ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilita', ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 18 aprile 1962, n.
230 recante "Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato"
e successive modificazioni limitatamente a: Articolo 1, comma 1: "Il
contratto di lavoro si reputa a tempo indeterminato, salvo le
eccezioni appresso indicate." e comma 2, come modificato dall'art.
unico della legge 23 maggio 1977, n. 266 (il quale ha sostituito la
lettera "e"), nonche' come integrato dall'art. unico della legge 25
marzo 1986, n. 84 (il quale ha aggiunto la lettera "f"),
limitatamente alle parole: "a) quando cio' sia richiesto dalla
speciale natura dell'attivita' lavorativa derivante dal carattere
stagionale della medesima; b) quando l'assunzione abbia luogo per
sostituire lavoratori assenti e per i quali sussiste il diritto alla
conservazione del posto, sempreche' nel contratto di lavoro a termine
sia indicato il nome del lavoratore sostituito e la causa della sua
sostituzione; c) quando l'assunzione abbia luogo per la esecuzione di
un'opera o di un servizio definiti e predeterminati nel tempo aventi
carattere straordinario od occasionale; d) per le lavorazioni a fasi
successive che richiedono maestranze diverse, per specializzazioni,
da quelle normalmente impiegate e limitatamente alle fasi
complementari od integrative per le quali non vi sia continuita' di
impiego nell'ambito dell'azienda; e) nelle assunzioni di personale
riferite a specifici spettacoli ovvero a specifici programmi
radiofonici o televisivi; f) quando l'assunzione venga effettuata da
aziende di trasporto aereo o da aziende esercenti i servizi
aeroportuali ed abbia luogo per lo svolgimento dei servizi operativi
di terra e di volo, di assistenza a bordo ai passeggeri e merci, per
un periodo massimo complessivo di sei mesi, compresi tra aprile ed
ottobre di ogni anno, e di quattro mesi per periodi diversamente
distribuiti, e nella percentuale non superiore al 15 per cento
dell'organico aziendale che, al 1 gennaio dell'anno a cui le
assunzioni si riferiscono, risulti complessivamente adibito ai
servizi sopra indicati. Negli aeroporti minori detta percentuale puo'
essere aumentata da parte delle aziende esercenti i servizi
aeroportuali, previa autorizzazione dell'ispettorato del lavoro, su
istanza documentata delle aziende stesse. In ogni caso, le
organizzazioni sindacali provinciali di categoria ricevono
comunicazione delle richieste di assunzione da parte delle aziende di
cui alla presente lettera.", comma 3: "L'apposizione del termine e'
priva di effetto se non risulta da atto scritto.", comma 4: "Copia
dell'atto scritto deve essere consegnata dal datore di lavoro al
lavoratore.", comma 5: "La scrittura non e' tuttavia necessaria
quando la durata del rapporto di lavoro puramente occasionale non sia
superiore a 12 giorni lavorativi.", nonche' comma 6: "L'elenco delle
attivita' di cui al secondo comma, lettera a), del presente articolo
sara' determinato con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, entro un
anno dalla pubblicazione della presente legge. L'elenco suddetto
potra' essere successivamente modificato con le medesime procedure.
In attesa dell'emanazione di tale provvedimento, per la
determinazione di dette attivita' si applica il decreto ministeriale
11 dicembre 1939 che approva l'elenco delle lavorazioni che si
compiono annualmente in periodi di durata inferiore a sei mesi.";
Articolo 2, come sostituito (quanto al comma 2) dall'art. 12 della
legge 24 giugno 1997, n. 196; Articolo 3; Articolo 4; Articolo 5;
Articolo 6; Articolo 7, come sostituito dall'art. 14 del d.lgs. 19
dicembre 1994, n. 758; Articolo 8; Articolo 9; Articolo 10; Articolo
11; nonche' il decreto-legge 3 dicembre 1977, n. 876, convertito in
legge, con modificazioni dalla legge 3 febbraio 1978, n. 18, recante
"Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato nei settori
del commercio e del turismo" e successive modificazioni, nonche' la
legge 28 febbraio 1987, n. 56, recante "Norme sull'organizzazione del
mercato del lavoro" e successive modificazioni, limitatamente
all'articolo 23, come sostituito (quanto al comma 2) dall'art. 9 bis
d.-l. 20 maggio 1993, n. 148, convertito in legge 19 luglio 1993, n.
