ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1,
comma 1, e 2, commi 2, lettera a), e 3, nonche' della rubrica della
legge della Regione autonoma della Sardegna 23 maggio 2006, n. 7
(Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo
statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato e
depositato in cancelleria il 7 agosto 2006 ed iscritto al n. 92 del
registro ricorsi 2006;
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma della
Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2007 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Paolo Carrozza e Graziano
Campus per la Regione autonoma della Sardegna.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 31 luglio 2006, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 (recte: artt. 1, comma 1, e 2,
commi 2, lettera a), e 3), nonche' della stessa rubrica della legge
della Regione autonoma della Sardegna 23 maggio 2006, n. 7
(Istituzione, attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo
statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo) pubblicata nel
B.U.R. n. 18 del 1° giugno 2006, in relazione agli artt. 1, 3, 4, 50
e 54 dello statuto speciale ed agli artt. 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116,
117, comma primo e comma secondo, lettere a), d), h) e l), 120, 132,
133 e 138 della Costituzione.
1.1. - La legge regionale parzialmente impugnata prevede e
disciplina questo nuovo organo il quale, attraverso una specifica
procedura che contempla anche alcune forme di partecipazione, e'
chiamato ad elaborare un progetto organico di nuovo statuto regionale
speciale da trasmettere al Consiglio regionale, in modo che questi
possa poi deliberare un apposito disegno di legge costituzionale da
sottoporre infine al Parlamento nazionale.
Le censurate disposizioni, riferendosi ad un «nuovo statuto di
autonomia e sovranita' del popolo sardo» (rubrica della legge e
art. 1, comma 1), stabiliscono che l'articolato del progetto debba
rispettare i «principi e caratteri della identita' regionale; ragioni
fondanti dell'autonomia e sovranita'; conseguenti obblighi di Stato e
Regione in relazione a tali caratteri, individuando idonee forme per
promuovere i diritti dei cittadini sardi in relazione a condizioni
connesse alla specificita' dell'isola» (art. 2, comma 2, lettera a),
e che lo stesso testo possa indicare «ogni altro argomento ritenuto
rilevante al fine di definire autonomia e elementi di sovranita'
regionale» (art. 2, comma 3).
Per la parte ricorrente l'utilizzazione, seppur in modo non
univoco, del termine «sovranita», parrebbe, in primo luogo, alterare
la logica dello statuto speciale di autonomia. Le impugnate
disposizioni sembrerebbero, inoltre, contrastare con l'art. 54 dello
statuto e con l'art. 138 Cost. e non risulterebbero compatibili con i
fondamentali principi costituzionali, in quanto, considerando e
valorizzando elementi etnici, culturali, ambientali, sarebbero
dirette a «definire situazioni soggettive privilegiate per una
categoria di soggetti dell'ordinamento nazionale» e a «rivendicare
poteri dell'ente Regione a livello di indipendenza e comunque di
svincolo da condizionamenti ordinamentali nell'ambito dell'assetto
della Repubblica risultante dall'attuale Carta costituzionale».
1.2. - A sostegno della censura il ricorrente osserva che ai
sensi dell'art. 116 Cost. e del vigente art. 54 dello statuto
speciale, la definizione dello statuto speciale e' sul piano
giuridico interamente attribuita al Parlamento nazionale, come
confermato dallo stesso esito negativo del referendum costituzionale
relativo alla revisione, tra l'altro, del citato art. 116, il cui
disegno di modifica prevedeva appunto l'adozione dello statuto
speciale «previa intesa» con la Regione interessata. Sui progetti di
iniziativa governativa e parlamentare di modificazione dello statuto
speciale il Consiglio regionale e' chiamato ad esprimere solo un
«parere»; in caso di parere contrario in ordine ad un progetto
approvato in prima deliberazione da una delle Camere, il Presidente
della Regione puo' indire un referendum meramente «consultivo».
Piu' in generale si afferma che la Costituzione (a cominciare
dall'art. 114) fa riferimento alle Regioni «sempre e solo in termini
di autonomia, mai in termini di sovranita», essendo quest'ultima
riferita esclusivamente al «popolo» inteso come intera comunita'
nazionale. Al tempo stesso, questa Corte avrebbe confermato tale
lettura del dettato costituzionale affermando la «netta distinzione
tra livello di sovranita' statale e livello di autonomia regionale»
(si citano le sentenze n. 245 del 1995, n. 66 del 1964 e n. 49 del
1963). Le piu' recenti sentenze n. 29 del 2003 e n. 106 del 2002, se
escludono che nel Parlamento possa individuarsi l'unica sede di
esercizio della sovranita', avrebbero anche inteso affermare «che
proprio dalla sovranita' popolare esercitata attraverso la riforma
costituzionale di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001,
secondo le regole quindi di uno Stato di diritto, discendono
l'estensione ed il potenziamento delle autonomie territoriali, che
costituiscono affermazione del principio democratico». A sua volta,
la sentenza n. 274 del 2003 rimarca la profonda diversita' del
livello dei poteri di cui dispongono gli enti indicati nell'art. 114
Cost. e, in particolare, l'insussistenza di una equiordinazione tra
Stato e Regioni.
