Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 80, comma 19,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2001), e dell'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come modificato dall'art. 9, comma 1, della legge 30
luglio 2002, n. 189, in relazione all'art. 12 della legge 30 marzo
1971, n. 118 (Conversione in legge del d.l. 30 gennaio 1971, n. 5 e
nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili), ed alla legge
11 febbraio 1980, n. 18 (Indennita' di accompagnamento agli invalidi
civili totalmente inabili), promosso dal Tribunale di Prato, nel
procedimento civile vertente tra I. H. nella qualita' di tutore di N.
H. e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ed altri,
con ordinanza del 2 aprile 2008 iscritta al n. 188 del registro
ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 26, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visto l'atto di costituzione dell'INPS;
Udito nella Camera di consiglio del 3 dicembre 2008 il giudice
relatore Francesco Amirante.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di una controversia in materia di assistenza
obbligatoria, promossa da un cittadino albanese, il Tribunale di
Prato ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3 e 117, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
del combinato disposto dell'art. 80, comma 19, della legge 23
dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), e
dell'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), come
modificato dall'art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189,
in relazione all'art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118
(Conversione in legge del d.l. 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in
favore dei mutilati ed invalidi civili), ed alla legge 11 febbraio
1980, n. 18 (Indennita' di accompagnamento agli invalidi civili
totalmente inabili), nella parte in cui prevede la necessita' del
possesso della carta di soggiorno e della relativa condizione
reddituale affinche' gli stranieri inabili civili possano fruire
della pensione di inabilita' e dell'indennita' di accompagnamento.
Premette, in fatto, il remittente che il ricorrente - nella
qualita' di tutore di un cittadino albanese legalmente soggiornante
in Italia dal 2000, al quale e' stato riconosciuto lo stato di
invalidita' totale e permanente con necessita' di assistenza
continua, in seguito ad un grave incidente stradale verificatosi nel
2003 - il 19 luglio 2005 aveva presentato domanda amministrativa per
la concessione, in favore dell'interdetto, della pensione di
inabilita' e dell'indennita' di accompagnamento. In seguito al
rigetto di tale istanza, dovuto alla mancata titolarita' della carta
di soggiorno da parte dell'interessato, egli ha tempestivamente
proposto ricorso ai sensi dell'art. 442 cod. proc. civ. per sentir
condannare il Comune di Prato, nel contraddittorio con l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) e il Ministero
dell'economia e delle finanze, alla corresponsione delle suddette
provvidenze, previa disapplicazione del citato art. 80, comma 19,
della legge n. 388 del 2000 (perche' in contrasto con i regolamenti
CE n. 1408 del 1971, n. 574 del 1972, n. 859 del 2003 e n. 647 del
2005, nonche' con gli artt. 6 e 8 della Convenzione OIL n. 97 del
1949, con l'art. 10 della Convenzione OIL n. 143 del 1975, con l'art.
14 della CEDU e con l'art. 1 del primo protocollo addizionale di tale
ultima Convenzione), ovvero previo accoglimento dell'eccezione di
illegittimita' costituzionale della norma stessa.
Il giudice a quo, dopo aver precisato che gli invocati
regolamenti comunitari sono inapplicabili nella specie, in quanto la
vicenda presenta legami esclusivamente tra un Paese terzo e un solo
Stato membro della UE e non gia' tra due Stati membri dell'Unione, e
dopo aver escluso di poter procedere alla disapplicazione della
normativa interna per effetto del prospettato contrasto con le
Convenzioni OIL e la CEDU, ha sollevato la presente questione,
specificando di non poter risolvere il problema in via
interpretativa.
Quanto alla rilevanza, il Tribunale di Prato sottolinea che
l'accoglimento della domanda del ricorrente e' ostacolato soltanto
dal mancato possesso, da parte dell'interessato, della carta di
soggiorno, data la sussistenza sia del requisito sanitario, sia della
condizione reddituale di cui all'art. 12, comma 3, della legge 30
dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica),
e successive modificazioni, sia della legittima permanenza in Italia
in base ad un permesso di soggiorno.
Con riguardo al merito della questione, il remittente sostiene
che la normativa censurata, in primo luogo, si pone in contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto, discriminando gli
stranieri invalidi legittimamente residenti nel nostro Paese rispetto
ai cittadini italiani invalidi, vulnera l'art. 14 della CEDU e l'art.
1 del relativo Protocollo addizionale, i quali, secondo
l'interpretazione della Corte europea per la tutela dei diritti
dell'uomo, obbligano lo Stato italiano a legiferare in materia di
prestazioni sociali senza porre alcuna differenziazione di
trattamento basata sulla nazionalita' delle persone.
