ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Abruzzo 23 gennaio 2004, n. 4 (Controllo sostitutivo
sugli atti degli enti locali e degli enti dipendenti dalla Regione),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,
notificato il 9 aprile 2004, depositato in Cancelleria il 19
successivo ed iscritto al n. 48 del registro ricorsi 2004.
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2005 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
udito l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 9 aprile 2004, depositato il successivo 19 aprile, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale in via principale
dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo 23 gennaio 2004, n. 4
(Controllo sostitutivo sugli atti degli enti locali e degli enti
dipendenti dalla Regione), pubblicata nel Bollettino ufficiale della
Regione Abruzzo dell'11 febbraio 2004, n. 1 straordinario, nella
parte in cui, nel disciplinare il controllo sostitutivo sugli atti
degli enti locali, attribuisce al difensore civico regionale la
potesta' di controllo su tutti gli atti degli enti locali obbligatori
per legge, senza eccezione alcuna e con richiamo all'art. 136, comma
1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), individuando gli atti
obbligatori per legge in quelli che l'ente e' tenuto ad adottare
entro termini perentori, stabiliti da leggi statali o regionali.
La difesa erariale censura la predetta disposizione in relazione:
all'art. 114 della Costituzione, per lesione del principio di
equiordinazione tra Stato, Regioni ed enti locali e delle prerogative
istituzionali dello Stato; all'art. 117, secondo comma, lettera p),
della Costituzione, in quanto non spetterebbe alla Regione ed
esulerebbe dalla sua competenza legislativa la regolamentazione, sia
pure in via sostitutiva, delle materie che rientrano nella competenza
esclusiva dello Stato, fra cui la materia organi di governo e
funzioni fondamentali di comuni, province e citta' metropolitane;
infine all'art. 120 della Costituzione, per violazione del principio
di leale collaborazione fra gli organi di rilevanza costituzionale.
In particolare, la ricorrente deduce che la norma censurata, nel
disciplinare il controllo sostitutivo della Regione sugli atti degli
enti locali, non rispetterebbe i principi delineati dalla
giurisprudenza costituzionale nelle recenti sentenze n. 43 del 2004 e
n. 69 del 2004, in tema di potere sostitutivo delle Regioni nei
confronti degli atti degli enti locali. In specie, la disposizione
censurata sarebbe costituzionalmente illegittima sotto un triplice
profilo: in primo luogo, in quanto essa attribuisce al difensore
civico regionale il controllo sostitutivo su tutti gli atti
obbligatori degli enti locali, ivi compresi quelli che esulano dalla
competenza della Regione in quanto derivanti la loro natura
obbligatoria da leggi statali, laddove l'intervento riconosciuto alla
potesta' regionale dall'art. 120 della Costituzione non puo' che
riguardare esclusivamente materie di competenza della regione (v.
sentenza n. 43 del 2004) e deve intendersi limitato allo schema
logico affidato nella sua attuazione al legislatore regionale
(sentenza n. 69 del 2004); in secondo luogo, in quanto essa
attribuisce il predetto controllo sostitutivo al difensore civico
regionale che non e' organo di governo della Regione, come richiesto
dalla giurisprudenza costituzionale in relazione all'attitudine
dell'intervento sostitutivo ad incidere sull'autonomia,
costituzionalmente rilevante, dell'ente sostituito (sentenze n. 43 e
n. 69 del 2004), essendo il predetto difensore civico caratterizzato
da una posizione di indipendenza rispetto all'esecutivo; infine, in
quanto l'art. 136 del d.lgs. n. 267 del 2000, richiamato dalla norma
censurata quale fonte dei poteri attribuiti al difensore civico
regionale, non sarebbe piu' operante nel nuovo quadro normativo ed
organizzativo sorto dopo la riforma del Titolo V della Costituzione,
essendo incompatibile con l'attuale contesto costituzionale, cosi' da
non poter costituire fonte di riferimento per i poteri di controllo
in esame e da determinare una lacuna, nell'ambito della disciplina
delineata con la legge regionale censurata, la quale finirebbe per
mettere in dubbio anche il rispetto del principio di leale
collaborazione richiamato dalla Corte costituzionale a fondamento
della potesta' sostitutiva fra organi di rilevanza costituzionale, ai
sensi dell'art. 120, comma 2, della Costituzione, e, in ultima
analisi, la congruita' delle garanzie procedimentali costituenti la
quarta condizione di legittimita' della legislazione in materia.