236; giudizio iscritto al n. 123 del registro referendum. Vista
l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio centrale
per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato
conforme a legge la richiesta e la successiva ordinanza di correzione
di errore materiale del 21 dicembre 1999; Udito nella camera di
consiglio del 13 gennaio 1999 il giudice relatore Franco Bile; Uditi
l'avvocato Sergio Magrini per i presentatori Capezzone Daniele,
Giustino Mariano e De Lucia Michele, l'avvocato Mario Salerni per
l'associazione Progetto Diritti, per la Federazione delle
Rappresentanze Sindacali di Base e per il Centro di ricerca ed
elaborazione per la democrazia e l'avvocato Piergiovanni Alleva per
la Federazione dei Verdi ed altri, Comitato per le liberta' e i
diritti sociali e Partito della Rifondazione comunista.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione, ai sensi della legge 25 maggio 1970, n. 352, ha
esaminato la richiesta di referendum popolare depositata in data 8
marzo 1999 da Daniele Capezzone ed altri (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 57 del 10 marzo 1999), presentata sul seguente quesito:
Volete voi che sia abrogata la legge 18 aprile 1962, n. 230, recante
"Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato" e successive
modificazioni, limitatamente a:
Articolo 1, comma 1: "Il contratto di lavoro si reputa a tempo
indeterminato, salvo le eccezioni appresso indicate."; comma 2, come
modificato dall'articolo unico della legge 23 maggio 1977, n. 266 il
quale ha sostituito la lett. "e"), nonche' come integrato
dall'articolo unico della legge 25 marzo 1986, n. 84 (il quale ha
aggiunto la lettera "f"), limitatamente alle parole: "a) quando cio'
sia richiesto dalla speciale natura dell'attivita' lavorativa
derivante dal carattere stagionale della medesima; b) quando
l'assunzione abbia luogo per sostituire lavoratori assenti e per i
quali sussiste il diritto alla conservazione del posto, sempreche'
nel contratto di lavoro a termine sia indicato il nome del lavoratore
sostituito e la causa della sua sostituzione; c) quando l'assunzione
abbia luogo per la esecuzione di un'opera o di un servizio definiti e
predeterminati nel tempo aventi carattere straordinario od
occasionale; d) per le lavorazioni a fasi successive che richiedono
maestranze diverse, per specializzazioni, da quelle normalmente
impiegate e limitatamente alle fasi complementari od integrative per
le quali non vi sia continuita' di impiego nell'ambito dell'azienda;
e) nelle assunzioni di personale riferite a specifici spettacoli
ovvero a specifici programmi radiofonici o televisivi; f) quando
l'assunzione venga effettuata da aziende di trasporto aereo o da
aziende esercenti i servizi aeroportuali ed abbia luogo per lo
svolgimento dei servizi operativi di terra e di volo, di assistenza a
bordo ai passeggeri e merci, per un periodo massimo complessivo di
sei mesi, compresi tra aprile ed ottobre di ogni anno, e di quattro
mesi per periodi diversamente distribuiti e nella percentuale non
superiore al 15 per cento dell'organico aziendale che, al 10 gennaio
dell'anno a cui le assunzioni si riferiscono, risulti
complessivamente adibito ai servizi sopraindicati. Negli aeroporti
minori detta percentuale puo' essere aumentata da parte delle aziende
esercenti i servizi aeroportuali, previa autorizzazione
dell'ispettorato del lavoro, su istanza documentata delle aziende
stesse. In ogni caso, le organizzazioni sindacali provinciali di
categoria ricevono comunicazione delle richieste di assunzione da
parte delle aziende di cui alla presente lettera."; comma 3:
"L'apposizione del termine e' priva di effetto se non risulta da atto
