IL CONSIGLIO DI STATO
Ha promulgato la seguente ordinanza sul ricorso in appello (n.
1508/1995 e rassegnato con n. 8852/1999 proposto dal Ministero del
tesoro, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difesa
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma,
via del Portoghesi n. 12, e' per legge domiciliato;
Contro le signore Franca Rossi e Paola Rossi in Aureli,
rappresentate e difese dall'avv. Stanislao Aureli presso il cui
studio in Roma, via Asiago n. 8, sono selettivamente domiciliate;
nonche' contro signori Dario Rossi ed Emanuele Parisi Rossi, non
costituiti in questo grado del giudizio; per l'annullamento delle
sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, I
sezione, 10 febbraio 1995, n. 163, resa inter partes ed avente ad
oggetto accoglimento del ricorso proposto dai signori Rossi per
l'ottemperanza della sentenza del medesimo Tribunale amministrativo
regionale, III sezione, 15 dicembre 1988, n. 1847.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle signore Paola
Rossi Aureli e Franca Rossi;
Viste le memorie prodotte dalle resistenti a difesa delle loro
ragioni;
Data per letta alla pubblica udienza del 14 marzo 2000 la
relazione del consigliere Filoreto D'Agostino udito l'avv.to Aureli
per gli appellati.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o
1. - Con sentenza 15 dicembre 1998, n. 1847 il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, accolse il ricorso di vari
componenti della famiglia Rossi, in epigrafe indicati, e di un loro
dante causa (Raffaele Rossi) avverso il provvedimento
dell'intendenza di finanza di Roma 26 febbraio 1985, n. 205557 c/c
443/90278 d.g., che disponeva un limitato indennizzo per la totale
spoliazione di un loro magazzino di tessuti, avvenuta nel 1943-44
ad opera di nazifascismi.
A fronte di un valore indicato, con domanda del 31 dicembre 1945,
il L. 80.000.000, ai prezzi del giugno 1943, depurato di L.
3.500.000 gia' versate delle autorita' militari tedesche,
l'intendente aveva, infatti, riconosciuto una somma di L.
4.000.000, derivante da un valore fissato dall'amministrazione in
L. 1.500.000, moltiplicato per il coefficiente 5 di cui
all'art. 25, primo comma, legge 27 dicembre 1953, n. 968 e depurato
dal gia' riscosso durante la spoliazione.
Con la succitata sentenza il Tribunale amministrativo regionale
riconobbe fondata, nei riguardi del provvedimento del 195 e del
parere istruttorio risalente al 1967, la censura di eccesso di
potere istruttorio per ingiustizia, contraddittorieta' e
illogicita', con assorbimento di ogni altro motivo, fra cui anche
eccezioni di illegittimita' costituzionale riguardanti le norme
della citata legge n. 968 del 1953 relative ai limiti indennizzo.
Argomento' il Tribunale amministrativo regionale che, secondo
dichiarazioni non smentite dall'amministrazione e comprovate da
certificati dell'ufficio provinciale dell'industria di Roma, la
ditta Rossi, all'epoca la piu' importante fra le imprese operanti
nel settore della vendita all'ingrosso dei tessuti:
a) era tenuta, essendo i suoi titolari "di razza ebraica" a
denunce mensili delle giacenze ad un ente (Concordit) dipendente
dal Ministero delle corporazioni;
b) al pari di tutti i grossisti doveva tenere chiusi in
magazzino i tessuti di produzione non autarchica (le cui quantita'
risultano nella specie indicate), che salvo casi particolari, non
potevano essere venduti;
c) pochi mesi prima dello spoglio era stata autorizzata ad
acquistare 1.690 pezze di tessuto dal lanificio Marzotto.
Risultando, pertanto attendibili i quantitativi della merce
denunciati dagli interessati nel 1945, il tribunale amministrativo
ritenne contraddittoria e non suffragata dai necessari elementi di
prova la tesi dell'amministrazione secondo cui quei quantitativi
non fossero in magazzino in ragione dell'attivita' commerciale
svolta dalla ditta e, di conseguenza, ritenne illegittima la
riduzione dell'entita' dell'indennizzo richiesto, salvi ulteriori
provvedimenti da parte dell'amministrazione.
