Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 194 e
195, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008), promosso con ricorso della Regione Veneto
notificato il 26 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 5 marzo
2008 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato il 26 febbraio 2008, la
Regione Veneto ha proposto questioni di legittimita' costituzionale,
tra l'altro, dell'art. 2, commi 194 e 195, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008).
In particolare, il comma 194 prevede che «Al fine di incentivare
lo sviluppo strategico integrato del prodotto turistico nazionale,
mediante la promozione di economie di scala e il contenimento dei
costi di gestione delle imprese del settore, con uno o piu'
regolamenti da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, sono definite, nel rispetto delle competenze regionali,
le procedure acceleratorie e di semplificazione volte a favorire sia
l'aumento dei flussi turistici sia la nascita di nuove imprese del
settore. Tali procedure devono privilegiare le azioni finalizzate,
tra l'altro, alla razionalizzazione e alla riduzione degli
adempimenti a carico delle imprese e dei termini di durata dei
procedimenti, nonche' a definire specifici moduli procedimentali
idonei a contestualizzare l'esercizio dei poteri pubblici».
Il comma 195 dispone, poi, che «Il Dipartimento per lo sviluppo e
la competitivita' del turismo della Presidenza del Consiglio dei
ministri, avvalendosi delle risorse umane, strutturali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente, provvede ad assicurare il
supporto tecnico-specialistico in favore dei soggetti nazionali e
internazionali che intendono promuovere progetti di investimento
volti a incrementare e a riqualificare il prodotto turistico
nazionale, attivando le procedure di cui al comma 194».
Premesso che le disposizioni appena riprodotte afferiscono alla
materia del turismo la quale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost., rientra nella sua potesta' legislativa residuale, la
ricorrente afferma che, nonostante che lo Stato non sia legittimato a
dettare in tale materia i principi fondamentali, ne' e' provvisto di
potesta' regolamentare, la normativa impugnata attrae in capo al
potere esecutivo centrale una generale attivita' di riordino e
semplificazione di tutto il settore turistico (comma 194) e affida ad
un Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri il
compito generalissimo di sostenere e promuovere progetti di
investimento capaci di riqualificare il prodotto turistico nazionale
(comma 195), in violazione degli artt. 117, 118 e 120 della
Costituzione.
La Regione Veneto lamenta, poi, la lesione del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della
Parte seconda della Costituzione): mentre, infatti, il comma 195 non
prevede alcuna forma di concertazione, il comma 194 si limita a
stabilire che prima dell'adozione dei regolamenti statali, sia
«sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni, e le Province autonome di Trento e Bolzano»; il che non
garantisce una reale forma di partecipazione delle Regioni.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito in
giudizio per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato ed ha chiesto
che le questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque,
infondate.
La difesa erariale afferma che la riforma del Titolo V della
Parte II della Costituzione ha posto in luce l'intenzione del
legislatore costituzionale di unificare, in capo allo Stato, gli
strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo
dell'intero Paese, pur lasciando alle Regioni gli interventi
sintonizzati sulle realta' produttive locali.
Nel caso di specie il comma 194, dell'art. 2, della legge n. 244
del 2007 mira a definire compiutamente l'ambito di applicazione
dell'intervento teso ad individuare procedure acceleratorie di
semplificazione e razionalizzazione degli adempimenti a carico delle
imprese, oltre che dei termini di durata dei procedimenti, mirando a
favorire la internazionalizzazione e la competitivita' del sistema
turistico nazionale. Si e' dunque in presenza, ad avviso del
Presidente del Consiglio dei ministri, di profili che attengono sia
alla tutela della concorrenza, sia ad attivita' di carattere
macroeconomico e strategico.
Al medesimo fine risponde il successivo comma 195 il quale, in
risposta alle esigenze di un esercizio unitario di tali funzioni, ha
previsto l'istituzione di un «Sistema Italia» competitivo sul mercato
internazionale.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Veneto ha depositato
memoria illustrativa, nella quale, oltre a ribadire le argomentazioni
gia' svolte nel ricorso, contesta la possibilita', di ricondurre le
norme censurate nell'ambito della materia della tutela della
concorrenza.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha impugnato, tra l'altro, i commi 194 e
195, dell'art. 2, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2008), sostenendo che essi violano gli artt. 117,
118 e 120 della Costituzione, nonche' il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost. e 11
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo
V della Parte seconda della Costituzione), perche', intervenendo in
una materia (turismo) attribuita alla competenza legislativa
residuale delle Regioni: a) non rispettano il principio di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, attraendo - in capo
al potere esecutivo centrale - una generale attivita' di riordino e
di semplificazione delle procedure dirette ad incentivare lo sviluppo
strategico dei prodotti turistici di rilevanza nazionale, ed
affidando ad un Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei
ministri il compito di sostenere e promuovere progetti di
investimento volti ad incrementare e a riqualificare il prodotto
turistico nazionale; b) violano il principio di leale collaborazione
in quanto, da un lato, il comma 195 non impone alcuna forma di
concertazione con le Regioni e, dall'altro lato, il comma 194 non
garantisce una reale forma di partecipazione delle Regioni,
prevedendo lo strumento della consultazione anziche' quello
dell'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.
