Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 135, comma
2, 136, 141, comma 1, da 144 a 160, 166, commi 1 e 4, 170, comma 3,
lettera i), 172, comma 2 e 176, comma 1, del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), promossi dalle
Regioni Emilia-Romagna (mediante due ricorsi), Calabria, Toscana,
Piemonte, Umbria, Liguria, Abruzzo, Puglia, Campania, Marche e
Basilicata, con ricorsi notificati il 24 aprile, l'8, il 12, il 13,
il 12-21 e il 12-27 giugno 2006, depositati in cancelleria il 27
aprile, il 10, il 14, il 15, il 16, il 17, il 20, il 21 ed il 23
giugno 2006, ed iscritti ai nn. 56, 68, 69, 70, 72, 73, 74, 75, 76,
78, 79 ed 80 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonche' gli atti di intervento dell'Associazione italiana
per il World Wide Fund for Nature Onlus (WWF Italia), della s.p.a.
Biomasse Italia ed altre societa';
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 2009 il Giudice relatore
Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e
Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Maria Grazia Bottari
Gentile per la Regione Calabria, Lucia Bora e Guido Meloni per la
Regione Toscana, Luigi Manzi per la Regione Piemonte, Giandomenico
Falcon e Luigi Manzi per la Regione Umbria, Giandomenico Falcon per
la Regione Liguria, Fabrizio Lofoco per la Regione Puglia, Vincenzo
Cocozza per la Regione Campania, Gustavo Visentini per la Regione
Marche, Alessandro Giadrossi per l'Associazione italiana per il World
Wide Fund for Nature Onlus (WWF Italia), e l'avvocato dello Stato
Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 24 aprile 2006, depositato il 27
aprile successivo e iscritto al n. 56 del registro ricorsi del 2006,
la Regione Emilia-Romagna ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), e, tra queste,
degli artt. 154 e 155.
1.1. - Il censurato art. 154 disciplina la «Tariffa del servizio
idrico integrato», prevedendo, al comma 1, che essa ha natura di
corrispettivo «ed e' determinata tenendo conto della qualita' della
risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli
adeguamenti necessari, dell'entita' dei costi di gestione delle
opere, dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito e
dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonche' di una
quota parte dei costi di funzionamento dell'Autorita' d'ambito, in
modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di
investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei
costi e secondo il principio "chi inquina paga"». Il comma 2
stabilisce che «Il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio, su proposta dell'Autorita' di vigilanza sulle risorse
idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessita' di recuperare i
costi ambientali anche secondo il principio "chi inquina paga",
definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione
della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di
impiego dell'acqua». I successivi commi da 3 a 7 prevedono che: a)
«Al fine di assicurare un'omogenea disciplina sul territorio
nazionale, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
sono stabiliti i criteri generali per la determinazione, da parte
delle regioni, dei canoni di concessione per l'utenza di acqua
pubblica, tenendo conto dei costi ambientali e dei costi della
risorsa e prevedendo altresi' riduzioni del canone nell'ipotesi in
cui il concessionario attui un riuso delle acque reimpiegando le
acque risultanti a valle del processo produttivo o di una parte dello
stesso o, ancora, restituisca le acque di scarico con le medesime
caratteristiche qualitative di quelle prelevate. L'aggiornamento dei
canoni ha cadenza triennale»; b) «L'Autorita' d'ambito, al fine della
predisposizione del Piano finanziario di cui all'articolo 149, comma
1, lettera c), determina la tariffa di base, nell'osservanza delle
disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 2, comunicandola
all'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti ed al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio»; c) nella
modulazione della tariffa, che e' applicata dai soggetti gestori,
«sono assicurate, anche mediante compensazioni per altri tipi di
consumi, agevolazioni per quelli domestici essenziali, nonche' per i
consumi di determinate categorie, secondo prefissati scaglioni di
reddito»; d) per conseguire obiettivi di equa redistribuzione dei
costi, «sono ammesse maggiorazioni di tariffa per le residenze
secondarie, per gli impianti ricettivi stagionali, nonche' per le
aziende artigianali, commerciali e industriali»; e) «l'eventuale
modulazione della tariffa tra i comuni tiene conto degli investimenti
pro capite per residente effettuati dai comuni medesimi che risultino
utili ai fini dell'organizzazione del servizio idrico integrato».
1.2. - L'art. 155 disciplina la «Tariffa del servizio di
fognatura e depurazione», prevedendo, al comma 1, che: a) le relative
quote sono «dovute dagli utenti anche nel caso in cui manchino
impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi» e
che «il gestore e' tenuto a versare i relativi proventi, risultanti
dalla formulazione tariffaria definita ai sensi dell'articolo 154, a
un fondo vincolato intestato all'Autorita' d'ambito, che lo mette a
disposizione del gestore per l'attuazione degli interventi relativi
alle reti di fognatura ed agli impianti di depurazione previsti dal
piano d'ambito»; b) «la tariffa non e' dovuta se l'utente e' dotato
di sistemi di collettamento e di depurazione propri, sempre che tali
sistemi abbiano ricevuto specifica approvazione da parte
dell'Autorita' d'ambito».
1.3. - La ricorrente censura il citato art. 154, sostenendo che
esso prevede «poteri ministeriali sovraordinati a quelli delle
regioni, in violazione della competenza legislativa propria spettante
alle regioni a termini dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione», in quanto, nell'istituire e disciplinare la tariffa
del servizio idrico quale «corrispettivo del servizio idrico
integrato», attribuisce: a) al Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio, su proposta dell'Autorita' di vigilanza sulle risorse
idriche e sui rifiuti, il compito di definire con decreto «le
componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai
servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua»; b) al
«Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio» il compito di stabilire
con decreto «i criteri generali per la determinazione, da parte delle
regioni, dei canoni di concessione per l'utenza di acqua pubblica».
A detta della ricorrente, la disposizione viola: a) l'art. 117,
quarto comma, Cost., perche' incide sulla competenza legislativa
residuale regionale in materia di servizi pubblici locali, esercitata
nel caso di specie con la legge regionale 14 aprile 2004, n. 7
(Disposizioni in materia ambientale. Modifiche ed integrazioni a
leggi regionali), la quale, secondo la ricorrente, diversamente
dall'impugnata norma statale, incentiva un riparto delle risorse
ambientali mirato alla sostenibilita' dello sviluppo e si basa sulla
qualita' del servizio reso; b) l'art. 119, primo e secondo comma,
Cost., perche' incide su un'entrata la cui disciplina ricade
nell'ambito della competenza regionale e, percio', lede l'autonomia
finanziaria e tributaria delle Regioni; c) l'art. 76 Cost. e, quale
norma interposta, la legge delega 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al
Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della
legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione),
i cui criteri stabiliscono: (c.1.) il rispetto delle attribuzioni
regionali «come definite ai sensi dell'articolo 117 della
Costituzione, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112» [art. 1, comma 8, alinea, della
legge di delegazione]; (c.2.) lo «sviluppo e coordinamento, con
l'invarianza del gettito, delle misure e degli interventi che
prevedono incentivi e disincentivi, finanziari o fiscali, volti a
sostenere, ai fini della compatibilita' ambientale, l'introduzione e
l'adozione delle migliori tecnologie disponibili, come definite dalla
direttiva 96/61/CE del 24 settembre 1996 del Consiglio, nonche' il
risparmio e l'efficienza energetica, e a rendere piu' efficienti le
azioni di tutela dell'ambiente e di sostenibilita' dello sviluppo,
anche attraverso strumenti economici, finanziari e fiscali» [art. 1,
comma 8, lettera d), della legge di delegazione]; d) l'art. 76 Cost.
e, quale norma interposta, la legge n. 308 del 2004, per eccesso di
delega, non prevedendo la fonte delegante «l'introduzione ex novo
dell'imposta in questione»; e) l'art. 3 Cost. [non espressamente
evocato], perche' non e' «coerente con l'evoluzione della stessa
legislazione statale», omettendo di indicare, tra i criteri per la
determinazione della tariffa, gli «obiettivi di miglioramento della
produttivita», criterio invece previsto dall'art. 13 della legge 5
gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche).
1.4. - La stessa ricorrente denuncia, inoltre, il citato art. 155
«per le stesse ragioni».
1.5. - A sostegno delle questioni prospettate, la Regione osserva
che la legge regionale n. 7 del 2004 ha introdotto in Emilia-Romagna
un metodo di tariffazione partecipato ed innovativo, basato su
meccanismi che incentivano il risparmio delle risorse ambientali. A
detta della ricorrente, tale metodo tariffario regionale ovvia al
piu' evidente difetto del metodo tariffario nazionale - e cioe'
l'impossibilita' di incentivare il risparmio idrico e la qualita' del
servizio - perche' consente di promuovere l'efficienza senza
incrementare il costo per l'utenza e di favorire i comportamenti
virtuosi di risparmio e conservazione, includendo nella tariffa di
riferimento strumenti di promozione della qualita' del servizio e
allineando la regolazione tariffaria agli indirizzi e obiettivi del
Piano di tutela delle acque, in termini di risparmio. Inoltre, le
norme regionali prevedono elementi di «calmierazione» tariffaria per
i soggetti svantaggiati economicamente.
La ricorrente chiede, infine, la sospensione dell'esecuzione dei
denunciati artt. 154 e 155, sul rilievo che essi si sostituiscono
alla «disciplina regionale sulla tariffa relativa al servizio
integrato ed alla gestione dei rifiuti dettata dalla legge regionale
n. 7/2004, interrompendo la sperimentazione avviata e ingenerando
incertezza rispetto agli oneri tributari da assolvere, con grave
danno per la certezza dei rapporti giuridici e per i bilanci degli
enti coinvolti».
1.6. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e l'infondatezza delle censure e
contestando, altresi', i presupposti della richiesta sospensione.
Tuttavia, successivamente, e' stata depositata la delibera del
Consiglio dei ministri del 9 giugno 2006, con la quale il Governo ha
deciso di «rinunciare all'intervento».
1.7. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate dalla ricorrente.
1.8. - In prossimita' della camera di consiglio fissata per la
decisione sull'istanza di sospensione dell'esecuzione delle
disposizioni censurate, la ricorrente ha depositato memoria,
insistendo in quanto gia' richiesto.
1.9. - Con ordinanza n. 245 del 2006, la Corte costituzionale ha
dichiarato non luogo a provvedere sull'istanza di sospensione
dell'esecuzione delle disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006.
1.10. - In prossimita' dell'udienza, la ricorrente Regione
Emilia-Romagna ha depositato memoria, insistendo in quanto gia'
richiesto e precisando che le ragioni di doglianza nei confronti dei
censurati artt. 154 e 155 permangono anche dopo l'abolizione
dell'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti da
parte del comma 5 dell'art. 1 del d.lgs. 8 novembre 2006, n. 284
(Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale).
1.11. - Ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza anche
l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus
(WWF), insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
2. - Con ricorso notificato l'8 giugno 2006, depositato il 10
giugno successivo e iscritto al n. 68 del registro ricorsi del 2006,
la Regione Calabria ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo n.
152 del 2006 e, tra queste, degli artt. 135, comma 2, 136, 141, comma
1, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156,
157, 158, 159, 160, 176, comma 1.
2.1. - Il censurato art. 135, comma 2, prevede che «Fatto salvo
quanto previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, ai
fini della sorveglianza e dell'accertamento degli illeciti in
violazione delle norme in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento provvede il Comando carabinieri tutela ambiente
(C.C.T.A.); puo' altresi' intervenire il Corpo forestale dello Stato
e possono concorrere la Guardia di finanza e la Polizia di Stato. Il
Corpo delle capitanerie di porto, Guardia costiera, provvede alla
sorveglianza e all'accertamento delle violazioni di cui alla parte
terza del presente decreto quando dalle stesse possano derivare danni
o situazioni di pericolo per l'ambiente marino e costiero».
Ad avviso della ricorrente, la quale non evoca alcuno specifico
parametro costituzionale, detta disposizione viola le competenze
regionali in materia di individuazione dei soggetti preposti ai
compiti di polizia amministrativa, perche' il precedente comma 1 - il
quale prevede che «In materia di accertamento degli illeciti
amministrativi, all'irrogazione delle sanzioni amministrative
pecuniarie provvede, con ordinanza-ingiunzione ai sensi degli
articoli 18 e seguenti della legge 24 novembre 1981, n. 689, la
regione o la provincia autonoma nel cui territorio e' stata commessa
la violazione, ad eccezione delle sanzioni previste dall'articolo
133, comma 8, per le quali e' competente il comune, fatte salve le
attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorita» -
attribuisce alle Regioni la competenza ad accertare gli illeciti
amministrativi e ad erogare le relative sanzioni.
La ricorrente lamenta, in particolare, che la norma censurata
«cristallizza i compiti delle diverse forze di polizia, affidando il
ruolo centrale a strutture facenti capo allo Stato e relegando ad un
ruolo facoltativo e residuale il Corpo forestale, vale a dire quella
che, in precedenza, era l'unica forza espressamente contemplata, sia
pure come struttura «concorrente» con altre, che le regioni erano
ovviamente chiamate a specificare», con la conseguenza «di avocare
allo Stato una competenza gia' trasferita agli enti territoriali
infra-statuali».
2.2. - L'art. 136 denunciato dispone che: a) «le somme derivanti
dai proventi delle sanzioni amministrative previste dalla parte terza
del presente decreto sono versate all'entrata del bilancio regionale
per essere riassegnate alle unita' previsionali di base destinate
alle opere di risanamento e di riduzione dell'inquinamento dei corpi
idrici»; b) le Regioni ripartiscono «le somme riscosse fra gli
interventi di prevenzione e di risanamento».
La ricorrente censura la norma, perche', nel disciplinare i
proventi delle sanzioni amministrative, che costituiscono entrate
regionali, pone un vincolo di destinazione delle somme a vantaggio
delle «opere di risanamento e riduzione dell'inquinamento» dei corpi
idrici e viola cosi' l'art. 119 Cost., perche' tale vincolo e'
illegittimo «come dimostrato dalla costante giurisprudenza» della
Corte costituzionale.
2.3. - La Regione denuncia, inoltre, [senza che la disposizione
risulti fra quelle elencate nella delibera a ricorrere] in
riferimento al principio di leale collaborazione, l'art. 141, comma
1, il quale dispone, in apertura del Titolo I (Principi generali e
competenze) della Sezione III (Gestione delle risorse idriche) del
d.lgs. n. 152 del 2006, che «Oggetto delle disposizioni contenute
nella presente sezione e' la disciplina della gestione delle risorse
idriche e del servizio idrico integrato per i profili che concernono
la tutela dell'ambiente e della concorrenza e la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni del servizio idrico integrato e
delle relative funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane», perche' interviene in un settore in cui vi e'
concorrenza di competenze, senza che vi sia prevalenza di una materia
sulle altre, ma non prevede un «coinvolgimento degli enti regionali
che vada ben oltre il semplice parere, e che si incardini
essenzialmente sul modello dell'intesa in senso forte».
Osserva la ricorrente che, nella disciplina della gestione delle
risorse idriche si «realizza un complesso intreccio di interessi e
competenze in cura a diversi livelli istituzionali» (Corte
costituzionale, sentenza n. 412 del 1994) e che tale disciplina non
e' riconducibile: a) alla competenza legislativa esclusiva statale in
tema di «tutela della concorrenza», perche' ad essa sono ascrivibili
i soli servizi pubblici locali «di rilevanza economica» (Corte
costituzionale, sentenza n. 272 del 2004), tra i quali non rientrano
i servizi idrici; b) alla competenza legislativa esclusiva statale in
tema di «funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane», perche' gli «ambiti territoriali ottimali» nei quali
si svolge il servizio idrico integrato hanno una dimensione
territoriale variabile, «tale da escludere che la gestione dei
servizi in questione possa considerarsi esplicazione di una funzione
propria ed indefettibile dell'ente locale».
Ad avviso della Regione, la disciplina in questione e', invece,
riconducibile alle materie, di competenza legislativa concorrente o
residuale regionale: a) del «governo del territorio», per l'evidente
collegamento fra gestione del servizio e ambito territoriale; b)
della «tutela della salute», per le «ricadute che la tutela delle
risorse idriche non puo' non avere sul diritto alla salute degli
individui, anche inteso come diritto all'ambiente salubre»; c) dei
«servizi pubblici locali», sulla scorta delle pronunce della Corte
costituzionale n. 222 del 2005 e n. 26 del 2006».
2.4. - La Regione Calabria censura anche gli artt. 144, 145 e
146.
2.4.1. - La prima di tali norme, nel disciplinare «Tutela e uso
delle risorse idriche», prevede che: a) «tutte le acque superficiali
e sotterranee, ancorche' non estratte dal sottosuolo, appartengono al
demanio dello Stato» (comma 1); b) «le acque costituiscono una
risorsa che va tutelata ed utilizzata secondo criteri di
solidarieta'; qualsiasi loro uso e' effettuato salvaguardando le
aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un
integro patrimonio ambientale» (comma 2); c) «la disciplina degli usi
delle acque e' finalizzata alla loro razionalizzazione, allo scopo di
evitare gli sprechi e di favorire il rinnovo delle risorse, di non
pregiudicare il patrimonio idrico, la vivibilita' dell'ambiente,
l'agricoltura, la piscicoltura, la fauna e la flora acquatiche, i
processi geomorfologici e gli equilibri idrologici» (comma 3); d)
«gli usi diversi dal consumo umano sono consentiti nei limiti nei
quali le risorse idriche siano sufficienti e a condizione che non ne
pregiudichino la qualita» (comma 4).
Il successivo art. 145 disciplina l'«Equilibrio del bilancio
idrico», attribuendo all'Autorita' di bacino competente il compito di
definire ed aggiornare «periodicamente il bilancio idrico diretto ad
assicurare l'equilibrio fra le disponibilita' di risorse reperibili o
attivabili nell'area di riferimento ed i fabbisogni per i diversi
usi» e di pianificare l'economia idrica, in funzione degli usi cui
sono destinate le risorse. Prevede, inoltre, che, nei bacini
idrografici caratterizzati da consistenti prelievi o da
trasferimenti, «le derivazioni sono regolate in modo da garantire il
livello di deflusso necessario alla vita negli alvei sottesi e tale
da non danneggiare gli equilibri degli ecosistemi interessati».
L'art. 146, allo scopo di realizzare il risparmio idrico, prevede
che le Regioni adottino «norme e misure volte a razionalizzare i
consumi e eliminare gli sprechi» ed elenca le specifiche finalita' da
perseguire.
2.4.2. - La ricorrente impugna nel complesso le suddette
disposizioni, affermando che esse, nel dettare «i principi generali
alla luce dei quali porre in essere la gestione del demanio idrico»,
violano: a) l'art. 76 Cost., in combinato disposto con l'art. 1,
comma 8, della legge delega n. 308 del 2004, perche' tale legge
«impone al legislatore il rispetto delle attribuzioni regionali e
degli enti locali stabilite all'interno del decreto legislativo n.
112 del 1998» e l'art. 88, comma 1, lettera h), di tale decreto
legislativo stabilisce che hanno rilievo nazionale i soli compiti
relativi «ai criteri per la gestione del servizio idrico integrato»,
con l'ulteriore conseguenza della «impossibilita' per lo Stato di
dettagliare la normativa in materia, dovendosi limitare alla
predisposizione di un quadro assolutamente generale nel quale le
regioni (e, se del caso, gli enti locali) siano lasciati liberi di
agire nel modo ritenuto piu' consono alla tutela del proprio
territorio ed al soddisfacimento delle esigenze della propria
popolazione»; b) l'art. 117, quarto comma, Cost., perche' incidono
sulla materia, di potesta' legislativa residuale regionale, dei
«servizi pubblici locali»; c) il principio di leale collaborazione,
perche' non prevedono «una partecipazione effettiva delle regioni
alla determinazione dei loro contenuti»; d) l'art. 118 Cost., perche'
recano «disposizioni di minuto dettaglio, indiscutibilmente ultronee
rispetto alla fissazione di standards di tutela uniformi, in
contrasto, quindi, con i principi che reggono il riparto delle
funzioni amministrative».
Quanto, in particolare, all'art. 146, comma 3, la stessa
ricorrente afferma anche che esso - nell'attribuire al Ministro
dell'ambiente la potesta' regolamentare per la definizione dei
criteri e dei metodi in base ai quali valutare le perdite degli
acquedotti e delle fognature - viola: a) in via principale, l'art.
117, sesto comma, Cost., perche' prevede «un potere regolamentare in
capo allo Stato in un settore non riconducibile ad una materia di
competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma»; b) in via
subordinata, il principio della leale collaborazione, per la «mancata
previsione della necessita' di un coinvolgimento dei rappresentanti
degli enti regionali».
2.5. - La Regione denuncia, nel loro complesso, gli artt. da 147
a 158, affermando che essi, nel disciplinare la materia della
gestione delle risorse idriche, violano il principio di leale
cooperazione, perche', trattandosi di una materia nella quale vi e'
«intreccio di competenze trasversali, concorrenti e residuali»,
avrebbero dovuto essere adottati con «un coinvolgimento degli enti
regionali che vada ben oltre il semplice parere, e che si incardini
essenzialmente sul modello dell'intesa in senso forte».
2.6. - La ricorrente censura poi l'art. 148, il quale reca una
dettagliata disciplina dell'«Autorita' d'ambito territoriale
ottimale», prevedendo che essa «e' una struttura dotata di
personalita' giuridica costituita in ciascun ambito territoriale
ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti
locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale e' trasferito
l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione
delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle
infrastrutture idriche di cui all'articolo 143, comma 1» (comma 1).
La disposizione prevede, inoltre, ai commi da 2 a 4, che: a) «le
regioni e le province autonome possono disciplinare le forme ed i
modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo
ambito ottimale, prevedendo che gli stessi costituiscano le Autorita'
d'ambito di cui al comma 1, cui e' demandata l'organizzazione,
l'affidamento e il controllo della gestione del servizio idrico
integrato» (comma 2); b) «i bilanci preventivi e consuntivi
dell'Autorita' d'ambito e loro variazioni sono pubblicati mediante
affissione ad apposito albo, istituito presso la sede dell'ente, e
sono trasmessi all'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui
rifiuti e al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
entro quindici giorni dall'adozione delle relative delibere» (comma
3); c) i costi di funzionamento «fanno carico agli enti locali
ricadenti nell'ambito territoriale ottimale» (comma 4). Prevede,
infine, al comma 5 che: «Ferma restando la partecipazione
obbligatoria all'Autorita' d'ambito di tutti gli enti locali ai sensi
del comma 1, l'adesione alla gestione unica del servizio idrico
integrato e' facoltativa per i comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti inclusi nel territorio delle comunita' montane, a condizione
che la gestione del servizio idrico sia operata direttamente dalla
amministrazione comunale ovvero tramite una societa' a capitale
interamente pubblico e controllata dallo stesso comune. Sulle
gestioni di cui al presente comma l'Autorita' d'ambito esercita
funzioni di regolazione generale e di controllo. Con apposito
contratto di servizio stipulato con l'Autorita' d'ambito, previo
accordo di programma, sono definiti criteri e modalita' per
l'eventuale partecipazione ad iniziative promosse dall'Autorita'
d'ambito medesima».