2. - Con nuovo decreto in data 3 febbraio 1990 l'intendente di
finanza di Roma:
a) diede atto della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale;
b) richiamo' una nuova istanza del 18 maggio 1989, con la
quale il legale dei ricorrenti aveva sostenuto che per la
quantificazione dell'indennizzo occorreva tener conto del danno
emergente (valore delle merci rivalutate), del lucro cessante,
degli interessi sulla somma rivalutata e di una liquidazione
equitativa ex art. 1226 cod. civ. (con contestuale richiamo a
precedenti giurisprudenziali e al coefficiente di ragguaglio ex
art. 27 legge n. 968 del 1953);
c) cito' la nota della direzione generale dei servizi
speciali 19 maggio 1989, n. 49627, che aveva interpretato la
sentenza del Tribunale amministrativo regionale nel senso che essa
avrebbe disposto una nuova liquidazione sulla base di tutti i danni
denunciati, con detrazione della somma ottenuta dall'autorita'
militare tedesca;
d) respinge le domande di indennizzo e di adeguamento con
interessi;
e) rilievo che la giurisprudenza citata da controparte si
riferiva alla situazione di chi si e' visto liquidare l'indennizzo
ed e', quindi, titolare di diritto soggettivo;
f) stabili che la liquidazione ai prezzi vigenti al 30 giugno
1943, valutati dall'U.P.I.C., ammontava a L. 7.315.000, da
moltiplicare per 5, oltre la detrazione della somma gia' ottenuta
di L. 3.500.0000 sicche', applicate le deduzioni di cui all'art. 28
legge n. 968 del 1953, l'indennizzo ammontava a L. 27.287.500, da
corrispondere in venti rate semestrali.
3. - Contro tale provvedimento gli istanti produssero un ricorso
ordinario notificato il 3 ottobre 1990 (di cui non si conosce
l'esito) e un ricorso in ottemperanza notificato il 21 ottobre
1994.
4. - Con quest'ultimo gravame i ricorrenti dedussero l'elusivita'
del nuovo provvedimento adottato dal-l'amministrazione e
precisarono le loro pretese, conducenti (ai sensi dell'art. 28,
legge n. 968 del 1953 e successive modificazioni) ad una somma di
L. 52.083.330, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria per
il decorso del tempo. Sostennero, a quest'ultimo riguardo, che
detti accessori potevano essere chiesti per la prima volta nel
giudizio di ottemperanza, tanto piu' che il debito da indennizzo
doveva considerarsi debito di valore.
Conclusero chiedendo:
a) che il Tribunale amministrativo regionale pronunciasse un
provvedimento sostitutivo che le misure sopra indicate, oltre
rivalutazione e interessi sulle somme rivalutate (o sulla sorte del
12 dicembre 1943);
b) in via graduata, che il Tribunale amministrativo regionale
nominasse un commissario ad acta perche' provvedesse a dare
attuazione alle statuizioni contenute nella emanando decisione, con
ogni statuizione ritenuta necessaria.
5. - Con sentenza 1o febbraio 1995, n. 163 la I Sezione del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio accolse il ricorso.
Secondo il primo giudice il provvedimento del 1990 era palesemente
elusivo del giudicato, non avendo tenuto conto "della dichiarata
illegittimita' della riduzione dell'entita' dell'indennizzo
richiesto, nonche' del parere fornito dalla commissione
provinciale, pure dichiarato illegittimo". La tesi svolta dal
Tribunale amministrativo regionale e' che in sede di attuazione del
giudicato di annullamento l'amministrazione soccombente non puo'
ricadere, nella riproduzione dell'atto destinato e regolare il
rapporto giuridico controverso, nei vizi gia' riconosciuti dal
giudice, in tal modo pregiudicando l'interesse protetto del
ricorrente. Con la sentenza passata in giudicato n. 1847/1988 il
Tribunale amministrativo regionale aveva affermato che il danno
denunciato dai ricorrenti (di 80 milioni, meno 3 milioni e mezzo)
doveva ritenersi veritiero, perche' confermato dalla documentazione
versata in atti. Di conseguenza il nuovo decreto intenditizio
sarebbe ricaduto nello stesso vizio (errore nei presupposti) che
avrebbe dovuto eliminare.