scritto."; comma 4: "Copia dell'atto scritto deve essere consegnata
dal datore di lavoro al lavoratore."; comma 5: "La scrittura non e'
tuttavia necessaria quando la durata del rapporto di lavoro puramente
occasionale non sia superiore a dodici giorni lavorativi."; nonche'
comma 6: "L'elenco delle attivita' di cui al secondo comma, lettera
a), del presente articolo sara' determinato con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per il lavoro e
la previdenza sociale, entro un anno dalla pubblicazione della
presente legge. L'elenco suddetto potra' essere successivamente
modificato con le medesime procedure. In attesa dell'emanazione di
tale provvedimento, per la determinazione di dette attivita' si
applica il decreto ministeriale 11 dicembre 1939 che approva l'elenco
delle lavorazioni che si compiono annualmente in periodi di durata
inferiore a sei mesi.";
Articolo 2, come sostituito (quanto al comma 2) dall'Articolo 12
della legge 24 giugno 1997, n. 196;
Articolo 3;
Articolo 4;
Articolo 5;
Articolo 6;
Articolo 7, come sostituito dall'Articolo 14 del d.lgs. 19
dicembre 1994, n. 758;
Articolo 8;
Articolo 9;
Articolo 10;
Articolo 11;
nonche' il decreto-legge 3 dicembre 1977, n. 876, convertito in
legge, con modificazione, dalla legge 3 febbraio 1978, n. 18, recante
"Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato nei settori
del commercio e del turismo" e successive modificazioni, nonche' la
legge 28 febbraio 1987, n. 56, recante "Norme sull'organizzazione del
mercato del lavoro" e successive modificazioni, limitatamente
all'art. 23, come sostituito (quanto al comma 2) dall'art. 9-bis del
decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito in legge dalla legge
19 luglio 1993, n. 236?".
2. - L'Ufficio centrale per il referendum, con ordinanza
pronunciata in data 7-13 dicembre 1999 - ritenuta la tempestivita'
della presentazione della richiesta referendaria e dato atto che le
sottoscrizioni raccolte dai promotori avevano raggiunto il numero di
cinquecentomila - ha dichiarato che la richiesta e' conforme alle
disposizioni di legge.
Al quesito l'Ufficio centrale ha assegnato la seguente
denominazione: "Contratti di lavoro a tempo determinato:
Liberalizzazione della stipulazione".
3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente della
Corte costituzionale ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per la
deliberazione in camera di consiglio sull'ammissibilita' della
richiesta, dandone comunicazione, ai sensi dell'art. 33, secondo
comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352, ai presentatori della
richiesta ed al Presidente del Consiglio dei Ministri.
4. - In prossimita' della camera di consiglio, i promotori hanno
depositato una memoria nella quale si chiede la dichiarazione di
ammissibilita' del referendum.
5. - Sono state presentate memorie dall'Associazione Progetto
Diritti O.N.L.U.S., dalla Federazione delle Rappresentanze Sindacali
di Base e dal Centro di Ricerca ed Elaborazione per la Democrazia,
dal Comitato per le Liberta' e i diritti sociali, dal Partito della
Rifondazione comunista e, congiuntamente, dalla Federazione dei
Verdi, dall'Associazione Nazionale per la Sinistra e da Alfiero
Grandi, nella dedotta qualita' di responsabile lavoro dei D.S. -
Democratici di Sinistra.
6. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 sono stati uditi
l'avv.Sergio Magrini per i presentatori; l'avv.Mario Salerni per
l'Associazione Progetto Diritti O.N.L.U.S., la Federazione delle
Rappresentanze Sindacali di Base e il Centro di Ricerca ed
Elaborazione per la Democrazia; e l'avv. Piergiovanni Alleva per il
Partito della Rifondazione comunista, la Federazione dei Verdi, e
l'Associazione Nazionale per la Sinistra.
