Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli da 217 a
226, da 233 a 236, da 238 a 253, 257 e 265, nonche' dell'allegato 4
alla Parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), promossi dalle Regioni Calabria,
Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna, Liguria e Marche con ricorsi
notificati l'8, il 13, il 12-21 ed il 12-27 giugno 2006, depositati
in cancelleria il 10, il 14, il 15, il 16 ed il 21 giugno 2006,
iscritti ai nn. 68, 69, 70, 73, 74 e 79 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri; nonche' gli atti di intervento dell'Associazione Italiana
per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus e della
Biomasse Italia s.p.a. ed altre;
Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 2009 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi gli avvocati Maria Grazia Bottari Gentile per la Regione
Calabria, Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Fabio
Lorenzoni per la Regione Piemonte, Giandomenico Falcon e Franco
Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per
la Regione Liguria, Gustavo Visentini per la Regione Marche,
Alessandro Giadrossi per l'Associazione italiana per il VVorld VVide
Fund for Nature (VVVVF Italia) - Onlus e gli avvocati dello Stato
Fabrizio Fedeli e Sergio Fiorentino per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni Calabria, Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna,
Liguria e Marche, ciascuna con distinto ricorso, rispettivamente
contrassegnato con i numeri 68, 69, 70, 73, 74 e 79 del registro
ricorsi dell'anno 2006, hanno sollevato, in via principale, questione
di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni contenute nel
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), in riferimento agli articoli 3, 11, 76, 117, 118 e 119
della Costituzione, nonche' in relazione al principio di leale
collaborazione.
In particolare, la Regione Calabria ha impugnato, tra gli altri,
gli articoli da 217 a 226 e da 233 a 236, l'art. 238 e gli articoli
da 239 a 253, l'art. 265 e l'allegato 4 alla Parte quarta del d.lgs.
n. 152 del 2006; la Regione Toscana, tra gli altri, gli articoli 238,
240, 242 e 252; la Regione Piemonte, a sua volta, tra gli altri,
l'art. 238, gli articoli 240, 242, 246 e 252; la Regione
Emilia-Romagna, tra gli altri, il solo art. 238; la Regione Liguria,
tra gli altri, l'art. 240, gli articoli 242 a 244, e gli articoli
246, 252 e 257; la Regione Marche, infine, gli articoli 238, 240,
241, 242 e 252.
2. - La Regione Calabria deduce la complessiva illegittimita'
costituzionale dell'intero Titolo IL della Parte quarta del d.lgs. n.
152 del 2006 (articoli da 217 a 226), nella parte in cui,
genericamente, prevede la disciplina della gestione degli imballaggi
e, piu' specificamente, regola i consorzi per la gestione degli
imballaggi e dei relativi rifiuti in quanto la detta disciplina
collocandosi «sul punto di intersezione tra varie competenze, di
diversa natura (tutela dell'ambiente, tutela della salute, servizi
pubblici regionali e locali)», doveva essere adottata mediante un
procedimento di approvazione rispettoso del principio della leale
cooperazione.
La Regione ricorrente precisa che, anche se si ritenesse
prevalente l'ambito materiale della tutela dell'ambiente, tuttavia
non sarebbe comunque stata rispettata la naturale trasversalita' di
tale materia, molte essendo le disposizioni contenute nel decreto
legislativo non riconducibili a standard di tutela uniforme. In
particolare la ricorrente censura l'art. 221, commi da 4 a 9, che
predispone una disciplina degli obblighi di produttori e utilizzatori
cosi' puntuale da impedire alle Regioni di modularla, invece, in
ragione delle peculiarita' del loro territorio e delle loro esigenze
produttive; l'art. 222 che prevede gli obblighi delle pubbliche
amministrazioni in tema di raccolta differenziata, in quanto la norma
citata sarebbe applicabile a tutta la pubblica amministrazione senza
distinguere fra enti ed organi statali e quelli sub-statali, cosi'
incidendo, in violazione dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione, sulla materia di competenza residuale regionale della
organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici
regionali; l'art. 223 che reca, a sua volta, una normativa di
dettaglio anch'essa volta non a predisporre standard di tutela, ma a
individuare strumenti e procedure per raggiungere lo standard altrove
indicato.
