IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 39/07 presentato
dai signori Vincenzo Zocco, Dora Cazzato, Vincenzo Turco, Cesare
Cosimo Peccennini, Luigi Peccennini, Maria Lucia Nesca, Saveria
Maffeo, Rita Mastria, Giuseppe Cosi Tasco, Giuseppe Piccinni,
Francesco Ponzetta, Salvatore Ponzetta, Giovanni Zocco, Emanuele
Chiuri, Antonio Dell'Abbate, Salvatore Pezzuto, Mario Ippazio Turco,
Anna Cazzato, Francesco Colangiulo, Antonio Colangiulo, Davide
Colangiulo, Emanuele Codacci Pisanelli, Donato Erminio De Matteis,
Giancarlo Del Duca, Giovanni Coluccia, Andrea Gobbin, Rocco Accoglio,
Concetta Baglivo, Anna Rita Pinzetta, Maurilia Francesca Raone,
Pasquale Marra, Benito Probo, Vito Beccaccini, Michele Beccaccini,
Rocco Beccaccini, Carmine Cazzato, Luigi Bortone, Francesca Fernanda
Marino, Salvatore Marino, Giancarlo Russo, Alfonsina Russo, Vincenzo
Cortese, Nicola Probo, Giorgio Daniele, Francesco Daniele, Ester
Daniele, Amalia Daniele, Anna Daniele, Elisa Daniele, Antonio
Daniele, Marinella Daniele e Massimo Daniele, rappresentati e difesi
dall'avv. Gianluigi Pellegrino ed elettivamente domiciliati in Lecce,
presso lo studio del difensore, alla via Augusto Imperatore n. 16;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Paccione ed elettivamente
domiciliata in Lecce, presso lo studio dell'avv. A. Leuci, alla
piazza Mazzini n. 72; la Provincia di Lecce, in persona del
Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. M. Giovanna
Capoccia e Francesca Testi ed elettivamente domiciliata in Lecce,
presso la sede dell'Avvocatura provinciale, alla via Umberto I; il
Comune di Tricase, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato
e difeso dall'avv. Gabriella De Giorgi Cezzi ed elettivamente
domiciliato in Lecce, presso lo studio del difensore, alla via G.
Paladini n. 50; il Comune di Gagliano del Capo, in persona del
sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Quinto
ed elettivamente domiciliato in Lecce, presso lo studio del
difensore, alla via G. Garibaldi n. 43; i Comuni di Alessano,
Andrano, Castro, Corsano, Ortelle, Otranto, Santa Cesarea Terme e
Tiggiano, non costituiti;
Per l'annullamento del - mai comunicato e mai pubblicato - verbale
della Conferenza di servizi tenuta ai sensi dell'art. 6, comma 5,
legge regionale pugliese n. 19/1997 e volta all'istituzione dell'Area
naturale protetta «Costa Otranto - Santa Maria di Leuca e Bosco di
Tricase»; della - ove esistente - necessariamente presupposta
deliberazione di estremi sconosciuti, mai pubblicata e mai comunicata
ai ricorrenti, con cui la Giunta della Regione Puglia assumeva la
determinazione adottiva di cui all'art. 6 citato, comma 3,
relativamente alla realizzanda area naturale protetta; di ogni altro
atto connesso, consequenziale e presupposto, tra cui, ove occorra, la
successiva deliberazione di Giunta di invio del definitivo disegno di
legge al Consiglio regionale.
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia,
della Provincia di Lecce, del Comune di Tricase e del Comune di
Gagliano del Capo.
Visti gli atti tutti della causa.
Designato alla pubblica udienza del 23 maggio 2007 il relatore dott.
Ettore Manca e uditi gli avv. Pellegrino, De Giorgi Cezzi, Antonio
Quinto - in sostituzione di Luigi Quinto - Marra - in sostituzione di
Paccione - e Capoccia.
Osservato quanto segue.
Fatto e diritto
1. - I ricorrenti - titolari di aree in agro del Comune di Tricase -
impugnano:
a) il verbale della Conferenza di servizi ex
art. 6, comma 5, l.r. n. 19/1997 inerente l'istituzione del Parco
naturale regionale «Costa Otranto - Santa Maria di Leuca e Bosco di
Tricase»;
b) ogni altro atto connesso relativo al procedimento di
istituzione del predetto Parco naturale e, in particolare, le
eventuali determinazioni adottive assunte, ex
art. 6, comma 3, l.r. n. 19/1997, dalla Giunta regionale pugliese e
la successiva deliberazione di invio del d.d.l. al Consiglio
regionale.
2. - In via del tutto preliminare vanno disattese le eccezioni di
inammissibilita' del gravame sollevate dalle parti resistenti.