Ad avviso della Regione, la disposizione, che, «nel suo
complesso», individua «nell'Autorita' d'ambito la struttura cui e'
affidata la gestione delle risorse idriche», viola: a) l'art. 76
Cost., in combinato disposto con l'art. 1, comma 8, della legge n.
308 del 2004, perche' tale legge «impone al legislatore il rispetto
delle attribuzioni regionali e degli enti locali stabilite
all'interno del decreto legislativo n. 112 del 1998» e l'art. 86,
comma 1, di tale decreto legge stabilisce che «alla gestione dei beni
del demanio idrico provvedono le regioni e gli enti locali competenti
per territorio», con la conseguenza che, con la disposizione
denunciata, «lo Stato priva gli enti territoriali di poteri
amministrativi loro attribuiti»; b) l'art. 117 Cost., perche'
«espropria le regioni di poteri legislativi», che, in base all'art.
86, comma 1, del decreto legislativo n. 112 del 1998, sono di
spettanza regionale; c) l'art. 118 Cost., perche' «ipostatizza un
certo assetto di competenze amministrative, senza tener conto delle
peculiarita' di ciascun territorio, peculiarita' che soltanto in sede
di legislazione regionale possono trovare adeguata rispondenza».
Inoltre - sempre per la Regione - i commi 3 e 5 del citato art.
148, nel disciplinare, rispettivamente, la pubblicazione e
trasmissione dei bilanci preventivi e consuntivi dell'Autorita'
d'ambito e l'adesione alla gestione unica del servizio idrico
integrato per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti inclusi
nel territorio delle comunita' montane, violano l'art. 117 Cost., «in
ragione del contenuto di estremo dettaglio che essi recano», che
incide sulle potesta' legislative regionali, non attenendo alla
tutela dell'ambiente in senso stretto, ma «a misure organizzative che
le regioni devono poter calibrare in relazione alle peculiarita' del
proprio territorio».
2.7. - La ricorrente censura l'art. 149, il quale, al comma 1,
attribuisce all'Autorita' d'ambito il compito di predisporre e
aggiornare il piano d'ambito, costituito dai seguenti atti,
dettagliatamente definiti nei commi da 2 a 5: a) ricognizione delle
infrastrutture; b) programma degli interventi; c) modello gestionale
ed organizzativo; d) piano economico finanziario. Il comma 6 dello
stesso articolo prevede che «Il piano d'ambito e' trasmesso entro
dieci giorni dalla delibera di approvazione alla regione competente,
all'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti e al
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio. L'Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti puo' notificare
all'Autorita' d'ambito, entro novanta giorni decorrenti dal
ricevimento del piano, i propri rilievi od osservazioni, dettando,
ove necessario, prescrizioni concernenti: il programma degli
interventi, con particolare riferimento all'adeguatezza degli
investimenti programmati in relazione ai livelli minimi di servizio
individuati quali obiettivi della gestione; il piano finanziario, con
particolare riferimento alla capacita' dell'evoluzione tariffaria di
garantire l'equilibrio economico finanziario della gestione, anche in
relazione agli investimenti programmati».
A detta della stessa ricorrente: a) il comma 1 della
disposizione, il quale prevede la predisposizione del piano d'ambito
indicandone il contenuto, viola gli artt. 117 e 118 Cost., perche'
attribuisce illegittimamente allo Stato la disciplina dell'«esercizio
delle funzioni amministrative spettanti agli enti infra-statuali»; b)
i successivi commi da 2 a 5 sono illegittimi, perche' attuativi del
comma 1; c) il comma 6 e' illegittimo, perche', specificando la
disciplina relativa alle fasi successive alla delibera di
approvazione del piano d'ambito, detta una «disciplina procedurale
assai dettagliata».
2.8. - Oggetto di censura e' anche il successivo art. 150, il
quale prevede, ai commi 1 e 2, che «l'Autorita' d'ambito [...]
delibera la forma di gestione fra quelle di cui all'articolo 113,
comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267» e «aggiudica
la gestione del servizio idrico integrato mediante gara disciplinata
dai principi e dalle disposizioni comunitarie, in conformita' ai
criteri di cui all'articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, secondo modalita' e termini stabiliti con
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio nel
rispetto delle competenze regionali in materia».
La ricorrente lamenta che la norma, nel disciplinare la forma di
gestione del servizio e le procedure di affidamento dello stesso
«basandosi essenzialmente sulla disciplina dell'art. 113 del decreto
legislativo n. 267 del 2000», viola l'art. 117 Cost., «sulla scorta
delle affermazioni [...] della sentenza n. 272 del 2004», perche': a)
«dimostra chiaramente l'intento dilatatorio perseguito dal
legislatore statale relativamente alle competenze di cui e'
titolare»; b) «l'esclusione di ogni rilievo della «tutela della
concorrenza» nel settore che ci occupa configura, in effetti, come
improponibile una recezione della normativa dal precitato art. 113».
2.9. - E' censurato, poi, il l'art. 151, che prevede che i
rapporti tra autorita' d'ambito e soggetti gestori del servizio
idrico integrato «sono regolati da convenzioni predisposte
dall'Autorita' d'ambito» e indica il contenuto delle convenzioni tipo
e dei relativi disciplinari.
Ad avviso della Regione, la disposizione e' illegittima perche'
«prosieguo logico e specificazione» dell'art. 150.
2.10. - E' censurato l'art. 153, a norma del quale: a) «le
infrastrutture idriche di proprieta' degli enti locali ai sensi
dell'articolo 143 sono affidate in concessione d'uso gratuita, per
tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico
integrato, il quale ne assume i relativi oneri nei termini previsti
dalla convenzione e dal relativo disciplinare»; b) le
immobilizzazioni, le attivita' e le passivita' relative al servizio
idrico integrato sono trasferite al soggetto gestore, «che subentra
nei relativi obblighi; di tale trasferimento si tiene conto nella
determinazione della tariffa, al fine di garantire l'invarianza degli
oneri per la finanza pubblica».
La Regione lamenta che la disposizione e' illegittima per le
medesime ragioni esposte in relazione all'art. 150.
2.11. - La ricorrente denuncia anche l'art. 154, affermando che
esso, nel disciplinare la tariffa del servizio idrico integrato
«fissando i parametri in base ai quali essa deve essere concretamente
determinata», si pone in contrasto con: a) gli artt. 117 e 118 Cost.,
come interpretati dalla sentenza n. 335 del 2005, perche' «La
determinazione della tariffa di un servizio rientra, evidentemente,
negli aspetti di pura gestione dello stesso, e dunque non puo' non
tradursi in una normativa di minuto dettaglio (sul presupposto - che
si e' qui fatto proprio, peraltro solo per ipotesi - che si versi un
ambito materiale comunque riconducibile alla competenza trasversale
dello Stato)»; b) l'art. 119 Cost., «in ragione della compressione
che si viene a creare dell'autonomia di entrata costituzionalmente
garantita a regioni ed enti locali».
In via subordinata, quanto ai commi 2 e 3 della disposizione, la
Regione lamenta che essi violano: a) l'art. 117, sesto comma, Cost.,
perche' prevedono poteri regolamentari che incidono su materie
diverse da quelle di competenza esclusiva statale; b) in via
ulteriormente subordinata, il principio di leale cooperazione,
perche' «i poteri regolamentari ivi contemplati non prevedono, nel
loro esercizio, alcun coinvolgimento delle istanze rappresentative di
regioni ed enti locali».
2.12. - E' denunciato anche l'art. 155 per le medesime ragioni di
cui al punto 2.11.
2.13. - La Regione impugna, inoltre, l'art. 156, il quale dispone
che la tariffa del servizio idrico integrato e' riscossa dal gestore
e regola le modalita' della riscossione.
Per la ricorrente, la disposizione viola gli artt. 117 e 118
Cost., perche' «si occupa della disciplina della riscossione della
tariffa, incidendo dunque su un aspetto di ulteriore dettaglio
rispetto a quanto previsto negli artt. 154 e 155».
2.14 - Sono censurati anche gli artt. 159 e 160.
2.14.1. - La prima di tali disposizioni istituisce e disciplina
sul piano strutturale l'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche
e sui rifiuti, in particolare disponendo che: a) «il Comitato per la
vigilanza sull'uso delle risorse idriche istituito dalla legge 5
gennaio 1994, n. 36, assume la denominazione di Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, di seguito denominata
«Autorita», con il compito di assicurare l'osservanza, da parte di
qualsiasi soggetto pubblico e privato, dei principi e delle
disposizioni di cui alle parti terza e quarta del presente decreto»
(comma 1); b) sono organi dell'Autorita' «il presidente, il comitato
esecutivo ed il consiglio, che si articola in due sezioni denominate
"Sezione per la vigilanza sulle risorse idriche" e "Sezione per la
vigilanza sui rifiuti"; ciascuna sezione e' composta dal presidente
dell'Autorita', dal coordinatore di sezione e da cinque componenti
per la "Sezione per la vigilanza sulle risorse idriche" e da sei
componenti per la "Sezione per la vigilanza sui rifiuti"» (comma 2);
c) «il comitato esecutivo e' composto dal presidente dell'Autorita' e
dai coordinatori di sezione» (comma 2); d) «il consiglio
dell'Autorita' e' composto da tredici membri e dal presidente,
nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su
deliberazione del Consiglio dei Ministri» (comma 2); e) «il
presidente dell'Autorita' e quattro componenti del consiglio, dei
quali due con funzioni di coordinatore di sezione, sono nominati su
proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
due su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, due su
proposta del Ministro per la funzione pubblica, uno su proposta del
Ministro delle attivita' produttive relativamente alla "Sezione per
la vigilanza sui rifiuti", quattro su designazione della Conferenza
dei presidenti delle regioni e delle province autonome» (comma 2); f)
il «Presidente dell'Autorita' e' il legale rappresentante, presiede
il comitato esecutivo, il consiglio e le sezioni nelle quali esso si
articola» (comma 3); g) il «comitato esecutivo e' l'organo
deliberante dell'Autorita» (comma 3); h) «l'organizzazione e il
funzionamento, anche contabile, dell'Autorita' sono disciplinati, in
conformita' alle disposizioni di cui alla parte terza e quarta del
presente decreto, da un regolamento deliberato dal Consiglio
dell'Autorita' ed emanato con decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri» (comma 4).
2.14.2. - L'art. 160 dispone, al comma 1, che, nell'esercizio
delle funzioni e dei compiti indicati al comma 1 dell'articolo 159,
«l'Autorita' vigila sulle risorse idriche e sui rifiuti e controlla
il rispetto della disciplina vigente a tutela delle risorse e della
salvaguardia ambientale esercitando i relativi poteri ad essa
attribuiti dalla legge». I commi 2 e 3 dello stesso articolo 160
individuano nel dettaglio le singole attivita' svolte dall'Autorita',
nonche' gli strumenti sanzionatori e di controllo dei quali essa
dispone.
2.14.3. - La ricorrente sostiene che i suddetti artt. 159 e 160,
nell'istituire un'autorita' di vigilanza e nel disciplinare i compiti
e le funzioni dell'autorita' medesima, violano: a) gli artt. 117 e
118 Cost., in quanto: (a.1.) «escludono qualunque intervento
regionale che incida su un ambito che incide indiscutibilmente sulle
attribuzioni costituzionali alle regioni» e, percio', adottano «una
prospettiva tale per cui e' lo Stato ad avere un monopolio
sostanzialmente assoluto»; (a.2.) determinano illegittimamente «la
concentrazione in capo allo Stato della funzione di vigilanza»,
mentre al riguardo «non puo' non prospettarsi una contiguita' tra le
competenze normative in tema di gestione e quelle in tema di
vigilanza», come evidenziato dalle sentenze n. 106 e n. 63 del 2006;
b) l'art. 118 Cost., sub specie del principio di sussidiarieta',
perche' non si puo' «negare che il livello regionale di governo e'
ampiamente nelle condizioni di assicurare lo svolgimento di questa
funzione [e cioe' della funzione di vigilanza], ed anzi - per la
migliore conoscenza delle peculiarita' del proprio territorio - lo e'
in misura certo maggiore rispetto ad una autorita' centrale».
Quanto, in particolare, al comma 2 dell'art. 159, la stessa
ricorrente sostiene che esso contrasta con: a) l'art. 76 Cost., in
combinato disposto con l'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004
perche' tale legge «impone al legislatore il rispetto delle
attribuzioni regionali e degli enti locali stabilite all'interno del
decreto legislativo n. 112 del 1998» e l'art. 88, comma 1, lettera
h), di tale decreto legge prevedeva che «il Comitato per la vigilanza
sull'uso delle risorse idriche era composto "da sette membri,
nominati con decreto del Ministro dei lavori pubblici, di concerto
con il Ministro dell'ambiente", con conseguente "arretramento", nella
disposizione impugnata, «della posizione assegnata ai rappresentanti
regionali»; b) l'art. 118 Cost., perche' «lede le prerogative
costituzionali delle regioni»; c) il principio di leale
collaborazione, perche' «lede le prerogative costituzionali delle
regioni».
Quanto, poi, al comma 4 dello stesso art. 159, la Regione afferma
che esso viola: a) l'art. 117, sesto comma, Cost., perche' «la
disposizione si traduce nella attribuzione allo Stato di un potere
regolamentare in un ambito diverso da quello per cui lo Stato ha
competenza legislativa esclusiva»; b) il principio di leale
collaborazione, per «il mancato coinvolgimento delle istanze
rappresentative delle regioni nella approvazione di un regolamento
che avrebbe importanti ricadute sulla gestione delle risorse
idriche».
2.15. - La Regione denuncia, infine, l'art. 176, comma 1, il
quale prevede che «Le disposizioni di cui alla parte terza del
presente decreto che concernono materie di legislazione concorrente
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'articolo 117, comma
3, della Costituzione», in riferimento all'art. 117, comma 3, Cost.,
perche' «l'autoqualificazione alla stregua di norme di principio e'
da ritenersi illegittima, nella misura in cui non tiene conto della
riscontrabilita' di (molte) disposizioni che, come in precedenza si
e' visto, intervengono, disciplinando aspetti eminentemente di
dettaglio, su materie di competenza concorrente».
2.16. - In prossimita' dell'udienza, la ricorrente Regione
Calabria ha depositato memoria, insistendo in quanto gia' richiesto.
3. - Con ricorso notificato tramite il servizio postale,
consegnato all'ufficio postale il 12 giugno 2006, pervenuto al
destinatario il 21 giugno 2006, depositato il 14 giugno 2006 e
iscritto al n. 69 del registro ricorsi del 2006, la Regione Toscana
ha promosso questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 e, tra queste,
degli artt. 148, comma 5, 149, comma 6, 154, 155, 159, comma 2, 160,
comma 2, lettere f) e g).
3.1. - La ricorrente censura l'art. 148, comma 5, in riferimento
l'art. 117, quarto comma, Cost., perche', disciplinando l'adesione
dei Comuni alla gestione unica del servizio idrico integrato, incide
sulla materia, di potesta' legislativa residuale regionale, dei
«servizi pubblici locali».
Osserva la Regione che la Corte costituzionale ha operato una
distinzione all'interno dei servizi pubblici locali tra quelli dotati
di rilevanza economica e quelli che ne sono sprovvisti: mentre questi
ultimi possono ricondursi alle materie di competenza residuale delle
Regioni, per quelli a rilevanza economica lo Stato e' legittimato a
porre principi in virtu' della sua competenza esclusiva in materia di
tutela della concorrenza. La competenza statale si riferisce, pero',
solo alle disposizioni di carattere generale che disciplinano le
modalita' di gestione e l'affidamento dei servizi.
Ad avviso della ricorrente, la previsione di eventuali deroghe
alla gestione unica del servizio idrico integrato per particolari
enti territoriali ed in particolari circostanze, non concretizza una
misura volta a tutelare la concorrenza, perche' e' strettamente
connessa a «valutazioni sulle caratteristiche e sulle tipologie degli
enti che insistono sul territorio nonche' a valutazioni
sull'opportunita' ed economicita' di gestioni separate che non
possono che competere alle regioni».
3.2. - E' poi censurato l'art. 149, comma 6, del d.lgs. n. 152
del 2006, perche' esso, nello stabilire che il piano d'ambito e'
trasmesso alla Regione competente, all'Autorita' di vigilanza sulle
risorse idriche e sui rifiuti e al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e nel prevedere un potere di controllo da parte
dell'Autorita' di vigilanza, che «presenta una composizione
fortemente sbilanciata a favore dei rappresentanti ministeriali»,
viola: a) l'art. 117, quarto comma, Cost., incidendo, in parte, sulla
materia, di potesta' legislativa residuale regionale, dei «servizi
pubblici locali»; b) l'art. 117, terzo comma, Cost., incidendo, in
parte, sulla materia, di potesta' legislativa concorrente regionale,
del «governo del territorio», dettando disposizioni di dettaglio.
Sostiene la ricorrente che, poiche' «il contenuto del Piano
d'ambito consente di ricondurlo in parte alla materia dei servizi
pubblici ed in parte alla materia del governo del territorio (basti
pensare al programma delle manutenzioni e degli investimenti)», la
competenza legislativa statale deve essere ritenuta limitata alla
disciplina di stretta tutela della concorrenza e alla fissazione dei
principi fondamentali.
3.3. - La Regione denuncia, inoltre, gli artt. 154 e 155, sul
rilievo che essi, nel prevedere, nella sostanza, «poteri ministeriali
sovraordinati a quelli delle regioni, in violazione delle competenze
ad esse riconosciute dal titolo V della Costituzione» contrastano
con: a) l'art. 117, quarto comma, Cost., perche' incidono sulla
competenza legislativa residuale regionale in materia di servizi
pubblici locali; b) l'art. 3 Cost., perche' sono incoerenti «con
l'evoluzione della stessa legislazione statale» ed omettono di
indicare «tra i criteri per la determinazione della tariffa», gli
«obiettivi di miglioramento della produttivita», parametro invece
previsto dall'art. 13 della legge n. 36 del 1994; c) l'art. 119,
primo e secondo comma, Cost., perche' ledono l'«autonomia finanziaria
e tributaria delle regioni, incidendo [...] su un'entrata la cui
disciplina ricade nella competenza regionale».
3.4. - E' impugnato anche l'art. 159, comma 2, del d.lgs. n. 152
del 2006, sul rilievo che esso, nel disciplinare la composizione e le
competenze dell'Autorita' per la vigilanza sulle risorse idriche e
sui rifiuti, prevede una composizione dell'organo «fortemente
sbilanciata a favore della componente statale», pur essendo investito
detto organo di funzioni che incidono su «una pletora di interessi
riconducibili ora alla competenza statale (tutela della concorrenza,
tutela dell'ambiente), ora alla competenza concorrente delle regioni
(governo del territorio) ora alla competenza esclusiva regionale
(disciplina del servizio pubblico economico)». Per la Regione, esso
viola, percio': a) gli artt. 117 e 118 Cost., «in via residuale e in
via concorrente», perche' «non riconosce adeguata rappresentativita'
agli interessi regionali»; b) il principio di leale collaborazione.
3.5. - La ricorrente denuncia, infine l'art. 160, comma 2,
lettere f) e g), perche' esso, nello stabilire che l'Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti «specifica i livelli
generali di qualita' riferiti ai servizi da prestare» e che i gestori
devono adottare e rispettare una carta del servizio pubblico con
indicazione di standard dei singoli servizi, si pone in contrasto con
l'art. 117, quarto comma, Cost., incidendo sulla competenza
legislativa residuale regionale in materia di servizi pubblici
locali, esercitata nel caso di specie con le leggi regionali n. 81
del 2005, n. 26 del 1997 e n. 25 del 1998.
3.6. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, rilevando l'inammissibilita' e l'infondatezza delle censure.
La difesa erariale rileva, in particolare che, contrariamente a
quanto affermato dalla Regione: a) l'art. 148, comma 5, nel
consentire che i piccoli Comuni di montagna gestiscano direttamente i
servizi idrici, non attiene alla materia dei servizi pubblici locali,
ma solo a quelle dell'ambiente e della tutela della concorrenza; b)
l'art. 149, comma 6, fissa, nell'interesse generale, «un livello
minimo di servizi idrici, determinato in maniera quanto piu'
possibile omogenea»; c) gli artt. 154 e 155 rispondono all'esigenza
di fissare gli elementi di base delle tariffe in modo omogeneo su
tutto il territorio nazionale e lasciano alle Regioni «ampi spazi per
le politiche locali di incentivazione e di aggravamento»; d) l'art.
159, comma 2, nel disciplinare l'organismo di vigilanza del settore
della gestione delle risorse idriche come un'autorita' indipendente,
legittimamente stabilisce «quanto e come le regioni (principali
attori nella gestione) debbano partecipare» a detto organismo; e)
l'art. 160, comma 2, lettere f) e g), non invade la sfera di
competenza della Regione, perche' si limita a disciplinare «poteri
generali di controllo nell'interesse generale dell'utenza».
3.7. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate dalla ricorrente.
3.8. - In prossimita' dell'udienza, la ricorrente ha depositato
memoria, insistendo nelle richieste gia' formulate.
La ricorrente afferma: a) di non avere piu' interesse
all'impugnazione dell'art. 148, comma 5, perche' la norma e' stata
sostituita dall'art. 2, comma 14, del decreto legislativo n. 4 del
2008, il quale, tra le condizioni che legittimano la deroga alla
gestione unica, prevede che vi sia il consenso dell'autorita'
d'ambito competente, istituita dalla Regione; b) di non avere piu'
interesse all'impugnazione dell'art. 149, comma 6, perche' tutti i
riferimenti all'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui
rifiuti sono stati soppressi dal comma 5 dell'art. 1, del d.lgs. 8
novembre 2006, n. 284; c) di avere ancora interesse all'impugnazione
degli artt. 154 e 155, perche' dette norme, pur essendo state
modificate successivamente alla presentazione del ricorso, sono
rimaste invariate nel loro nucleo essenziale, lesivo delle
attribuzioni regionali; d) di non avere piu' interesse
all'impugnazione degli artt. 159, comma 2, e 160, comma 2, lettere f)
e g), perche' abrogati.
