convertito
con modificazioni in legge 21 ottobre 1996, n. 532) di modo che il
ricorso sarebbe rivolto a contestare - senza il rispetto dei termini
per il giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - la
normativa primaria dell'anzidetto decreto-legge.
In realta' il decreto ministeriale impugnato riguarda una materia
mista, agricola (allevamento del bestiame) e soprattutto sanitaria
(veterinaria con notevoli profili riflessi sulla alimentazione e
sulla salute umana di fronte a situazioni di rischio provenienti
dall'estero), di modo che risultano evidenti caratteri di connessione
con la sfera di competenza regionale, che la Regione e' legittimata a
tutelare in sede di conflitto.
Nello stesso tempo l'anzidetto decreto non puo' essere configurato
come atto di mera e necessaria esecuzione del d.-l. n. 429 del 1996,
dando invece attuazione ulteriore, con svolgimento certamente
autonomo e non necessario rispetto alla previsione del citato
decreto-legge.
Cio' e' sufficiente per il rigetto delle eccezioni di
inammissibilita' (sentenza n. 270 del 1998).
3. - Certamente la normativa contenuta nel d.-l. legittimava una
azione ministeriale di organizzazione e coordinamento e di "impiego"
sia di "unita' di crisi" sia di "centri nazionali di referenza"
(necessariamente a iniziativa unitaria statale atteso il carattere
della epidemia e la sua provenienza dall'estero), oltre una attivita'
di formazione del personale anche in relazione alla novita' del
fenomeno e ai relativi rischi.
Tuttavia, la estrema sinteticita' della previsione del d.-l. ed il
riferimento, contenuto nelle premesse, al "fine di prevenire
l'insorgenza di malattie infettive, nonche' di tutelare il
consumatore" e, nel testo normativo, all'"adempimento anche ad
obblighi comunitari ed internazionali" e ad "unita' di crisi,
previste dalle norme nazionali e comunitarie", deve indurre
l'interprete ad un necessario collegamento ed aggancio quanto alle
funzioni statali, ad integrazione del contenuto dello stesso
decreto-legge, con il complesso della normativa primaria vigente in
materia di epidemie e di rischi per la salute pubblica nel campo
veterinario, alimentare e di tutela del consumatore al fine della
prevenzione di malattie infettive di provenienza dall'estero.
In realta' la profilassi internazionale, i compiti di rilievo
nazionale per la tutela della salute sono stati mantenuti allo Stato
anche con le norme che hanno di recente (si noti, dopo l'atto
impugnato) conferito ulteriori funzioni e compiti alle Regioni (legge
15 marzo 1997, n. 59, art. 1, comma 3, lett. i) comma 4, lett. c)); e
in particolare, in sede di decreto delegato, sono rimaste invariate,
quanto a riparto di competenze tra Stato e Regioni, la sorveglianza
ed il controllo di epidemie ed epizoozie di dimensioni
internazionali, mentre per la profilassi internazionale, in relazione
alla quale pure e' stata confermata la competenza in capo allo Stato,
e' stato altresi' previsto che questo possa avvalersi anche delle
aziende u.s.l., sulla base di apposito accordo definito in sede di
conferenza unificata, con specificazione delle "funzioni
amministrative in materia di profilassi internazionale, con
particolare riferimento ai controlli igienico-sanitari, ai controlli
sanitari delle popolazioni migranti, nonche' ai controlli veterinari
infracomunitari e di frontiera" (d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art.
112, comma 3, lett. g) e art. 126).
4. - Quanto alla normativa precedentemente in vigore (con
riferimento alla data del decreto impugnato) in relazione ai poteri
dello Stato, e' sufficiente il richiamo alla competenza statale in
ordine alle funzioni amministrative concernenti la profilassi
internazionale anche in materia veterinaria, nonche' agli interventi
contro le epidemie e le epizoozie, riguardanti la individuazione
delle malattie infettive e diffusive del bestiame - per il quale in
tutto il territorio nazionale possono essere disposti l'abbattimento
e, se del caso, la distruzione degli animali infetti o sospetti - e
la determinazione degli interventi obbligatori in materia di
zooprofilassi (art. 6, lett. a), b) e u), della legge 23 dicembre
1978, n. 833).
Mentre, in attesa del riordinamento delle norme in materia di
profilassi internazionale - ivi compresa, come per tradizione, la
zooprofilassi - e di malattie infettive e diffusive (riordinamento
ancora in attesa di attuazione) dovevano continuare ad applicarsi, in
quanto non in contrasto con le disposizioni della stessa legge n. 833
del 1978, le norme del testo unico delle leggi sanitarie approvato
con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 e successive modificazioni ed
integrazioni e le altre disposizioni vigenti in materia (art. 62
della legge n. 833 del 1978).
