Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 131, comma 3,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137), come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera
a), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori
disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), promosso dalla
Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 9 giugno 2008,
depositato in cancelleria il 16 giugno 2008 ed iscritto al n. 26 del
registro ricorsi 2008;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 giugno 2009 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 9 giugno 2008 e depositato il
successivo 16 giugno, la Provincia autonoma di Trento ha proposto
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 131, comma 3, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a), del
decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni
integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42, in relazione al paesaggio), «nella parte in cui include la
Provincia autonoma di Trento tra le Regioni soggette al limite della
potesta' legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s)», della Costituzione, denunciando la violazione:
dell'art. 8, n. 6), nonche' integrativamente nn. 2), 3), 4), 5), 7),
8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24) del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Testo unificato delle leggi sullo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige); delle norme di attuazione dello statuto
speciale di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di trasferimento alle Province autonome di Trento e di
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione), al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di
urbanistica ed opere pubbliche), e al d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige concernente tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e popolare); dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione); del principio di certezza del
diritto.
Nel ricorso si osserva, anzitutto, che la Provincia autonoma di
Trento ha la potesta' legislativa primaria in materia di tutela del
paesaggio, in base al citato art. 8, n. 6, dello statuto speciale.
Inoltre, la stessa Provincia e' titolare, in base al medesimo art. 8,
di analoga potesta' legislativa anche in materia di toponomastica (n.
2), tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e
popolare (n. 3), usi e costumi locali (n. 4), urbanistica e piani
regolatori (n. 5), usi civici (n. 7), ordinamento delle minime
proprieta' colturali (n. 8), porti lacuali (n. 11), miniere, cave e
torbiere (n. 14), alpicoltura e parchi per la protezione della flora
e della fauna (n. 16), viabilita' (n. 17), acquedotti e lavori
pubblici di interesse provinciale, compresa la regolamentazione e
l'esercizio degli impianti di funivia (n. 18), agricoltura e foreste
(n. 21), espropriazioni per pubblica utilita' (n. 22), opere
idrauliche (n. 24). Nelle elencate materie, soggiunge la ricorrente,
sussiste, in forza dell'art. 16 dello statuto di autonomia, anche la
potesta' amministrativa provinciale.
Come si e' detto, la Provincia di Trento rammenta, poi, che, tra
le norme di attuazione dello statuto, rilevano, segnatamente, quelle
dettate dal d.P.R. n. 381 del 1974, dal d.P.R. n. 115 del 1973 e dal
d.P.R. n. 690 del 1973.
Si evidenzia ancora nel ricorso che la Provincia ha concretamente
esercitato la propria competenza legislativa in materia di paesaggio,
dapprima, con la legge provinciale 5 settembre 1991, n. 22
(Ordinamento urbanistico e tutela del territorio), e,
successivamente, con la legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1
(Pianificazione urbanistica e governo del territorio), la quale
dispone l'abrogazione della prima legge «dalla data stabilita dai
regolamenti di attuazione della l.p. n. 1/2008, che attualmente non
sono stati ancora emanati».
La Provincia di Trento osserva, inoltre, che con d.lgs. n. 42 del
2004 e' stato adottato il Codice dei beni culturali e del paesaggio,
il cui art. 8 «tutela la specifica posizione delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome con la clausola di salvaguardia»
stabilendo che «Nelle materie disciplinate dal presente codice
restano ferme le potesta' attribuite alle Regioni a statuto speciale
ed alle Province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle
relative norme di attuazione».
Con successivo d.lgs. n. 63 del 2008, emanato in forza della
delega contenuta nell'art. 10, comma 4, della legge 6 luglio 2002, n.
137 (Delega per la riforma dell'organizzazione del Governo e della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonche' di enti pubblici), si
e' provveduto, tramite l'art. 2, comma 1, lettera a), alla integrale
sostituzione dell'art. 131 del d.lgs. n. 42 del 2004. La difesa
provinciale sostiene che detta disposizione, «nella versione proposta
dal Governo per l'esame in sede di Conferenza unificata, aveva
mantenuto una formulazione rispettosa dell'assetto delle competenze
pacificamente riconosciute alla Provincia di Trento» (e cioe' «Le
norme di tutela del paesaggio, la cui definizione spetta in via
esclusiva allo Stato, costituiscono un limite all'esercizio delle
funzioni regionali in materia di governo e fruizione del
territorio»), riferendosi soltanto alle Regioni a statuto ordinario.
Tuttavia, si prosegue nel ricorso, in data 26 febbraio 2008
veniva formulata una proposta emendativa del comma 3 dell'art. 131
«(sulla quale risultava l'espressione di parere contrario del
Ministero per i beni e le attivita' culturali)», che recitava: «Salva
la potesta' esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio quale
limite all'esercizio delle attribuzioni delle Regioni e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano sul territorio, le norme del
presente codice definiscono i principi e la disciplina di tutela dei
beni paesaggistici».