Considerato in diritto
1. - Sciogliendo la riserva formulata dal Presidente della Corte
nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000, in via preliminare va
dichiarata, per le ragioni specificamente indicate da questa Corte
nella sentenza n. 31 del 2000, la ritualita' del deposito delle
memorie provenienti da soggetti diversi dai presentatori del
referendum, nonche' della loro illustrazione orale, avvenuta nella
camera di consiglio citata.
2. - Si puo' quindi passare all'esame della sussistenza dei
requisiti per l'ammissibilita' della richiesta del referendum
abrogativo - dichiarata legittima dall'Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la Corte di cassazione, con ordinanza
7/13 dicembre 1999 - al fine di accertare se, riguardo all'oggetto
della richiesta stessa, ricorra qualcuno dei limiti espressamente
previsti dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione o comunque
impliciti nel sistema e se il quesito presenti struttura e caratteri
conformi alla funzione che la Costituzione assegna all'istituto del
referendum abrogativo, che la Corte ha individuato fin dalla sentenza
n. 16 del 1978.
3. - Si deve subito rilevare - quanto all'area della normativa
costituzionalmente interdetta all'iniziativa referendaria ratione
materiae - che il quesito in esame concerne la disciplina del
rapporto di lavoro a tempo determinato e, quindi, certamente non
riguarda alcuna legge tributaria o di bilancio, ne' di amnistia o di
indulto.
4. - Con riferimento all'ultimo dei limiti indicati nel secondo
comma dell'art. 75 della Costituzione, il referendum non propone
specificamente l'abrogazione di una legge di autorizzazione a
ratificare trattati internazionali. Peraltro ai fini della decisione
sull'ammissibilita' occorre tener conto delle precisazioni fornite
dalla giurisprudenza costituzionale.
Sotto tale profilo giova richiamare (ed ulteriormente ribadire) i
principi ripetutamente affermati da questa Corte fin dalla sentenza
n. 30 del 1981 (e successivamente confermati dalle sentenze n. 31 del
1981, n. 25 del 1987, n. 63 del 1990 e, piu' recentemente, dalla
sentenza n. 27 del 1997). In base a tali principi, nella categoria
delle leggi per cui l'art. 75 della Costituzione esclude il ricorso
al referendum abrogativo sono ricomprese - oltre alle leggi di
autorizzazione a ratificare trattati internazionali - anche "le
disposizioni produttive di effetti collegati in modo cosi' stretto
all'ambito di operativita'" di queste leggi che "la preclusione debba
ritenersi sottintesa".
A siffatta conclusione la Corte e' pervenuta considerando in primo
luogo che dall'abrogazione di tali norme deriverebbe l'esposizione
dello Stato italiano a responsabilita' nei confronti delle altre
parti contraenti a causa della violazione degli impegni assunti in
sede internazionale; e aggiungendo inoltre che la Costituzione "ha
voluto riservare (tale responsabilita') alla valutazione politica del
Parlamento, sottraendo le norme in questione alla consultazione
popolare, alla quale si rivolge il referendum abrogativo previsto
dall'art. 75 della Costituzione" (sentenze n. 30 del 1981 e n. 27 del
1997, citate, nonche' n. 28 del 1993).
5. - Tra le leggi di ratifica di trattati internazionali deve
essere ricordata in particolare quella concernente il trattato
istitutivo della comunita' europea (legge 14 ottobre 1957, n. 1203,
di ratifica ed esecuzione degli accordi internazionali firmati a Roma
il 25 marzo 1957, cui hanno fatto seguito la legge 3 novembre 1992,
n. 454, di ratifica ed esecuzione del trattato sull'Unione europea
firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, e la legge 16 giugno 1998,
n. 209, di ratifica ed esecuzione del trattato di Amsterdam del 2
ottobre 1997).
Questa Corte (a partire dalla sentenza n. 170 del 1984) ha
precisato che l'ordinamento comunitario e quello statale si
configurano come autonomi e distinti, secondo la ripartizione di
competenza stabilita dal trattato, ed ha ricondotto il coordinamento
fra essi esistente all'ambito dell'art. 11 della Costituzione.