1.3. - Il ricorrente afferma che ad esiti analoghi si giungerebbe
tramite altre previsioni costituzionali.
Il potere di revisione costituzionale, anche in relazione
all'adozione degli statuti speciali, spetta esclusivamente allo Stato
(art. 138 Cost.). Poiche' ogni esplicazione di sovranita' non puo'
che avvenire nelle forme previste della Costituzione (art. 1), e'
solo il Parlamento nazionale che ne puo' prevedere delle nuove o
modificare quelle esistenti.
L'art. 5 Cost., al quale si correlano gli artt. 116 e 114 Cost.,
proclama il principio dell'unicita' ed indivisibilita' della
Repubblica e tale principio e' ribadito nell'art. 1 dello statuto
sardo. Nell'assetto costituzionale, inoltre, l'evocazione di
un'istanza unitaria e' manifestata dal necessario rispetto, da parte
di ogni potesta' legislativa, della Costituzione nonche' dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali (artt. 3 e 4 dello statuto ed ora art. 117, primo
comma, Cost.). Inoltre lo Stato ha mantenuto il monopolio esclusivo
della titolarita' ed esercizio dell'essenziale funzione
giurisdizionale, che nessuno puo' escludere ed alla quale nessuno
puo' sottrarsi (al riguardo sono richiamati l'art. 2 delle norme di
attuazione dello statuto di cui al d.P.R. n. 348 del 1979, nonche'
l'art. 117, secondo comma, lettere d), h) e l) Cost.).
Emblematica della sovranita' esclusiva dello Stato e', poi, la
previsione dell'art. 120 Cost., che, in riferimento all'esigenza di
tutelare l'unita' giuridica ed economica e/o di fronteggiare
emergenze o inadempienze, attribuisce al Governo poteri sostitutivi
rispetto ad organi regionali.
A sua volta, l'art. 101 Cost., in base al quale la giustizia e'
amministrata in nome del popolo cui appartiene in via esclusiva la
sovranita', costituisce conferma che questa vada riferita all'intera,
«ed a tali fini non scindibile», comunita' nazionale.
Sul versante dei diritti, il ricorrente sottolinea come i
soggetti dell'ordinamento statale siano tutti i cittadini, il cui
insieme costituisce il «popolo» di cui all'art. 1 Cost., mentre i
soggetti dell'ordinamento regionale sono i residenti, il cui insieme
costituisce la «popolazione» di cui agli art. 132 e 133 Cost. Il
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. esclude «che possano
attribuirsi tutele e posizioni differenziate in ragione delle diverse
etnie, suscettibili anche di determinare (indirettamente)
discriminazioni in base alla nazionalita», vietate peraltro
dall'art. 12 del Trattato CE, «ancorche' dissimulate in quanto
formalmente riferite a criteri diversi».
Lo stesso territorio regionale non puo' configurarsi come luogo
della sovranita' regionale, entro il quale sia esercitabile uno ius
excludendi alios, giusta la disposizione dell'art. 16 Cost.
Ai sensi, infine, dell'art. 50 dello statuto, il Consiglio
regionale puo' essere sciolto quando compia atti contrari alla
Costituzione o allo statuto o, malgrado la segnalazione del Governo,
non proceda alla sostituzione della Giunta regionale o del Presidente
che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni o comunque per
ragioni di sicurezza nazionale.
2. - Con atto depositato il 6 settembre 2006 si e' costituita in
giudizio la Regione Sardegna che, in via preliminare, ha eccepito
l'inammissibilita' delle censure svolte nella memoria dell'Avvocatura
generale dello Stato in relazione ai parametri costituzionali
(artt. 3, 16, 101, primo comma, 116, 117, primo e secondo comma,
lettere a), d), h), e l), 120, 132, 133 e 138) e statutari (artt. 3,
4, 50 e 54), non indicati nella corrispondente delibera del Consiglio
dei ministri. Inoltre quest'ultima reca parametri (gli artt. 139
Cost. e 2 e 35 dello statuto) che non sono indicati nel ricorso.
2.1. - Nel merito, partendo dalla distinzione tra «sovranita'
dello Stato» e «sovranita' popolare», la resistente ritiene che ci si
debba riferire solo alla seconda, cui espressamente si riferisce
l'art. 1, comma secondo, della Costituzione.