3.9. - Ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza
l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus
(WWF), insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
4. - Con ricorso notificato tramite il servizio postale,
consegnato all'ufficio postale il 12 giugno 2006, pervenuto al
destinatario il 27 giugno 2006, depositato il 15 giugno 2006 e
iscritto al n. 70 del registro ricorsi del 2006, la Regione Piemonte
ha promosso questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 e, tra queste,
degli artt. 148, comma 5, 150, « in combinato disposto con l'art.
170, comma 3, lettera i)», e 176.
La Regione premette di avere dato attuazione alla disciplina
della gestione delle risorse idriche contenuta nella legge n. 36 del
1994, con la legge regionale 20 gennaio 1997, n. 13 (Delimitazione
degli ambiti territoriali ottimali per l'organizzazione del servizio
idrico integrato e disciplina delle forme e dei modi di cooperazione
tra gli Enti Locali ai sensi della legge 5 gennaio 1994, n. 36 e
successive modifiche ed integrazioni. Indirizzo e coordinamento dei
soggetti istituzionali in materia di risorse idriche), attraverso un
complesso processo di concertazione, che ha portato
all'«individuazione di sei ambiti che rispondono alle seguenti
caratteristiche: rispetto sostanziale delle infrastrutture e degli
impianti esistenti, indipendentemente dalle singole realta'
gestionali; dimensione sufficientemente ampia per l'applicazione di
una tariffa di ambito idonea a compensare tutti i costi di gestione e
di investimento senza essere eccessivamente onerosa; presenza
all'interno di ogni ambito di situazioni differenziate, quali piccoli
centri abitati e citta' di notevoli dimensioni, zone di montagna,
collinari e di pianura, porzioni di territorio altamente dotate di
infrastrutture ed aree poco attrezzate».
In particolare, la ricorrente riferisce che, con la citata legge
reg. n. 13 del 1997: a) si e' esclusa la possibilita' «di ricorrere
alle gestioni in economia, incompatibili con i criteri di efficienza,
efficacia ed economicita' posti dalla legge n. 36/1994 con specifico
riferimento ai servizi idrici e con le norme dell'art. 113 del d.lgs.
n. 267/2000 in materia di servizi pubblici locali»; b) si e' previsto
che la gestione del servizio idrico integrato possa essere affidata
«anche ad una pluralita' di soggetti, anziche' ad un unico gestore,
purche' cio' risponda all'interesse generale dell'intero ambito
territoriale ottimale ed a condizione che ciascuno dei soggetti
individuati provveda, nella porzione di territorio servito, alla
gestione unitaria del c.d. ciclo completo dell'acqua (captazione,
adduzione e distribuzione, fognatura e depurazione)»; c) si e'
disposta «l'applicazione graduale della c.d. tariffa d'ambito, intesa
quale corrispettivo del servizio idrico integrato pagato dall'utenza
nell'intero ambito territoriale ottimale».
4.1. - La ricorrente censura l'art. 148, comma 5, in riferimento:
a) all'art. 3 Cost., sub specie del principio di uguaglianza, perche'
detta disposizione «e' totalmente avulsa dalla considerazione della
forte differenziazione delle realta' territoriali ed amministrative
nelle regioni italiane»; b) allo stesso art. 3 Cost., sub specie del
principio di ragionevolezza, perche' detta norma e' «in patente
contraddizione con lo stesso principio di organizzazione del servizio
idrico in base all'individuazione di ambiti territoriali ottimali»;
c) all'art. 76 Cost., perche' «l'introdotta deroga al principio di
unicita' della gestione d'ambito esula dai principi dettati dalla
legge di delega»; d) agli artt. 117 e 118 Cost., perche' detta deroga
«contrasta con il mantenimento del complessivo quadro istituzionale e
dell'assetto organizzativo delle funzioni gia' stabilito»,
condizionando e limitando «le potesta' regionali di organizzazione
delle funzioni amministrative nel territorio e negli ambiti di
competenza regionale quali quello della regolazione dei servizi
pubblici locali, senza che sia ravvisabile alcuna razionale superiore
diversa esigenza di carattere unitario ed anzi in evidente contrasto
con gli stessi principi della disciplina del settore».
Rileva la Regione che «la previsione generalizzata di sottrazione
dei comuni indicati dall'art. 148, comma 5 alla partecipazione agli
ambiti territoriali ottimali, a meno che essi non vi prestino
volontaria [...] adesione, e' totalmente avulsa dalla considerazione»
delle caratteristiche del territorio regionale, perche', mentre «i
territori montani piemontesi sono caratterizzati da superfici vaste
su cui insistono piccoli centri abitati, solitamente poco attrezzati
sotto il profilo infrastrutturale (soprattutto depurativo) a fronte
di una presenza di risorsa idrica qualitativamente e
quantitativamente rilevante», le zone di pianura, invece, sono
«territori ad alta densita' abitativa, dotati di infrastrutture
idriche ma in condizioni quali-quantitative precarie» e le zone
collinari hanno «peculiarita' geomorfologiche e di antropizzazione
rilevanti». La deroga al principio di unicita' della gestione
d'ambito introdotta dal legislatore statale, senza previsione neppure
di un regime transitorio o di una clausola di salvezza dell'attuale
«operativita' degli ambiti territoriali ottimali e delle gestioni
gia' esistenti, spezza improvvisamente un sistema che [...] e'
strutturato, dimensionato e finanziariamente esposto per rispondere
alle esigenze di gestione e infrastrutturazione unitaria dell'ambito
territoriale ottimale».
In base a tali considerazioni, la ricorrente chiede la
sospensione dell'esecuzione della disposizione censurata.
4.2. - E' censurato, inoltre, l'art. 150, in combinato disposto
con l'art. 170, comma 3, lettera i).
Tale ultima disposizione prevede che: «fino all'emanazione del
decreto di cui all'articolo 150, comma 2, all'affidamento della
concessione di gestione del servizio idrico integrato nonche'
all'affidamento a societa' miste continuano ad applicarsi il decreto
ministeriale 22 novembre 2001, nonche' le circolari del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio del 6 dicembre 2004».
La Regione sostiene che detto combinato disposto, nel
disciplinare la scelta della forma di gestione del servizio e le
procedure di affidamento dello stesso, nonche' il relativo regime
transitorio, viola: a) gli artt. 117 e 118 Cost., perche'
illegittimamente determina una «attrazione completa nell'ambito di
attivita' amministrativa ministeriale di tutta la disciplina relativa
alla gestione del servizio considerato, consolidando nelle norme del
decreto delegato precedenti atti ministeriali», senza che «a fronte
di cio' si possano rinvenire peculiarita' del servizio idrico
integrato che giustifichino un simile intervento legislativo statale
in deroga alla disciplina generale dei servizi pubblici locali»; b)
l'art. 117, terzo comma, Cost., perche', non limitandosi a stabilire
principi fondamentali della materia, detta «misure di dettaglio»,
«con conseguente invasione delle competenze regionali in materia di
regolazione del servizio idrico integrato».
4.3. - La ricorrente censura, infine, in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., l'art. 176, comma 1, il quale prevede - come
visto - che «Le disposizioni di cui alla parte terza del presente
decreto che concernono materie di legislazione concorrente
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'articolo 117, comma
3, della Costituzione», perche' «le evidenziate violazioni dei
precetti costituzionali ineriscono al sistema delle competenze ed a
quello della pianificazione di settore, veri e propri cardini di
tutto l'impianto normativo considerato» e, percio', «anche
disposizioni in se' e per se' non censurabili non possono risultare
sottratte alle questioni sollevate, cosicche' per tale ragione, oltre
al rilievo inerente al metodo procedurale adottato, che riflette su
tutte le disposizioni la violazione del principio di leale
collaborazione, come evidenziato al I motivo, l'illegittimita'
costituzionale si estende all'intero complesso normativo di cui alla
Parte III del d.lgs. n. 152/1999».
4.4. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato «inammissibile ed
infondato» e riservandosi ulteriori deduzioni nel successivo atto
difensivo.
4.5. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate dalla ricorrente.
4.6. - Nel giudizio sono intervenute anche, costituendosi con
unico atto, la s.p.a. Biomasse Italia, la s.r.l. Societa' Italiana
Centrali Termoelettriche - SICET, la s.r.l. Ital Green Energy, la
s.p.a. E.T.A. - Energie Tecnologie Ambiente, chiedendo che la Corte
costituzionale «dichiari l'inammissibilita' e/o comunque
l'infondatezza dell'epigrafato ricorso».
4.7. - Con successiva memoria la s.p.a. Biomasse Italia, la
s.r.l. Societa' Italiana Centrali Termoelettriche - SICET, la s.r.l.
Ital Green Energy, la s.p.a. E.T.A. - Energie Tecnologie Ambiente
hanno insistito nelle conclusioni formulate nell'atto di intervento
«e, comunque per la dichiarazione di sopravvenuta improcedibilita',
in parte qua, del ricorso».
4.8. - Ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza
l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus
(WWF), insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
5. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2006, depositato il 16
giugno 2006 e iscritto al n. 72 del registro ricorsi del 2006, la
Regione Umbria ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
di numerose disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 e,
tra queste, degli artt. 148, comma 5, 149, comma 6, 153, comma 1,
154, 155, 160, 166, comma 4.
Sostiene la ricorrente che - contrariamente a quanto si legge
nell'art. 141, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006 - le
disposizioni censurate, che disciplinano il servizio idrico
integrato, non si limitano a regolare i «profili che concernono la
tutela dell'ambiente e della concorrenza e la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni del servizio idrico integrato e
delle relative funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane». La Regione osserva che i titoli di competenza
invocati dal legislatore statale non consistono in «normali materie»,
ma piuttosto in «materie trasversali», le quali, «se da un lato
consentono un intervento statale con riferimento a qualunque materia,
ivi comprese quelle riservate ex art. 117, comma 4, alla competenza
esclusiva regionale, dall'altro, proprio per tale ragione, impongono
che l'intervento statale sia limitato tassativamente alla disciplina
di quanto e' strettamente necessario al conseguimento della finalita'
culla clausola trasversale medesima e' preordinata: pena, in caso
contrario, il fin troppo evidente sostanziale svuotamento di
qualunque prerogativa costituzionale delle regioni».
Quanto alla materia della «tutela dell'ambiente» - prosegue la
Regione -, deve ritenersi che la competenza legislativa dello Stato
sia limitata alle «determinazioni che rispondono ad esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale».
Del pari, la tutela della concorrenza, in quanto «materia-funzione»,
caratterizzata da un'estensione non rigorosamente circoscritta e
determinata, puo' giustificare interventi del legislatore statale che
siano basati «sul criterio di proporzionalita-adeguatezza». La
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale» e' poi del tutto estranea rispetto all'oggetto
delle disposizioni statali relative al servizio idrico, perche' esse
riguardano servizi di rilevanza economica. La materia relativa alle
«funzioni fondamentali di comuni, province e citta' metropolitane»,
infine, e' anch'essa estranea all'ambito delle norme censurate,
perche' «la gestione dei servizi pubblici locali non puo' certo
considerarsi esplicazione di una funzione propria ed indefettibile
dell'ente locale».
Osserva, in conclusione, la ricorrente che la disciplina del
servizio idrico integrato deve essere ricondotta alla materia dei
servizi pubblici locali, che - come affermato dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 29 del 2006 - appartiene alla competenza
residuale delle regioni.
5.1. - L'art. 148, comma 5, e' censurato in quanto stabilisce -
come visto - che l'adesione alla gestione unica del servizio idrico
integrato e' facoltativa per i comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti inclusi nel territorio delle comunita' montane, «a
condizione che la gestione del servizio idrico sia operata
direttamente dalla amministrazione comunale ovvero tramite una
societa' a capitale interamente pubblico e controllata dallo stesso
comune». La ricorrente sostiene che la disposizione si pone in
contrasto con: a) l'art. 117, quarto comma, Cost., perche', non
trovando «fondamento nelle clausole trasversali pure evocate dal
legislatore statale all'art. 141, primo comma», del medesimo decreto
legislativo, incide sulla competenza legislativa residuale regionale
in materia di servizi pubblici locali, cui e' riconducibile «la
decisione sugli ambiti concreti e sulle modalita' gestionali ed
organizzative del servizio»; b) l'art. 3 Cost., sub specie del
principio di ragionevolezza, perche' comporta «necessariamente una
riorganizzazione dell'intero servizio idrico incredibilmente
irrazionale, complessa e difficoltosa, con conseguenti disservizi per
tutti gli utenti e gravi diseconomie di gestione»; c) l'art. 76 Cost.
e, quale norma interposta, l'art. 1, comma 1, della legge delega n.
308 del 2004, la quale, stabilendo che «Il Governo e' delegato ad
adottare [...] uno o piu' decreti legislativi di [mero] riordino,
coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative»
previgenti, non permette l'introduzione nel decreto delegato di «una
previsione del tutto nuova, che innova radicalmente rispetto al
sistema della legge Galli (legge n. 16/1994)», quale e' quella in
esame.
5.2. - La ricorrente censura anche l'art. 149, comma 6, per
violazione: a) dell'art. 76 Cost. e, quale norma interposta, della
legge delega n. 308 del 2004, la quale: (a.1.) stabilendo che «Il
Governo e' delegato ad adottare [...] uno o piu' decreti legislativi
di [mero] riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni
legislative» previgenti (art. 1, comma 1), non permette
l'introduzione nel decreto delegato di una disposizione di «carattere
innovativo»; (a.2.) stabilendo che la fonte delegata debba
rispettare, tra l'altro, le attribuzioni regionali e degli enti
locali stabilite all'interno del decreto legislativo n. 112 del 1998
(art. 1, comma 8), preclude l'attribuzione di funzioni amministrative
all'Autorita' di vigilanza «in contrasto con i disposti di cui al
d.lgs. n. 112/1998», dal cui art. 88 «non si ricavano elementi in
grado di includere le funzioni affidate all'Autorita' di vigilanza
fra i "compiti di rilievo nazionale" di cui l'articolo si occupa»; b)
degli artt. 117, secondo e quarto comma, Cost., perche' incide su
«ambiti certamente estranei alle materie di cui all'art. 141, comma
1, d.lgs. n. 52/2006 (oltre che ovviamente alle altre materie di cui
all'art. 117, secondo comma Cost.)» e, dunque, non corrisponde
all'esercizio di potesta' legislativa riferibile ad alcun titolo
d'intervento statale; c) dell'art. 118, primo comma, Cost., in
quanto: (c.1.) attribuisce all'Autorita' di vigilanza «funzioni
amministrative di controllo e prescrittive in assenza di reali motivi
che ne giustifichino un'attrazione a livello statale»; (c.2.) lede le
«potesta' di controllo regionali, che nel caso della Regione Umbria
sono gia' state disciplinate dall'art. 12 della legge regionale 5
dicembre 1997, n. 43»; d) in subordine, degli artt. 117 e 118 Cost.,
perche' «un'attrazione di tali potesta' [e cioe' dei poteri
amministrativi di controllo] ad opera dello Stato potrebbe essere
consentita - ricorrendone i presupposti sostanziali (cosa che non e'
nel presente caso) - previo reale coinvolgimento delle regioni
nell'esercizio del potere».
5.3. - E' poi oggetto di censura l'art. 153, comma 1, il quale
stabilisce - come visto - che «Le infrastrutture idriche di
proprieta' degli enti locali ai sensi dell'articolo 143 sono affidate
in concessione d'uso gratuita [...] al gestore del servizio idrico
integrato, il quale ne assume i relativi oneri [...]».
La Regione lamenta che la disposizione viola: a) l'art. 117,
quarto comma, Cost., in quanto, senza «alcun collegamento con i
titoli di competenza invocati dal legislatore statale all'art. 141,
comma 1 del decreto [...] impugnato» incide sulla «competenza
esclusiva residuale delle regioni»; b) l'art. 3 Cost., sub specie del
principio di ragionevolezza, in quanto: (b.1.), «sancendo
inderogabilmente la gratuita' della concessione delle infrastrutture
idriche di proprieta' degli enti locali determina un fin troppo
evidente danno a carico delle finanze dei medesimi enti locali,
privandoli di un introito certo che solo in misura parziale ed
insufficiente e' compensato dalla assunzione degli oneri connessi da
parte dei gestori»; (b.2.) puo' essere interpretata nel senso che
«abbia effetto anche in relazione agli affidamenti gia' in essere che
prevedono la onerosita' della concessione»; c) l'art. 76 Cost. e,
quale norma interposta, la legge di delegazione n. 308 del 2004, la
quale: (c.1.) stabilendo che «Il Governo e' delegato ad adottare
[...] uno o piu' decreti legislativi di [mero] riordino,
coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative»
previgenti (art. 1, comma 1), non permette l'introduzione nel decreto
delegato di una disposizione «innovativa»; (c.2.) stabilendo che la
fonte delegata non debba introdurre «nuovi o maggiori oneri per la
finanza pubblica» (art. 1, comma 1), non permette un siffatto
affidamento a titolo gratuito, che priva «gli enti locali di una
fonte d'entrata gia' ampiamente acquisita» e, percio', determina un
maggior onere per la finanza pubblica.
5.4. - La Regione denuncia anche gli artt. 154 e 155, affermando
che essi violano: a) l'art. 117, quarto comma, Cost., perche'
incidono sulla competenza legislativa residuale regionale in materia
di servizi pubblici locali; b) l'art. 119, primo e secondo comma,
Cost., perche' incidono «su un'entrata la cui disciplina ricade nella
competenza regionale»; c) l'art. 76 Cost. e, quale norma interposta,
la legge delega n. 308 del 2004, la quale: (c.1.) vincola il
legislatore delegato al «rispetto dei principi e delle norme
comunitarie e delle competenze per materia delle amministrazioni
statali, nonche' delle attribuzioni delle regioni e degli enti
locali, come definite ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione,
della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112» (art.1, comma 8, alinea); (c.2.) stabilisce che il
legislatore delegato debba conformarsi al criterio direttivo dello
«sviluppo e coordinamento, con l'invarianza del gettito, delle misure
e degli interventi che prevedono incentivi e disincentivi, finanziari
o fiscali, volti a sostenere, ai fini della compatibilita'
ambientale, l'introduzione e l'adozione delle migliori tecnologie
disponibili, come definite dalla direttiva 96/61/CE del 24 settembre
1996 del Consiglio, nonche' il risparmio e l'efficienza energetica, e
a rendere piu' efficienti le azioni di tutela dell'ambiente e di
sostenibilita' dello sviluppo, anche attraverso strumenti economici,
finanziari e fiscali» (art.1, comma 8, lettera d); (c.3.) non prevede
«l'introduzione ex novo dell'imposta in questione».
5.5. - E' denunciato autonomamente il comma 6 dell'art. 154, il
quale stabilisce che «Per conseguire obiettivi di equa
redistribuzione dei costi sono ammesse maggiorazioni di tariffa [...]
per le aziende artigianali, commerciali e industriali», per contrasto
con: a) l'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto, senza trovare
«fondamento legislativo nelle "materie" indicate nell'art. 141, comma
1» del medesimo decreto legislativo, incide sulla «potesta'
legislativa esclusiva regionale»; b) l'art. 76 Cost. e, quale norma
interposta, la legge delega n. 308 del 2004, la quale, stabilendo che
«Il Governo e' delegato ad adottare [...] uno o piu' decreti
legislativi di [mero] riordino, coordinamento e integrazione delle
disposizioni legislative» previgenti (art. 1, comma 1), non permette
l'introduzione nel decreto delegato di una disposizione «del tutto
innovativa», quale e' quella denunciata, dato che l'art. 13, comma 7,
della legge n. 36 del 1994 «non prevede affatto maggiorazioni della
tariffa a carico delle categorie teste' indicate».
5.6. - La Regione censura, inoltre, l'art. 160, perche' esso,
nell'indicare «analiticamente i molti e penetranti poteri attribuiti
all'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche, organismo i cui
componenti [...] sono in massima parte espressione del livello di
governo statale», viola: a) gli artt. 117, 118 e 76 Cost.,
quest'ultima disposizione costituzionale in combinato con l'art. 1,
comma 8, della legge n. 308 del 2004, per le stesse ragioni di
censura esposte in relazione all'art. 148, comma 5; b) gli artt. 76,
117 e 118 Cost., perche' omette «qualunque riferimento ai poteri di
pianificazione regionali che trovano concretizzazione nel "piano
regolatore generale degli acquedotti" gia' previsto dall'art. 8,
comma 4, della legge Galli (n. 36/1994) ed in seguito disciplinato a
livello regionale dall'art. 12, comma 2, della legge regionale 5
dicembre 1997, n. 43».
5.7. - E', infine, impugnato l'art. 166, comma 4, perche' esso,
nello stabilire che «Il contributo di cui al comma 3 [e cioe' il
contributo che deve essere versato al consorzio da "chiunque, non
associato ai consorzi di bonifica ed irrigazione, utilizza canali
consortili o acque irrigue come recapito di scarichi, anche se
depurati e compatibili con l'uso irriguo, provenienti da insediamenti
di qualsiasi natura"] e' determinato dal consorzio interessato e
comunicato al soggetto utilizzatore, unitamente alle modalita' di
versamento», si riferisce anche agli enti locali, le cui attribuzioni
costituzionali ben possono essere tutelate dalla Regione.
Quest'ultima sostiene, in particolare, che il comma denunciato viola:
a) l'art. 119 Cost., perche', cosi' interpretato, incide
sull'autonomia finanziaria degli enti locali; b) l'art. 117, quarto
comma, Cost., perche', cosi' interpretato, incide sulla competenza
legislativa residuale regionale, nel caso di specie gia' esercitata
dalla Regione con l'approvazione dell'art. 12 della legge n. 430 del
2004; c) degli artt. 3 e 41 Cost., perche' determina «una illegittima
compressione dell'autonomia negoziale (non importa qui se privata o
pubblicistica) degli enti locali, che si vedono costretti a subire
unilateralmente le decisioni di un soggetto quale il Consorzio di
bonifica, non ad essi sovraordinato»; d) dell'art. 76 Cost., perche'
e' una norma innovativa e «sprovvista di copertura nella legge n.
308/2004».
Riferisce, inoltre, la Regione di avere «gia' disciplinato la
materia prevedendo l'intesa per la determinazione del contributo tra
Consorzio di bonifica e AATO ex art. 12, l.r. n. 430/2004».
5.8. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate dalla ricorrente.
5.9. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Umbria ha
depositato memoria, in generale insistendo in quanto gia' richiesto.
Precisa la ricorrente che la materia del contendere deve intendersi
cessata quanto alle questioni relative agli artt. 149, comma 6, e 160
perche' esse sono riferite ai poteri dell'Autorita' di vigilanza
sulle risorse idriche e sui rifiuti, abolita dal comma 5 dell'art. 1
del d.lgs. 8 novembre 2006, n. 284 e mai entrata in funzione.