Con l'appellata sentenza, il Tribunale amministrativo regionale
dichiaro' l'obbligo dell'amministrazione di eseguire puntualmente
le prescrizioni contenute nella sentenza n. 1847 del 1o dicembre
1988, "sulla base della normativa vigente". Alla somma cosi'
determinata avrebbero dovuto essere aggiunti la svalutazione
monetaria e gli interessi legali, tenuto conto del tempo trascorso
dalla prima originaria domanda". Per il caso di inerzia venne
nominato anche un commissario. Infine, l'amministrazione fu
condannata al pagamento delle spese e degli onorari del giudizio.
6. - Con atto notificato in data 22 febbraio 1995 il soccombente
Ministero del tesoro impugnava la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale
Sostiene l'amministrazione appellante che il giudicato non
avrebbe fissato, ne' avrebbe potuto farlo, l'importo
dell'indennizzo spettante ai ricorrenti, a dire di parte
appellante, in L. 80.000.000, essendosi pronunciato non sul valore,
ma solo sui quantitativi di merce. La relativa stima spetterebbe
all'amministrazione. Pertanto, il provvedimento non sarebbe affatto
elusivo, ma costituirebbe frutto di un nuovo ed autonomo esercizio
del potere, da sindacare, semmai, con una nuova impugnazione
ordinaria, avendo l'amministrazione utilizzato spazi di potere
lasciati intatti dal comando del giudice. In subordine, la sentenza
di primo grado sarebbe censurabile laddove attribuisce, sulla somma
in questione, interessi e rivalutazione, e cio' per una duplice
ragione:
a) perche' avrebbe emesso la relativa statuizione in carenza
di giurisdizione (dopo l'esaurimento del procedimento liquidatorio
sussisterebbe una posizione di diritto soggettivo, sicche'
interessi e rivalutazione, attenendo a fase successiva e
addirittura a fattispecie risarcitoria, dovrebbero essere
conosciuti dal giudice ordinario);
b) perche' la legge sui danni di guerra gia' determina
coefficienti di aggiornamento e di rivalutazione non duplicabili
dal calcolo di ulteriori interessi.
7. - Con decisione n. 565 depositata il 10 aprile 1998 questa
sezione accoglieva in parte l'appello e, per l'effetto, dichiarava
inammissibili per difetto di giurisdizione le domande aventi ad
oggetto rivalutazione monetaria ed interessi, confermando per il
resto l'impugnata sentenza 1o febbraio 1995, n. 163, del tribunale
amministrativo regionale del Lazio - sezione prima.
8. - Franca Rossi e Paola Rossi in Aureli (quest'ultima quale
cessionaria dei crediti di Emanuela e Dario Rossi) interponevano
avverso la suindicata decisione di questo consiglio ricorso per
cassazione relativamente alla declaratoria di inammissibilita'
delle domande di rivalutazione monetaria e di interessi sulle somme
liquidate a titolo di indennizzo ed, in via subordinata, per
dirimere il conflitto negativo di giurisdizione ex art. 362,
comma 2 c.p.c. tra quella pronuncia e la sentenza n. 1770/1993 del
tribunale civile di Roma.
9. - Con sentenza n. 376, depositata il 30 giugno 1999, le
sezioni unite civili della Corte suprema di Cassazione, rilevato
che le voci relative agli interessi ed alla rivalutazione monetaria
costituiscono diritti accessori facenti parte del danno complessivo
e, in quanto tali, necessariamente devoluti alla stessa autorita'
giurisdizionale competente a liquidarlo cioe', nel caso di specie,
il Consiglio di Stato quale giudice dell'ottemperanza, dichiarava
la giurisdizione di quest'ultimo. Per l'effetto l'impugnata
decisione veniva cassata e la causa veniva rinviata al Consiglio di
Stato.
10. - Presso quest'ultimo la causa e' stata riassunta con ricorso
notificato l'11 e 13 ottobre 1999, con la richiesta di conferma
della impugnata sentenza del Tribunale amministrativo regionale
Lazio n. 163 del 1o febbraio 1995 in sede di ottemperanza.
11. - L'amministrazione intimata si e' costituita.
12. - All'udienza di discussione del 7 marzo 2000 parti e causa
sono state nuovamente assegnate in decisione.
D i r i t t o
13. - L'unica questione devoluta alla presente decisione concerne
la computabiita' di interessi legali e rivalutazione su somma
liquidata a favore degli appellati, ricorrenti in riassunzione, a
titolo di refusione di danni di guerra.