2. - All'udienza pubblica la difesa erariale ha insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nel ricorso introduttivo.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1
della legge della Regione Abruzzo 23 gennaio 2004, n. 4 (Controllo
sostitutivo sugli atti degli enti locali e degli enti dipendenti
dalla Regione) e' stata sollevata, con il ricorso indicato in
epigrafe, dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento
agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120 della
Costituzione. Ed infatti la norma censurata, nel disciplinare il
controllo sostitutivo della Regione sugli atti degli enti locali,
secondo il ricorrente violerebbe l'art. 114 della Costituzione per la
lesione del principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed enti
locali, nonche' l'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione in quanto spetta esclusivamente allo Stato e non alle
Regioni la legislazione in materia di «organi di governo e funzioni
fondamentali di comuni, province e citta' metropolitane».
Risulterebbe inoltre vulnerato, secondo il ricorrente, il
principio di leale collaborazione previsto dall'art. 120 della
Costituzione e per di piu' la disposizione censurata, che attribuisce
al difensore civico regionale, ai sensi dell'art. 136 del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267, il controllo sostitutivo su tutti gli atti
obbligatori della Regione, contrasterebbe, sotto diversi profili, con
i principi individuati dalla costante giurisprudenza costituzionale
in materia.
2. - La questione e' fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente affermato che
l'art. 120, secondo comma, della Costituzione non preclude, in linea
di principio, la possibilita' che la legge regionale, nel
disciplinare materie di propria competenza, disponga l'esercizio di
poteri sostitutivi in capo ad organi regionali, in caso di inerzia o
di inadempimento da parte dell'ente locale ordinariamente competente
(sentenze nn. 43, 69, 70, 71, 72, 73, 112 e 173 del 2004). Tuttavia,
nel prevedere ipotesi di interventi sostitutivi, che si debbono
comunque configurare come eccezionali rispetto al normale esercizio
delle funzioni amministrative, la legge regionale e' tenuta al
rispetto di alcuni principi connessi essenzialmente all'esigenza di
salvaguardare, pur nello svolgimento di procedure di sostituzione, il
valore costituzionale dell'autonomia degli enti locali. Tra i
principi individuati dalla giurisprudenza costituzionale, nella
questione in esame rileva in particolare quello secondo cui
l'esercizio del potere sostitutivo deve essere affidato in ogni caso
ad un organo di governo della Regione o almeno deve essere attuato
sulla base di una decisione di questi (cfr. sentenze n. 112 del 2004,
n. 313 del 2003 e n. 342 del 1994), in considerazione dell'incidenza
dell'intervento sull'ordine delle competenze e sull'autonomia
costituzionale dell'ente sostituito.
Cio' premesso, va rilevato che l'art. 1 della censurata legge
n. 4 del 2004 della Regione Abruzzo delinea una disciplina del potere
sostitutivo regionale incentrata totalmente sul difensore civico
regionale e proprio sotto questo profilo non appare conforme al
principio individuato, giacche' la predetta figura non puo'
considerarsi organo di governo della Regione. Questa Corte infatti ha
avuto modo di argomentare (cfr. sentenze n. 173 e n. 112 del 2004)
che il difensore civico, indipendentemente da ogni qualificazione
giuridica, generalmente e' titolare soltanto di funzioni connesse
alla tutela della legalita' e della regolarita' dell'azione
amministrativa; funzioni in larga misura assimilabili a quelle di
controllo, gia' spettanti, prima dell'abrogazione dell'art. 130 della
Costituzione, ai comitati regionali di controllo.
Anche nella Regione Abruzzo il difensore civico regionale,
istituito in base alla legge regionale 20 ottobre 1995, n. 126,
svolge funzioni di questo tipo, poiche' e' tenuto, ai sensi
dell'art. 2 della medesima legge, ad assicurare la «tutela non
giurisdizionale dei diritti soggettivi, degli interessi legittimi
collettivi o diffusi», intervenendo - anche attraverso un Commissario
ad acta - nei casi di «omissioni, ritardi, illegittimita' o
irregolarita» per garantire il rispetto dei principi «di buon
andamento, imparzialita', legalita', trasparenza, efficienza ed
efficacia dell'attivita' amministrativa». Si tratta quindi di un
soggetto essenzialmente preposto alla vigilanza sull'operato
dell'amministrazione regionale, con limitati compiti di intervento
sulle disfunzioni amministrative, al quale non puo' pertanto essere
riconosciuta la qualificazione di organo di governo regionale;
qualificazione necessaria, peraltro, per consentire, a date
condizioni, il legittimo esercizio, nei confronti degli enti locali
inadempienti, di poteri sostitutivi. Tali poteri, determinando
infatti spostamenti, anche se in via eccezionale, nell'ordine delle
competenze ed incidendo direttamente sull'autonomia costituzionale di
enti politicamente rappresentativi, postulano che alla loro adozione
siano legittimati i soli organi di vertice regionali cui
istituzionalmente competono le determinazioni di politica generale e
delle quali essi assumono la responsabilita'.
La norma impugnata e' pertanto costituzionalmente illegittima
sotto questo profilo, restando assorbite le altre censure.