Questa sovranita', «strettamente legata al principio
democratico», non ha carattere assoluto, in quanto destinata ad
esprimersi entro i limiti posti dalla Costituzione. In particolare,
la sovranita' popolare si inserisce in un sistema rappresentativo che
si manifesta attraverso le tipiche forme di democrazia diretta, e
anche nell'esercizio dei diritti di partecipazione basati sul
principio pluralistico. Lo sviluppo di quest'ultimo, a sua volta,
moltiplicando i «luoghi della politica», ha eroso la supremazia dello
Stato, che, non essendo piu' l'unica istituzione politica, deve
competere e, nel contempo, collaborare con altre istituzioni
altrettanto provviste di legittimazione democratica.
Per la difesa regionale, la Costituzione, a cominciare
dall'art. 1, non esclude la sovranita' «anche [...] del "popolo
sardo"». Le censurate disposizioni, contemplando la «sovranita'
regionale», in realta' si riferirebbero «a quel grado di sovranita'
di cui partecipa la Regione insieme allo Stato ed agli altri enti
territoriali (...), quale derivato della sovranita' del popolo
sardo». Del resto, e' lo stesso Statuto, all'art. 28, a contemplare
il «popolo sardo», e non una mera popolazione (termine, questo,
utilizzato dal successivo art. 45 in relazione agli enti locali). E a
tale «popolo sardo» sono riconosciute diverse modalita' di
estrinsecazione della sovranita' democratica.
Se, dunque, al termine «sovranita» si assegna il senso di
«espressione del circuito democratico», non sussiste, per la difesa
regionale, alcuna violazione del dettato costituzionale, in quanto le
disposizioni in oggetto si limitano ad assicurare alla frazione di
popolo costituita dal «popolo sardo» di esprimere democraticamente la
propria posizione sul progetto in parola.
Quanto alla giurisprudenza costituzionale, la Regione ricorda
che, anteriormente alla revisione costituzionale del 2001, la
sovranita' regionale era stata esclusa per negare l'equiparabilita'
tra Parlamento nazionale e assemblee legislative regionali (sentenze
n. 245 del 1995; n. 6 del 1970; n. 66 del 1964). Dopo la riforma, la
Corte, nella sentenza n. 106 del 2002, ha statuito che le forme e i
modi di manifestazione della sovranita' popolare «si rifrangono in
una molteplicita' di situazioni e di istituti ed assumono una
configurazione talmente ampia da ricomprendere certamente il
riconoscimento e la garanzia delle autonomie territoriali». Gli
elementi di discontinuita', cosi' introdotti, trovano, per la Corte,
conferma «nella formulazione del nuovo art. 114 della Costituzione,
nel quale gli enti territoriali autonomi sono collocati al fianco
dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica quasi a
svelarne, in una formulazione sintetica, la comune derivazione dal
principio democratico e dalla sovranita' popolare». Nella successiva
sentenza n. 29 del 2003, la stessa Corte ha, poi, statuito che le
assemblee elettive nazionali e regionali sono «espressione entrambe
della sovranita' nazionale». Una conclusione, questa, che a detta
della resistente non parrebbe contraddetta dalla sentenza n. 274 del
2003, dal momento che la negata «totale equiparazione fra gli enti»
di cui all'art. 114 Cost. riguarderebbe, in realta', specifiche
attribuzioni, senza implicazioni percio' di carattere generale.
La difesa regionale conclude sostenendo che la sovranita' del
«popolo sardo», cosi' come la sovranita' regionale, «sono espressioni
che non collidono affatto con l'ordinamento costituzionale e di
sicuro non evocano una pretesa di potere indipendente».
2.2. - Cosi' interpretate, le disposizioni impugnate «non
intendono ne' sovvertire o negare i limiti entro i quali si deve
necessariamente muovere l'autonomia statutaria, e tanto meno
intendono sovvertire il procedimento di approvazione dello statuto
speciale di autonomia»; ne' cio' sarebbe possibile, e «quindi non
v'e' alcuna questione di costituzionalita». Anzi, si accenna anche
alla possibile interpretazione delle disposizioni censurate come ad
affermazioni meramente politiche.
2.3. - In ogni caso, non pretendendosi assolutamente di
modificare le procedure di revisione dello statuto regionale di
competenza del Parlamento, «le disposizioni censurate appaiono
sostanzialmente "innocue" e comunque tranquillamente interpretabili
come conformi ai principi del diritto costituzionale».
3. - L'Avvocatura generale dello Stato in prossimita'
dell'udienza pubblica ha presentato una memoria aggiuntiva nella
quale ribadisce la proprie posizioni, controbattendo alle opinioni
della resistente.