In via subordinata la Regione osserva anche che il comma 2
dell'art. 222 detta una disciplina talmente minuziosa da arrivare a
delineare le procedure da seguire per il raggiungimento degli
obbiettivi fissati.
L'art. 223 presenterebbe, per la ricorrente Regione, altri
profili di incostituzionalita', riferibili alla lesione dell'art.
118, primo comma, della Costituzione.
In particolare, la previsione che i consorzi fra produttori e
recuperatori debbano essere strutturati su base nazionale e regolati
da uno statuto tipo redatto dal Ministero dell'ambiente, di concerto
con quello delle attivita' produttive, oltre a escludere le istanze
regionali, violerebbe l'art. 76 della Costituzione, stante il mancato
rispetto dell'art. 1, comma 8, della legge di delega 15 dicembre
2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e
l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di
diretta applicazione), il quale impone al legislatore delegato di
conformarsi alle previsioni di cui al decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59). Pertanto, a parere della ricorrente, in
virtu' del disposto dell'art. 85 del decreto legislativo n. 112 del
1998, il quale a sua volta rimanda all'art. 40 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva
91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti
pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti
di imballaggio), sarebbe ingiustificata la previsione della
dimensione necessariamente nazionale dei consorzi fra produttori e
utilizzatori. La Regione lamenta anche la «compressione dei poteri
regionali» cui sarebbe inibita ogni valutazione al momento della
costituzione del consorzio e la predisposizione di strumenti
normativi atti a salvaguardarne la «serieta» e «importanza».
La Regione deduce, altresi', la illegittimita' costituzionale
dell'art. 224 del d.lgs. n. 152 del 2006 nella parte in cui,
rispondendo ad una logica marcatamente centralistica in violazione
del principio di sussidiarieta' espresso dall'art. 118, primo comma,
della Costituzione, concentra sul solo Consorzio nazionale imballaggi
la totalita' delle funzioni dalla medesima norma previste, ovvero, in
via subordinata, in quanto non consente alle Regioni di creare
analoghi Consorzi a livello regionale che esercitino, nel rispetto
del principio di sussidiarieta', le funzioni che possono essere
svolte al loro livello territoriale.
2.1. - Come si e' detto la Regione Calabria solleva questione di
legittimita' costituzionale anche degli articoli 233, 234, 235 e 236
del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali rispettivamente prevedono la
istituzione del Consorzio nazionale di raccolta e trattamento degli
oli e dei grassi vegetali ed animali esausti, del Consorzio nazionale
per il riciclaggio di rifiuti di beni in polietilene, del Consorzio
nazionale per la raccolta ed il trattamento delle batterie al piombo
esauste e dei rifiuti piombosi e del Consorzio nazionale per la
gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati. Le citate
disposizioni, a parere della ricorrente, si porrebbero in contrasto
col principio di sussidiarieta' espresso dall'art. 118, primo comma,
della Costituzione, concentrando sui Consorzi nazionali la totalita'
delle funzioni amministrative da loro previste, e, in via
subordinata, non consentendo alle Regioni di creare analoghi Consorzi
a livello regionale.
2.2. - La Regione Calabria censura l'art. 238, comma 6 (e commi
3, 5, 7 e 8 per la parte in cui lo richiamano) del d.lgs. n. 152 del
2006 poiche', pur in presenza dei molteplici titoli competenziali
concernenti la gestione dei rifiuti, attribuisce al Ministro
dell'ambiente il compito di predisporre con apposito regolamento «i
criteri generali sulla base dei quali vengono definite le componenti
dei costi e viene determinata la tariffa» per la gestione dei rifiuti
urbani. Tale disposizione violerebbe l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, assegnando allo Stato una potesta' regolamentare in una
materia non di sua esclusiva competenza.