Il processo di progressiva integrazione degli ordinamenti giuridici
nazionale e comunitario ha comportato, pur a Costituzione invariata,
delle profonde modifiche all'ordinamento interno. Infatti - poiche'
nelle materie previste dal trattato la normativa regolatrice e'
quella emanata dalle istituzioni comunitarie secondo le previsioni
del trattato stesso (entro il quadro precisato dalla ricordata
sentenza n. 170 del 1984) - di fronte a tale normativa, come ha
rilevato la sentenza n. 285 del 1990, "l'ordinamento interno si
ritrae e non e' piu' operante".
Questa ritrazione per un verso consente la diretta applicabilita'
del diritto comunitario derivato, nei termini riconosciuti dalla
giurisprudenza di questa Corte e della Corte di giustizia delle
comunita' europee, e per altro verso attribuisce una posizione di
preminenza all'adempimento, da parte dello Stato italiano, degli
obblighi comunitari, garantendolo con una rete di protezione che -
come emerge dalla giurisprudenza di questa Corte - incide, per vari
aspetti, sui poteri del legislatore, dei giudici e della pubblica
amministrazione.
6. - Nel quadro fin qui delineato si colloca la giurisprudenza
della Corte concernente i rapporti fra ordinamento comunitario e
referendum abrogativo.
Con specifico riferimento all'interferenza con il trattato di Roma,
le sentenze n. 31 e n. 15 del 1997 hanno espressamente verificato se
le abrogazioni oggetto delle richieste referendarie rispettivamente
esaminate avrebbero potuto comportare, in concreto, una violazione
degli obblighi posti allo Stato italiano dal trattato stesso.
7. - Anche l'obbligo - imposto dal trattato agli Stati membri, in
vista dell'obiettivo di conformazione degli ordinamenti interni - di
ottemperare alle prescrizioni poste dalla normativa comunitaria
derivata, ha una precisa ricaduta - come gia' ritenuto dalla Corte -
in termini di inammissibilita' del referendum che in ipotesi esponga
lo Stato italiano al rischio dell'inadempienza.
In particolare, le direttive comunitarie sono state espressamente
considerate rilevanti ai fini del giudizio di ammissibilita' di
richieste referendarie - sia pure per escludere che il risultato del
referendum confliggesse con le direttive che venivano in
considerazione - dalla sentenza n. 64 del 1990 e (congiuntamente a
trattati internazionali) dalle sentenze n. 63 del 1990, n. 26 del
1993 e n. 36 del 1997.
8. - Si tratta allora di verificare se il quesito referendario si
ponga, o meno, in contrasto con la direttiva 1999/70/CE del Consiglio
dell'Unione europea del 28 giugno 1999.
8.1. - La citata direttiva concerne specificamente il rapporto di
lavoro a tempo determinato, e recepisce l'accordo-quadro stipulato al
riguardo dalle parti sociali.
Tale accordo richiede che il termine apposto al contratto di lavoro
sia determinato da condizioni oggettive, quali il raggiungimento di
una certa data, il completamento di un compito specifico o il
verificarsi di un evento specifico. E nel contempo dispone che gli
Stati membri, ove nella loro legislazione non abbiano gia' una
normativa equivalente, debbano, non oltre il 10 luglio 2001, dettarne
una diretta ad evitare l'abuso del contratto di lavoro a termine,
mediante l'adozione di misure idonee ad individuare le ragioni
obbiettive che giustifichino la sua rinnovazione, la durata massima
dei contratti successivi, ed il numero di rinnovi possibili; nonche'
a stabilire quando i contratti a termine debbano considerarsi
"successivi" e quando si convertano in contratti a tempo
indeterminato.
8.2. - Ora - quando, come nel caso in esame, la direttiva prevede
un termine per l'adeguamento di ciascun ordinamento nazionale alle
sue prescrizioni - l'obbligo di conformazione sorge come tale a
carico dello Stato fin dal momento dell'entrata in vigore della
direttiva (ai sensi dell'art. 254 del trattato, gia' art. 191), e
quindi, anche durante la pendenza del termine, la sopravveniente
normazione interna dello Stato non puo' estrinsecarsi con contenuti
confliggenti con i principi della direttiva.