In particolare, la difesa erariale contesta l'identificazione da
parte della ricorrente della sovranita' di cui alle disposizioni
impugnate con la nozione di sovranita' popolare e reputa erroneo
asserire che «ogni spazio politico in cui si concretizza la
democrazia e' necessariamente uno spazio di sovranita». Inoltre
l'Avvocatura dello Stato aggiunge che «se le parole hanno un loro
senso, non sembra possibile attribuire al termine sovranita' usato
nelle disposizioni censurate la valenza semantica che pretenderebbe
ora la Regione; al contrario, l'uso reiterato dell'endiadi «autonomia
e sovranita» dimostrerebbe «la volonta' di definire un progetto
statutario che superi il livello dell'autonomia nell'ambito
dell'ordinamento repubblicano».
Da ultimo, richiamando la sentenza n. 533 del 2002, l'Avvocatura
afferma l'infondatezza dell'eccezione concernente l'evocazione di
parametri costituzionali non richiamati nella delibera governativa.
4. - Anche la Regione Sardegna in prossimita' dell'udienza ha
depositato una memoria, con la quale ha ribadito e sviluppato
ulteriormente le eccezioni di inammissibilita' ed ha confermato i
motivi di infondatezza gia' prospettati nell'atto di costituzione.
4.1. - Vengono avanzati cinque diversi motivi di
inammissibilita': innanzitutto si eccepisce l'inammissibilita' delle
questioni relative alla asserita violazione degli artt. 3, 16, 101,
116, 117, primo e secondo comma, lettere a), d), h) e l), 132, 133 e
138 Cost., nonche' degli artt. 3, 4, 50 e 54 dello statuto, non
risultando tali parametri indicati nella relativa delibera di
autorizzazione del Consiglio dei ministri; in secondo luogo, si
contesta l'invocazione come parametri nel giudizio dell'art. 117,
primo e secondo comma, lettere a), d), h) e l) Cost., dal momento che
si tratta di disposizioni costituzionali riferite alle Regioni ad
autonomia ordinaria; inoltre «si eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso in ragione della sua estrema genericita», dal momento che,
malgrado la pluralita' dei parametri invocati, le interpretazioni
delle disposizioni citate potrebbero essere diverse da quella
sostenuta nella memoria, che sarebbe ancorata ad una arcaica
concezione di «sovranita»; ancora, si contesta la utilizzabilita'
come parametro degli artt. 116 e 138 Cost., nonche' dell'art. 54
dello statuto, dal momento che le disposizioni censurate della legge
regionale non ipotizzano la negazione del potere statale «di
revisione costituzionale e di approvazione di leggi costituzionali»;
infine «si eccepisce l'inammissibilita' del ricorso per non immediata
lesivita' delle disposizioni censurate», dal momento che, a
prescindere dalla considerazione che il progetto della Consulta
potrebbe non contenere alcuna proposta contrastante con la
Costituzione, comunque le determinazioni decisive in materia
sarebbero riservate al Parlamento nazionale in sede di esame della
proposta regionale. In conclusione, si afferma che «le disposizioni
summenzionate, per il loro carattere puramente enfatico, evocativo,
sembrano inoltre assimilabili ai principi generali o alle finalita'
principali presenti anche in alcuni statuti di Regioni ordinarie,
sulla cui efficacia questa Corte ha avuto modo di intervenire».
4.2. - Nel merito, la Regione Sardegna ribadisce in particolare
la mancata considerazione da parte del ricorrente dell'intervenuta
erosione dell'accezione classica di sovranita' tanto sul versante
internazionale, quanto sul piano interno. In particolare, soprattutto
a seguito della riforma costituzionale del 2001, gli enti
territoriali, dotati al pari dello Stato di legittimazione
democratica, esercitano forme sempre piu' intense di autonomia e,
specie a seguito della modifica dell'art. 114 Cost., sono «partecipi
della sovranita' popolare». Ne consegue che le disposizioni
impugnate, lungi dal sortire i paventati effetti sovversivi,
risultano suscettibili di interpretazione in senso conforme alla
Costituzione, «nel senso che puo' parlarsi di "sovranita'" del popolo
sardo, e di conseguenza della Regione che di esso e' espressione, in
quanto la stessa Costituzione distribuisce e conforma le modalita' di
esercizio della sovranita' popolare anche tra gli enti territoriali».
Le disposizioni in questione, la' dove si riferiscono al «popolo
sardo», per la difesa regionale non alludono ad una «divisibilita'
del popolo italiano», ma sottintendono «quella "frazione" di
sovranita-autonomia che la Costituzione riconosce al popolo di ogni
Regione e percio' ai suoi organi, in cui si manifesta la sovranita'
di tale (frazione) di popolo». D'altro canto, il ricorso pare
ignorare il riconoscimento dei valori etnici e culturali del popolo
sardo, posto in essere dal legislatore statale, nonche' le
disposizioni adottate in altre Regioni e volte a salvaguardare ed a
promuovere l'identita' storica e culturale delle rispettive
comunita'.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 (recte:
artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), e comma 3), nonche' della
stessa rubrica della legge della Regione autonoma della
Sardegna 23 maggio 2006, n. 7 (Istituzione, attribuzioni e disciplina
della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del
popolo sardo), in relazione agli artt. 1, 3, 4, 50 e 54 dello statuto
speciale ed agli artt. 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116, 117, primo comma e
secondo comma, lettere a), d), h) e l), 120 132, 133 e 138 della
Costituzione.