5.10. - Ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza anche
l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus
(WWF), insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
6. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2006, depositato il 16
giugno 2006 e iscritto al n. 73 del registro ricorsi del 2006, la
Regione Emilia-Romagna ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo n.
152 del 2006 e, tra queste, degli artt. 147, comma 2, lettera b),
150, commi 1 e 2, 159, 160, 166, comma 1, 172, comma 2, e 176, comma
1.
La ricorrente si riporta, in premessa, ai rilievi generali
contenuti nel ricorso n. 56 del 2006 e, quanto al riparto delle
competenze legislative nella disciplina del servizio idrico
integrato, svolge argomentazioni analoghe a quelle svolte dalla
Regione Umbria con il ricorso n. 72 del 2006.
6.1. - E' censurato l'art. 147, comma 2, lettera b), il quale
prevede che le Regioni debbano rispettare, tra gli altri, il
principio di «unitarieta' della gestione e, comunque, superamento
della frammentazione verticale delle gestioni», nel caso in cui
decidano di modificare «le delimitazioni degli ambiti territoriali
ottimali per migliorare la gestione del servizio idrico integrato,
assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza,
efficacia ed economicita».
La ricorrente lamenta che la disposizione viola: a) l'art. 76
Cost., per eccesso di delega, perche' «introduce in un decreto
delegato di mero «riordino, coordinamento e integrazione della
materia (cfr. art. 1, comma 1, legge n. 308/2004) una previsione del
tutto nuova, che innova radicalmente rispetto al sistema della legge
Galli (legge n. 36/1994)», la quale al riguardo «aveva previsto il
diverso criterio della unitarieta' attraverso il superamento della
frammentazione delle gestioni esistenti: ma non la rigida necessaria
unicita' della gestione»; b) l'art. 117, quarto comma, Cost., in
quanto, senza trovare «fondamento in alcuna delle materie richiamate
all'art. 141, comma 1» del medesimo decreto legislativo ne' in un
diverso titolo di competenza costituzionale, incide sulla potesta'
legislativa residuale della Regione nella materia dei «servizi
pubblici locali»; c) l'art. 3 Cost., sub specie del principio di
ragionevolezza, perche' e' «adottata senza tenere conto dei
potenziali effetti negativi che essa e' in grado di produrre», e
cioe' senza considerare «le particolari esigenze e le peculiarita'
delle singole realta' territoriali, le quali ben potrebbero invece
consigliare - in casi particolari - una soluzione differente».
6.2. - La Regione denuncia anche l'art. 150, comma 1, per gli
stessi motivi prospettati in relazione all'art. 147, comma 2, lettera
b).
6.3. - E' censurato, poi, il comma 2 dello stesso art. 150, il
quale stabilisce - come visto - che l'aggiudicazione della gestione
del servizio idrico integrato e' effettuata dall'Autorita' d'ambito -
nel rispetto dei criteri di cui all'art. 113, comma 7, del d.lgs. n.
67 del 2000, - «secondo modalita' e termini stabiliti con decreto del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio nel rispetto
delle competenze regionali in materia».
Per la ricorrente, la disposizione viola: a) l'art. 117, secondo
e quarto comma, Cost., perche', riservando al livello statale la
determinazione delle modalita' e dei termini di aggiudicazione, lede
i principi di proporzionalita' e di adeguatezza che connotano
l'esercizio della potesta' legislativa statale in materia di tutela
della concorrenza (art. 117, secondo comma, Cost.) e, pertanto, opera
un'illegittima compressione della competenza legislativa regionale;
b) l'art. 117, sesto comma, Cost., perche' demanda la disciplina
delle modalita' e dei termini dell'aggiudicazione ad un atto
ministeriale che, al di la' del nomen juris utilizzato, ha natura
regolamentare ed interviene nella materia di potesta' legislativa
regionale dei «servizi pubblici locali»; c) l'art. 76 Cost. e, quale
norma interposta, la legge delega n. 308 del 2004, la quale: (c.1.)
stabilendo che «Il Governo e' delegato ad adottare [...] uno o piu'
decreti legislativi di [mero] riordino, coordinamento e integrazione
delle disposizioni legislative» previgenti (art. 1, comma 1), non
permette l'introduzione nel decreto delegato di una disposizione
«innovativa»; (c.2.) disponendo che la fonte delegata debba
rispettare, tra l'altro, le attribuzioni regionali e degli enti
locali stabilite all'interno del decreto legislativo n. 112 del 1998
(art. 1, comma 8), preclude l'attribuzione di funzioni amministrative
all'Autorita' d'ambito «in contrasto con i disposti di cui al d.lgs.
n. 112/1998», «il cui art. 88 non riserva certo al livello di governo
statale il compito di disciplinare le modalita' ed i termini per
l'aggiudicazione della gestione del servizio idrico integrato».
Rileva la ricorrente che la sentenza della Corte costituzionale
n. 272 del 2004, richiamando i principi di proporzionalita' ed
adeguatezza in tema di tutela della concorrenza, ha dichiarato
l'incostituzionalita' del secondo e del terzo periodo del comma 7
dell'art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000, perche' tali disposizioni,
indicando nell'estremo dettaglio i criteri di aggiudicazione, vanno
«al di la' della pur doverosa tutela degli aspetti concorrenziali
inerenti alla gara», realizzando una «illegittima compressione
dell'autonomia regionale, poiche' risulta ingiustificato e non
proporzionato rispetto all'obiettivo della tutela della concorrenza
l'intervento legislativo statale». Tale orientamento - prosegue la
ricorrente - si attaglia anche al caso di specie, con la conseguenza
che trova applicazione il principio secondo cui «aspetti
concorrenziali inerenti alla gara [...] appaiono sufficientemente
garantiti dalla puntuale indicazione [...] di una serie di standard -
coerenti con quelli contenuti nella direttiva 2004/18/CE - nel cui
rispetto la gara appunto deve essere indetta ed aggiudicata» e ogni
previsione ulteriore costituisce una «palese compressione delle
legittime facolta' delle Regioni».
6.4. - Gli artt. 159 e 160, che istituiscono e disciplinano
l'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, sono
impugnati in riferimento: a) all'art. 117, quarto comma, Cost.,
perche' incidono sulla materia, di potesta' legislativa residuale
delle Regioni, dei «pubblici servizi locali», stante altresi'
l'istituzione di una Autorita' regionale di vigilanza in forza degli
artt. 20 e 21 della legge reg. n. 25 del 1999; b) all'art. 118 Cost.,
perche' stabiliscono «l'attribuzione di funzioni amministrative ad un
organo statale in assenza di reali motivi che ne giustifichino
un'attrazione a livello statale»; c) all'art. 76 Cost. e, quale norma
interposta, alla legge delega n. 308 del 2004, la quale: (c.1.) non
individua, quale oggetto della delega medesima, l'istituzione della
predetta autorita'; (c.2.) stabilendo che la fonte delegata debba
rispettare, tra l'altro, le attribuzioni regionali e degli enti
locali stabilite all'interno del decreto legislativo n. 112 del 1998
(art. 1, comma 8), preclude l'attribuzione a livello statale di
funzioni amministrative in contrasto con l'art. 88 del d.lgs. n. 112
del 1998; d) agli artt. 117 e 118 Cost., perche' «un'attrazione di
tali potesta' [e cioe' dei poteri amministrativi di vigilanza] ad
opera dello Stato potrebbe essere consentita - ricorrendone i
presupposti sostanziali (cosa che non e' nel presente caso) - previo
reale coinvolgimento delle regioni nell'esercizio del potere, in
ossequio ai principi indicati con la nota sentenza n. 303/2003 della
Corte cost.»; e) all'art. 3 Cost., sub specie del principio di
ragionevolezza, perche' «costituiscono un organismo denominato
"Autorita'" pur in assenza dei caratteri di indipendenza, capacita'
tecnica e terzieta' che dovrebbero caratterizzare le "Autorita'"».
6.5. - La ricorrente censura anche l'art. 166, comma 1, del
d.lgs. n. 152 del 2006, il quale cosi' dispone: «I consorzi di
bonifica ed irrigazione, nell'ambito delle loro competenze, hanno
facolta' di realizzare e gestire le reti a prevalente scopo irriguo,
gli impianti per l'utilizzazione in agricoltura di acque reflue, gli
acquedotti rurali e gli altri impianti funzionali ai sistemi irrigui
e di bonifica e, previa domanda alle competenti autorita' corredata
dal progetto delle opere da realizzare, hanno facolta' di utilizzare
le acque fluenti nei canali e nei cavi consortili per usi che
comportino la restituzione delle acque siano compatibili con le
successive utilizzazioni, ivi compresi la produzione di energia
idroelettrica e l'approvvigionamento di imprese produttive.
L'Autorita' di bacino esprime entro centoventi giorni la propria
determinazione. Trascorso tale termine, la domanda si intende
accettata. Per tali usi i consorzi sono obbligati ai pagamento dei
relativi canoni per le quantita' di acqua corrispondenti,
applicandosi anche in tali ipotesi le disposizioni di cui al secondo
comma dell'articolo 36 del testo unico delle disposizioni di legge
sulle acque sugli impianti elettrici, approvato con regio decreto 11
dicembre 1933, n. 1775.».
Per la Regione, la norma viola: a) l'art. 117, quarto comma,
Cost., perche': (a.1.) incide sulle materie, di potesta' legislativa
residuale delle Regioni, dell'«agricoltura» e dei «lavori pubblici
d'interesse regionale»; (a.2.) prevedendo «una forma di
silenzio-assenso da parte dell'Autorita' di bacino per l'utilizzo
delle acque», illegittimamente disciplina «il procedimento
[amministrativo] nelle materie regionali, come e' reso evidente dallo
stesso art. 29, commi 1 e 2, della legge statale n. 241 del 1990,
legge generale sul procedimento amministrativo»; b) l'art. 118, primo
comma, Cost., perche', prevedendo «l'affidamento della competenza
decisionale ad un organo non appartenente alla regione», lede le
competenze amministrative di detto ente territoriale, mancando:
(b.1.) «una fondata ragione di attrazione a livello statale»; (b.2.)
pur nel caso di attrazione in sussidiarieta', l'«imprescindibile
concorso regionale come da sentenza 303/2003 Corte cost.»; c) l'art.
76 Cost. e, quale norma interposta, la legge delega n. 308 del 2004,
la quale: (c.1.) stabilendo che «Il Governo e' delegato ad adottare
[...] uno o piu' decreti legislativi di [mero] riordino,
coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative»
previgenti (art. 1, comma 1), non permette l'introduzione nel decreto
delegato di una disposizione «innovativa»; (c.2.) disponendo che la
fonte delegata debba rispettare, tra l'altro, le attribuzioni
regionali e degli enti locali stabilite all'interno del decreto
legislativo n. 112 del 1998 (art. 1, comma 8), preclude
l'attribuzione a livello statale di funzioni amministrative in
contrasto con gli artt. 88 e 89 del d.lgs. n. 112 del 1998.
6.6. - La ricorrente censura, inoltre, l'art. 172, comma 2, il
quale, in combinato con l'art. 147, comma 2, nel prevedere che «In
relazione alla scadenza del termine di cui al comma 15-bis
dell'articolo 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
l'Autorita' d'ambito dispone i nuovi affidamenti, nel rispetto della
parte terza del presente decreto, entro i sessanta giorni antecedenti
tale scadenza», si pone - a suo avviso - in contrasto con l'art. 3
Cost., sub specie del principio di ragionevolezza, perche', «venendo
[...] ad insistere in una realta' che - normata dalla legge Galli e
dalle leggi regionali di settore - ammetteva invece anche la
possibilita' di piu' gestioni all'interno del medesimo ambito»,
«nell'ipotesi di scadenze differenziate a seguito del termine di cui
all'art. 113, comma 15-bis, d.lgs. n. 267/2000», realizza «la
situazione paradossale della inapplicabilita' della gestione unica,
ovvero della lesione dei diritti dei gestori con scadenze
differenziate».
6.7. - E' censurato, infine, l'art. 176, comma 1, sul rilievo che
esso violerebbe l'art. 117, comma 3, Cost., perche' e'
«giurisprudenza costituzionale costante quella che nega la
legittimita' di un'autoqualificazione di disposizioni come "di
principio" a prescindere dai loro concreti contenuti e dal rigoroso
rispetto dei criteri di riparto di cui all'art. 117 Cost.» e,
percio', «la qualificazione "in blocco" di tutte le disposizioni di
cui alla Parte Terza [...] come "di principio", appare in realta' del
tutto arbitraria ed illegittima».
6.8. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate dalla ricorrente.
6.9. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Emilia-Romagna ha
depositato memoria, precisando che la materia del contendere deve
intendersi cessata quanto alle questioni relative agli artt. 159 e
160, norme che disciplinano l'Autorita' di vigilanza sulle risorse
idriche e sui rifiuti, abolita dal comma 5 dell'art. 1 del d.lgs. 8
novembre 2006, n. 284 e mai entrata in funzione.
La ricorrente rileva, inoltre, di non avere piu' interesse alle
questioni relative agli artt. 147, comma 2, lettera b), 150, comma 1,
172, comma 2, perche' tali norme richiedevano il requisito
dell'unicita' della gestione, sostituito, per effetto dell'art. 2,
comma 13, da quello dell'unitarieta' della gestione, gia' previsto -
a suo avviso - dalla legge n. 36 del 1994 e fatto proprio dalla
legislazione regionale.
6.10. - Ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza anche
l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus
(WWF), insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
7. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2006, depositato il 16
giugno 2006 e iscritto al n. 74 del registro ricorsi del 2006, la
Regione Liguria ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
di numerose disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 e,
tra queste, degli artt. 148, comma 5, 149, comma 6, e 154.
7.1. - Le questioni proposte dalla ricorrente sono analoghe a
quelle proposte con il ricorso della Regione Umbria n. 72 del 2006 e
sopra riportate ai punti 5.1., 5.2. e 5.4.
7.2. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate.
7.3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Liguria ha
depositato memoria, precisando che la materia del contendere deve
intendersi cessata quanto alle questioni relative all'art. 149, comma
6, perche' esse sono riferite ai poteri dell'Autorita' di vigilanza
sulle risorse idriche e sui rifiuti, abolita dal comma 5 dell'art. 1
del d.lgs. 8 novembre 2006, n. 284 e mai entrata in funzione.
7.4. - L'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature
Onlus (WWF), ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza,
insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
8. - Con ricorso notificato il 12 giugno 2006, depositato il 17
giugno 2006 e iscritto al n. 75 del registro ricorsi del 2006, la
Regione Abruzzo ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
di numerose disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 e,
tra queste, degli artt. 154 e 155.
8.1. - Le questioni proposte dalla ricorrente sono analoghe a
quelle proposte con il ricorso della Regione Emilia Romagna n. 56 del
2006 e sopra riportate ai punti 1.3. e 1.4.
La ricorrente chiede anche la sospensione dell'esecuzione delle
disposizioni censurate.
8.2. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate.
8.3. - L'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature
Onlus (WWF), ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza,
insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
9. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2006, depositato il 20
giugno 2006 e iscritto al n. 76 del registro ricorsi del 2006, la
Regione Puglia ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
di numerose disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 e,
tra queste, degli artt. 154 e 155.
9.1. - Ad avviso della ricorrente, le disposizioni censurate
violano: a) l'art. 117, quarto comma, Cost., perche' - concernendo
una materia che non puo' farsi rientrare tra quelle riservate alla
potesta' legislativa esclusiva statale, «dato che non attiene alla
tutela dell'ambiente di cui alla lettera s) del comma 1, dell'art.
117 Cost., ne' al sistema tributario e contabile dello Stato, di cui
alla lettera e) dello stesso comma» - incidono sulla competenza
legislativa residuale regionale; b) l'art. 119, primo e secondo
comma, Cost., perche' incidono su un «tributo di carattere locale»,
«la cui determinazione spetta alle autonomie territoriali»; c) l'art.
76 Cost. e, quale norma interposta, la legge di delegazione n. 308
del 2004, «per contrasto [...] con i principi direttivi» di
quest'ultima.
La ricorrente chiede anche la sospensione dell'esecuzione delle
disposizioni censurate, «in considerazione del rischio di un
pregiudizio irreparabile all'interesse pubblico o di un pregiudizio
grave ed irreparabile per i diritti della popolazione regionale».
In particolare, tale pregiudizio deriva - a detta della Regione -
dalla «previsione della soppressione delle Autorita' di Bacino di cui
alla legge n. 183/1989, prima ancora di provvedere all'istituzione
delle nuove Autorita'; dalla sovrapposizione di nuove funzioni
statali a quelle gia' svolte dalle regioni, con conseguenze negative
in termini di certezza del diritto e di efficienza dell'azione
amministrativa».
9.2. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate.
9.3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Puglia ha
depositato memoria, ribadendo le argomentazioni gia' svolte.
9.4. - Anche l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for
Nature Onlus (WWF), ha depositato memoria in prossimita'
dell'udienza, insistendo per l'accoglimento delle questioni
sollevate.
10. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2006, depositato il 21
giugno 2006 e iscritto al n. 78 del registro ricorsi del 2006, la
Regione Campania ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
di numerose disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 e,
tra queste, degli artt. 154 e 155.
10.1. - Le questioni proposte dalla ricorrente e aventi ad
oggetto tali disposizioni sono analoghe a quelle proposte con il
ricorso della Regione Emilia-Romagna n. 56 del 2006 e sopra riportate
ai punti 1.3 e 1.4.
10.2. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per
il World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate.
10.3. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
ricorrente ha ribadito quanto gia' richiesto nel ricorso.
10.4. - L'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature
Onlus (WWF), ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza,
insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
11. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2006, depositato il 21
giugno 2006 e iscritto al n. 79 del registro ricorsi del 2006, la
Regione Marche ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
di numerose disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 e,
tra queste, degli artt. 148, comma 5, 149, comma 6, 154, 155, 159,
comma 2, 160, comma 2, lettere f) e g).
11.1. - L'art. 148, comma 5, e' censurato in riferimento all'art.
117, quarto comma, Cost., perche', non concretizzando «una misura
volta a tutelare la concorrenza», incide sulla competenza legislativa
residuale regionale in materia di servizi pubblici locali.
11.2. - L'art. 149, comma 6, e' censurato in rifermento all'art.
117, terzo e quarto comma, Cost., perche' «le finalita' del controllo
consentono di ricondurre l'attivita' in parte alla materia dei
servizi pubblici, in parte alla materia del governo del territorio
(programma degli investimenti)», entrambe di competenza regionale.
11.3. - La ricorrente impugna anche gli artt. 154 e 155, in
riferimento: a) all'art. 117, quarto comma, Cost., perche' incidono
sulla competenza legislativa residuale regionale in materia di
servizi pubblici locali; b) all'art. 119, primo e secondo comma,
Cost., perche' incidono «su un'entrata la cui disciplina ricade nella
competenza regionale».
11.4. - E' censurato, inoltre, l'art. 159, comma 2, perche' esso
- nel prevedere nella composizione dell'organo «una presenza
minoritaria dei rappresentanti delle regioni (quattro membri nominati
su designazione della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle
province autonome) rispetto a quella riconosciuta ai vari Ministeri
(nove membri piu' il Presidente)», pur essendo detto organo
investito, in forza dell'art. 160 del medesimo decreto legislativo,
di «numerosi compiti, fortemente incisivi in materie di competenza
regionale» - si pone in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost.,
dando luogo ad «un'illegittima attribuzione in capo allo Stato di
funzioni costituzionalmente garantite alle regioni in materia di
servizi pubblici locali».
11.5. - La Regione denuncia, infine, le lettere f) e g) del comma
2 dell'art. 160, per violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
perche' dette previsioni incidono sulla competenza legislativa
residuale regionale in materia di servizi pubblici locali.
11.6. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per
il World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate.
11.7. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Marche ha
depositato memoria, modificando in parte le richieste gia' formulate,
in conseguenza delle modifiche della normativa censurata successive
alla presentazione del ricorso.
Quanto al censurato art. 148, comma 5, la ricorrente rileva che
esso - che non ha subito significative modifiche ad opera del d.lgs.
n. 116 del 2008, il quale ha dato attuazione alla direttiva 2006/7/CE
sulla gestione delle acque di balneazione - e' stato interamente
sostituito dall'art. 2, comma 14, del d.lgs. n. 4 del 2008, il quale
ha introdotto una disposizione del seguente tenore: «Ferma restando
la partecipazione obbligatoria all'Autorita' d'ambito di tutti gli
enti locali ai sensi del comma 1, l'adesione alla gestione unica del
servizio idrico integrato e' facoltativa per i comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti inclusi nel territorio delle comunita' montane,
a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e
previo consenso della Autorita' d'ambito competente». La ricorrente
ritiene che tale modifica sostanziale della norma censurata soddisfi
le sue pretese, perche' il nuovo testo dell'art. 148, comma 5, non
lede la competenza regionale in tema di servizi pubblici locali,
limitandosi a stabilire solo un principio generale in tema di
gestione e affidamento del servizio (la menzionata "facoltativita'"
dell'adesione all'ATO dei piccoli Comuni inclusi nel territorio delle
Comunita' montane, condizionata alla gestione dell'intero servizio
idrico integrato), rimettendone oltretutto la concreta operativita'
al consenso dell'Autorita' d'ambito. La Regione prosegue rilevando
che, «per poter accedere ad una eventuale pronuncia di cessazione
della materia del contendere, occorre considerare che la modifica
innovativa sopravvenuta, pur non risultando formalmente efficace per
il passato, presenta carattere sostanzialmente retroattivo, dal
momento che qualunque Comune che avesse optato per la non adesione
all'ATO in applicazione della norma qui censurata si troverebbe oggi
sottoposto al nuovo regime e alle nuove condizioni previste dall'art.
148, comma 5, nel testo vigente». Per l'ipotesi in cui la Corte
costituzionale non ritenesse realizzati i presupposti per la
cessazione della materia del contendere, la stessa Regione insiste
per l'accoglimento della questione, come gia' prospettata.