Una siffatta formulazione - sostiene la Provincia di Trento -
«era chiaramente rivolta a riconoscere alle Regioni a statuto
ordinario una sia pure limitata competenza in materia di tutela del
paesaggio. Sfortunatamente, pero', la menzione tra i destinatari
della norma anche delle Province autonome di Trento e di Bolzano -
che gia' per statuto godono a titolo proprio ed espresso di potesta'
primaria nella materia - finiva per far valere nei loro confronti la
potesta' statale definita esclusiva di cui al comma secondo, lettera
s), dell'art. 117 Cost.».
Il testo definitivo veniva approvato conformemente alla anzidetta
proposta emendativa, «nonostante la nota inviata dal presidente della
Provincia prima dell'approvazione del decreto nel Consiglio dei
ministri del 19 marzo 2008, con la quale veniva sottolineata la
incongruenza della norma rispetto all'assetto delle competenze
garantite alle Province autonome e all'art. 8 del medesimo codice,
recante la clausola di salvaguardia».
Cio' premesso, la ricorrente sostiene che la norma impugnata
verrebbe ad assimilare, in materia di paesaggio, le competenze delle
Province autonome a quelle delle Regioni ordinarie, applicando anche
alle prime «il riparto di competenze di cui al nuovo titolo V», cosi'
da limitare, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
«le competenze provinciali relative al territorio». Di qui
l'incostituzionalita' della disposizione del comma 3 dell'art. 131,
«nella parte in cui essa estende alle Province autonome i limiti e i
vincoli riguardanti le Regioni ordinarie; con la conseguente
generalizzata riduzione delle competenze provinciali al mero
"esercizio delle attribuzioni sul territorio" (che sarebbero da
svolgere nel rispetto della disciplina statale - asseritamente
esclusiva - in materia di tutela del paesaggio), ed in particolare
nell'inciso "e delle Province autonome di Trento e di Bolzano",
attraverso il quale si realizza tale estensione».
Sussisterebbe, dunque, la violazione dell'art. 8, n. 6, dello
statuto speciale (e delle «altre norme dell'art. 8 sopra citate»,
oltre che delle «norme di attuazione che hanno concretizzato la
disciplina statutaria»), posto che si assoggetta la Provincia di
Trento «alla potesta' esclusiva statale in materia di tutela del
paesaggio, mentre lo statuto speciale configura una situazione
esattamente opposta, attribuendo alla Provincia potesta' "esclusiva"
(cosi' la sent. n. 21/1991 di codesta Corte) in materia di tutela del
paesaggio».
La ricorrente esclude, d'altro canto, che possa sostenersi che
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. trovi applicazione anche
alle Province autonome. La norma censurata, applicando alle Province
autonome il predetto art. 117 Cost., ne restringe la competenza
primaria-esclusiva di cui all'art. 8, n. 6, dello statuto e,
tuttavia, «il titolo V della parte seconda della Costituzione vale,
in relazione alle Regioni a statuto speciale, a termini dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001 (che risulta dunque anch'esso
violato), solo la' dove prevede forme piu' ampie di autonomia: per
cui l'art. 117, comma 2, non puo' mai essere applicato ad una Regione
speciale per restringere, anziche' ampliare, una sua competenza
statutaria». Ove, invece, l'applicazione complessiva delle norme del
titolo V, e tra queste dell'art. 117 Cost., comportasse un
restringimento dell'autonomia statutaria, come affermato dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 536 del 2002, n. 103 del
2003, n. 134 del 2006) «si continuera' ad applicare lo statuto
speciale, e non affatto il nuovo titolo V».
La difesa provinciale ribadisce, quindi, che, nello specifico,
«la norma impugnata non applica l'art. 117, secondo comma, alla
Provincia di Trento come mera delimitazione di un piu' ampio
conferimento di potere derivante da diversa norma del nuovo titolo V
(e dunque in un contesto ampliativo dell'autonomia provinciale), ma
come diretta limitazione delle sue attribuzioni statutarie».
Peraltro, la ricorrente rileva che la disposizione denunciata
«contraddice frontalmente lo stesso art. 8 d.lgs. n. 42/2004, che
salvaguarda la posizione delle Regioni speciali»; tale insanabile
contraddizione tra le due norme, non suscettibile di essere superata
tramite una interpretazione adeguatrice del vigente testo dell'art.
131, comma 3, comporta «- oltre alla diretta lesione delle competenze
provinciali - una chiara violazione del principio di certezza del
diritto» che pregiudica il «regolare svolgimento delle attribuzioni
costituzionali della Provincia di Trento nelle materie attinenti alla
tutela del paesaggio». Donde, l'incostituzionalita' della norma
denunciata anche sotto detto ultimo profilo.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata.