Queste disposizioni sono inserite nella disciplina di un apposito
organo istituito per l'elaborazione di un progetto organico di nuovo
statuto per la Regione Sardegna, da trasmettere al Consiglio
regionale in modo che questi possa poi deliberare un disegno di legge
costituzionale da sottoporre al Parlamento nazionale per la sua
adozione. Le disposizioni censurate si riferiscono ad un «nuovo
statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» (rubrica della
legge e art. 1, comma 1), ed impongono al predetto progetto di
enunciare i «principi e caratteri della identita' regionale; ragioni
fondanti dell'autonomia e sovranita'; conseguenti obblighi di Stato e
Regione in relazione a tali caratteri, individuando idonee forme per
promuovere i diritti dei cittadini sardi in relazione a condizioni
connesse con la specificita' dell'isola» (art. 2, comma 2,
lettera a). Lo stesso progetto e', infine, legittimato ad indicare
«ogni altro argomento ritenuto rilevante al fine di definire
autonomia e elementi di sovranita' regionale» (art. 2, comma 3).
Per il ricorrente l'utilizzazione del termine «sovranita»
disattenderebbe, in primo luogo, la logica dello statuto speciale di
autonomia e, ancor prima, la stessa Costituzione, che (a cominciare
dall'art. 114 Cost.) fa riferimento alle Regioni «sempre e solo in
termini di autonomia, mai in termini di sovranita», essendo
quest'ultima riferita esclusivamente al «popolo» inteso come intera
comunita' nazionale. Inoltre, le disposizioni impugnate
contrasterebbero con l'art. 54 dello statuto e con l'art. 138 Cost. e
non risulterebbero compatibili con i fondamentali principi
costituzionali, in quanto considerando e valorizzando elementi
etnici, culturali, ambientali, sembrerebbero dirette a «definire
situazioni soggettive privilegiate per una categoria di soggetti
dell'ordinamento nazionale» e a «rivendicare poteri dell'ente Regione
a livello di indipendenza e comunque di svincolo da condizionamenti
ordinamentali nell'ambito dell'assetto della Repubblica risultante
dall'attuale Carta costituzionale».
Su questa base si sostiene la lesione dell'art. 116 Cost. e del
vigente art. 54 dello statuto speciale; dell'art. 5 Cost., al quale
si correlano gli artt. 116 e 114 Cost. e l'art. 1 dello statuto
sardo, nonche' le disposizioni che assicurano il necessario rispetto
da parte di ogni potesta' legislativa della Costituzione nonche' dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali (artt. 3 e 4 dello statuto ed ora art. 117, primo
comma, Cost.). Vengono inoltre invocate le molte disposizioni
costituzionali che rifletterebbero la sovranita' esclusiva dello
Stato (gli artt. 101, 117, secondo comma, lettere a), d), h), e l),
120 Cost.). La difesa erariale rileva altresi' come, ai sensi
dell'art. 50 dello statuto, il Consiglio regionale possa essere
sciolto quando compia atti contrari alla Costituzione o allo statuto.
Sul versante dei diritti, il ricorrente sottolinea come i
soggetti dell'ordinamento statale siano tutti i cittadini, il cui
insieme costituisce il «popolo» di cui all'art. 1 Cost., mentre i
soggetti dell'ordinamento regionale sono i residenti, il cui insieme
costituisce la «popolazione» di cui agli art. 132 e 133 Cost. Il
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. esclude «che possano
attribuirsi tutele e posizioni differenziate in ragione delle diverse
etnie. Lo stesso territorio regionale non puo' configurarsi come
luogo della sovranita' regionale, entro il quale sia esercitabile uno
ius excludendi alios, giusta la disposizione dell'art. 16 Cost.
2. - In via preliminare vanno dichiarate inammissibili le censure
prospettate nel ricorso dell'Avvocatura generale dello Stato in
ordine alla lamentata violazione degli articoli 3, 16, 101, 117,
primo comma e secondo comma, lettere a), d), h), e l), 120, 132, 133
e 138 della Costituzione e degli articoli 3, 4, 50 e 54 dello statuto
speciale della Regione Sardegna.
Questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare che la delibera
governativa di impugnazione della legge e l'allegata relazione
ministeriale a cui si faccia rinvio devono contenere l'indicazione
delle disposizioni impugnate e la ragione dell'impugnazione medesima,
seppur anche solo in termini generali, mentre eventualmente spetta
alla memoria di costituzione dell'Avvocatura generale dello Stato la
piu' puntuale indicazione dei parametri del giudizio. La
discrezionalita' della difesa tecnica ben puo' quindi integrare una
solo parziale individuazione dei motivi di censura (si vedano le
sentenze n. 98 del 2007 e n. 533 del 2002). Nel presente caso,
peraltro, la delibera governativa contiene la puntuale indicazione
del motivo dell'impugnativa («parlare di sovranita' del popolo sardo
o di sovranita' regionale») e vengono anche indicati adeguati
parametri costituzionali e statutari che si intendono violati, mentre
la indicazione della grande pluralita' di ulteriori parametri a cui
si riferisce la memoria dell'Avvocatura e' nella sostanza
inconferente: cio' perche' appare finalizzata ad indicare quali
contraddizioni si produrrebbero nel tessuto costituzionale e
statutario nell'ipotesi che la legge regionale censurata riuscisse
davvero a modificare la procedura di deliberazione dello statuto
speciale della Sardegna o ad attribuire all'ente rappresentativo del
«popolo sardo» veri e propri poteri sovrani (e cio' anche volendosi
prescindere dalla indicazione fra i parametri del giudizio
dell'art. 117 Cost. in riferimento ad una Regione ad autonomia
speciale al di fuori della area di utilizzazione dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001).
Lo stesso riferimento agli artt. 132 e 133 Cost. non rappresenta
altro che la indicazione di un possibile argomento contrario alla
utilizzabilita' del termine «popolo» piuttosto che «popolazione» per
la individuazione di una frazione dei cittadini italiani.
Analogamente e' da dirsi anche per il riferimento all'art. 120
Cost., utilizzato come ulteriore parametro di giudizio, ma che non e'
neppure citato nel periodo finale della memoria nel quale si
enumerano i parametri del giudizio.
3. - Quanto ai parametri di cui all'art. 139 Cost. e agli artt. 2
e 35 dello statuto speciale, dei quali la Regione eccepisce
l'inammissibilita', questi non possono essere presi in considerazione
in quanto, appena affermati nella relazione allegata alla delibera di
impugnazione, non sono neppure richiamati.
4. - I residui parametri di giudizio addotti dal ricorrente
(artt. 1, secondo comma, 5 e 114, secondo comma, Cost; art. 1 dello
statuto speciale) appaiono peraltro sufficienti per entrare nel
merito del giudizio di costituzionalita', che - diversamente da
quanto afferma la Regione resistente - non e' inammissibile a causa
della «non immediata lesivita' delle disposizioni censurate» o per il
fatto che le disposizioni impugnate avrebbero solo «carattere
puramente enfatico, evocativo» e percio' potrebbero avere valenza
meramente politica e non giuridica.
In occasione del giudizio su una legge regionale che intendeva
far svolgere un referendum consultivo a livello regionale in
riferimento ad un procedimento di revisione costituzionale del Titolo
V della parte seconda della Costituzione, questa Corte ha
riconosciuto che non esiste alcun dubbio sulla piena legittimita' di
iniziative legislative delle Regioni anche in tema di leggi di
revisione costituzionale (nel caso di specie la previsione della
possibilita' di una iniziativa del Consiglio regionale e' d'altronde
espressa nel primo comma dell'art. 54 dello statuto regionale
vigente) e non vi e' dubbio che sia opportuno un ampio e libero
dibattito nell'opinione pubblica relativamente alla eventuale
modificazione delle «norme piu' importanti per la vita della
comunita' nazionale». Al tempo stesso, peraltro, esiste nel nostro
ordinamento costituzionale una «intensa» «istanza protettiva delle
fonti superiori» finalizzata a garantire la piena ed effettiva
liberta' della rappresentanza politico-parlamentare nell'esercizio
dei supremi poteri normativi, che non puo' quindi essere condizionata
da atti e procedure formali non previsti dall'ordinamento
costituzionale, seppur giuridicamente non vincolanti (sentenza n. 496
del 2000).
Nella citata sentenza questa Corte statui' che sarebbe stato
riduttivo considerare che da un referendum consultivo «non
scaturirebbe alcun imperativo cogente o dovere giuridico inderogabile
a carico del Consiglio regionale o degli organi di revisione
costituzionale». Analoghe considerazioni possono essere svolte con
riguardo alle disposizioni impugnate nel presente giudizio, censurate
in quanto espressione di una concezione dei rapporti fra Stato e
Regione che si afferma essere del tutto estranea al regionalismo
previsto nel nostro sistema costituzionale.