2.1. - Sul punto il Collegio premette che, notoriamente, il
legislatore regionale pugliese prevedeva, con la legge 24 luglio
1997, n. 19, uno speciale ed articolato procedimento per
l'istituzione delle aree naturali protette di interesse regionale
(caratterizzato dal concorso, nella definizione del contenuto
dispositivo sostanziale finale descritto dall'art. 6 della l.r.
citata, della volonta' legislativa con quella amministrativa),
suddiviso in due fasi autonome, aventi natura e finalita' diverse:
una prima fase di natura prettamente amministrativa (avente le
caratteristiche del «giusto procedimento» e diretta precipuamente a
realizzare la partecipazione ed il concorso dei soggetti pubblici e
privati portatori dei molteplici interessi coinvolti);
ed una seconda fase di natura legislativa, la quale inizia con
la presentazione al Consiglio regionale, da parte della Giunta, del
progetto definitivo da approvare con una legge-provvedimento: deve
dunque osservarsi, anzitutto, che, se come scritto l'istituzione del
Parco presuppone l'espletamento, in sequenza, di un procedimento
amministrativo e di un procedimento legislativo - destinato, in
ultima analisi, ad assorbire gli atti del primo attraverso la
«legge-provvedimento» -, la logica ed i principi generali impongono
di ritenere che il primo dei due non possa che concludersi, attesa la
sua natura, con una decisione amministrativa, necessariamente
propedeutica all'apertura della fase di carattere legislativo.
2.2. - Tale decisione - concernente la perimetrazione ed i contenuti
dello schema provvisorio del disegno di legge istitutivo del parco
naturale - da un lato e' l'atto amministrativo - eventualmente -
lesivo delle posizioni giuridiche dei soggetti interessati, che
potranno quindi invocare la tutela giurisdizionale impugnandola
dinanzi al G.A., e, dall'altro lato, e' la sede naturale deputata al
vaglio delle osservazioni presentate nella fase amministrativa (in
esito alla pubblicazione nel B.U.R.P. dello schema provvisorio del
disegno di legge), in quanto istituzionalmente rivolta alla
valutazione comparativa ed alla compensazione di tutti gli interessi
- pubblici e privati - coinvolti dall'istituzione dell'area naturale
protetta (cfr. Tribunale amministrativo regionale Puglia, I sezione
di Lecce, 23 febbraio 2006, n. 1184; Consiglio di Stato, VI sezione,
1° febbraio 2007, n. 414).
2.3. - Pertanto, rilevato che in ogni caso nella vicenda oggetto di
causa la prima fase del procedimento istitutivo del parco si
svolgeva, ratione temporis, sotto la vigenza del testo originario
dell'art. 6 citato - gia' interpretato da questa sezione nel senso
del carattere necessariamente decisorio della Conferenza dei servizi
contemplata dal quinto comma della predetta norma -, anche il nuovo
testo (per il vero, alquanto ambiguo) della norma, introdotto
dall'art. 30 della legge regionale 19 luglio 2006, n. 22, sottoposto
ad interpretazione adeguatrice e teleologicamente orientata al
rispetto dei fondamentali principi sanciti dagli artt. 24, 97 e 113
della Costituzione, deve essere comunque inteso nel senso che, dopo
la pubblicazione dello schema del d.d.l. nel B.U.R.P. (previsto dal
nuovo quinto comma) e prima che la Giunta adotti il disegno di legge
definitivo da inviare al Consiglio, si debba tenere una nuova
Conferenza di servizi, cui peraltro si fa cenno nel sesto comma
dell'articolo.
2.4. - D'altra parte, non avrebbe senso prescrivere la pubblicazione
nel Bollettino dello schema provvisorio del d.d.l. (finalizzata alla
presentazione di eventuali osservazioni da parte degli interessati)
senza che gli apporti partecipativi debbano poi essere vagliati nella
naturale sede procedimentale amministrativa (appunto deputata a
garantire un «giusto procedimento»). Il Consiglio di Stato, peraltro,
nella sentenza n. 414/2007 della VI sezione, espressamente rilevava
che le considerazioni poste a base della decisione di questo
Tribunale amministrativo regionale n. 1184/2006 erano poi state
compiutamente recepite dalla Regione Puglia, la quale, con la legge
n. 22 del 2006 (art. 30), disponeva la modifica degli artt. 6 e 8
della legge n. 19 del 1997 introducendo una forma di pubblicita' del
disegno di legge adottato (in conformita', appunto, alle motivazioni
della pronuncia citata, secondo cui «pur se la legge regionale
pugliese n. 19/1997 non contempla espressamente una fase destinata
alla pubblicizzazione degli atti in esame, la necessita' di rendere
concretamente conoscibili gli atti medesimi e, quindi, di consentire,
ai sensi degli artt. 9-10, legge n. 241/1990, la piu' ampia
partecipazione al relativo procedimento, va ritenuta comunque
ineludibile sulla base dei principi generali vigenti in materia.