Tale discriminazione, ad avviso del giudice a quo, comporta anche
la violazione degli artt. 2 e 3 Cost., dal momento che la previsione,
per la suddetta categoria di stranieri, di un trattamento deteriore
per poter fruire delle provvidenze previste dalle leggi n. 118 del
1971 e n. 18 del 1980 si pone in contraddizione non soltanto con le
logiche solidaristiche, ma soprattutto con la specifica ratio di
sostentamento propria delle provvidenze medesime.
Infine, viene prospettato il contrasto con il principio di
razionalita' di cui all'art. 3 Cost., derivante dalla palese
irragionevolezza dell'adozione di un criterio di discrimine che
determina l'esclusione dai suddetti benefici - finalizzati ad
alleviare la situazione di bisogno dei soggetti totalmente inabili -
proprio di chi ne e' piu' meritevole, in contraddizione con quanto e'
previsto per i cittadini italiani, per i quali l'attribuzione della
pensione di inabilita' presuppone il mancato superamento di un certo
limite reddituale, mentre per l'indennita' di accompagnamento si
prescinde dalla situazione reddituale del beneficiario e della sua
famiglia.
2. - Si e' costituito l'INPS, chiedendo la dichiarazione di
infondatezza della questione.
L'Istituto ricorda che l'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998 aveva
previsto per gli stranieri titolari di carta di soggiorno o di
permesso di soggiorno per durata non inferiore all'anno
l'equiparazione ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle
provvidenze e prestazioni di assistenza sociale, incluse quelle
previste in favore di ciechi, sordomuti ed invalidi civili.
Successivamente, l'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000, ha
stabilito che le provvidenze economiche in favore dei minorati civili
spettano soltanto agli stranieri titolari di carta di soggiorno,
mentre nei confronti degli stranieri titolari di permesso di
soggiorno e' fatto salvo esclusivamente il godimento delle altre
prestazioni sociali, ivi compreso l'assegno di maternita'. In tal
modo il legislatore e' intervenuto, a decorrere dalla data di entrata
in vigore della legge n. 388 del 2000, nel senso di restringere le
condizioni di accesso a determinate prestazioni assistenziali e di
far venir meno, sulla base di un chiaro parametro di riferimento,
l'equiparazione degli stranieri titolari di permesso di soggiorno ai
cittadini italiani (Consiglio di Stato, parere n. 76/2001 del 28
febbraio 2001).
Tale scelta, secondo l'INPS, non sarebbe di per se'
incostituzionale, in quanto, come chiarito da questa Corte in
occasione dell'esame di una fattispecie analoga a quella attuale, al
legislatore e' consentito dettare norme che modificano in senso meno
favorevole la disciplina dei rapporti di durata (sentenza n. 324 del
2006) e, quindi, mutare i requisiti per la percezione delle
prestazioni previdenziali o assistenziali, tanto piu' che lo stesso
fluire del tempo costituisce un elemento idoneo a giustificare
l'applicazione di trattamenti diversi, in differenti momenti
temporali, a soggetti appartenenti alla medesima categoria.
Peraltro, con riguardo alle prestazioni previdenziali vi e' una
totale equiparazione tra il trattamento dei cittadini della UE e i
lavoratori extracomunitari, mentre il fatto che cio' non si verifichi
per le provvidenze di natura assistenziale - quali sono quelle in
argomento - e' dovuto principalmente all'esigenza di evitare il c.d.
turismo sociale: finalita' che, del tutto ragionevolmente, consente
di differenziare le suddette prestazioni assumendo come criterio
quello di favorire i soggetti che hanno una maggiore stabilita' di
residenza nel nostro Paese, tanto piu' che l'art. 80, comma 19,
oggetto di contestazione, e' stato dettato per evidenti finalita' di
contenimento della spesa pubblica.
Nella stessa logica, del resto, il legislatore, con il recente
art. 20, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), ha stabilito che, a decorrere dal 1°
gennaio 2009, l'assegno sociale «e' corrisposto agli aventi diritto a
condizione che abbiano legalmente soggiornato, in via continuativa,
per almeno cinque anni nel territorio nazionale» (termine portato a
dieci anni dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133).