8.3. - La menzionata direttiva dispone che gli Stati membri debbano
introdurre nei propri ordinamenti misure idonee a prevenire abusi in
tema di contratto di lavoro a tempo determinato, solo "in assenza di
norme equivalenti".
Pertanto negli Stati in cui tali norme esistano si determina una
situazione di anticipata conformazione dell'ordinamento interno a
quello comunitario.
In tal caso, pur in pendenza del termine di recepimento,
l'ordinamento interno - se puo', nel rispetto delle scelte di fondo
della normativa comunitaria, modificare le garanzie esistenti -
sicuramente non puo' rimuoverle del tutto senza violare gli obblighi
nascenti dalla direttiva.
A tale vincolo e' in modo particolare assoggettato il referendum
abrogativo, che non puo', in quanto atto-fonte di diritto interno
(sentenza n. 64 del 1990, citata), condurre ad un risultato tale da
esporre lo Stato italiano a responsabilita' per violazione di impegni
assunti in sede comunitaria.
Pertanto non puo' ritenersi ammissibile un referendum che miri
all'abrogazione di una normativa interna, avente contenuto tale da
costituire per lo Stato italiano il soddisfacimento di un preciso
obbligo derivante dall'appartenenza all'Unione europea, ove tale
abrogazione lasci quest'obbligo del tutto inadempiuto.
8.4. - Qualora si consideri la lettera e lo spirito della direttiva
in questione (come evidenziata in chiusura del precedente punto 8.1),
l'ordinamento italiano risulta anticipatamente conformato agli
obblighi da essa derivanti.
Infatti, proprio la legge n. 230 del 1962 assoggettata a
referendum, come risultante dalle successive modifiche e
integrazioni, ha da molto tempo adottato una serie di misure
puntualmente dirette ad evitare l'utilizzo della fattispecie
contrattuale del lavoro a tempo determinato per finalita' elusive
degli obblighi nascenti da un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, in particolare circondando di garanzie l'ipotesi della
proroga o del rinnovo del contratto e precisando i casi in cui il
contratto prorogato o rinnovato si debba considerare a tempo
indeterminato (art. 2 della stessa legge).
8.5. - La proposta referendaria mira per contro all'abrogazione di
queste garanzie, lasciando nella legge n. 230 del 1962 unicamente
l'affermazione della generale (e quindi indiscriminata) liceita'
dell'apposizione del termine al contratto di lavoro.
Orbene, e' vero che il legislatore nazionale mantiene una
considerevole discrezionalita' nell'attuazione della direttiva
nell'ordinamento interno, ma la liberalizzazione derivante
dall'eventuale abrogazione dell'art. 2 comporterebbe non una mera
modifica della tutela richiesta dalla direttiva, ma una radicale
carenza di garanzie in frontale contrasto con la lettera e lo spirito
della direttiva suddetta, che neppure nel suo contenuto minimo
essenziale risulterebbe piu' rispettata.
8.6. - I promotori affermano che un'eventuale abrogazione
referendaria non escluderebbe l'applicazione alla materia della
disciplina generale dei contratti dettata dal codice civile.
Ma tale disciplina, limitandosi a sancire disposizioni meramente
comminatorie della nullita' del contratto, appare assolutamente
inidonea ad assolvere l'obbligo, imposto dalla direttiva, di
introdurre nell'ordinamento norme volte a regolamentare sia le
ragioni ed i limiti del rinnovo del contratto di lavoro a tempo
determinato, sia le ipotesi di trasformazione di esso in contratto a
tempo indeterminato.
9. - Da quanto precede deriva l'inammissibilita' del referendum,
dovendo ancora una volta escludersi che dall'abrogazione referendaria
di norme interne possa derivare l'esposizione dello Stato italiano a
responsabilita' nei confronti della comunita' europea.