L'esigenza di aprire un contraddittorio con tutti quei soggetti che,
dall'istituzione dell'area naturale protetta subiscano una lesione,
va rinvenuta gia' nelle regole poste dalla legge sul procedimento
amministrativo. Ne' l'indispensabile partecipazione al procedimento
dei soggetti interessati puo' reputarsi non richiesta in ragione
della previsione dell'art. 13, primo comma, legge n. 241 citata [...]
poiche' la preferibile giurisprudenza amministrativa ha chiarito che
tale norma rinviene la sua ratio nell'esigenza di evitare una
duplicazione delle forme di partecipazione, non avendo al contrario
l'obiettivo di eliminarla radicalmente. Nel caso in esame, dunque,
difettando ogni specifica previsione in tal senso nella disciplina
legislativa regionale, tale da soddisfare comunque le delineate
esigenze di contraddittorio e di confronto, non puo' che ritenersi il
procedimento in parola assoggettato proprio alle regole generali
poste dalla legge n. 241/1990»).
2.5. - In ragione di quanto fin qui esposto, dunque, si rivelano non
condivisibili tutte le eccezioni preliminari prospettate dalle parti
resistenti, poiche':
l'atto finale conclusivo della fase amministrativa e' da
individuarsi nel verbale della Conferenza di servizi disciplinata dal
vecchio art. 6, comma 5, e comunque presupposta, per quanto scritto,
dal nuovo sesto comma;
l'impugnativa dei provvedimenti amministrativi interposta con il
ricorso introduttivo del presente giudizio dovrebbe peraltro, in
astratto, essere dichiarata inammissibile, poiche', prima della sua
proposizione, entrava in vigore - nello stesso giorno della
pubblicazione nel Bollettino ufficiale
della Regione Puglia n. 143 del 3 novembre 2006 - la legge regionale
26 ottobre 2006, n. 30, appunto istitutiva del «Parco naturale
regionale Costa Otranto - S. Maria di Leuca e Bosco di Tricase».
Secondo l'insegnamento giurisprudenziale preferibile, difatti, la
sopravvenienza della legge-provvedimento determina l'inammissibilita'
o l'improcedibilita' - a seconda della circostanza che essa preceda o
segua l'instaurazione del giudizio - del ricorso proposto contro
l'originario atto amministrativo, in quanto il sindacato del giudice
amministrativo incontra un limite insormontabile nell'intervenuta
legificazione del provvedimento amministrativo: solo nell'ipotesi in
cui la Consulta dichiarasse l'illegittimita' costituzionale della
legge regionale n. 30/2006, dunque, il ricorso introduttivo del
presente processo non andrebbe incontro alla delineata declaratoria
di inammissibilita' (cfr., sulle varie questioni da ultimo esaminate,
Tribunale amministrativo regionale Puglia, I sezione di Lecce, 7
novembre 2006, n. 5188; Consiglio di Stato, IV, 23 settembre 2004,
n. 6219; 10 agosto 2004, n. 5499; 24 marzo 2004, n. 1559.
I diritti di difesa del cittadino, d'altra parte, in caso di
approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi
interessi, non vengono e non potrebbero essere sacrificati ma si
trasferiscono - secondo il regime di controllo proprio del
provvedimento normativo intervenuto - dalla giurisdizione
amministrativa alla giustizia costituzionale: in altri termini, il
sistema di tutela giudiziaria segue la natura giuridica dell'atto
contestato, sicche' la legge-provvedimento, ancorche' approvativa di
un atto amministrativo, puo' essere eventualmente sindacata, previa
intermediazione del giudice rimettente, solo dal suo giudice
naturale, e cioe' dalla Corte costituzionale; cfr. Consiglio di
Stato, IV sezione, 19 ottobre 2004, n. 6727).
3. - Tanto esposto, l'attenzione del tribunale deve quindi
concentrarsi sulle questioni di legittimita' costituzionale sollevate
dai ricorrenti.
4. - Appare in specie rilevante e non manifestamente infondata la
prospettata questione di legittimita' costituzionale della legge
regionale istitutiva del Parco naturale, per l'allegata
irragionevolezza delle sue disposizioni e perche' la stessa non
teneva conto del mancato rispetto delle regole dettate da questo
Tribunale amministrativo regionale, con le sentenze nn. 1184, 1185,
1186 e 1187/2006, con riguardo alla fase del propedeutico
procedimento amministrativo e, in particolare, all'esigenza di un
effettivo contraddittorio con gli interessati.