Per quanto qui interessa alle Regioni era stato delegato
l'esercizio delle funzioni amministrative concernenti la profilassi
delle malattie infettive e diffusive di cui all'art. 6, lett. b),
della legge n. 833 del 1978 e l'attuazione degli adempimenti
disposti dall'autorita' sanitaria statale ai sensi della lett. u)
dello stesso art. 6 (art. 7, primo comma, lett. a) e b), della legge
n. 833 del 1978).
5. - La individuazione, tra le malattie infettive e diffusive degli
animali, della encefalopatia spongiforme dei bovini, insieme alle
scrapie, e' avvenuta, ad integrazione dell'elenco di cui al d.P.R. 8
febbraio 1954, n. 320 (Regolamento di polizia veterinaria), con
ordinanza ministeriale 10 maggio 1991 (Gazzetta Ufficiale 16 maggio
1991, n. 113), con riserva di impartire disposizioni integrative ai
fini del coordinamento e dell'indirizzo di programmazione nazionale e
comunitaria delle attivita' sanitarie correlate.
Del resto il d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270 (Riordinamento degli
Istituti zooprofilattici sperimentali, a norma dell'art. 1, comma 1,
lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421) ha proceduto ad un
primo riordinamento degli istituti zooprofilattici accrescendo la
loro autonomia e attribuendo la caratteristica di "strumenti
tecnico-scientifici" sia dello Stato, sia delle regioni e provincie
autonome (art. 1).
Lo stesso d.lgs n. 270 del 1993 (art. 2) ha conservato in materia
allo Stato un "fondamentale ruolo e peculiari competenze" (sentenza
n. 124 del 1994), tra cui la competenza per "il coordinamento
tecnico-funzionale degli Istituti" zooprofilattici sperimentali e
"l'attribuzione agli stessi di compiti e funzioni di interesse
nazionale ed internazionale", riservando allo Stato la competenza,
tra l'altro, di "promuovere lo sviluppo organizzativo e delle
metodologie e tecnologie diagnostiche ed analitiche", "l'attuazione
di programmi nazionali di sorveglianza epidemiologica" e di "affidare
l'attuazione di iniziative nazionali di formazione ed aggiornamento
di veterinari ed altri operatori addetti alla sanita' pubblica" ed
infine di "istituire presso gli istituti zooprofilattici sperimentali
centri specialistici di referenza nazionale, comunitaria ed
internazionale", nonche' di "attribuire agli stessi compiti e
funzioni di interesse nazionale, comunitario ed internazionale".
6. - Sotto il profilo dei rapporti tra competenze statali e
competenze regionali questa Corte ha avuto occasione di sottolineare
il rilievo preminente degli interessi nazionali in ordine alle varie
attivita', affidate agli Istituti considerati, relative precipuamente
al campo della ricerca, studio, sperimentazione, controllo e
sorveglianza
epidemiologica.
Gli Istituti zooprofilattici sperimentali, "operano in ambiti nei
quali convergono non solo interessi di regioni e province autonome in
materia di igiene e sanita' veterinaria, ma anche interessi di
carattere nazionale, conseguenti, oltretutto, all'adempimento di
obblighi internazionali e comunitari". Detti Istituti, pertanto,
continuano a potere essere utilizzati dallo Stato quali strumenti
tecnico-scientifici comuni alle Regioni e allo stesso Stato nei
limiti delle anzidette competenze previste dalla legge, pur essendo
affidata alle Regioni la disciplina delle modalita' gestionali,
organizzative e di funzionamento nel rispetto dei principi previsti
dallo stesso d.lgs. n. 270 del 1993 e dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
502. Cio' anche se, dopo l'intervenuta dichiarazione di
illegittimita' costituzionale degli artt. 2, primo comma, e 3, terzo
e quarto comma, del d.lgs. n. 270 del 1993 (sentenza n. 124 del
1994) e' rimasta preclusa di fatto - in attesa di un intervento
legislativo, peraltro contemplato dall'art. 121 del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112 - l'attuazione completa del nuovo ordinamento degli
istituti zooprofilattici sperimentali.
7. - Sul piano comunitario e' opportuno sottolineare che
nell'ambito europeo la libera circolazione dei prodotti
agroalimentari lascia impregiudicati gli interventi necessari per la
tutela della salute e della vita delle persone e degli animali; anzi
la Commissione CE si e' ripetutamente attivata per un sistema di
sorveglianza epidemiologica delle encefalopatie spongiformi
trasmissibili degli animali e per le opportune cautele in ordine alla
eliminazione dal consumo umano e animale del materiale specifico a
rischio ottenuto da animali della specie bovina, ovina e caprina.
Sulla base delle predette considerazioni risulta l'infondatezza
delle specifiche censure proposte dal ricorso in ordine alla asserita
lesione, da parte del decreto impugnato, della sfera regionale di
competenze, dovendo ritenersi che spetta allo Stato l'emanazione
delle norme integrative contenute nel decreto stesso.