Quanto al censurato art. 149, comma 6, la ricorrente rileva che
esso e' stato «direttamente inciso» dal d.lgs. n. 284 del 2006, il
cui art. 1, comma 5, ha espressamente disposto che «gli articoli 159,
160 e 207 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sono
abrogati ed il Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse
idriche e l'Osservatorio nazionale sui rifiuti sono ricostituiti ed
esercitano le relative funzioni. Tutti i riferimenti all'Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti contenuti nel decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sono soppressi». Ad avviso della
Regione, «la "ricostituzione" e il rinvio alle "relative funzioni"
del precedente Comitato di vigilanza sull'uso delle risorse idriche,
gia' disciplinato dagli artt. 21 e seguenti della legge n. 36 del
1994, impone di considerare questa disciplina come lo ius
superveniens da valutare al fine di accertare l'eventuale
soddisfazione delle doglianze». In conseguenza di tale nuova
disciplina, la ricorrente ritiene che la materia del contendere sia
cessata, anche in considerazione del fatto che l'Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti prevista dall'art. 159
del d.lgs. n. 152 non e' mai stata costituita. Tuttavia - rileva la
ricorrente - successivamente al citato d.lgs. n. 284 del 2006, e'
intervenuto il d.lgs. n. 4 del 2008, il cui art. 2, comma 15, ha
interamente sostituito l'art. 161 del d.lgs. n. 152 del 2006,
ridisciplinando il Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse
idriche e attribuendo nuovamente ad esso il potere di controllo sul
piano d'ambito, addirittura in termini piu' generici e, dunque, piu'
pervasivi di quanto non facesse la norma originaria. In base al testo
vigente, il Comitato «verifica la corretta redazione del piano
d'ambito, esprimendo osservazioni, rilievi e prescrizioni sugli
elementi tecnici ed economici e sulla necessita' di modificare le
clausole contrattuali e gli atti che regolano il rapporto tra le
Autorita' d'ambito e i gestori in particolare quando cio' sia
richiesto dalle ragionevoli esigenze degli utenti» (cosi' il nuovo
art. 161, comma 4, lettera b). La Regione si duole del fatto che la
nuova norma sopravvenuta si configura come modifica «sostanzialmente
coincidente» con il contenuto normativo di quella impugnata, non solo
nella parte in cui reintroduce il potere di controllo sul piano
d'ambito, ma anche laddove prevede il piu' generale potere di dettare
«prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici del piano».
Ricorrerebbero, pertanto, i presupposti che impongono alla Corte
costituzionale di procedere al trasferimento della questione sulla
nuova norma sopravvenuta, «in forza del principio di effettivita'
della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in via d'azione».
Quanto alle censure relative agli artt. 154 e 155, la Regione
ribadisce le argomentazioni gia' svolte nel ricorso, precisando, con
riferimento all'impugnato comma 2 dell'art. 154, che esso e' stato
direttamente inciso dal d.lgs. n. 4 del 2008, il cui art. 2, comma
15, ha interamente sostituito l'art. 161 del d.lgs. n. 152 del 2006,
confermando il potere del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare di "adottare" il metodo tariffario con proprio
decreto «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano»
(art. 161, comma 4, lettera a, del d.lgs. n. 152 del 2006 nel testo
attualmente vigente). In particolare, il fatto che il testo
attualmente in vigore non faccia piu' riferimento alla definizione
diretta delle «componenti di costo della tariffa» da parte del
Ministro, bensi' alla sola definizione del «metodo tariffario»,
oltretutto con il parere della Conferenza Stato-Regioni, sarebbe, ad
avviso della Regione, sufficiente a far ritenere cessata la materia
del contendere, perche' configura un intervento del legislatore
statale limitato a quelle «disposizioni di carattere generale che
disciplinano le modalita' di gestione e l'affidamento dei servizi
pubblici locali di "rilevanza economica"», che sole possono
considerarsi legittime in forza della potesta' legislativa dello
Stato in materia di «tutela della concorrenza».
Quanto al denunciato art. 159, comma 2, la ricorrente rileva
preliminarmente che detto articolo e' stato abrogato dal comma 5
dell'art. 1 del d.lgs. 8 novembre 2006, n. 284 e che l'Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, da esso disciplinata,
non e' mai entrata in funzione. Successivamente al citato d.lgs. n.
284 del 2006, e' intervenuto il d.lgs. n. 4 del 2008, il cui art. 2,
comma 15, ha interamente sostituito l'art. 161 del d.lgs. n. 152 del
2006 regolando ex novo il Comitato per la vigilanza sull'uso delle
risorse idriche. Il nuovo comma 2 dell'art. 161 dispone che «il
Comitato e' composto, nel rispetto del principio dell'equilibrio di
genere, da sette membri, nominati con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare», dei quali
tre sono designati dalla Conferenza dei presidenti delle Regioni e
delle Province autonome e quattro - di cui uno con funzioni di
presidente individuato con il medesimo decreto - sono scelti tra
persone particolarmente esperte in materia di tutela ed uso delle
acque, sulla base di specifiche esperienze e conoscenze del settore.
Per la ricorrente, dunque, la materia del contendere non e' cessata,
perche', dal punto di vista della composizione del Comitato, la
normativa attualmente vigente si limita a riproporre quanto era gia'
reperibile nel testo richiamato in vigore dalla modifica operata dal
d.lgs. n. 284 del 2006, con il mantenimento di quella "predominanza"
dei membri di origine statale che costituiva l'oggetto specifico
della censura formulata dalla ricorrente medesima in relazione al
testo originario dell'impugnato art. 159, comma 2. La Regione chiede,
pertanto, che la questione avente ad oggetto tale ultima disposizione
sia trasferita sulla disposizione attualmente vigente, e cioe'
sull'art. 161, comma 2, sul rilievo che l'ultima modifica si
configura come «sostanzialmente coincidente» rispetto al contenuto
normativo censurato in riferimento al testo originario, in quanto «un
organismo composto in prevalenza da membri di origine statale puo'
svolgere compiti molto incisivi sulle materie di competenza regionale
senza adeguate forme di collaborazione con le Regioni».
In relazione al censurato art. 160, comma 2, lettere f) e g), che
disciplinava i poteri dell'abolita Autorita' di vigilanza sulle
risorse idriche e sui rifiuti, la ricorrente sostiene, invece, che la
materia del contendere dovrebbe essere ritenuta cessata. Verrebbe in
rilievo, anche in questo caso, il nuovo testo dell'art. 161,
introdotto dall'art. 2, comma 15, del d.lgs. n. 4 del 2008, il quale
- al comma 4 - prevede i compiti del vigente Comitato per la
vigilanza sull'uso delle risorse idriche. Tra tali compiti, non
figura piu' in alcun modo uno specifico controllo sull'adozione da
parte dei gestori di una carta di servizio pubblico con indicazione
di standard dei singoli servizi quale quello a suo tempo previsto
dalla lettera g) dell'impugnato art. 160, comma 2. Si tratterebbe
dunque di una modifica satisfattiva della doglianza formulata nel
ricorso in relazione a tale lettera. Quanto all'altra norma
censurata, contenuta nella lettera f) del comma 2 dell'art. 160, la
ricorrente osserva che il nuovo art. 161, comma 4, lettera e), si
limita ad attribuire al Comitato il compito di "definire" «i livelli
minimi di qualita' dei servizi da prestare, sentite le regioni, i
gestori e le associazioni dei consumatori» e, cosi' facendo, si
limita ad individuare standard che − in questi termini − dovrebbero
potersi ricondurre alla competenza statale in materia di "livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali",
lasciando cosi' alle Regioni il potere di determinare e specificare
livelli di qualita' ulteriori.
11.8. - L'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature
Onlus (WWF), ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza,
insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
12. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2006, depositato il 23
giugno 2006 e iscritto al n. 80 del registro ricorsi del 2006, la
Regione Basilicata ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo n.
152 del 2006 e, tra queste, degli artt. 154 e 155.
12.1. - Quanto alla prima delle due disposizioni denunciate, la
Regione sostiene che essa, nel prevedere, nella sostanza, poteri
normativi dei Ministri «con rapporto di sovraordinazione rispetto
agli enti regionali», viola a) l'art. 117, quarto comma, Cost., in
quanto, «non avendo lo Stato la competenza a provvedere» in materia,
incide sulla «competenza legislativa attribuita alle regioni» in
materia di servizi pubblici locali, che e' «residuale e percio'
esclusiva»; b) l'art. 76 Cost. e, quale norma interposta, la legge
delega n. 308 del 2004, i cui criteri stabiliscono il rispetto delle
attribuzioni regionali «come definite ai sensi dell'articolo 117
della Costituzione, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112» (art. 1, comma 8, alinea della
legge delega); c) l'art. 76 Cost. e, quale norma interposta, la legge
n. 308 del 2004, per eccesso di delega, non prevedendo la fonte
delegante «il potere di istituire nuove imposte».
12.2. - Quanto al censurato art. 155, la ricorrente afferma che
esso si pone in contrasto con: a) l'art. 117, quarto comma, Cost., in
quanto, «non avendo lo Stato la competenza a provvedere» in materia,
incide sulla «competenza legislativa attribuita alle regioni» in
materia di servizi pubblici locali, che e' «residuale e percio'
esclusiva»; b) l'art. 76 Cost. e, quale norma interposta, la legge n.
308 del 2004, per eccesso di delega, non prevedendo la fonte
delegante «il potere di istituire nuove imposte».
12.3. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per
il World Wide Fund for Nature Onlus (WWF), chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate.
12.4. - L'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature
Onlus (WWF), ha depositato memoria in prossimita' dell'udienza,
insistendo per l'accoglimento delle questioni sollevate.
Considerato in diritto
1. - I giudizi di legittimita' costituzionale di cui in epigrafe
sono stati promossi dalle Regioni Emilia-Romagna (ricorsi n. 56 e n.
73 del 2006), Calabria (ricorso n. 68 del 2006), Toscana (ricorso n.
69 del 2006), Piemonte (ricorso n. 70 del 2006), Umbria (ricorso n.
72 del 2006), Liguria (ricorso n. 74 del 2006), Abruzzo (ricorso n.
75 del 2006), Puglia (ricorso n. 76 del 2006), Campania (ricorso n.
78 del 2006), Marche (ricorso n. 79 del 2006), Basilicata (ricorso n.
80 del 2006).
Le ricorrenti censurano gli artt. 135, 136, 141, da 144 a 160,
166, 170, 172, 176, ricompresi nella parte terza del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
avente ad oggetto la difesa del suolo, la tutela delle acque
dall'inquinamento, la gestione delle risorse idriche: gli artt. 135 e
136 sono contenuti nel capo I del titolo V della sezione II e
riguardano le sanzioni amministrative in materia di inquinamento
idrico; gli artt. 141, da 144 a 160, 166, 170, rientrano nella
sezione III ed hanno per oggetto la gestione delle risorse idriche;
gli artt. 172 e 176, infine, appartengono alla sezione IV e recano
norme transitorie e finali.
1.1. - Le questioni relative agli art. 135 e 136 sono promosse
solo dalla Regione Calabria (ricorso n. 68 del 2006).
1.1.1. - L'art. 135 - che, al comma 2, attribuisce al Comando
carabinieri tutela ambiente (C.C.T.A.) le funzioni della
«sorveglianza e dell'accertamento degli illeciti in violazione delle
norme in materia di tutela delle acque dall'inquinamento» - e'
censurato per la lesione che arrecherebbe alle competenze regionali
in materia di individuazione dei soggetti preposti ai compiti di
polizia amministrativa.
1.1.2. - L'art. 136 stabilisce che «Le somme derivanti dai
proventi delle sanzioni amministrative previste dalla parte terza del
presente decreto sono versate all'entrata del bilancio regionale per
essere riassegnate alle unita' previsionali di base destinate alle
opere di risanamento e di riduzione dell'inquinamento dei corpi
idrici» ed e' denunciato in riferimento all'art. 119 Cost., perche'
porrebbe alla Regione un illegittimo vincolo di destinazione dei
proventi delle sanzioni amministrative.
1.2. - Le questioni relative agli artt. 141, da 144 a 160, 166 e
170 - i quali hanno per oggetto la gestione delle risorse idriche e
rientrano, come visto, nella sezione III della parte terza del d.lgs.
n. 152 del 2006 - sono proposte da diverse ricorrenti.
1.2.1. - Un primo gruppo di tali questioni e' sollevato in
riferimento all'art. 76 Cost., per eccesso di delega, sotto il
profilo che le suddette disposizioni, nell'attuare la legge di
delegazione 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il
riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in
materia ambientale e misure di diretta applicazione), introdurrebbero
norme innovative, in violazione dei principi e criteri posti da detta
legge di delegazione, la quale - al comma 1 dell'art. 1 - stabilisce,
invece, che il decreto delegato deve limitarsi a «riordino,
coordinamento e integrazione» della materia.
In particolare, le ricorrenti denunciano la violazione dei
principi sulla gestione delle risorse idriche fissati dalla legge 5
gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche).
Sono censurati, sotto questo profilo: a) l'art. 147, comma 2, lettera
b) - anche in combinato con l'art. 172, comma 2, del medesimo decreto
legislativo -, secondo cui «Le regioni possono modificare le
delimitazioni degli ambiti territoriali ottimali per migliorare la
gestione del servizio idrico integrato, assicurandone comunque lo
svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicita',
nel rispetto, in particolare» del principio di unicita' della
gestione e, comunque, del superamento della frammentazione verticale
delle gestioni (ricorso n. 73 del 2006); b) l'art. 148, comma 5, il
quale stabilisce, in particolare che, «Ferma restando la
partecipazione obbligatoria all'Autorita' d'ambito di tutti gli enti
locali [...], l'adesione alla gestione unica del servizio idrico
integrato e' facoltativa per i comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti inclusi nel territorio delle comunita' montane, a condizione
che la gestione del servizio idrico sia operata direttamente dalla
amministrazione comunale ovvero tramite una societa' a capitale
interamente pubblico e controllata dallo stesso comune» (ricorsi n.
70, n. 72 e n. 74 del 2006); c) l'art. 149, comma 6, che dispone che
il piano d'ambito e' trasmesso alla regione competente, all'Autorita'
di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti e al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio ed attribuisce
all'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti il
potere di svolgere rilievi e osservazioni su elementi essenziali del
piano stesso (ricorsi n. 72 e n. 74 del 2006); d) l'art. 150, commi 1
e 2, il quale prevede che l'autorita' d'ambito, nel rispetto del
piano d'ambito e del principio di unicita' della gestione, delibera
la forma di gestione e aggiudica la gestione stessa (ricorso n. 73
del 2006); e) l'art. 153, comma 1, secondo cui le infrastrutture
idriche di proprieta' degli enti locali sono affidate in concessione
d'uso gratuita al gestore del servizio idrico integrato, il quale ne
assume i relativi oneri (ricorso n. 72 del 2006); f) gli artt. 154 e
155, che istituiscono e disciplinano la tariffa del servizio idrico
integrato (ricorsi n. 72 e n. 76 del 2006); g) gli artt. 159 e 160, i
quali istituiscono l'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e
sui rifiuti e ne disciplinano i compiti e le funzioni (ricorsi n. 68
e n. 73 del 2006); h) l'art. 166, commi 1 e 4, i quali prevedono,
rispettivamente, che i consorzi di bonifica ed irrigazione, previa
domanda all'Autorita' di bacino competente, «hanno facolta' di
utilizzare le acque fluenti nei canali e nei cavi consortili per usi
che comportino la restituzione delle acque e siano compatibili con le
successive utilizzazioni» e che il contributo che, ai sensi del comma
3, deve essere versato al consorzio da «chiunque, non associato ai
consorzi di bonifica ed irrigazione, utilizza canali consortili o
acque irrigue come recapito di scarichi» e' «determinato dal
consorzio interessato e comunicato al soggetto utilizzatore,
unitamente alle modalita' di versamento» (ricorsi n. 72 e n. 73 del
2006).
1.2.2. - Un secondo gruppo di questioni e' posto anch'esso in
riferimento all'art. 76 Cost., per eccesso di delega, sotto il
diverso profilo che le disposizioni censurate violerebbero il riparto
di competenze amministrative fissato dal decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112, e, pertanto, si porrebbero in contrasto con la legge di
delegazione n. 308 del 2004, la quale - al comma 8 dell'art. 1 -
impone al legislatore delegato il rispetto delle attribuzioni
regionali e degli enti locali stabilite dal medesimo d.lgs. n. 112
del 1998.
Sono censurati, sotto questo profilo: a) gli articoli da 144 a
146, i quali contengono i principi generali della gestione del
demanio idrico (ricorso n. 68 del 2006); b) l'art. 148, che individua
nell'autorita' d'ambito la struttura alla quale gli enti locali
partecipano obbligatoriamente ed alla quale «e' trasferito
l'esercizio delle competenze» spettanti agli enti locali «in materia
di gestione delle risorse idriche» (ricorso n. 68 del 2006); c)
l'art. 149, comma 6 (ricorsi n. 72 e n. 74 del 2006); d) l'art. 150,
commi 1 e 2 (ricorso n. 73 del 2006); e) l'art. 153, che disciplina
le «Dotazioni dei soggetti gestori del servizio idrico integrato»
(ricorso n. 72 del 2006); f) gli artt. 154 e 155, che sono censurati
- sempre in riferimento all'art. 76 Cost. - anche perche'
introdurrebbero un nuovo tributo e violerebbero il diritto
comunitario e il criterio direttivo dell'invarianza del gettito,
posto dall'art. 1, comma 8, lettera d), della legge di delegazione
(ricorsi n. 56, n. 72, n. 74, n. 75, n. 78 e n. 80 del 2006); g) gli
artt. 159 e 160 (ricorsi n. 68, n. 72 e n. 73 del 2006); h) l'art.
166, comma 1 (ricorso n. 73 del 2006).
1.2.3. - Un terzo gruppo di questioni e' promosso in relazione
all'art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione del principio di
ragionevolezza.
Tali questioni hanno ad oggetto: a) l'art. 147, comma 2, lettera
b), anche in combinato con l'art. 172, comma 2 (ricorso n. 73 del
2006); b) l'art. 148, comma 5, che e' impugnato, sempre in
riferimento all'art. 3 Cost., anche sotto il profilo della violazione
del principio di uguaglianza (ricorsi n. 70 e n. 72 del 2006); c)
l'art. 150, comma 1 (ricorso n. 73 del 2006); d) l'art. 153, comma 1,
il quale, in particolare, e' censurato sia perche' «sancendo
inderogabilmente la gratuita' della concessione delle infrastrutture
idriche di proprieta' degli enti locali determina un [...] danno a
carico delle finanze dei medesimi enti locali, privandoli di un
introito», sia perche' puo' essere interpretato nel senso che «abbia
effetto anche in relazione agli affidamenti gia' in essere che
prevedono la onerosita' della concessione» (ricorso n. 72 del 2006);
e) gli artt. 154 e 155 (ricorsi n. 56, n. 69, n. 75 e n. 78 del
2006); f) gli artt. 159 e 160 (ricorso n. 73 del 2006).
1.2.4. - L'art. 166, comma 4, e' censurato - con l'implicita
evocazione a parametro degli artt. 3 e 41 Cost. - perche' determina
«una illegittima compressione dell'autonomia negoziale [...] degli
enti locali, che si vedono costretti a subire unilateralmente le
decisioni di un soggetto quale il Consorzio di bonifica, non ad essi
sovraordinato» (ricorso n. 72 del 2006).
1.2.5. - Un quinto gruppo di questioni e' posto in relazione
all'art. 117, quarto comma, Cost., sotto il profilo della lesione
delle competenze legislative regionali e, in particolare, di quella
residuale in materia di servizi pubblici locali. Al riguardo, le
ricorrenti sostengono - per lo piu' - che le disposizioni censurate
non sono ascrivibili a materie di competenza legislativa statale,
quali la tutela della concorrenza o la tutela dell'ambiente.
Rientrano in tale gruppo le questioni aventi ad oggetto: a) gli
articoli da 144 a 146 (ricorso n. 68 del 2006); b) l'art. 147, comma
2, lettera b), anche in combinato con l'art. 172, comma 2 (ricorso n.
73 del 2006); c) l'art. 148, anche con specifico riferimento ai commi
3 e 5 (ricorsi n. 68, n. 69, n. 72, n. 74 e n. 79 del 2006); d)
l'art. 149, comma 6 (ricorsi n. 69, n. 72, n. 74 e n. 79 del 2006);
e) l'art. 150 (ricorsi n. 68, n. 70 e n. 73 del 2006); f) l'art. 151,
recante «Rapporti tra autorita' d'ambito e soggetti gestori del
servizio idrico integrato» (ricorso n. 68 del 2006); g) l'art. 153
(ricorsi n. 68 e n. 72 del 2006); h) gli artt. 154 e 155 (ricorsi n.
56, n. 72 e n. 76 del 2006); i) gli artt. 159 e 160 (ricorsi n. 68,
n. 69, n. 72, n. 73 e n. 79 del 2006); l) l'art. 166, anche in
relazione alla sua incidenza su materie che le ricorrenti ritengono
di potesta' legislativa residuale regionale, quali l'«agricoltura» e
i «lavori pubblici d'interesse regionale» (ricorso n. 73 del 2006).
1.2.6. - Con riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., la
Regione Toscana censura l'art. 149, comma 6, sostenendo che esso
incide sulla materia, di potesta' legislativa concorrente regionale,
del «governo del territorio», dettando disposizioni di dettaglio
(ricorso n. 69 del 2006).
1.2.7. - In alcuni ricorsi e' evocato a parametro l'art. 117,
sesto comma, Cost., sul rilievo che la normativa censurata
attribuirebbe illegittimamente allo Stato la competenza ad emanare
regolamenti in materie non riconducibili alla competenza legislativa
esclusiva statale.
Le disposizioni impugnate in relazione a tale parametro sono: a)
l'art. 146, comma 3, il quale prevede, in particolare, che «il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio [...] adotta un
regolamento per la definizione dei criteri e dei metodi in base ai
quali valutare le perdite degli acquedotti e delle fognature»
(ricorso n. 68 del 2006); b) l'art. 150, comma 2, il quale prevede,
in particolare che, con decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio nel rispetto delle competenze regionali in
materia, sono fissati le modalita' e i termini per l'aggiudicazione
del servizio idrico integrato da parte dell'autorita' d'ambito
(ricorso n. 73 del 2006); c) l'art. 154, commi 2 e 3 (ricorso n. 68
del 2006); d) l'art. 159, comma 4 (ricorso n. 68 del 2006).
1.2.8. - Un ottavo gruppo di questioni e' quello riferito
all'art. 118 Cost. (in alcuni casi evocato in combinato con l'art.
117 Cost.), per violazione delle competenze amministrative regionali,
a seguito dell'allocazione di funzioni amministrative a livello
statale senza che vi siano esigenze unitarie.
Sono censurati sotto tale profilo: a) gli artt. da 144 a 146
(ricorso n. 68 del 2006); b) l'art. 148 (ricorsi n. 68 e n. 70 del
2006); c) l'art. 149 (ricorsi n. 68, n. 72 e n. 74 del 2006); d)
l'art. 150 (ricorso n. 70 del 2006); e) gli artt. 154, 155 e 156
(ricorso n. 68 del 2006); f) gli artt. 159 e 160 (ricorsi n. 68, n.