2. - Riservata a separate pronunzie la decisione
sull'impugnazione di altre disposizioni della stessa legge n. 244 del
2007, la questione relativa all'art. 2, comma 194, e' fondata nei
termini di seguito precisati.
Tale norma prevede che, per sostenere lo sviluppo del settore
mediante la promozione di economie di scala ed il contenimento dei
costi di gestione delle imprese ivi operanti, siano definite, con uno
o piu' regolamenti da adottare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della
legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), sentita la
Conferenza Stato-Regioni, le procedure acceleratorie e di
semplificazione volte a favorire l'aumento dei flussi turistici e la
nascita di nuove imprese del settore, nel rispetto delle competenze
regionali. Queste procedure debbono privilegiare le azioni
finalizzate alla razionalizzazione e alla riduzione degli adempimenti
a carico delle imprese e dei termini di durata dei procedimenti,
nonche' alla definizione di specifici moduli procedimentali idonei a
coordinare l'esercizio dei poteri pubblici.
La disposizione, rientrando nella materia del turismo, appartiene
alla competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenze n. 94 del 2008, n. 214 e
n. 90 del 2006). Tuttavia, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
l'esigenza di un esercizio unitario a livello statale di determinate
funzioni amministrative, abilita lo Stato a disciplinare siffatto
esercizio per legge. E cio' anche se quelle funzioni siano
riconducibili a materie di legislazione concorrente o residuale. In
tal caso, i principi di sussidiarieta' e di adeguatezza (in forza dei
quali si verifica l'ascesa della funzione normativa dal livello
regionale a quello statale) possono giustificare una deroga al
normale riparto di competenze contenuto nel Titolo V della Parte II
della Costituzione. A condizione, naturalmente, che la valutazione
dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni
regionali da parte dello Stato sia proporzionata, assistita da
ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalita' e rispettosa del principio di leale collaborazione
con le Regioni.
Con specifico riguardo al settore turistico, questa Corte ha gia'
affermato che la necessita' di un intervento unitario del legislatore
statale nasce dall'esigenza di valorizzare al meglio l'attivita'
turistica sul piano economico interno ed internazionale, attraverso
misure di varia e complessa natura, e dalla necessita' di ricondurre
ad unita' la grande varieta' dell'offerta turistica del nostro Paese
e di esaltare il rilievo assunto dal turismo nell'ambito
dell'economia nazionale (sentenze n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).
Siffatte esigenze giustificano anche l'intervento del legislatore
statale attuato con l'art. 2, comma 194, della legge n. 244 del 2007.
Per realizzare, infatti, economie di scala ed un contenimento dei
costi di gestione delle imprese operanti nel settore, appare
necessaria la predisposizione di una disciplina, uniforme su tutto il
territorio nazionale, di procedure acceleratorie e di
semplificazione, diretta a ridurre gli adempimenti a carico delle
imprese operanti nel settore e la durata dei procedimenti, nonche' a
consentire un miglior coordinamento dell'attivita' delle varie
autorita' pubbliche interessate.
Tuttavia, considerato che una tale disciplina regolamentare e'
destinata ad incidere in maniera significativa sulle competenze delle
Regioni in materia di turismo (in particolare introducendo procedure
e termini che dovranno essere osservati anche dalle strutture
amministrative regionali), la norma impugnata deve prevedere
l'incisivo strumento di leale collaborazione con le Regioni
rappresentato dall'intesa con la Conferenza Stato-Regioni. La
disposizione censurata, quindi, laddove stabilisce che i regolamenti
siano emanati «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano»,
prevede una modalita' di collaborazione delle Regioni inidonea ad
assicurare a queste ultime il ruolo che loro compete.
L'art. 2, comma 194, della legge n. 244 del 2007 e', dunque,
illegittimo nella parte in cui stabilisce che i regolamenti da esso
previsti siano adottati «sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano», invece che «d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano».
3. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 195, della legge n. 244 del 2007 non e' fondata.
Tale norma affida al Dipartimento per lo sviluppo e la
competitivita' del turismo della Presidenza del Consiglio dei
ministri il compito di assicurare il supporto tecnico-specialistico
in favore dei soggetti nazionali e internazionali che intendono
promuovere progetti di investimenti volti ad incrementare ed a
riqualificare il prodotto turistico nazionale.
Anche in questo caso l'intervento del legislatore statale e'
giustificato dalla rilevanza nazionale (ex art. 118, primo comma,
Cost.) delle iniziative prese in considerazione dalla norma
impugnata. Si tratta, infatti, di progetti strategici diretti a
valorizzare la fondamentale risorsa economica del Paese rappresentata
dal turismo. Un organismo quale il Dipartimento per lo sviluppo e la
competitivita' del turismo della Presidenza del Consiglio dei
ministri costituisce la struttura amministrativa idonea ad offrire a
simili iniziative un supporto tecnico adeguato. Il ruolo delle
Regioni e', poi, salvaguardato dalla previsione secondo la quale
l'intervento del Dipartimento si realizza «attivando le procedure di
cui al comma 194». Quest'ultimo, letto alla luce della declaratoria
di parziale illegittimita' costituzionale di cui sopra, assicura il
pieno coinvolgimento delle Regioni.