5. - In via preliminare, quindi, il tribunale ritiene sussistente il
requisito della rilevanza della predetta questione di
costituzionalita' nel presente giudizio.
5.1. - Occorre in proposito tener conto, anzitutto, della complessa
problematica ricollegabile alla particolare tipologia di
legge-provvedimento in oggetto (c.d. legge di approvazione), la quale
si caratterizza per il vincolo funzionale che la lega ai
provvedimenti amministrativi in precedenza adottati risolvendosi
nell'assorbimento dei medesimi nella legge stessa - che li approva -,
della quale acquistano il valore e la forza formale e sostanziale.
5.2. - Pertanto, da un lato l'incidentale eccezione di illegittimita'
costituzionale e', a ben vedere, l'unico strumento processuale a
disposizione dei ricorrenti per tutelare le loro posizioni giuridiche
soggettive nei confronti degli impugnati provvedimenti
amministrativi, assorbiti dalla legge regionale che li approvava; e,
dall'altro lato, come gia' scritto, e' evidente che proprio nel caso
in cui la Corte dichiarasse l'illegittimita' costituzionale della
legge regionale n. 30/2006 il ricorso de quo non risulterebbe
inammissibile.
6. - Il Collegio e', poi, dell'avviso che i sollevati dubbi di
costituzionalita' in ordine al contenuto dispositivo della legge
regionale in parola sono non manifestamente infondati.
6.1. - E' opportuno, sul punto, premettere che corollario della
soprariportata ricostruzione concettuale dell'assetto di tutela delle
posizioni incise dalla legge-provvedimento e' la valorizzazione della
pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge,
sino a renderlo incisivo quanto quello giurisdizionale sull'eccesso
di potere, in modo da riconoscere al privato, seppur nella forma
indiretta della rimessione della questione alla Consulta da parte del
giudice amministrativo, una forma di protezione ed un'occasione di
difesa pari a quella offerta dal sindacato giurisdizionale degli atti
amministrativi (Consiglio di Stato, IV sezione, 19 ottobre 2004,
n. 6727).
6.2. - In altri termini, il riconoscimento in capo al legislatore di
un vasto ambito di discrezionalita' deve essere opportunamente
bilanciato attraverso la sottoposizione del relativo potere di
apprezzamento al vaglio di costituzionalita', sotto il profilo della
non arbitrarieta' e della ragionevolezza delle scelte compiute:
sindacato tanto piu' rigoroso quanto piu' marcata e' la natura
provvedimentale dell'atto sottoposto a controllo, e che investe - in
considerazione della natura di atto sostanzialmente amministrativo
della legge-provvedimento - anche gli atti amministrativi che ne sono
il presupposto.
6.3. - Tanto premesso, si osserva che le disposizioni degli artt. l e
seguenti della legge regionale pugliese 26 ottobre 2006, n. 30,
istitutiva del «Parco naturale regionale Costa Otranto - S. Maria di
Leuca e Bosco di Tricase, sembrano al Collegio porsi in contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione per l'irragionevolezza delle
disposizioni stesse, poiche' il Consiglio regionale, come premesso,
nell'approvare la predetta legge-provvedimento, non teneva conto del
mancato rispetto delle regole dettate da questo Tribunale
amministrativo regionale - con le sentenze prima citate -
relativamente alla fase del propedeutico procedimento amministrativo,
in particolare per cio' che attiene al contraddittorio con gli
interessati.
6.4. - Appare dunque condivisibile, in specie, la prima e assorbente
- in quanto relativa alla violazione delle regole sul giusto
procedimento - censura formulata dai ricorrenti, incentrata sulla
violazione delle misure di pubblicita' necessarie a consentire
l'eventuale partecipazione (ex artt. 9 e 10 della legge 7 agosto
1990, n. 241) dei soggetti interessati alla fase amministrativa
preordinata all'istituzione del parco, misure gia' delineate e
ritenuta assolutamente necessarie nelle pronuncie prima citate, alle
quali sul punto pertanto si rinvia.
6.5. - Il tribunale ritiene in definitiva irragionevole e contraria
al principio di buon andamento dell'attivita' amministrativa la
scelta operata dagli articoli 1 e seguenti della legge regionale
n. 30/2006 di istituire immediatamente, a tali condizioni, il parco
naturale regionale di che trattasi, e nei sensi appena descritti
reputa i dubbi di costituzionalita' sul punto sollevati non
manifestamente infondati.