72 e n. 73 del 2006).
1.2.9. - In un nono gruppo di questioni e' evocato a parametro il
principio di leale collaborazione. Le ricorrenti lamentano il mancato
coinvolgimento regionale nel procedimento legislativo o
nell'esercizio delle funzioni amministrative attribuite al livello
statale.
Le disposizioni censurate in riferimento a tale parametro sono:
a) gli articoli da 144 a 146 (ricorso n. 68 del 2006); b) l'insieme
degli articoli da 147 a 158 (ricorso n. 68 del 2006); c) l'art. 149,
comma 6 (ricorsi n. 72 e n. 74 del 2006); d) gli artt. 154 e 155
(ricorso n. 68 del 2006); e) gli artt. 159 e 160 (ricorsi n. 68, n.
69 e n. 73 del 2006); f) l'art. 166, comma 1 (ricorsi n. 72 e n. 73
del 2006).
1.2.10. - Con un decimo e ultimo gruppo di questioni relative
alle disposizioni della sezione III, proposte in riferimento all'art.
119 Cost., si denuncia la lesione dell'autonomia finanziaria delle
Regioni e degli enti locali.
Rientrano in tale gruppo le questioni aventi ad oggetto: a) gli
artt. 154 e 155 (ricorsi n. 56, n. 68, n. 69, n. 72, n. 74, n. 75, n.
76, n. 78 e n. 79 del 2006); b) l'art. 166, comma 4 (ricorso n. 72
del 2006).
1.3. - Sono denunciati, infine, gli artt. 172, comma 2, e 176,
comma 1, contenuti nella sezione IV della parte terza, i quali recano
norme transitorie e finali.
1.3.1. - L'art. 172, comma 2 - impugnato in combinato con l'art.
147, comma 2 -, prevede che «In relazione alla scadenza del termine
di cui al comma 15-bis dell'articolo 113 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, l'Autorita' d'ambito dispone i nuovi
affidamenti, nel rispetto della parte terza del presente decreto,
entro i sessanta giorni antecedenti tale scadenza». La disposizione
e' censurata in riferimento all'art. 3 Cost. (ricorso n. 73 del
2006).
1.3.2. - L'art. 176, comma 1, dispone che «Le disposizioni di cui
alla parte terza del presente decreto che concernono materie di
legislazione concorrente costituiscono principi fondamentali ai sensi
dell'articolo 117, comma 3, della Costituzione». Esso e' censurato in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. (ricorsi n. 68, n. 70 e
n. 73 del 2006).
2. - L'esecuzione di alcune delle suddette disposizioni e' stata
oggetto di domanda cautelare da parte di alcune delle ricorrenti.
In particolare, la Regione Toscana ha chiesto la sospensione
dell'esecuzione dell'art. 148, comma 5, mentre le Regioni
Emilia-Romagna, Abruzzo e Puglia hanno chiesto la sospensione
dell'esecuzione degli artt. 154 e 155.
Sulla richiesta avanzata dalla Regione Emilia-Romagna (ricorso n.
56), questa Corte si e' gia' pronunciata con l'ordinanza n. 245 del
2006, dichiarando il non luogo a provvedere. Le richieste delle altre
ricorrenti sono assorbite dalla pronuncia definitiva sui relativi
ricorsi.
3. - Nei giudizi di cui ai ricorsi n. 56, n. 69, n. 70, n. 72, n.
73, n. 74, n. 75, n. 76, n. 78, n. 79 e n. 80 del 2006 e' intervenuta
l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus
(WWF), chiedendo l'accoglimento delle questioni sollevate dalla
ricorrente. Nel giudizio di cui al ricorso n. 70 sono intervenute
anche, costituendosi con unico atto, la s.p.a. Biomasse Italia, la
s.r.l. Societa' Italiana Centrali Termoelettriche - SICET, la s.r.l.
Ital Green Energy, la s.p.a. E.T.A. - Energie Tecnologie Ambiente.
Tali interventi sono stati dichiarati inammissibili con
l'ordinanza allegata alla presente sentenza e pronunciata all'udienza
del 5 maggio 2009, con cui e' stato ribadito che il giudizio di
costituzionalita' delle leggi, promosso in via di azione, si svolge
esclusivamente tra soggetti titolari di potesta' legislativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potesta', i mezzi di tutela
delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad
altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte alla
stessa Corte costituzionale in via incidentale (sentenze n. 405 del
2008 e n. 469 del 2005).
4. - La trattazione delle sopra indicate questioni di
legittimita' costituzionale viene qui separata da quella delle altre,
promosse con i medesimi ricorsi, per le quali e' opportuno procedere
ad un esame distinto. I giudizi, cosi' separati e delimitati
nell'oggetto, vanno riuniti per essere congiuntamente trattati e
decisi in considerazione della parziale identita' delle norme
censurate e delle questioni prospettate.
5. - Cio' premesso, si deve ora procedere all'esame analitico
delle sollevate questioni, in relazione a ciascuna delle disposizioni
oggetto di censura.
6. - L'art. 135, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce
che: a) «ai fini della sorveglianza e dell'accertamento degli
illeciti in violazione delle norme in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento provvede il Comando carabinieri tutela ambiente
(C.C.T.A.)»; b) in relazione a tali funzioni amministrative, «puo'
altresi' intervenire il Corpo forestale dello Stato e possono
concorrere la Guardia di finanza e la Polizia di Stato». Tali
disposizioni sono censurate dalla Regione Calabria (ricorso n. 68 del
2006), per violazione delle competenze regionali in materia di
individuazione dei soggetti preposti ai compiti di polizia
amministrativa. Esse, in particolare, si porrebbero in contrasto con
il comma 1 del medesimo art. 135, il quale attribuisce proprio alle
Regioni la competenza ad accertare gli illeciti amministrativi e ad
irrogare le relative sanzioni, prevedendo che, «In materia di
accertamento degli illeciti amministrativi, all'irrogazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie provvede, con
ordinanza-ingiunzione ai sensi degli articoli 18 e seguenti della
legge 24 novembre 1981, n. 689, la regione o la provincia autonoma
nel cui territorio e' stata commessa la violazione, ad eccezione
delle sanzioni previste dall'articolo 133, comma 8, per le quali e'
competente il comune, fatte salve le attribuzioni affidate dalla
legge ad altre pubbliche autorita».
La questione non e' fondata.
La ricorrente, pur non evocando espressamente alcun parametro
costituzionale, intende evidentemente denunciare il contrasto fra la
disposizione censurata e l'art. 117, quarto comma, Cost., il quale
attribuisce alla potesta' legislativa residuale delle Regioni la
materia della polizia amministrativa locale. Tuttavia, contrariamente
a quanto dedotto dalla Regione, un tale contrasto non sussiste,
perche' la disposizione censurata non attiene alla suddetta evocata
materia, ma si limita ad indicare il Comando carabinieri tutela
ambiente (C.C.T.A.) quale organo competente ad accertare le
violazioni amministrative, senza privare delle loro competenze gli
organi di polizia amministrativa locale.
7. - Il denunciato art. 136 prevede che: a) «Le somme derivanti
dai proventi delle sanzioni amministrative previste dalla parte terza
del presente decreto sono versate all'entrata del bilancio regionale
per essere riassegnate alle unita' previsionali di base destinate
alle opere di risanamento e di riduzione dell'inquinamento dei corpi
idrici»; b) «Le regioni provvedono alla ripartizione delle somme
riscosse fra gli interventi di prevenzione e di risanamento». Tali
disposizioni sono censurate dalla Regione Calabria (ricorso n. 68 del
2006), perche' pongono un illegittimo vincolo di destinazione dei
proventi delle sanzioni amministrative riscosse dalle Regioni, in
contrasto con la giurisprudenza costituzionale in materia di fondi
vincolati.
La questione non e' fondata.
E' principio ripetutamente affermato da questa Corte che la
disciplina delle sanzioni amministrative non costituisce una materia
a se', ma rientra nell'ambito materiale cui le sanzioni stesse si
riferiscono (ex multis, sentenze n. 384 del 2005 e n. 12 del 2004).
Nel caso di specie, la regolamentazione della destinazione del
gettito delle sanzioni e' funzionale alla disciplina «delle sanzioni
amministrative previste dalla parte terza», e cioe' alle sanzioni
previste dal precedente art. 133, le quali si riferiscono a
violazioni in materia di scarichi e di tutela della qualita' dei
corpi idrici, come tali ascrivibili alla materia della tutela
dell'ambiente di competenza legislativa esclusiva dello Stato (come
affermato da questa Corte con la sentenza n. 233 del 2009).
Trattandosi di entrata statale, il potere di disporre l'immediata
riassegnazione di tali somme ad individuate unita' previsionali di
base rientra nella competenza legislativa dello Stato. Il fatto che
cio' avvenga attraverso il versamento delle somme «all'entrata del
bilancio regionale» non significa che queste costituiscono "risorse
autonome" delle Regioni alle quali non e' apponibile un vincolo di
destinazione. Il versamento all'entrata del bilancio regionale
costituisce, infatti, una mera appostazione contabile, al fine di
realizzare la destinazione al risanamento e alla riduzione
dell'inquinamento dei corpi idrici, cioe' a finalita' meramente
ambientali. La circostanza che siano le Regioni a provvedere alla
ripartizione delle somme fra gli interventi di prevenzione e di
risanamento costituisce unicamente un'attribuzione di ulteriore
autonomia alle Regioni stesse in una materia di esclusiva competenza
legislativa statale. Non trova, percio', applicazione, nella specie,
la giurisprudenza costituzionale in materia di fondi vincolati,
genericamente richiamata dalla ricorrente.
8. - La Regione Calabria (ricorso n. 68 del 2006) impugna l'art.
141, il quale prevede, in apertura del titolo I (Principi generali e
competenze) della sezione III (Gestione delle risorse idriche), che
«Oggetto delle disposizioni contenute nella presente sezione e' la
disciplina della gestione delle risorse idriche e del servizio idrico
integrato per i profili che concernono la tutela dell'ambiente e
della concorrenza e la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni del servizio idrico integrato e delle relative funzioni
fondamentali di comuni, province e citta' metropolitane».
Ad avviso della ricorrente, la disposizione viola il principio
della leale collaborazione, perche' omette di considerare le
competenze legislative regionali nelle materie del «governo del
territorio», della «tutela della salute» e dei «servizi pubblici
locali» e perche' non prevede un «coinvolgimento degli enti regionali
che vada ben oltre il semplice parere, e che si incardini
essenzialmente sul modello dell'intesa in senso forte».
La questione e' inammissibile, perche' il suddetto art. 141 non
e' preso in considerazione nella delibera di autorizzazione alla
proposizione del ricorso. Trova, infatti, applicazione il principio,
affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui la
deliberazione di autorizzazione alla proposizione del ricorso deve
necessariamente indicare le specifiche disposizioni che si intendono
impugnare (ex plurimis, sentenze n. 450, n. 398, n. 216 e n. 3 del
2006).
9. - La Regione Calabria (ricorso n. 68 del 2006) censura gli
artt. da 144 a 146 del d.lgs. n. 152 del 2006, sul rilievo che essi,
nel disciplinare la tutela e l'uso delle risorse idriche (art. 144),
l'equilibrio del bilancio idrico (art. 145) e il risparmio idrico
(art. 146), violano: a) l'art. 76 Cost., in combinato disposto con
l'art. 1, comma 8, della legge di delegazione n. 308 del 2004,
perche' quest'ultima disposizione, nell'imporre al legislatore
delegato il rispetto delle attribuzioni regionali e degli enti locali
stabilite dal decreto legislativo n. 112 del 1998 e, quindi,
dall'art. 88, comma 1, lettera h), di tale decreto, assegna rilievo
nazionale ai soli compiti relativi «ai criteri per la gestione del
servizio idrico integrato», cioe' ad un «quadro assolutamente
generale nel quale le regioni (e, se del caso, gli enti locali) siano
lasciati liberi di agire nel modo ritenuto piu' consono alla tutela
del proprio territorio ed al soddisfacimento delle esigenze della
propria popolazione», mentre gli articoli denunciati introducono non
solo criteri di gestione del servizio idrico, ma anche una disciplina
di dettaglio; b) l'art. 117, quarto comma, Cost., perche' incidono
sulla materia, di potesta' legislativa residuale regionale, dei
«servizi pubblici locali»; c) il principio della leale
collaborazione, perche' non e' stata prevista alcuna «partecipazione
effettiva delle regioni alla determinazione dei [...] contenuti»
degli articoli medesimi; d) l'art. 118 Cost., perche' recano
«disposizioni di minuto dettaglio, indiscutibilmente ultronee
rispetto alla fissazione di standards di tutela uniformi, in
contrasto, quindi, con i principi che reggono il riparto delle
funzioni amministrative».
La stessa Regione Calabria impugna anche specificamente l'art.
146, comma 3, il quale stabilisce che «il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, sentita l'Autorita' di vigilanza sulle
risorse idriche e sui rifiuti e il Dipartimento tutela delle acque
interne e marine dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i
servizi tecnici (APAT), adotta un regolamento per la definizione dei
criteri e dei metodi in base ai quali valutare le perdite degli
acquedotti e delle fognature». La ricorrente afferma che tale
disposizione viola: a) in via principale, l'art. 117, sesto comma,
Cost., perche' prevede «un potere regolamentare in capo allo Stato in
un settore non riconducibile ad una materia di competenza esclusiva
ex art. 117, secondo comma»; b) in via subordinata, il principio
della leale collaborazione, per la «mancata previsione della
necessita' di un coinvolgimento dei rappresentanti degli enti
regionali».
Le questioni non sono fondate.
A prescindere da quanto affermato da questa Corte nella sentenza
n. 225 del 2009 circa l'applicabilita' del d.lgs. n. 112 del 1998
quale criterio direttivo della legge di delegazione, le norme
denunciate rispettano comunque il riparto delle competenze stabilito
da quest'ultima, perche', nel fissare «criteri per la gestione del
servizio idrico integrato» (art. 88, comma 1, lettera h, del d.lgs.
31 marzo 1998, n. 112), sono riconducibili a materie di competenza
legislativa esclusiva statale. Infatti: a) l'art. 144, comma 1, nel
prevedere che «Tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorche'
non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello Stato»,
disciplina il regime proprietario delle acque, che e' sicuramente
riconducibile alla materia dell'ordinamento civile, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.; b) i successivi commi
dell'art. 144 attengono a materie riconducibili all'ordinamento
civile e alla tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera
s, Cost.), perche' disciplinano i criteri dell'uso delle acque, in
relazione alla finalita' di evitare sprechi, favorire il rinnovo
delle risorse, garantire i diritti delle generazioni future e
tutelare, tra l'altro, «la vivibilita' dell'ambiente»; c) l'art. 145
e' anch'esso riconducibile alla materia della tutela dell'ambiente,
perche' disciplina l'equilibrio del bilancio idrico, richiamando, al
comma 1, i criteri e gli obiettivi di tutela di cui al precedente
art. 144 e prevedendo, al comma 3, per i «bacini idrografici
caratterizzati da consistenti prelievi o da trasferimenti», la
necessita' di garantire «la vita negli alvei sottesi» e di «non
danneggiare gli equilibri degli ecosistemi interessati»; d) l'art.
146 disciplina specificamente una materia senza dubbio riconducibile
alla tutela dell'ambiente, quale il risparmio della risorsa idrica.
La rilevata riconducibilita' delle norme censurate ai titoli di
competenza legislativa esclusiva statale sopra indicati vale anche a
far ritenere insussistente la lamentata violazione dell'art. 117,
quarto e sesto comma, Cost. e del principio della leale
collaborazione, perche' esclude sia l'invocata competenza residuale
regionale in materia di servizi pubblici locali (art. 117, quarto
comma, Cost.) sia l'obbligo di prevedere strumenti di leale
cooperazione con le Regioni, consentendo al legislatore statale di
prevedere un potere regolamentare ministeriale (art. 117, sesto
comma, Cost.).
Con riferimento, infine, alla dedotta violazione dell'art. 118
Cost., l'affermazione della ricorrente, secondo cui le norme
censurate, in quanto di dettaglio, comportano violazione del riparto
costituzionale delle funzioni amministrative, non e' fondata, perche'
la disciplina in esame non attribuisce funzioni amministrative, ma,
in attuazione della legge di delegazione, si limita a precisare -
nell'ambito delle sopra indicate competenze legislative esclusive
dello Stato - i «criteri di gestione del servizio idrico», cui le
Regioni e gli altri enti interessati devono attenersi, senza che
abbia alcun rilievo la generalita' o la specificita' di detti
criteri.
10. - La Regione Calabria censura gli articoli da 147 a 158, nel
loro complesso. La ricorrente afferma che tali disposizioni, le quali
disciplinano la materia della gestione delle risorse idriche,
violerebbero il principio di leale cooperazione, perche', trattandosi
di una materia nella quale vi e' «intreccio di competenze
trasversali, concorrenti e residuali», avrebbero dovuto essere
adottate con «un coinvolgimento degli enti regionali che vada ben
oltre il semplice parere, e che si incardini essenzialmente sul
modello dell'intesa in senso forte».
La questione e' inammissibile, perche' generica. Il ricorso
avrebbe dovuto, infatti, specificare per ciascuna norma in cosa
consista il dedotto concorso di competenze e perche' sia stato
violato il principio di leale collaborazione.
11. - La Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 73 del 2006) censura
l'art. 147, comma 2, lettera b), anche in combinato con il successivo
art. 172, comma 2.
Sostiene la ricorrente che detta disposizione - nello stabilire
che «Le regioni possono modificare le delimitazioni degli ambiti
territoriali ottimali per migliorare la gestione del servizio idrico
integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di
efficienza, efficacia ed economicita', nel rispetto, in particolare,
dei seguenti principi: [...] b) unicita' della gestione e, comunque,
superamento della frammentazione verticale delle gestioni» - viola:
a) l'art. 76 Cost., per eccesso di delega, perche' «introduce in un
decreto delegato di mero "riordino, coordinamento e integrazione
della materia" (cfr. art. 1, comma 1, legge n. 308/2004) una
previsione del tutto nuova, che innova radicalmente rispetto al
sistema della legge Galli (legge n. 36/1994)», la quale al riguardo
«aveva previsto il diverso criterio della unitarieta' attraverso il
superamento della frammentazione delle gestioni esistenti: ma non la
rigida necessaria unicita' della gestione»; b) l'art. 3 Cost., sub
specie del principio di ragionevolezza, perche' e' stata «adottata
senza tenere conto dei potenziali effetti negativi che essa e' in
grado di produrre», e cioe' senza considerare «le particolari
esigenze e le peculiarita' delle singole realta' territoriali, le
quali ben potrebbero invece consigliare - in casi particolari - una
soluzione differente»; c) l'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto,
senza trovare «fondamento in alcuna delle materie richiamate all'art.
141, comma 1» del medesimo decreto legislativo ne' in un diverso
titolo di competenza previsto dal secondo comma dell'art. 117 Cost.,
incide sulla potesta' legislativa residuale della Regione nella
materia dei «servizi pubblici locali».
Per tali questioni, deve essere dichiarata cessata la materia del
contendere.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, infatti, la
ricorrente afferma di non avere piu' interesse alla decisione sulle
questioni relative agli artt. 147, comma 2, lettera b), e 172, comma
2, perche' il principio dell'unicita' della gestione, previsto da
tali disposizioni, e' stato sostituito, per effetto dell'art. 2,
comma 13, del d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, da quello
dell'unitarieta' della gestione, gia' fissato, secondo la ricorrente,
dalla legge n. 36 del 1994 e fatto proprio dalla legislazione
regionale. Trova applicazione, pertanto, l'orientamento di questa
Corte secondo cui, nel giudizio principale, quando la parte
ricorrente, pur non rinunciando formalmente al ricorso, evidenzia il
sopraggiunto venir meno delle ragioni della controversia e la parte
resistente non e' costituita - come nella specie - o non si oppone,
deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere (ex
multis, ordinanze n. 418 del 2008 e n. 21 del 2004).
12. - La Regione Calabria (ricorso n. 68 del 2006) censura, sotto
diversi profili, l'art. 148, che individua nell'autorita' d'ambito la
struttura alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed
alla quale «e' trasferito l'esercizio delle competenze» spettanti
agli enti locali «in materia di gestione delle risorse idriche».
12.1. - E' evocato quale parametro di costituzionalita', in primo
luogo, l'art. 76 Cost., in combinato disposto con l'art. 1, comma 8,
della legge di delegazione n. 308 del 2004, sul rilievo che
quest'ultimo impone al legislatore il rispetto delle attribuzioni
regionali e degli enti locali stabilite dal decreto legislativo n.
112 del 1998 e, in particolare, dall'art. 86, comma 1, di tale
decreto, il quale stabilisce che «alla gestione dei beni del demanio
idrico provvedono le regioni e gli enti locali competenti per
territorio». La disposizione denunciata sarebbe in contrasto con tale
parametro, perche' priverebbe «gli enti territoriali di poteri
amministrativi loro attribuiti» dal d.lgs. n. 112 del 1998.
La questione non e' fondata.
Infatti, a prescindere da quanto affermato nella sentenza di
questa Corte n. 225 del 2009 circa l'applicabilita' del d.lgs. n. 112
del 1998 quale criterio direttivo della legge di delegazione, la
norma censurata non menoma la preesistente autonomia amministrativa
degli enti locali, perche' si limita a razionalizzarne le modalita'
di esercizio, attraverso l'imputazione delle loro originarie
competenze in materia di gestione delle risorse idriche all'autorita'
d'ambito alla quale essi obbligatoriamente partecipano.
Le autorita' d'ambito erano gia' previste dagli artt. 8 e 9 della
legge n. 36 del 1994 e dagli articoli da 24 a 26-bis della legge 8
giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), che ne
consentivano l'istituzione, da parte delle Regioni, con strutture e
forme giuridiche diverse alle quali pure partecipavano
necessariamente gli enti locali, come le convenzioni, i consorzi, le
unioni di comuni, l'esercizio associato delle funzioni. Tali
disposizioni sono state attuate dalla legislazione regionale mediante
l'adozione di moduli organizzativi scelti tra quelli consentiti dalle
disposizioni stesse, seppure diversamente denominati (agenzie,
consorzi, autorita'). La norma censurata razionalizza tale quadro
normativo, superando la frammentazione della gestione del servizio
idrico, nel rispetto delle preesistenti competenze degli enti
territoriali. In particolare, unifica le modalita' di esercizio della
gestione delle risorse idriche, prevedendo espressamente il
trasferimento delle relative competenze dagli enti locali
all'autorita' d'ambito; autorita' della quale - come visto - gli enti
locali necessariamente fanno parte. Tale razionalizzazione e',
dunque, avvenuta - come richiesto dalla legge di delegazione - senza
privare gli enti territoriali dei poteri amministrativi loro
conferiti dal d.lgs. n. 112 del 1998.