Subordinatamente la disposizione violerebbe anche il principio di
leale collaborazione prevedendo che il regolamento di cui al comma 6
sia emanato dal Ministro dell'ambiente, di concerto con quello delle
attivita' produttive, sentita la Conferenza Stato-Regioni, la' dove,
dato il rilievo assunto dal regolamento in questione, sarebbe
necessario che la concertazione tra Stato e Regioni si realizzi
tramite una «intesa in senso forte».
2.3. - La Regione Calabria solleva, altresi', questione di
legittimita' costituzionale dell'intero Titolo V della Parte quarta
del d.lgs. n. 152 del 2006 (articoli da 239 a 253) che disciplina la
bonifica dei siti contaminati.
Ricorda la ricorrente che la delega legislativa, contenuta
nell'art. 1, comma 1, della legge n. 308 del 2004, consentiva al
Governo la emanazione di uno o piu' decreti per il «riordino,
coordinamento ed integrazione delle disposizioni legislative» in
vigore.
Secondo la Regione Calabria, la disciplina in esame avrebbe un
carattere profondamente innovativo rispetto a quella preesistente e
cio' costituirebbe una violazione della legge delega e dell'art. 76
cost. con evidenti riflessi sulle attribuzioni costituzionali delle
Regioni «sia per il tipo di normativa redatta» sia perche' l'aver
esorbitato dai limiti della delega avrebbe consentito allo Stato di
porre in essere norme che, qualora previste come innovative ab
initio, avrebbero necessitato, in ossequio al principio di leale
collaborazione, di una assai piu' rilevante partecipazione delle
Regioni nella fase formativa della legge.
In via subordinata la Regione eccepisce il contrasto di «molte
delle disposizioni contenute negli articoli da 239 a 253 del d.lgs.
n. 152 del 2006» con l'art. 117 della Costituzione. Infatti la
disciplina della bonifica dei siti contaminati coinvolge diversi
titoli competenziali quali quello trasversale della tutela
dell'ambiente, quelli concorrenti del governo del territorio e della
tutela della salute nonche', almeno sotto determinati profili, quello
di competenza residuale regionale dell'agricoltura. Tuttavia,
prosegue la ricorrente, l'aspetto prevalente sembrerebbe essere
quello del governo del territorio, configurandosi la attivita' di
ripristino della salubrita' dei luoghi come momento qualificante
della azione di governo del suolo, del sottosuolo e delle acque.
Per tali motivi la Regione Calabria ritiene in contrasto con
l'art. 117 della Cost., dato il loro carattere di norme di dettaglio,
le seguenti disposizioni: l'art. 242, che, lungi dal porre principi
fondamentali, disciplina in dettaglio le procedure operative ed
amministrative di bonifica; l'art. 244, il quale individua i
comportamenti che le amministrazioni debbono tenere in caso di
superamento dei valori di concentrazione soglia; l'art. 245, che si
occupa di particolari modalita' di interventi di messa in sicurezza,
bonifica e ripristino ambientale; l'art. 248, che specifica le forme
dei controlli sulle opere eseguite; l'art. 249 e l'allegato 4 alla
Parte quarta, che disciplinano le modalita' semplificate di
interevento nelle aree di ridotte dimensioni; l'art. 250, che
disciplina le condizioni per l'intervento in via sostitutiva della
pubblica amministrazione.
Le predette disposizioni di cui agli articoli 242, 244, 245, 248
e 249, peraltro, stante il loro carattere dettagliato, sarebbero,
altresi', viziate anche qualora si ritenesse che l'oggetto delle
medesime non sia ascrivibile all'ambito materiale prevalente del
«governo del territorio» ma ad una concorrenza di competenze; e',
infatti, da escludersi che esse siano riconducibili alla
individuazione di uno standard di tutela uniforme.
2.4. - Con specifico riferimento all'art. 241, la ricorrente
ritiene che la norma, nell'attribuire al Ministro dell'ambiente, di
concerto con quello delle attivita' produttive, quello della salute e
quello delle politiche agricole, un potere regolamentare in una
materia articolata che vede la presenza anche della competenza
residuale regionale in tema di agricoltura, violerebbe il sesto comma
dell'art. 117 della Costituzione e si porrebbe, altresi', in
contrasto col principio di leale cooperazione attesa la mancata
previsione, persino, della consultazione delle Regioni.