La difesa erariale sostiene che l'art. 131, comma 3, del d.lgs.
n. 42 del 2004, nel testo introdotto dall'art. 2, comma 2, lettera
a), del d.lgs. n. 63 del 2008, non contrasterebbe con l'art. 8, n. 6,
dello statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige, il quale rinvia
all'art. 4 dello stesso statuto, che impone alla Provincia autonoma
di Trento di «conformare la propria legislazione esclusiva alle norme
costituzionali»; sicche', nella specie, sarebbe «applicabile» l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce allo Stato la
competenza legislativa esclusiva esclusiva sulla «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali».
L'Avvocatura osserva, infatti, che il paesaggio rappresenta, per
un verso, un bene culturale, in relazione ai «caratteri (che
derivano) dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche
interrelazioni» (art. 131 del d.lgs. n. 42 del 2004) e, dall'altro,
assume rilievo «dal punto di vista ambientale», come si desume dal
procedimento per l'adozione dei piani paesaggistici (artt. 142 e 143
del citato d.lgs. n. 42) e dei piani urbanistici-territoriali (art.
145 dello stesso d.lgs. n. 42), come, peraltro, confermato dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 151 del 1986, n. 641 del
1987, n. 182 e n. 183 del 2006, nonche' n. 367 del 2007).
La difesa erariale ritiene, infine, che «eventuali interferenze»
tra le competenze interessate, ove sovrapposte o confinanti, possano
risolversi «con il principio di leale collaborazione».
3. - In prossimita' dell'udienza, la Provincia autonoma di Trento
ha depositato memoria illustrativa con la quale insiste per
l'incostituzionalita' delle norme impugnate.
La ricorrente contesta, in particolare, la tesi sostenuta
dall'Avvocatura generale dello Stato per cui sarebbe applicabile alla
Provincia autonoma di Trento l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in ragione «della soggezione della potesta' legislativa
provinciale alle norme costituzionali», rilevando che il «limite
costituzionale» previsto dagli statuti speciali «non significa - e
non puo' significare - soggezione delle Regioni speciali e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano alle norme del titolo V,
perche' queste sono espressamente rivolte a disciplinare le Regioni a
statuto ordinario, e perche' cio' significherebbe la vanificazione
della specialita». Cio', peraltro, sarebbe confermato proprio
dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, che rende
applicabile la disciplina del titolo V nei confronti delle autonomie
speciali soltanto se piu' favorevole.
La Provincia di Trento rileva, infine, che la sentenza n. 62 del
2008, richiamata dalla difesa erariale, afferma l'applicabilita' alle
Regioni a statuto speciale dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., sulla competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente in quanto non prevista, come tale, dagli statuti e non
gia' laddove, come nel caso della competenza primaria provinciale in
materia di tutela del paesaggio, sia contemplata una «precisa
competenza statutaria».
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto questione di
costituzionalita' dell'art. 131, comma 3, del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), come
modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo
26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al
paesaggio), «nella parte in cui include la Provincia autonoma di
Trento tra le Regioni soggette al limite della potesta' legislativa
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s)»,
della Costituzione.
La norma denunciata recita: «Salva la potesta' esclusiva dello
Stato di tutela del paesaggio quale limite all'esercizio delle
attribuzioni delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano sul territorio, le norme del presente Codice definiscono i
principi e la disciplina di tutela dei beni paesaggistici».
La ricorrente deduce il contrasto della disposizione anzidetta
con l'art. 8, n. 6), «nonche' integrativamente nn. 2), 3), 4), 5),
7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24)» del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Testo unificato delle leggi sullo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige); con le norme di attuazione dello statuto
speciale di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di trasferimento alle Province autonome di Trento e di
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione), al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di
urbanistica ed opere pubbliche) e al d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige concernente tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e popolare), in quanto si assoggetta la Provincia
di Trento «alla potesta' esclusiva statale in materia di tutela del
paesaggio, mentre lo statuto speciale configura una situazione
esattamente opposta, attribuendo alla Provincia potesta' "esclusiva"
[...] in materia di tutela del paesaggio».
Viene, altresi', prospettata la violazione dell'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), giacche' la norma censurata
«non applica l'art. 117, secondo comma, alla Provincia di Trento come
mera delimitazione di un piu' ampio conferimento di potere derivante
da diversa norma del nuovo titolo V (e dunque in un contesto
ampliativo dell'autonomia provinciale), ma come diretta limitazione
delle sue attribuzioni statutarie».