12.2. - In secondo luogo, l'art. 148 e' censurato - sempre dalla
Regione Calabria - in riferimento all'art. 117 Cost., perche'
«espropria le regioni di poteri legislativi» che, ai sensi dell'art.
86, comma 1, del decreto legislativo n. 112 del 1998, sono
«chiaramente (sia pure implicitamente) [...] di spettanza regionale».
La questione non e' fondata.
Invero, i poteri legislativi esercitati dallo Stato con la norma
censurata attengono all'esercizio delle competenze legislative
esclusive statali nelle materie della tutela della concorrenza (art.
117, secondo comma, lettera e, Cost.) e della tutela dell'ambiente
(art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), materie che hanno
prevalenza su eventuali titoli competenziali regionali ed, in
particolare, su quello dei servizi pubblici locali. La disposizione
attiene, infatti, alla tutela della concorrenza, laddove prevede il
superamento della frammentazione della gestione delle risorse idriche
attraverso l'individuazione di un'unica Autorita' d'ambito, allo
scopo (come meglio si vedra' al punto 17.4.) di consentire la
razionalizzazione del mercato, con la determinazione della tariffa
del servizio secondo un meccanismo di price cap, diretto a garantire
la concorrenzialita' e l'efficienza delle prestazioni. La stessa
disposizione attiene anche alla tutela dell'ambiente, perche'
l'allocazione all'Autorita' d'ambito territoriale ottimale delle
competenze sulla gestione serve a razionalizzare l'uso delle risorse
idriche e le interazioni e gli equilibri fra le diverse componenti
della "biosfera" intesa «come "sistema" [...] nel suo aspetto
dinamico» (sentenze n. 168 del 2008, n. 378 e n. 144 del 2007).
12.3. - Sempre la Regione Calabria evoca a parametro, in terzo
luogo, l'art. 118 Cost., sul rilievo che il censurato art. 148
«ipostatizza un certo assetto di competenze amministrative, senza
tener conto delle peculiarita' di ciascun territorio, peculiarita'
che soltanto in sede di legislazione regionale possono trovare
adeguata rispondenza».
La questione non e' fondata.
Per un evidente errore materiale, la ricorrente ha fatto
riferimento all'art. 118 Cost., laddove, dal tenore della censura,
risulta invece chiaramente che la stessa ricorrente lamenta la
lesione delle proprie competenze legislative, sotto il profilo della
spettanza ad essa della competenza ad allocare le funzioni
amministrative in materia di gestione dei servizi idrici. La Regione
intendeva, quindi, evocare a parametro l'art. 117 Cost. Cosi'
precisata la questione, valgono le considerazioni gia' svolte sopra
sub 12.2., e cioe' che lo Stato ha legittimamente esercitato una
propria competenza legislativa esclusiva in tema di tutela della
concorrenza e dell'ambiente.
12.4. - La Regione Calabria (ricorso n. 68 del 2006) impugna
anche, specificamente, il comma 3 dell'art. 148, il quale stabilisce
che «I bilanci preventivi e consuntivi dell'Autorita' d'ambito e loro
variazioni sono pubblicati mediante affissione ad apposito albo,
istituito presso la sede dell'ente, e sono trasmessi all'Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti e al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio entro quindici giorni
dall'adozione delle relative delibere», in riferimento all'art. 117
Cost., «in ragione del contenuto di estremo dettaglio» che esso reca
e che incide sulle potesta' legislative regionali, non attenendo alla
tutela dell'ambiente in senso stretto, ma «a misure organizzative che
le regioni devono poter calibrare in relazione alle peculiarita' del
proprio territorio».
12.4.1. - La questione non e' fondata in relazione alla
previsione dell'obbligo di trasmissione dei bilanci all'Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti e al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio.
Va preliminarmente rilevato che la censura non e' piu' riferibile
alla trasmissione dei dati all'Autorita' di vigilanza, perche'
quest'ultima - gia' prevista dagli artt. 159 e 160, abrogati dal
comma 5 dell'art. 1 del d.lgs. 8 novembre 2006, n. 284 - e' stata
soppressa e non e' mai entrata in funzione. Infatti - come risulta
dal comunicato del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio del 26 giugno 2006 - il decreto del 2 maggio 2006,
istitutivo di tale Autorita' non e' stato inviato alla Corte dei
Conti per essere sottoposto al preventivo e necessario controllo e,
quindi, non avendo ottenuto la registrazione prevista dalla legge, e'
rimasto inefficace.
Quanto, invece, all'obbligo di trasmissione dei bilanci al
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, deve rilevarsi
che lo Stato puo' fissare obblighi di trasmissione ai fini di
eventuali controlli, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
r), Cost., che assegna alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato la materia del «coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale regionale e locale»
(sentenze n. 417 e n. 35 del 2005, n. 376 del 2003, secondo le quali
obblighi di questo tipo devono essere ritenuti legittimi, perche'
«espressione di un coordinamento meramente informativo»).
12.4.2. - La questione e', invece, fondata, in relazione alla
previsione dell'obbligo di affissione dei bilanci.
Si tratta, infatti, di una disciplina - peraltro di minuto
dettaglio - che regola una specifica modalita' di pubblicita',
incidente sulla materia dei servizi pubblici locali, senza che
possano essere invocati titoli competenziali statali quali la tutela
della concorrenza o la tutela dell'ambiente. Deve, pertanto, essere
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 148, comma 3,
nella parte in cui prevede che «I bilanci preventivi e consuntivi
dell'Autorita' d'ambito e loro variazioni sono pubblicati mediante
affissione ad apposito albo, istituito presso la sede dell'ente».
12.5. - Il comma 5 dell'art. 148 e' censurato, sotto diversi
profili, dalle Regioni Calabria (ricorso n. 68 del 2006), Toscana
(ricorso n. 69 del 2006), Piemonte (ricorso n. 70 del 2006), Umbria
(ricorso n. 72 del 2006), Liguria (ricorso n. 74 del 2006) e Marche
(ricorso n. 79 del 2006).
La disposizione prevede che, «Ferma restando la partecipazione
obbligatoria all'Autorita' d'ambito di tutti gli enti locali ai sensi
del comma 1, l'adesione alla gestione unica del servizio idrico
integrato e' facoltativa per i comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti inclusi nel territorio delle comunita' montane, a condizione
che la gestione del servizio idrico sia operata direttamente dalla
amministrazione comunale ovvero tramite una societa' a capitale
interamente pubblico e controllata dallo stesso comune. Sulle
gestioni di cui al presente comma l'Autorita' d'ambito esercita
funzioni di regolazione generale e di controllo. Con apposito
contratto di servizio stipulato con l'Autorita' d'ambito, previo
accordo di programma, sono definiti criteri e modalita' per
l'eventuale partecipazione ad iniziative promosse dall'Autorita'
d'ambito medesima».
12.5.1. - Le Regioni Toscana (ricorso n. 69 del 2006), Umbria
(ricorso n. 72 del 2006), Liguria (ricorso n. 74 del 2006) e Marche
(ricorso n. 79 del 2006) denunciano la disposizione in riferimento
all'art. 117, quarto comma, Cost., perche' incide sulla materia, di
potesta' legislativa residuale regionale, dei «servizi pubblici
locali» (ricorso n. 69 del 2006) e perche', non trovando «fondamento
nelle clausole trasversali pure evocate dal legislatore statale
all'art. 141, primo comma», del medesimo decreto legislativo e, in
particolare, non concretizzando «una misura volta a tutelare la
concorrenza», incide sulla competenza legislativa residuale regionale
in materia di servizi pubblici locali, cui e' riconducibile la
decisione sugli ambiti concreti e sulle modalita' gestionali ed
organizzative del servizio (ricorsi nn. 72, 74 e 79 del 2006).
La Regione Calabria (ricorso n. 68 del 2006) sostiene che la
norma viola l'art. 117 Cost. per gli stessi motivi gia' indicati in
relazione al comma 3 dello stesso art. 148, e cioe' per il suo
«contenuto di estremo dettaglio», incidente sulle potesta'
legislative regionali; essa, infatti, atterrebbe non alla tutela
dell'ambiente in senso stretto, ma «a misure organizzative che le
regioni devono poter calibrare in relazione alle peculiarita' del
proprio territorio».
Va preliminarmente rilevato che la Regione Marche - nella memoria
depositata in prossimita' dell'udienza - ha chiesto che venga
dichiarata la cessazione della materia del contendere. Essa riferisce
che la norma censurata e' stata sostituita dall'art. 2, comma 14, del
d.lgs. n. 4 del 2008, secondo cui: «Ferma restando la partecipazione
obbligatoria all'Autorita' d'ambito di tutti gli enti locali ai sensi
del comma 1, l'adesione alla gestione unica del servizio idrico
integrato e' facoltativa per i comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti inclusi nel territorio delle comunita' montane, a condizione
che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso
della Autorita' d'ambito competente». La ricorrente ritiene che tale
modifica della norma censurata soddisfi le sue pretese, perche'
avrebbe carattere sostanzialmente retroattivo, dal momento che
qualunque Comune della Regione Marche «che avesse optato per la non
adesione all'ATO in applicazione della norma qui censurata si
troverebbe oggi sottoposto al nuovo regime e alle nuove condizioni
previste dall'art. 148, comma 5, nel testo vigente».
Va pertanto dichiarata la cessazione della materia del
contendere, limitatamente alla questione sollevata dalla Regione
Marche, perche', argomentando come sopra, la ricorrente ha
sostanzialmente affermato sia che il nuovo regime non e' lesivo del
parametro costituzionale evocato, sia che la norma denunciata - a
prescindere dalla sua "sostanziale retroattivita'" - non ha mai avuto
applicazione nel territorio regionale.
Quanto alle questioni sollevate dalle altre ricorrenti in
riferimento all'intero art. 117 Cost. o al suo quarto comma, queste
devono essere esaminate nel merito e dichiarate non fondate.
La disposizione censurata, infatti, attiene alla tutela
dell'ambiente, con prevalenza rispetto alla materia dei servizi
pubblici locali, perche' giustifica la possibilita' di deroghe
all'unicita' della gestione del servizio sul piano soggettivo, in
ragione dell'elemento tipicamente ambientale costituito dalla
peculiarita' idrica delle zone comprese nei territori delle comunita'
montane. Se infatti - come si e' visto sopra - le modalita'
dell'organizzazione del servizio idrico, nelle loro linee generali,
sono riconducibili alla materia della tutela dell'ambiente, di
competenza legislativa esclusiva dello Stato, rientra in tale
competenza anche stabilire le condizioni in presenza delle quali i
Comuni minori appartenenti alle comunita' montane possono non
partecipare alla gestione unica del servizio idrico integrato, e
cioe' che la gestione del servizio sia operata direttamente da parte
dell'amministrazione comunale ovvero tramite una societa' a capitale
interamente pubblico controllata dallo stesso Comune.
12.5.2. - Le Regioni Piemonte (ricorso n. 70 del 2006), Umbria
(ricorso n. 72 del 2006), Liguria (ricorso n. 74 del 2006) denunciano
l'art. 148, comma 5, per contrasto con l'art. 76 Cost.
La Regione Piemonte lamenta che «l'introdotta deroga al principio
di unicita' della gestione d'ambito esula dai principi dettati dalla
legge di delega», mentre le Regioni Umbria e Liguria evocano quale
parametro interposto, l'art. 1, comma 1, della legge di delegazione
n. 308 del 2004, il quale, stabilendo che «il Governo e' delegato ad
adottare [...] uno o piu' decreti legislativi di riordino,
coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative»
previgenti, non permetterebbe l'introduzione nel decreto delegato di
«una previsione del tutto nuova, che innova radicalmente rispetto al
sistema della legge Galli (legge n. 36/1994)», quale e' quella in
esame.
Le questioni non sono fondate.
Le ricorrenti deducono il carattere innovativo della disposizione
rispetto alla legge n. 36 del 1994 e, dunque, la violazione della
legge di delegazione, perche' quest'ultima non consentirebbe alcuna
innovazione rispetto ai principi fondamentali desumibili dalla citata
legge n. 36 del 1994, assunti dalla stessa legge di delegazione quali
criteri direttivi. In particolare, la deroga introdotta dalla norma
censurata al principio - desumibile dalla legge n. 36 del 1994 -
dell'unicita' della gestione, sarebbe una previsione del tutto nuova
e, pertanto, illegittima.
In realta', tanto il comma 5 dell'art. 148 quanto la legge n. 36
del 1994, richiamata dall'art. 8, comma 1, lettera b), della legge di
delegazione, fissano il principio del «superamento della
frammentazione delle gestioni», con la differenza che solo la
disposizione censurata indica il criterio dell'«unicita' della
gestione», quale modalita' preferenziale di attuazione di tale
«superamento». La norma denunciata, quindi, costituisce attuazione
del principio del «superamento della frammentazione delle gestioni»
stabilito dalla legge n. 36 del 1994, che puo' realizzarsi,
indifferentemente, sia con l'«unitarieta» delle gestioni, sia con
l'«unicita» prevista dalla norma censurata. E cio', a prescindere
dalla considerazione che - anche a voler ritenere, con le ricorrenti,
che la norma censurata abbia carattere innovativo - la delega
legislativa avrebbe comunque consentito l'innovazione al fine della
razionalizzazione della disciplina (sentenza n. 225 del 2009).
Infatti, all'art. 1, comma 1, la delega prevede che il legislatore
delegato provveda al «riordino, coordinamento e integrazione delle
disposizioni legislative [...] anche mediante la redazione di testi
unici»; e non pare dubbio che l'uso dei termini «riordino» e
«integrazione» sia sufficiente a consentire interventi innovativi del
legislatore, quali quelli censurati dalla ricorrente (principio
desumibile anche dalle sentenze n. 308 del 2002, n. 198 del 1998, n.
4 del 1992).
12.5.3. - Le Regioni Piemonte (ricorso n. 70 del 2006) e Umbria
(ricorso n. 72 del 2006) censurano l'art. 148, comma 5, anche con
riferimento all'art. 3 Cost.
In particolare, la prima delle due ricorrenti denuncia la
violazione dell'art. 3 Cost., sub specie del principio di
uguaglianza, perche' la disposizione impugnata «e' totalmente avulsa
dalla considerazione della forte differenziazione delle realta'
territoriali ed amministrative nelle regioni italiane». Entrambe le
ricorrenti denunciano la violazione dell'art. 3 Cost., sub specie del
principio di ragionevolezza, rilevando che la norma censurata si pone
in contraddizione con il principio di organizzazione del servizio
idrico in base all'individuazione di ambiti territoriali ottimali,
creando, conseguentemente, disservizi e diseconomie di gestione.
Le questioni sono inammissibili.
Come questa Corte ha piu' volte chiarito, le Regioni sono
legittimate a denunciare la violazione di norme costituzionali non
relative al riparto di competenze con lo Stato solo quando tale
violazione comporti un'incidenza diretta o indiretta sulle competenze
attribuite dalla Costituzione alle Regioni stesse (sentenze n. 270 e
n. 50 del 2005, n. 287 e n. 286 del 2004; n. 303 del 2003). Nel caso
di specie, le ricorrenti si limitano a lamentare la violazione dei
principi di uguaglianza e ragionevolezza senza dedurre l'incidenza di
tale violazione sulle competenze regionali.
12.5.4. - La Regione Piemonte (ricorso n. 70 del 2006) censura
l'art. 148, comma 5, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost.,
perche' esso pone una deroga che «contrasta con il mantenimento del
complessivo quadro istituzionale e dell'assetto organizzativo delle
funzioni gia' stabilito», condizionando e limitando «le potesta'
regionali di organizzazione delle funzioni amministrative nel
territorio e negli ambiti di competenza regionale quali quello della
regolazione dei servizi pubblici locali, senza che sia ravvisabile
alcuna razionale superiore diversa esigenza di carattere unitario ed
anzi in evidente contrasto con gli stessi principi della disciplina
del settore». In sostanza, la ricorrente censura la norma perche'
lederebbe la sua competenza legislativa residuale in materia di
servizi pubblici locali (art. 117, quarto comma, Cost.), senza che
sussistano le condizioni per l'attrazione in sussidiarieta' della
competenza legislativa in tale materia (art. 118 Cost.).
La questione non e' fondata.
Non sussiste, infatti, l'invocata competenza regionale, ma - come
si e' visto - l'esclusiva competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente, con la conseguenza che il legislatore statale e'
legittimato ad allocare le competenze amministrative.
13. - Le Regioni Calabria (ricorso n. 68 del 2006), Toscana
(ricorso n. 69 del 2006), Umbria (ricorso n. 72 del 2006), Liguria
(ricorso n. 74 del 2006) e Marche (ricorso n. 79 del 2006) censurano,
sotto diversi profili, diversi commi dell'art. 149.
13.1. - Il comma 1 di detto articolo, il quale prevede la
predisposizione e l'aggiornamento del piano d'ambito da parte
dell'autorita' d'ambito, e' censurato dalla Regione Calabria in
riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., perche' disciplina
«l'esercizio delle funzioni amministrative spettanti agli enti
infra-statuali». La stessa ricorrente censura, in riferimento agli
stessi parametri, anche i commi da 2 a 5 del medesimo articolo, la
cui illegittimita' costituzionale deriverebbe da quella del
precedente comma 1.
Le questioni non sono fondate.
La ricorrente, che pure non specifica a quali «enti
infra-statuali» si riferisce la censura relativa al comma 1 dell'art.
149, si duole, da un lato, dell'intervento legislativo dello Stato in
mancanza di un titolo competenziale (art. 117 Cost.), dall'altro,
dell'allocazione all'autorita' d'ambito delle funzioni amministrative
di pianificazione (art. 118 Cost.), con la conseguenza
dell'illegittimita' costituzionale anche dei successivi commi da 2 a
5.
In relazione al primo parametro costituzionale evocato, si deve
rilevare che l'attivita' pianificatoria disciplinata dal denunciato
art. 149 deve essere ricondotta alla materia della tutela della
concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, perche'
e' strettamente funzionale alla gestione unitaria del servizio e ha,
percio', lo scopo di consentire il concreto superamento della
frammentazione della gestione delle risorse idriche, al fine di
inserire armonicamente tale gestione in un piu' ampio quadro
normativo diretto alla razionalizzazione del mercato del settore.
In relazione all'art. 118 Cost., secondo parametro costituzionale
evocato, si deve rilevare che, data l'organizzazione del servizio in
ambiti territoriali ottimali gestiti ciascuno da un'autorita'
d'ambito, il livello piu' adeguato a cui allocare le funzioni
amministrative di pianificazione e' proprio quello dell'autorita'
d'ambito medesima, cui partecipano obbligatoriamente i Comuni e le
Province ai sensi dell'art. 148, comma 1, e non quello di non meglio
identificati «enti infra-statuali».
All'insussistenza dell'illegittimita' costituzionale del comma 1
consegue l'insussistenza della denunciata illegittimita' derivata dei
commi da 2 a 5.
13.2. - Il comma 6 dell'art. 149 e' censurato dalle Regioni
Calabria (ricorso n. 68 del 2006), Toscana (ricorso n. 69 del 2006),
Umbria (ricorso n. 72 del 2006), Liguria (ricorso n. 74 del 2006) e
Marche (ricorso n. 79 del 2006).
La disposizione stabilisce che «Il piano d'ambito e' trasmesso
entro dieci giorni dalla delibera di approvazione alla regione
competente, all'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui
rifiuti e al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio» e
che «L'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti
puo' notificare all'Autorita' d'ambito, entro novanta giorni
decorrenti dal ricevimento del piano, i propri rilievi od
osservazioni, dettando, ove necessario, prescrizioni concernenti: il
programma degli interventi, con particolare riferimento
all'adeguatezza degli investimenti programmati in relazione ai
livelli minimi di servizio individuati quali obiettivi della
gestione; il piano finanziario, con particolare riferimento alla
capacita' dell'evoluzione tariffaria di garantire l'equilibrio
economico finanziario della gestione, anche in relazione agli
investimenti programmati».
Le ricorrenti sostengono che il menzionato comma 6 viola: a)
l'art. 76 Cost. e, quale parametro interposto, la legge di
delegazione n. 308 del 2004, la quale: (a.1.) stabilendo che «Il
Governo e' delegato ad adottare [...] uno o piu' decreti legislativi
di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni
legislative» previgenti (art. 1, comma 1), non permette
l'introduzione nel decreto delegato di una disposizione di «carattere
innovativo»; (a.2.) stabilendo che la fonte delegata debba
rispettare, tra l'altro, le attribuzioni regionali e degli enti
locali fissate dal decreto legislativo n. 112 del 1998 (art. 1, comma
8), preclude l'attribuzione di funzioni amministrative all'Autorita'
di vigilanza «in contrasto con i disposti di cui al d.lgs. n.
112/1998», dal cui art. 88 «non si ricavano elementi in grado di
includere le funzioni affidate all'Autorita' di vigilanza fra i
"compiti di rilievo nazionale" di cui l'articolo si occupa» (ricorsi
n. 72 e n. 74 del 2006); b) l'art. 117, secondo e quarto comma,
Cost., perche' prevede, nella sostanza, «un potere di controllo nei
confronti della "Autorita' d'ambito territoriale ottimale" affidato
alla "Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti",
organismo i cui componenti, ex art. 159 dello stesso d.lgs. n.
152/2006, sono largamente espressione statale» e, pertanto, incide su
«ambiti certamente estranei alle materie di cui all'art. 141, comma
1, d.lgs. n. 152/2006 (oltre che ovviamente alle altre materie di cui
all'art. 117, secondo comma Cost.)», con conseguente carenza di alcun
titolo che legittimi l'intervento legislativo statale (ricorsi n. 72
e n. 74 del 2006); c) l'art. 118, primo comma, Cost., in quanto:
(c.1.) attribuisce all'Autorita' di vigilanza «funzioni
amministrative di controllo e prescrittive in assenza di reali motivi
che ne giustifichino un'attrazione a livello statale»; (ricorsi n. 72
e n. 74 del 2006); (c.2.) lede le «potesta' di controllo regionali,
che nel caso della Regione Umbria sono gia' state disciplinate
dall'art. 12 della legge regionale 5 dicembre 1997, n. 43» (ricorso
n. 72 del 2006); d) in subordine alle censure sub b) e c), gli artt.