14. - La sentenza delle sezioni unite della Corte suprema di
Cassazione ha riconosciuto la giurisdizione in subiecta materia del
Consiglio di Stato quale giudice dell'ottemperanza, sul coerente
presupposto che rivalutazione e interessi non costituiscono diritti
consequenziali provvisti di una qualche autonomia, bensi' diritti
accessori confluenti nella nozione di danno complessivo, alla cui
liquidazione il giudice dell'esecuzione, fornito anche di
cognizione di merito, e' legittimato, anche tramite l'uso di
penetranti poteri di amministrazione attiva.
15. - Quella pronuncia non affronta, tuttavia, in modo esplicito
il tema dei limiti entro i quali riconoscere i predetti diritti
accessori, limitandosi, sul punto, a richiamare un principio
derivante da un risalente arresto della medesima Corte di
cassazione (Sezioni unite civili, 12 maggio 1975, n. 1828, peraltro
confermato, ad esempio, da Sezioni unite civili 13 gennaio 1989,
n. 96), in forza del quale la posizione giuridica del privato,
rispetto all'indennizzo per danni di guerra regolato dalla legge 27
dicembre 1953, n. 968, e' di interesse legittimo fino all'adozione
del provvedimento di concessione, costitutivo quest'ultimo di un
diritto soggettivo in capo al medesimo richiedente. Fino al
provvedimento concessorio, pertanto, non puo' ipotizzarsi alcuna
concreta consolidazione di posizione soggettiva da cui scaturiscano
oltre che il diritto all'indennizzo anche quello agli accessori
idonei a reintegrare la lesione patita.
16. - I ricorrenti in riassunzione insistono, per contro, per un
piu' ampio concetto di refusione, sostanzialmente richiedendo
interessi e rivalutazione dal momento dell'evento lesivo.
17. - Questa conclusione, almeno nella sua sostanziale ampiezza,
non puo', in ogni caso, essere accolta. La stessa, infatti, assume
una nozione di danno di guerra priva di supporto normativo e poco
coerente alla sistematica delle responsabilita' civili. Invero, se
fosse vera la prospettazione suggerita dagli appellati, la stessa
legislazione sui danni di guerra non avrebbe senso alcuno,
potendosi ricondurre l'intera materia alla clausola generale del
neminem iniuria laedere contenuta nell'art. 2043 del codice civile.
18. - In realta', nel diritto interno italiano il danno di guerra
costituisce un fatto giuridico in senso stretto, e come tale non
imputabile a nessun soggetto, per cui l'indennizzo spettante si
connette al fatto stesso del danno. Esso si configura, rispetto
allo Stato, come misura volta a ricostruire l'equilibrio
patrimoniale del soggetto colpito in vista di un fine di interesse
generale cosi' da assolvere il dovere etico e sociale di
solidarieta' nei confronti dei cittadini danneggiati anche
indirettamente da eventi bellici (cosi' Cassazione penale 8 ottobre
1983, n. 509).
19. - L'individuazione della natura del danno di guerra quale
fatto giuridico, come configurata dalla Cassazione penale nella
suindicata sentenza, e' pienamente condivisa da questo Collegio. Ne
consegue la non applicabilita', almeno di massima, dei principi
attinenti i debiti di valore. A questo indirizzo si e' peraltro
gia' uniformata questa sezione con decisione n. 864 del 16 luglio
1996, secondo la quale la legislazione speciale in tema di
indennizzo per danni di guerra (legge 27 dicembre 1953, n. 968 e
successive integrazioni e modificazioni, legge 29 settembre 1967,
n. 955, legge 22 ottobre 1981, n. 593) non prevede ne'
rivalutazione dell'indennizzo, al di la' dei previsti coefficienti
di ristoro integrativo, ne' l'obbligo di corresponsione degli
interessi legali sulle indennita' versate in sede di liquidazione.
20. - Le conclusioni cui e' pervenuta la sezione con la decisione
appena richiamata non sembrano, in realta', pienamente
condivisibili, posto che, una volta emesso il provvedimento di
concessione, il privato acquista la titolarita' di un diritto di
credito, normalmente fruttifero.