2.5. - La Regione Calabria deduce anche la illegittimita'
costituzionale dei commi 3 e 4 dell'art. 252; quanto al primo,
poiche' esso, nel prevedere che la perimetrazione dei siti di
bonifica di interesse nazionale debba avvenire «sentiti i comuni, le
province, le regioni e gli altri enti locali», lederebbe le
attribuzioni costituzionali delle Regioni che, invece, sulla base
della loro piu' approfondita conoscenza del territorio, dovrebbero
poter codecidere con lo Stato sulla perimetrazione; quanto al
secondo, poiche' esso, oltre a ledere il principio di leale
cooperazione, violerebbe anche l'art. 76 della Costituzione. Infatti,
a parere della ricorrente, l'art. 1, comma 8, della legge di delega
n. 308 del 2004, rinviando all'art. 85 del d.lgs. n. 112 del 1998,
imporrebbe il rispetto delle attribuzioni regionali fissate dall'art.
17 del d.lgs. n. 22 del 1997, il quale, al comma 14, prevedeva, per
gli interventi di bonifica di interesse nazionale, l'intesa con la
Regione territorialmente competente.
2.6. - Da ultimo la Regione Calabria censura l'art. 265, comma 3,
del d.lgs. n. 152 del 2006. Detta norma prevede che tramite un
decreto ministeriale siano individuate «le forme di promozione e di
incentivazione per la ricerca e lo sviluppo di nuove tecnologie di
bonifica presso le universita', nonche' presso le imprese e i loro
consorzi». Secondo la rimettente la predetta disposizione sarebbe in
contrasto con l'art. 117, sesto comma, della Costituzione poiche'
attribuisce allo Stato una potesta' regolamentare nella materia di
competenza concorrente della ricerca scientifica. Esso violerebbe,
altresi', l'art. 119 della Costituzione, prevedendo l'attribuzione di
incentivi in un ambito non di esclusiva competenza dello Stato,
nonche' il principio di leale cooperazione, non contemplando alcun
tipo di coinvolgimento della Regione.
2.7. - In prossimita' della data fissata per la discussione del
ricorso la Regione Calabria ha depositato una memoria illustrativa
nella quale si sofferma sul perdurante interesse a coltivare il
ricorso, pur in presenza delle modifiche normative intervenute sul
d.lgs. n. 152 del 2006 a seguito della entrata in vigore del decreto
legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive
ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
norme in materia ambientale).
Con riferimento, in particolare, alla normativa in tema di
gestione degli imballaggi la ricorrente, precisato che la normativa
in discorso ha comunque spiegato effetti gia' nella sua versione
originaria, ribadisce che, al di la' delle modifiche ad essa
apportate, spesso solo formali, permangono le censure a suo tempo
formulate quanto alla violazione dell'art. 117 della Costituzione,
dato il carattere estremamente dettagliato e puntuale della detta
normativa, e quanto alla violazione dell'art. 118 della Costituzione,
stante il permanere dell'impianto normativo basato sul carattere
nazionale dei consorzi.
Anche con riferimento alla impugnazione degli articoli 233, 234 e
236 del d.lgs. n. 152 del 2006 le novelle apportate non incidono sul
contenuto della medesima; diversamente la ricorrente prende atto
della avvenuta abrogazione dell'art. 235.
Infine riguardo alla disciplina dei siti contaminati il carattere
solo formale delle modificazioni intervenute ne esclude, ad avviso
della Regione ricorrente, ricadute sul merito del ricorso.
3. - Con ricorso notificato il 12-21 giugno 2006 e depositato il
14 giugno 2006, la Regione Toscana ha impugnato, tra l'altro, l'art.