Ne' le impugnate disposizioni legislative, che delimitano l'area
normativa ed i possibili contenuti della proposta statutaria da
presentarsi al Consiglio regionale, possono essere paragonate alle
cosiddette norme programmatiche degli statuti ordinari estranee alle
materie che devono o possono essere disciplinate da queste ultime
fonti, disposizioni da questa Corte considerate «di natura culturale
o anche politica, ma certo non normativa» (sentenze n. 379, n. 378 e
n. 372 del 2004). Mentre a queste ultime disposizioni degli statuti
regionali ordinari, infatti, non e' stata «riconosciuta alcuna
efficacia giuridica» e quindi illegittima sarebbe una legge regionale
che pretendesse di dar loro attuazione, le disposizioni legislative
impugnate nel presente giudizio concretamente delimitano l'area della
proposta che puo' essere elaborata dalla apposita Consulta per poi
successivamente trasformarsi nel disegno di legge regionale di
revisione dello statuto speciale.
5. - Entrando nel merito della questione, occorre in via
preliminare delimitare con precisione l'oggetto dell'impugnativa, dal
momento che le disposizioni impugnate abbracciano una pluralita' di
contenuti rispetto a molti dei quali non sono avanzate doglianze.
Cio' che, invece, viene censurato e' «parlare di sovranita' del
popolo sardo o di sovranita' regionale» nella possibile delimitazione
della materia entro cui formulare da parte della Consulta la proposta
di nuovo statuto regionale.
Lo stesso riferimento alla locuzione «popolo sardo» non e' di per
se' oggetto di una autonoma censura, che comunque avrebbe dovuto
quanto meno superare la obiezione che questa terminologia viene
utilizzata dall'art. 28 dello statuto regionale vigente, relativo
all'iniziativa legislativa popolare a livello regionale (cio' mentre
la presenza nella nuova versione dell'art. 12 dello statuto
siciliano, successivamente alla modifica introdotta dall'art. 1 della
legge cost. 31 gennaio 2001, n. 2 recante «Disposizioni concernenti
l'elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e
delle Province autonome di Trento e di Bolzano», sia del termine
«popolo» che del termine «popolazione» conferma la normale
utilizzazione di questa seconda espressione per indicare i soggetti
appartenenti ad uno specifico ente territoriale od ivi residenti).
6. - Appare evidentemente necessario chiarire il significato del
termine «sovranita» utilizzato nelle disposizioni impugnate, stante
la sua natura polisemantica: esso, infatti, assume significati
profondamente diversi a seconda che esprima sinteticamente le
caratteristiche proprie di un ordinamento statale indipendente
rispetto agli altri soggetti dell'ordinamento internazionale, o che
distingua la originaria natura di alcuni ordinamenti coinvolti nei
processi di federalizzazione o nella formazione dei cosiddetti «Stati
composti», o che indichi la posizione di vertice di un organo
costituzionale all'interno di un ordinamento statale.
La legge regionale n. 7 del 2006 nell'art. 1 e nella rubrica si
riferisce alla elaborazione di un «nuovo statuto di autonomia e di
sovranita' del popolo sardo». Trattasi cioe' di nuovo speciale
statuto che, in quanto fonte di rango costituzionale abilitata dal
nostro ordinamento a definire lo speciale assetto istituzionale della
Regione ed i suoi rapporti con lo Stato, diverrebbe una fonte
attributiva di istituti tali da connotare, per natura, estensione e
quantita', l'assetto regionale in termini accentuatamente
federalistici piuttosto che di autonomia regionale.
Al tempo stesso, il comma 2 dell'art. 2 della legge n. 7 del 2006
prevede che l'articolato dello statuto debba considerare anche le
«ragioni fondanti della autonomia e sovranita» ed il comma 3
dell'art. 2 prevede che nel progetto possa essere indicato «ogni
altro argomento ritenuto rilevante al fine di definire autonomia ed
elementi di sovranita' regionale [...]». Anche in queste
disposizioni, attraverso la utilizzazione del termine «sovranita», ci
si riferisce alla pretesa attribuzione alla Regione di un ordinamento
profondamente differenziato da quello attuale e, invece,
caratterizzato da istituti adeguati ad accentuati modelli di tipo
federalistico, normalmente frutto di processi storici nei quali le
entita' territoriali componenti lo Stato federale mantengono forme ed
istituti che risentono della loro preesistente condizione di
sovranita'.
Non condivisibile appare quindi il reiterato tentativo della
difesa regionale di ricondurre l'utilizzazione del termine sovranita'
al concetto di sovranita' popolare di cui al secondo comma
dell'art. 1 Cost., nonche' di identificare la sovranita' popolare con
gli istituti di democrazia diretta e con il sistema rappresentativo
che si esprime anche nella partecipazione popolare nei diversi enti
regionali e locali.