Ne' va, infine, omesso di considerare che non soltanto non viene
in considerazione l'applicazione dei regolamenti comunitari invocati
dal ricorrente, ma che neppure nell'ambito della CEDU e del relativo
primo Protocollo addizionale sono rinvenibili norme di rango
costituzionale tali da imporre l'equiparazione dei cittadini
extracomunitari ai cittadini della UE ai fini dell'attribuzione delle
provvidenze economiche di assistenza sociale.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Prato ha sollevato, in riferimento agli
articoli 117, primo comma, 2 e 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale «del combinato disposto dell'art. 80,
comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001), e dell'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286, (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come modificato dall'articolo 9, comma 1, della legge 30
luglio 2002, n. 189, in relazione all'articolo 12 della legge 30
marzo 1971, n.118 (Conversione in legge del d.l. 30 gennaio 1971, n.
5 e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili), e alla
legge 11 febbraio 1980, n.18».
Il suddetto complesso normativo viene censurato nella parte in
cui «prevede la necessita' del possesso della carta di soggiorno e
della relativa condizione reddituale affinche' gli inabili civili
possano fruire della pensione di inabilita' e dell'assegno (recte:
dell'indennita') di accompagnamento».
L'art. 117, primo comma, Cost. viene richiamato dal remittente in
relazione all'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e al Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo
1952.
Secondo il Tribunale di Prato, la normativa impugnata crea una
disparita' di trattamento tra stranieri e cittadini riguardo
all'attribuzione delle suddette prestazioni assistenziali, laddove
tra cittadini e stranieri legalmente soggiornanti in Italia vige il
principio di eguaglianza.
Il remittente sottolinea, inoltre, la intrinseca irragionevolezza
di disposizioni che, solo per gli stranieri, subordinano la
possibilita' di fruire di prestazioni assistenziali alla titolarita'
di un reddito.
In fatto, con l'ordinanza di rimessione, si espone che la domanda
per ottenere le suddette prestazioni e' stata proposta dal tutore di
un cittadino albanese interdetto, regolarmente soggiornante in Italia
dal 2000, non munito di carta di soggiorno, in stato vegetativo a
seguito di incidente stradale, riconosciuto totalmente invalido e
abbisognevole di assistenza continua. Il remittente conclude
affermando che soltanto la carenza di titolarita' della carta di
soggiorno (ora permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo, per effetto di quanto stabilito dagli artt. 1, comma 1, e 2,
comma 3, del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, recante
«Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di
cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo») ha
giustificato il rigetto della richiesta in sede amministrativa.
2. - La questione, nella parte concernente l'indennita' di
accompagnamento, e' divenuta manifestamente inammissibile, perche'
questa Corte, con la sentenza n. 306 del 2008, successiva alla
proposizione della questione stessa da parte del Tribunale di Prato,
ha dichiarato, con riguardo alla suddetta indennita',
l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni in scrutinio, il
che comporta il venire meno dell'oggetto della questione stessa e,
quindi, la relativa manifesta inammissibilita' (ordinanze n. 19 del
2004 e n. 269 del 2008).
3. - La questione e' fondata per quanto concerne la pensione di
inabilita'.
I principali motivi che hanno condotto questa Corte alla suddetta
sentenza - e cioe' la intrinseca irragionevolezza del complesso
normativo qui censurato e la disparita' di trattamento che esso
determina tra cittadini e stranieri legalmente e non occasionalmente
soggiornanti in Italia - sussistono a maggior ragione anche con
riguardo alla pensione di inabilita'.
Mentre, infatti, l'indennita' di accompagnamento e' concessa per
il solo fatto della minorazione, senza che le condizioni reddituali
vengano in alcun modo in rilievo, la pensione di inabilita' e'
preclusa dalla titolarita' di un reddito superiore ad una misura
fissata dalla legge. La subordinazione dell'attribuzione di tale
prestazione al possesso, da parte dello straniero, di un titolo di
soggiorno il cui rilascio presuppone il godimento di un reddito,
rende ancor piu' evidente l'intrinseca irragionevolezza del complesso
normativo in scrutinio.
Si riscontra, pertanto, la violazione, sotto un duplice profilo,
dell'art. 3 Cost., sicche' deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000 e
dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998 - quest'ultimo come
modificato dall'art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189,
e poi sostituito dall'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 3 del 2007 -
nella parte in cui escludono che la pensione di inabilita', di cui
all'art. 12 della legge n. 118 del 1971, possa essere attribuita agli
stranieri extracomunitari soltanto perche' essi non risultano in
possesso dei requisiti di reddito gia' stabiliti per la carta di
soggiorno ed ora previsti, per effetto del d.lgs. n. 3 del 2007, per
il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo.
Restano assorbite le altre censure.