21. - Non puo' tuttavia nascondersi perplessita' quando, come nel
caso di specie, la richiesta di corresponsione dei danni di guerra
e' stata tempestivamente avanzata dai soggetti colpiti dall'evento
bellico (precisamente il 31 dicembre 1945 protocollata ai n. 83467
dell'intendenza di finanza di Roma) e solo a cagione della
estenuante sequenza di reiezioni, reclami gerarchici, conferme di
precedenti istanze, ulteriori reclami, pareti, istruttorie, la
prima liquidazione (peraltro eccessivamente ridotta rispetto alla
misura della perdita patrimoniale dimostrata dagli istanti) e'
stata disposta nel febbraio del 1985, cioe' quasi quaranta anni
dopo.
22. - Questo reiterato contegno dell'amministrazione, protratto
nel tempo, ha finito per ridurre in limiti estremamente esigui il
ristoro apprestato dall'ordinamento, quasi snaturandone la natura
di ausilio finanziario pubblico preordinato a rendere concreto il
dovere etico e sociale di solidarieta' della Repubblica con i
propri cittadini.
23. - In altre parole, il giudice dell'ottemperanza ritiene che
l'applicazione del combinato disposto degli articoli 4, lettera b),
37, lettera c), 25 comma 1, e 28 della legge 27 dicembre 1953,
n. 968 non consenta di far conseguire agli appellati una somma
diversa da quella indicata a pagina 15 della decisione di questa
sezione n. 565 del 10 aprile 1998, (cioe' una refusione nella
misura di L. 48.583.330.=), aumentata degli interessi legali dalla
data del passaggio in giudicato della sentenza per cui si e'
instaurato il giudizio di esecuzione fino all'effettivo soddisfo.
24. - E' evidente, tuttavia, la netta sproporzione tra una
liquidazione operata in tempi ragionevoli rispetto alla domanda
(finanche precedente l'entrata in vigore della citata legge 27
dicembre 1953, n. 968) e la presente liquidazione.
25. - La normazione appena richiamata, peraltro, non lascia
spazio a pronunce giurisdizionali in cui si esprima il diritto
vivente: infatti, il meccanismo di moltiplicazione della misura
indennizzabile per cinque, come prescritto dal comma 1, dell'art.
25 della legge 27 dicembre 1953, n. 968, assicura di per se' una
forma di rivalutazione forfettaria legislativamente predeterminata.
26. - E' pertanto sostanzialmente inibito a questo Consiglio
introdurre parametri di rivalutazione che non trovino nel precetto
suindicata una specifica giustificazione. E' altresi' evidente che
l'ostacolo a una piu' ampia refusione (non certo, come gia'
osservato, nella misura richiesta dalle parti appellate e' dato dal
comma 1, dell'art. 25, nella parte in cui indica il moltiplicatare
cinque per i prezzi vigenti in Italia al 30 giugno 1943:
27. - Il Collegio, in definitiva, dubita della legittimita'
costituzionale di quella prescrizione, perche' la stessa, isolando
la determinazione complessiva dell'indennizzo in un momento storico
di gran lunga anteriore a quello di effettivo soddisfo delle
richieste dei soggetti colpiti dagli eventi bellici (oltre che da
persecuzione razziale), finisce per ledere il principio di
ragionevolezza intrinseco al sistema e per eludere, in concreto il
principio di solidarieta' sociale ed etica alla cui riaffermazione
e' preordinata la legislazione in materia di concessione di
indennizzi e contributi per danni di guerra.
28. - In altre parole, il mantenimento di un coefficiente di
moltiplicazione non piu' idoneo a mantenere un minimo di
proporzionalita' tra misura dell'indennizzo e danni effettivamente
patiti, sembra ledere i principi scaturenti dagli artt. 2
(afferente i doveri di solidarieta' sociale cui si ispira la
normazione sui danni di guerra) e 3 (quale cardine del principio di
ragionevolezza) della Costituzione.
29. - Apparendo la questione rilevante e non manifestamente
infondata, si deve disporre la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per il giudizio di legittimita' costituzionale sul
comma 1, dell'art. 25 della legge 27 dicembre 1953, n. 968, nella
parte in cui limita tuttora per cinque il moltiplicatore utile ai
fini della determinazione dell'indennizzo in relazione agli artt. 2
e 3 della Costituzione.