117 e 118 Cost., perche' «un'attrazione di tali potesta' [e cioe' dei
poteri amministrativi di controllo] ad opera dello Stato potrebbe
essere consentita - ricorrendone i presupposti sostanziali (cosa che
non e' nel presente caso) - previo reale coinvolgimento delle regioni
nell'esercizio del potere, in ossequio al principi indicati con la
nota sentenza n. 303/2003 della Corte cost.» (ricorsi n. 72 e n. 74
del 2006); e) l'art. 117, terzo comma, Cost., perche' incide, in
parte, sulla materia, di potesta' legislativa concorrente regionale,
del «governo del territorio», dettando disposizioni di dettaglio
(ricorso n. 69 del 2006); f) l'art. 117, quarto comma, Cost., perche'
prevede un potere di controllo da parte dell'Autorita' di vigilanza,
che «presenta una composizione fortemente sbilanciata a favore dei
rappresentanti ministeriali» e pertanto incide, in parte, sulla
materia dei «servizi pubblici locali», di potesta' legislativa
residuale regionale (ricorso n. 69 del 2006); g) gli artt. 117, terzo
e quarto comma, Cost., in quanto, se «le finalita' del controllo
consentono di ricondurre l'attivita' in parte alla materia dei
servizi pubblici, in parte alla materia del governo del territorio
(programma degli investimenti)», il controllo «previsto dalla
disposizione in esame non appare giustificabile ne' in relazione alla
materia dei servizi pubblici locali, (non venendo qui in rilievo,
stante quanto esposto in relazione all'art. 148, comma 5 profili
attinenti alla "tutela della concorrenza" ne' in relazione alla
materia del "governo del territorio" dove lo Stato deve limitarsi a
dettare i principi fondamentali)» (ricorso n. 79 del 2006); h) non
precisati parametri costituzionali, perche' prevede, nella sostanza,
«un potere di controllo nei confronti della "Autorita' d'ambito
territoriale ottimale" affidato alla "Autorita' di vigilanza sulle
risorse idriche e sui rifiuti", organismo i cui componenti, ex art.
159 dello stesso d.lgs. n. 152/2006, sono largamente espressione
statale» e detta una «disciplina procedurale assai dettagliata»
(ricorso n. 68 del 2006).
13.2.1. - Preliminarmente deve essere dichiarata cessata la
materia del contendere in relazione alle questioni sopra indicate
alle lettere a.2.), b), c), d), f), g), h), che si riferiscono in via
esclusiva alle competenze dell'Autorita' di vigilanza sulle risorse
idriche e sui rifiuti, perche' quest'ultima - come visto sopra sub
12.4.1. - e' stata abolita dall'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 284
del 2006 e non e' mai entrata in funzione.
A tale conclusione non puo' opporsi - come fa la ricorrente
Regione Marche nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza -
che vi sarebbe il trasferimento delle promosse questioni sulla
normativa attualmente vigente in materia, introdotta dal d.lgs. n. 4
del 2008, art. 2, comma 15, il quale, riformando l'art. 161 del
d.lgs. n. 152 del 2006, ha attribuito al Comitato per la vigilanza
sull'uso delle risorse idriche la competenza a verificare «la
corretta redazione del piano d'ambito, esprimendo osservazioni,
rilievi e prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici e sulla
necessita' di modificare le clausole contrattuali e gli atti che
regolano il rapporto tra le Autorita' d'ambito e i gestori in
particolare quando cio' sia richiesto dalle ragionevoli esigenze
degli utenti». Sussistono, infatti, rilevanti diversita' tra
l'Autorita' e il Comitato, quanto a struttura, composizione e
competenze. In particolare: quanto alla struttura, l'art. 159, comma
2, prevede che sono organi dell'Autorita' il presidente, il comitato
esecutivo ed il consiglio, che si articola in due sezioni denominate
"Sezione per la vigilanza sulle risorse idriche" e "Sezione per la
vigilanza sui rifiuti", mentre il nuovo art. 161 non prevede per il
Comitato alcuna specifica suddivisione in organi; quanto alla
composizione, l'Autorita' ha quattordici membri, tutti nominati con
decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del
Consiglio dei Ministri, di cui dieci sono designati da ministri e
quattro dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle
province autonome (art. 159, comma 2), mentre il Comitato ha sette
membri, tutti nominati dal Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, di cui tre sono designati dalla Conferenza dei
presidenti delle regioni e delle province autonome (nuovo art. 161,
comma 2); quanto alle competenze, quelle dell'Autorita' comprendono
il settore delle risorse idriche e quello dei rifiuti (art. 160),
mentre quelle del Comitato sono limitate al settore delle risorse
idriche e sono diverse da quelle dell'Autorita' anche in tale settore
(nuovo art. 161, comma 4). Le evidenziate diversita' escludono che il
contenuto precettivo delle due disposizioni sia lo stesso e che possa
trovare applicazione nel caso di specie il trasferimento sul nuovo
testo normativo delle questioni promosse (sentenze n. 168 del 2008 e
n. 533 del 2002).
13.2.2. - Delle questioni che residuano, quella sub a.1.) - con
la quale si lamenta, in riferimento all'art. 76 Cost., il carattere
innovativo della disposizione censurata sul presupposto che la legge
di delegazione non consentirebbe innovazioni rispetto alla
legislazione previgente - non e' fondata.
Infatti, il presupposto delle ricorrenti e' erroneo, perche', nel
caso di specie, la legge di delega consente l'innovazione, nei limiti
di quanto gia' osservato al punto 12.5.2.
13.2.3. - Con la questione sub e), si denuncia - come visto -
l'art. 149, comma 6, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
perche' inciderebbe, con disposizioni di dettaglio, sulla materia, di
potesta' legislativa concorrente, del «governo del territorio».
La censura e' formulata in modo assai ampio, cosi' da
ricomprendere sia il profilo relativo all'Autorita' di vigilanza, sia
quello relativo alla trasmissione della delibera di approvazione del
piano d'ambito alla Regione e al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio.
Quanto al primo profilo, deve essere dichiarata cessata la
materia del contendere, in forza di quanto osservato al punto 13.2.1.
Quanto al secondo profilo, la questione non e' fondata, perche' -
analogamente a quanto visto al punto 12.4.1. - la trasmissione del
piano d'ambito alla Regione e al Ministero rientra fra i normali
obblighi informativi, che possono legittimamente essere fissati dalla
legge statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera r),
Cost.
14. - Le Regioni Calabria (ricorso n. 68 del 2006), Piemonte
(ricorso n. 70 del 2006) ed Emilia-Romagna (ricorso n. 73 del 2006)
censurano, sotto vari profili, diversi commi dell'art. 150.
14.1. - L'intero articolo e' censurato dalla Regione Calabria
(ricorso n. 68 del 2006), la quale lamenta che esso - nel
disciplinare la forma di gestione del servizio e le procedure di
affidamento dello stesso e, in particolare, nel rinviare a tal fine
al disposto dell'art. 113 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) - viola l'art.
117 Cost., perche' si basa «essenzialmente sulla disciplina dell'art.
113 del decreto legislativo n. 267 del 2000», con la duplice
conseguenza che «dimostra chiaramente l'intento dilatatorio
perseguito dal legislatore statale relativamente alle competenze di
cui e' titolare» e che l'esclusione di ogni rilievo della "tutela
della concorrenza" nel settore che ci occupa configura [...] come
improponibile una recezione della normativa dal precitato art. 113».
La questione non e' fondata.
La censura prospettata dalla ricorrente Regione Calabria e'
sostanzialmente diretta a negare la riconducibilita' della norma alla
materia della tutela della concorrenza, di competenza legislativa
esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
Tuttavia, al riguardo, va rilevato che il richiamo ai commi 5 e 7
dell'art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000, effettuato dalla norma
censurata, esprime la chiara volonta' del legislatore di disciplinare
aspetti generali attinenti alla tutela della concorrenza, quali la
forma di gestione e le procedure di affidamento del servizio idrico
integrato. In particolare, il comma 5 dell'art. 113 del d.lgs. n. 267
del 2000 prevede che «L'erogazione del servizio avviene secondo le
discipline di settore e nel rispetto della normativa dell'Unione
europea, con conferimento della titolarita' del servizio: a) a
societa' di capitali individuate attraverso l'espletamento di gare
con procedure ad evidenza pubblica; b) a societa' a capitale misto
pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso
l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica che abbiano
dato garanzia di rispetto delle norme interne e comunitarie in
materia di concorrenza secondo le linee di indirizzo emanate dalle
autorita' competenti attraverso provvedimenti o circolari specifiche;
c) a societa' a capitale interamente pubblico a condizione che l'ente
o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla
societa' un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi
e che la societa' realizzi la parte piu' importante della propria
attivita' con l'ente o gli enti pubblici che la controllano». Il
comma 7 dello stesso art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000, a sua
volta, prevede che «La gara di cui al comma 5 e' indetta nel rispetto
degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa
distribuzione sul territorio e di sicurezza definiti dalla competente
Autorita' di settore o, in mancanza di essa, dagli enti locali. La
gara e' aggiudicata sulla base del migliore livello di qualita' e
sicurezza e delle condizioni economiche e di prestazione del
servizio, dei piani di investimento per lo sviluppo e il
potenziamento delle reti e degli impianti, per il loro rinnovo e
manutenzione, nonche' dei contenuti di innovazione tecnologica e
gestionale. Tali elementi fanno parte integrante del contratto di
servizio. Le previsioni di cui al presente comma devono considerarsi
integrative delle discipline di settore».
Tali regole sono dirette ad assicurare la concorrenzialita' nella
gestione del servizio idrico integrato, disciplinando le modalita'
del suo conferimento e i requisiti soggettivi del gestore, al
precipuo scopo di garantire la trasparenza, l'efficienza, l'efficacia
e l'economicita' della gestione medesima. In questo quadro, anche il
superamento della frammentazione della gestione, perseguito
attraverso l'affidamento unitario di quest'ultima in ambiti
territoriali ottimali, concorre alla piena realizzazione di tali
finalita'. La riconducibilita' della norma censurata alla materia
della tutela della concorrenza e', del resto, confermata dalla
formulazione letterale del comma 1 dello stesso art. 113 del d.lgs.
n. 267 del 2000, il quale prevede espressamente che le disposizioni
che «disciplinano le modalita' di affidamento e di gestione dei
servizi pubblici locali», come quelle di cui ai commi 5 e 7 dello
stesso articolo, «concernono la tutela della concorrenza [...]» (come
anche rilevato da questa Corte con la sentenza n. 272 del 2004).
14.2. - La Regione Piemonte (ricorso n. 70 del 2006) censura
l'art. 150, in combinato con l'art. 170, comma 3, lettera i),
sostenendo che esso, nel disciplinare la scelta della forma di
gestione del servizio e le procedure di affidamento dello stesso,
nonche' il relativo regime transitorio, viola: a) gli artt. 117 e 118
Cost., perche' illegittimamente determina una «attrazione completa
nell'ambito di attivita' amministrativa ministeriale di tutta la
disciplina relativa alla gestione del servizio considerato,
consolidando nelle norme del decreto delegato precedenti atti
ministeriali», senza che «a fronte di cio' si possano rinvenire
peculiarita' del servizio idrico integrato che giustifichino un
simile intervento legislativo statale in deroga alla disciplina
generale dei servizi pubblici locali»; b) l'art. 117, terzo comma,
Cost., perche', non limitandosi a stabilire principi fondamentali
della materia, detta «misure di dettaglio», «con conseguente
invasione delle competenze regionali in materia di regolazione del
servizio idrico integrato».
La questione sub a) e' inammissibile, perche' oscura.
Infatti, la ricorrente muove dalla generica e indimostrata
premessa che la norma censurata abbia "consolidato" «precedenti atti
ministeriali», senza spiegare in cosa consista tale "consolidazione"
e quali siano tali atti ministeriali. Da cio' fa derivare, quale
effetto, l'«attrazione completa nell'ambito di attivita'
amministrativa ministeriale di tutta la disciplina relativa alla
gestione del servizio», senza chiarire quale rapporto vi sia fra
premessa e conseguenza. Da tale asserita «attrazione» fa derivare,
poi, la lesione degli evocati parametri costituzionali, senza
chiarirne le ragioni. E cio', a prescindere dalla considerazione che
la censura, ove interpretata nel senso che sia diretta a negare la
riconducibilita' della norma alla materia della tutela della
concorrenza, sarebbe comunque infondata, perche' - come si e' visto
sub 14.1. - il richiamo ai commi 5 e 7 dell'art. 113 del d.lgs. n.
267 del 2000 effettuato dal legislatore esprime la sua volonta' di
disciplinare aspetti generali attinenti alla tutela della
concorrenza, quali la forma di gestione e le procedure di affidamento
del servizio idrico integrato.
La questione sub b) non e' fondata.
La Regione lamenta che la norma censurata fissa una disciplina di
dettaglio e non principi fondamentali nella materia, che
evidentemente ritiene di competenza legislativa concorrente, della
«regolazione del servizio idrico integrato». Il presupposto su cui si
basa la censura e' erroneo, perche' l'art. 117, terzo comma, Cost.,
il quale contiene l'elenco delle materie di competenza legislativa
concorrente, non contempla la materia indicata dalla ricorrente.
14.3. - La Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 73 del 2006)
impugna specificamente il comma 1 dell'art. 150, affermando che esso,
nello stabilire che «L'Autorita' d'ambito, nel rispetto del piano
d'ambito e del principio di unicita' della gestione per ciascun
ambito, delibera la forma di gestione fra quelle di cui all'articolo
113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267», e
percio', nell'adottare il principio dell'unicita' della gestione,
viola: a) l'art. 76 Cost., per eccesso di delega; b) l'art. 3 Cost.,
sub specie del principio di ragionevolezza; c) l'art. 117, quarto
comma, Cost. A sostegno delle questioni proposte, richiama le stesse
ragioni fatte valere in relazione all'art. 147, comma 2, lettera b),
per contestare l'introduzione da parte del legislatore delegato del
principio di unicita' della gestione del servizio idrico.
Riguardo a tali questioni, deve essere dichiarata cessata la
materia del contendere.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, infatti, la
ricorrente afferma di non avere piu' interesse alle questioni
relative alla previsione del principio dell'unicita' della gestione,
sostituito, per effetto dell'art. 2, comma 13, del d.lgs. 16 gennaio
2008, n. 4, da quello dell'unitarieta' della gestione, gia' fissato,
secondo la ricorrente, dalla legge n. 36 del 1994 e fatto proprio
dalla legislazione regionale. Trova applicazione, pertanto,
l'orientamento di questa Corte secondo cui, nel giudizio principale,
quando la parte ricorrente, pur non rinunciando formalmente al
ricorso, evidenzia il sopraggiunto venir meno delle ragioni della
controversia e la parte resistente non e' costituita - come nella
specie - o non si oppone, deve essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere.
14.4. - La Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 73 del 2006)
censura l'art. 150, comma 2, il quale prevede che «L'Autorita'
d'ambito aggiudica la gestione del servizio idrico integrato mediante
gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, in
conformita' ai criteri di cui all'art. 113, comma 7, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, secondo modalita' e termini
stabiliti con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio nel rispetto delle competenze regionali in materia».
La ricorrente sostiene che la disposizione viola: a) l'art. 76
Cost. e, quale parametro interposto, la legge di delegazione n. 308
del 2004, la quale: (a.1.) stabilendo che «Il Governo e' delegato ad
adottare [...] uno o piu' decreti legislativi di riordino,
coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative»
previgenti (art. 1, comma 1), non permette l'introduzione nel decreto
delegato di una disposizione «innovativa»; (a.2.) stabilendo che la
fonte delegata debba rispettare, tra l'altro, le attribuzioni
regionali e degli enti locali fissate dal decreto legislativo n. 112
del 1998 (art. 1, comma 8), preclude l'attribuzione di funzioni
amministrative all'Autorita' d'ambito in contrasto con l'art. 88
dello stesso d.lgs. n. 112 del 1998, il quale «non riserva [...] al
livello di governo statale il compito di disciplinare le modalita' ed
i termini per l'aggiudicazione della gestione del servizio idrico
integrato»; b) l'art. 117, secondo e quarto comma, Cost., perche',
riservando al livello statale la determinazione delle modalita' e dei
termini di aggiudicazione, lede i principi di proporzionalita' e di
adeguatezza che connotano l'esercizio della potesta' legislativa
statale in materia di tutela della concorrenza e, pertanto, opera
un'illegittima compressione della competenza legislativa regionale;
c) l'art. 117, sesto comma, Cost. perche' demanda la disciplina delle
modalita' e dei termini dell'aggiudicazione ad un atto ministeriale
che, al di la' del nomen juris utilizzato, ha natura regolamentare ed
interviene nella materia di potesta' legislativa regionale dei
«servizi pubblici locali».
14.4.1. - La questione sub a.1.) - con la quale si lamenta, in
riferimento all'art. 76 Cost., il carattere innovativo della
disposizione censurata - non e' fondata.
Il presupposto interpretativo delle ricorrenti e', infatti,
erroneo, perche' - come gia' osservato ai punti 12.5.2. e 13.2.2. -
la legge di delegazione consente, nel caso di specie, l'innovazione.
14.4.2. - A prescindere da quanto affermato nella sentenza di
questa Corte n. 225 del 2009 circa l'applicabilita' del d.lgs. n. 112
del 1998 quale criterio direttivo della legge di delegazione, deve
rilevarsi che anche la questione sub a.2.) - con la quale si lamenta,
sempre in riferimento all'art. 76 Cost., la violazione dell'art. 88
di tale decreto legislativo - non e' fondata.
Infatti, l'art. 88 del d.lgs. n. 112 del 1998 non preclude che la
legge statale attribuisca all'autorita' d'ambito le funzioni
amministrative in tema di aggiudicazione. Infatti, detto articolo, al
comma 1, lettera h), fa espressamente rientrare, fra i «compiti di
rilievo nazionale» attribuiti allo Stato, quelli relativi «ai criteri
per la gestione del servizio idrico integrato come definito
dall'articolo 4 della legge 5 gennaio 1994, n. 36»; e non vi e'
dubbio che tra tali criteri rientri quello relativo
all'aggiudicazione della gestione, che e' un tipico strumento di
tutela della concorrenza.
14.4.3. - E' parimenti non fondata la questione sub b), con la
quale si lamenta, in riferimento all'art. 117, secondo e quarto
comma, Cost., che la riserva a livello statale della determinazione
delle modalita' e dei termini di aggiudicazione viola i principi di
proporzionalita' e di adeguatezza che connotano l'esercizio della
potesta' legislativa statale in materia di tutela della concorrenza e
opera un'illegittima compressione della competenza legislativa
regionale.
Infatti, l'aggiudicazione, essendo lo strumento attraverso il
quale si realizza l'affidamento del servizio, rientra a pieno titolo
- come si e' visto ai punti 14.1. e 14.2. - nella materia della
tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva
statale.
14.4.4. - La questione sub c) - con la quale si lamenta, in
riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost., che lo Stato non ha
potesta' regolamentare per la disciplina delle modalita' e dei
termini dell'aggiudicazione - e' anch'essa non fondata.
Infatti, la disciplina dell'aggiudicazione rientra - come appena
osservato - nella materia della tutela della concorrenza, di
competenza legislativa esclusiva dello Stato, con la conseguenza che
quest'ultimo ha, nella specie, potesta' regolamentare, proprio ai
sensi dell'evocato parametro.
15. - La sola Regione Calabria (ricorso n. 68 del 2006) censura
l'art. 151 - recante la rubrica «Rapporti tra autorita' d'ambito e
soggetti gestori del servizio idrico integrato» - in riferimento
all'art. 117 Cost., perche' costituisce «prosieguo logico e
specificazione» dell'art. 150 e quindi e' illegittimo per effetto
dell'illegittimita' di tale ultima disposizione.
La questione non e' fondata.
Infatti, la denunciata illegittimita' non sussiste, perche' essa
deriverebbe - nella prospettazione della ricorrente -
dall'accoglimento delle questioni di legittimita' costituzionale
relative all'art. 150, che sono state, invece, rigettate.
16. - L'art. 153 e' censurato dalle Regioni Calabria (ricorso n.
68 del 2006) e Umbria (ricorso n. 72 del 2006), rispettivamente, nel
suo complesso e nel comma 1.
La disposizione - la cui rubrica recita «Dotazioni dei soggetti
gestori del servizio idrico integrato» - prevede che: a) «Le
infrastrutture idriche di proprieta' degli enti locali ai sensi
dell'articolo 143 sono affidate in concessione d'uso gratuita, per
tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico
integrato, il quale ne assume i relativi oneri nei termini previsti
dalla convenzione e dal relativo disciplinare» (comma 1); b) «Le
immobilizzazioni, le attivita' e le passivita' relative al servizio
idrico integrato, ivi compresi gli oneri connessi all'ammortamento
dei mutui oppure i mutui stessi, al netto degli eventuali contributi
a fondo perduto in conto capitale, e/o in conto interessi, sono
trasferiti al soggetto gestore, che subentra nei relativi obblighi.
Di tale trasferimento si tiene conto nella determinazione della
tariffa, al fine di garantire l'invarianza degli oneri per la finanza
pubblica» (comma 2).
16.1. - La Regione Calabria sostiene che la disposizione viola
l'art. 117 Cost. e richiama a sostegno della promossa questione le
medesime ragioni fatte valere in relazione all'art. 150.
L'illegittimita' costituzionale della norma deriverebbe, cioe', dal
fatto che essa si basa «essenzialmente sulla disciplina dell'art. 113
del decreto legislativo n. 267 del 2000», con la duplice conseguenza
che essa e' indice dell'«intento dilatatorio perseguito dal
legislatore statale relativamente alle competenze di cui e' titolare»
e che «l'esclusione di ogni rilievo della "tutela della concorrenza"
nel settore che ci occupa configura [...] come improponibile una
recezione della normativa dal precitato art. 113».
La questione non e' fondata.
La censura e' sostanzialmente diretta a negare la
riconducibilita' del comma 1 dell'art. 153 alle materie di competenza
legislativa esclusiva statale, di cui all'art. 117, secondo comma,
Cost. La disciplina della dotazione dei gestori del servizio idrico
integrato recata dalla norma, diversamente da quanto ritenuto dalla
ricorrente, e' riconducibile in prevalenza alla competenza
legislativa esclusiva statale. La disposizione censurata, infatti,
nel riferirsi alle infrastrutture idriche di proprieta' degli enti
locali, che sono beni senza dubbio funzionali alla gestione del
servizio idrico quale servizio pubblico locale, esclude in radice
l'onerosita' della concessione d'uso di tali infrastrutture al
gestore del servizio ed incide, percio', sulla tipologia
contrattuale. Essa attiene, dunque, all'esercizio dell'autonomia
negoziale in tema di concessioni-contratto e deve percio' essere
ricondotta, secondo un criterio di prevalenza, alla materia
dell'ordinamento civile, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,