Anzitutto la sovranita' popolare - che per il secondo comma
dell'art. 1 della Costituzione deve comunque esprimersi «nelle forme
e nei limiti della Costituzione» - non puo' essere confusa con le
volonta' espresse nei numerosi «luoghi della politica» ne' si puo'
ridurre la sovranita' popolare alla mera «espressione del circuito
democratico». Peraltro, ancora preliminare e' la constatazione che la
legge in parola utilizza il termine «sovranita» per connotare la
natura stessa dell'ordinamento regionale nel rapporto con
l'ordinamento dello Stato, nella diversa accezione del necessario
riconoscimento alla Regione interessata di un ordinamento adeguato ad
una situazione anche di sovranita' (implicitamente asserita come
esistente o comunque da rivendicare).
Ne' rileva minimamente su questo piano - come invece accennato
dalla difesa regionale - la progressiva erosione della sovranita'
nazionale sul piano internazionale, specialmente in conseguenza della
graduale affermazione del processo di integrazione europea, peraltro
nell'ambito di quanto espressamente previsto dall'art. 11 della
Costituzione. Processo istituzionale cui non puo' certo paragonarsi
l'affermarsi del regionalismo nel nostro Paese, neppure a seguito
della riforma costituzionale del 2001: infatti, la sovranita' interna
dello Stato conserva intatta la propria struttura essenziale, non
scalfita dal pur significativo potenziamento di molteplici funzioni
che la Costituzione attribuisce alle Regioni ed agli enti
territoriali. Del resto, quanto alle Regioni a statuto speciale,
l'art. 116 Cost. non e' stato modificato nella parte in cui riconosce
alle stesse «forme e condizioni particolari di autonomia secondo i
rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale».
7. - Gli artt. 5 e 114 della Costituzione e l'art. 1 dello
statuto speciale della Regione Sardegna utilizzano tutti (e certo non
casualmente) il termine «autonomia» o il relativo aggettivo per
definire sinteticamente lo spazio lasciato dall'ordinamento
repubblicano alle scelte proprie delle diverse Regioni. D'altra
parte, e' ben noto che il dibattito costituente, che pure introdusse
per la prima volta l'autonomia regionale nel nostro ordinamento dopo
lunghi e vivaci confronti, fu assolutamente fermo nell'escludere
concezioni che potessero anche solo apparire latamente riconducibili
a modelli di tipo federalistico o addirittura di tipo confederale.
Questa scelta riguardo' la stessa speciale autonomia delle Regioni a
regime differenziato, malgrado i particolari contesti sociali,
economici e anche internazionali allora esistenti almeno in alcuni
territori regionali. Del tutto coerente con questo quadro generale fu
la stessa speciale configurazione dell'autonomia della Regione
Sardegna, oggetto di vivaci dispute in ambito regionale, ma infine
frutto di determinazioni tutte interne alla Assemblea costituente.
Ne' tra le pur rilevanti modifiche introdotte dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) puo' essere individuata una
innovazione tale da equiparare pienamente tra loro i diversi soggetti
istituzionali che pure tutti compongono l'ordinamento repubblicano,
cosi' da rendere omogenea la stessa condizione giuridica di fondo
dello Stato, delle Regioni e degli enti territoriali (sull'art. 114
Cost. si veda la sentenza n. 274 del 2003).
Pretendere ora di utilizzare in una medesima espressione
legislativa, quale principale direttiva dei lavori di redazione di un
nuovo statuto speciale, sia il concetto di autonomia sia quello di
sovranita' equivale a giustapporre due concezioni tra loro
radicalmente differenziate sul piano storico e logico (tanto che
potrebbe parlarsi di un vero e proprio ossimoro piuttosto che di una
endiadi), di cui la seconda certamente estranea alla configurazione
di fondo del regionalismo quale delineato dalla Costituzione e dagli
Statuti speciali.
8. - La censura e' pertanto fondata.
Pur nell'ovvio riconoscimento che il Parlamento in sede di
adozione del nuovo statuto regionale e, prima ancora, lo stesso
Consiglio regionale della Sardegna in sede di esame del disegno di
legge costituzionale non sarebbero giuridicamente vincolati a far
propri i contenuti della proposta della Consulta regionale relativi
al «nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo», e'
contrastante con gli artt. 1, secondo comma, 5 e 114 della
Costituzione e con l'art. 1 dello statuto speciale che le censurate
disposizioni e la stessa rubrica della legge regionale n. 7 del 2006
assumano come possibile contenuto del nuovo statuto speciale istituti
tipici di ordinamenti statuali di tipo federale in radice
incompatibili con il grado di autonomia regionale attualmente
assicurato nel nostro ordinamento costituzionale. Un contenuto
legislativo del genere produrrebbe (si veda il precedente punto 4)
una impropria pressione sulla liberta' valutativa dello stesso
Parlamento in sede di adozione della relativa legge costituzionale.