Si assume, infine, la sussistenza di un contrasto con il
«principio di certezza del diritto», poiche' il denunciato comma 3
dell'art. 131 «contraddice frontalmente lo stesso art. 8 d.lgs. n. 42
del 2004, che salvaguarda la posizione delle Regioni speciali» e tale
insanabile contraddizione, non suscettibile di essere superata
tramite una interpretazione adeguatrice del vigente testo della
stessa disposizione impugnata, comporta «- oltre alla diretta lesione
delle competenze provinciali - una chiara violazione, per l'appunto,
del principio di certezza del diritto», che pregiudica il «regolare
svolgimento delle attribuzioni costituzionali della Provincia di
Trento nelle materie attinenti alla tutela del paesaggio».
2. - La questione e' fondata.
2.1. - Giova rammentare, anzitutto, che la giurisprudenza di
questa Corte, formatasi nella vigenza del Codice del 2004 (sentenze
n. 182 e n. 183 del 2006, n. 367 del 2007 e n. 180 del 2008), ha
ribadito che il paesaggio e' un valore «primario» ed anche «assoluto»
(in precedenza, sentenze n. 151 del 1986 e n. 641 del 1987),
precisandosi che per paesaggio deve intendersi, innanzitutto, «la
morfologia del territorio» regionale e che esso riguarda «l'ambiente
nel suo aspetto visivo». In tal senso, come affermato, in
particolare, dalla sentenza n. 367 del 2007, «l'art. 9 della
Costituzione ha sancito il principio fondamentale della "tutela del
paesaggio" senza alcun'altra specificazione. In sostanza, e' lo
stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali
che contiene, che e' di per se' un valore costituzionale».
2.2. - Cio' posto, questa Corte ha ritenuto che «la conservazione
ambientale e paesaggistica» spetti, in base all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato (ancora la
sentenza n. 367 del 2007). In un siffatto contesto, si e' inoltre
puntualizzato che il predetto titolo di competenza statale «riverbera
i suoi effetti anche quando si tratta di Regioni speciali o di
Province autonome, con l'ulteriore precisazione, pero', che qui
occorre tener conto degli statuti speciali di autonomia» (sentenza n.
378 del 2007).
Deve, infatti, rammentarsi che le disposizioni della legge
costituzionale n. 3 del 2001 non sono destinate a prevalere sugli
statuti speciali di autonomia e sono attualmente invocabili (art. 10
della stessa legge costituzionale n. 3 del 2001) solo per le parti in
cui prevedono forme di autonomia piu' ampie di quelle gia'
attribuite, da considerarsi (per la singola Provincia autonoma o
Regione speciale) in modo unitario nella materia o funzione
amministrativa presa in considerazione (tra le altre, sentenza n. 103
del 2003).
3. - E' proprio in tale prospettiva che, con specifico
riferimento alla competenza legislativa della Provincia autonoma di
Trento ai sensi dell'art. 8, n. 6), dello statuto di autonomia,
questa Corte, con la sentenza n. 62 del 2008, ha richiamato la
competenza legislativa esclusiva in materia di «tutela del
paesaggio», da esercitare nel rispetto dei limiti generali di cui
all'art. 4 dello statuto speciale e, dunque, «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica».
Peraltro, in un'ottica non dissimile si e' posta la sentenza n.
164 del 2009, incentrando la verifica della compatibilita' di talune
norme regionali dettate dalla Regione Valle d'Aosta in materia di
tutela del paesaggio (art. 3 della legge della Regione Valle d'Aosta
16 ottobre 2006, n. 22) con la competenza legislativa primaria ad
essa attribuita in materia di urbanistica e di tutela del paesaggio
dall'art. 2, primo comma, lettere g) e q), della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), quale
potesta' - al pari di quella della Provincia di Trento - da
esercitare «in armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento, nonche' delle norme fondamentali e di riforma
economico-sociale». Pertanto, la declaratoria di incostituzionalita'
portata dalla citata sentenza n. 164 si e' fondata proprio sul
parametro statutario, per aver le norme regionali denunciate violato
l'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004 - che provvede ad individuare le
aree tutelate per legge - da intendersi «norma di grande riforma
economico-sociale».
4. - Ne consegue che la competenza statale esclusiva di cui
all'art. 117, secondo comma, Cost., lettera s), Cost. non puo'
operare nei confronti della Provincia autonoma di Trento in materia
di tutela del paesaggio, giacche' essa e' espressamente riservata
alla sua competenza legislativa primaria, nei limiti segnati
dall'art. 4 dello statuto, i quali - come gia' evidenziato per
l'analoga previsione statutaria della Regione Valle d'Aosta -
comportano che la Provincia di Trento debba rispettare la norma
fondamentale di riforma economico-sociale costituita dal citato art.
142.
5. - In considerazione della piena equiparazione statutaria delle
Province autonome di Trento e Bolzano relativamente alle attribuzioni
in materia di tutela del paesaggio, l'efficacia della declaratoria di
incostituzionalita' dell'art. 131, comma 3, del d.lgs. n. 42 del
2004, come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a), del d.lgs. n.
63 del 2008, va estesa anche nei confronti della Provincia autonoma
di Bolzano.