Innanzitutto il decreto impugnato e' una esplicazione della
preesistente facolta' dello Stato di avvalersi degli Istituti
zooprofilattici sperimentali, che sono strumenti tecnico-scientifici
anche dello Stato; il relativo utilizzo, essendo previsto
specificamente in relazione ad un interesse unitario e nazionale in
norme di legge, puo' essere oggetto di intervento statale meramente
di attuazione settoriale (senza che vi sia necessita' di ulteriore
intervento legislativo). L'utilizzo degli Istituti zooprofilattici
puo' essere interpretato - conformemente ai principi costituzionali -
in modo da non incidere sulla organizzazione delle strutture
regionali e da non alterare i rapporti tra sfere di competenza
statale e regionale.
8. - Gli stessi principi surrichiamati valgono per escludere le
censure relative alla previsione di compiti di aggiornamento del
personale e di formazione dei veterinari ed altri professionisti.
Infatti, il compito per gli Istituti zooprofilattici sperimentali
di attuare iniziative anche statali per la formazione ed
aggiornamento di veterinari ed altri operatori risale alle tradizioni
storiche iniziali degli istituti ed e' stato espressamente confermato
dalla successiva normativa (d.lgs. n. 270 del 1993, art. 1, comma 4,
lett. f) e art. 2, comma 2, lett. g); d.m. 16 febbraio 1994, n. 190,
art. 3, comma 1, lett. l) e m), con il Regolamento recante norme per
il riordino degli istituti zooprofilattici sperimentali in attuazione
dell'art. 1, comma 5, del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270).
Nello stesso tempo rientra nella sfera di competenza statale la
facolta' di affidare l'attuazione di iniziative nazionali di
formazione e aggiornamento di veterinari ed altri operatori addetti
alla sanita' pubblica e di istituire presso gli Istituti suddetti
centri specialistici di referenza nazionale, nonche' di attribuire
agli stessi compiti di interesse nazionale e comunitario (art. 2,
comma 3, lett. g) ed h), del d.lgs. n. 270 del 1993).
L'unita' operativa di intervento a livello nazionale attivata
presso il centro di referenza nazionale delle encefalopatie degli
animali e neuropatologie comparate (gia' riconosciuto con d.m. 3
agosto 1991 presso l'Istituto zooprofilattico del Piemonte, della
Liguria e Valle d'Aosta) e le corrispondenti unita' locali di
intervento, da attivarsi a cura ed opera dei singoli Istituti
zooprofilattici, devono essere intese come iniziativa unitaria
nazionale, quali articolazioni di centri di riferimento attraverso la
individuazione di responsabili periferici. Cio' non comporta la
creazione di strutture nuove, dovendo gli Istituti procedere alla
individuazione, tra il proprio personale, di specifici soggetti
responsabili nell'ambito di compiti istituzionalmente spettanti agli
stessi Istituti. L'unita' a livello nazionale deve svolgere compiti
di coordinamento e monitoraggio, nonche' funzioni tecnico-consultive,
oltre di proposta a livello tecnico; invece le unita' locali di
intervento sono destinate a compiti soprattutto di raccolta di dati e
di elementi tecnici e di diffusione di notizie, di risultanze delle
rilevazioni e di informazioni tecnico-scientifiche, senza alcuna
attivita' aggiuntiva di amministrazione o gestione attiva, restando
immutate sia le funzioni di spettanza degli Istituti, sia ogni
responsabilita' ed attivita' operativa di spettanza regionale e dei
suoi organi a livello locale, secondo la normativa vigente.
La raccolta e la elaborazione di dati, la messa a disposizione in
via consultiva di ogni elemento tecnico-scientifico necessario
(protocolli operativi di sorveglianza, aggiornamenti costanti della
situazione epidemiologica, studio e proposte di misure preventive e
repressive per la sanita' animale) costituiscono un'azione aggiuntiva
- necessariamente unitaria e su base nazionale, per affrontare
l'emergenza derivante da rischi per gli animali a causa di
encefalopatie spongiformi con focolai all'estero - e di straordinaria
urgenza per una adeguata "salvaguardia a fini di tutela della salute"
umana.
9. - In conclusione, l'anzidetta previsione di centri di referenza
e di unita' di intervento anche locale deve essere interpretata nel
senso - conforme ai principi costituzionali - che non si sovrappone o
non duplica l'organizzazione o l'attivita' di gestione attiva
regionale in materia agricola e sanitaria; nello stesso tempo la
"unita di crisi" e le corrispondenti "unita' locali di intervento"
sono destinate per loro natura a non assumere il carattere di basi
stabili sul territorio, essendo finalizzate al superamento di crisi
contingenti.
E' evidente altresi' che il decreto impugnato non puo' essere
interpretato nel senso di abilitare lo Stato a creare o ad imporre
nuove strutture a base regionale, bensi' comporta la utilizzazione
(gia' prevista dalla preesistente legislazione), per compiti
necessariamente unitari, degli Istituti zooprofilattici sperimentali,
avvalendosi lo Stato di questi strumenti (anche statali) proprio in
relazione alle funzioni istituzionali e alla sfera mista di
competenze tecniche attribuita agli stessi Istituti dalla vigente
normativa.