238, commi 3, 6, 7, 8, 9 e 10, l'art. 240, comma 1, lettera b),
l'art. 242, commi 2, 3, 4, 5 e 7, e l'art. 252, commi 3 e 4, del
d.lgs. n. 152 del 2006, per violazione degli articoli 11, 76, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione.
3.1. - La ricorrente censura anzitutto l'art. 238, commi 3, 6, 7,
8, 9 e 10, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 Cost.
La disposizione citata, ricorda la ricorrente, regola la tariffa
per la gestione dei rifiuti urbani: il comma 3 stabilisce che «la
tariffa e' determinata, entro tre mesi dalla data di entrata in
vigore del decreto di cui al comma 6, dalle Autorita' d'ambito ed e'
applicata e riscossa dai soggetti affidatari del servizio di gestione
integrata sulla base dei criteri fissati dal regolamento di cui al
comma 6»; mentre i commi da 6 a 10 disciplinano le competenze
attuative.
Secondo la Regione ricorrente, l'intera norma recherebbe vulnus
alle competenze regionali: in particolare, essa si porrebbe in
contrasto con gli articoli 117, 118 e 119 Cost., (rinviando la difesa
regionale a considerazioni analoghe a quelle gia' svolte in relazione
all'art. 154, il quale istituisce la tariffa del servizio idrico e
fissa i parametri per determinarla), in quanto i poteri «riconosciuti
[dalla citata disposizione] al ministero violerebbero la competenza
legislativa regionale in tema di servizi pubblici locali (cfr. le
sentenze n. 272 del 2004 e n. 29 del 2006 della Corte
costituzionale)», oltre che l'autonomia finanziaria della Regione, in
ragione della sua incidenza su di un'entrata regionale, di competenza
regionale.
In subordine, rileva sempre la Regione, se anche si volesse
ritenere la disciplina della presente tariffa rientrante nella
competenza statale, la norma sarebbe, comunque, censurabile, non
avendo previsto l'intesa con le Regioni; intesa necessaria tutte le
volte che il legislatore nazionale interviene in una materia come
quella del caso di specie (precisamente i rifiuti), «ove gli
interessi ambientali si sovrappongono con quelli di tutela del
territorio e della tutela della salute (sentenza n. 407/2002)».
3.2. - Per quanto concerne, poi, gli articoli 240, 242 e 252, la
Regione ricorrente premette che gli stessi sono collocati nel Titolo
V della Parte quarta dell'impugnato decreto legislativo, titolo che
disciplina la bonifica dei siti contaminati.
L'art. 240, prosegue la Regione Toscana, detta, in generale, le
definizioni utili per l'applicazione delle disposizioni contenute nel
Titolo V del decreto legislativo n. 152 del 2006; in particolare, il
comma 1, lettera b), riguarda "concentrazioni soglia di
contaminazione (CSC)" e stabilisce in merito: «i livelli di
contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al
di sopra dei quali e' necessaria la caratterizzazione del sito e
l'analisi di rischio sito specifica, come individuati nell'Allegato 5
alla parte quarta del presente decreto. Nel caso in cui il sito
potenzialmente contaminato sia ubicato in un'area interessata da
fenomeni antropici o naturali che abbiano determinato il superamento
di una o piu' concentrazioni soglia di contaminazione, queste ultime
si assumono pari al valore di fondo esistente per tutti i parametri
superati».
L'art. 242, invece, premette la ricorrente, riguarda le procedure
operative ed amministrative per procedere alla bonifica dei siti
inquinati e stabilisce: «al verificarsi di un evento che sia
potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile
dell'inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure
necessarie di prevenzione e ne da' immediata comunicazione ai sensi e
con le modalita' di cui all'art. 304, comma 2» [recte: comma 1];
mentre al successivo comma 2: «il responsabile dell'inquinamento,
attuate le necessarie misure di prevenzione, svolge, nelle zone
interessate dalla contaminazione, un'indagine preliminare sui
parametri oggetto dell'inquinamento e, ove accerti che il livello
delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) non sia stato
superato, provvede al ripristino della zona contaminata, dandone
notizia, con apposita autocertificazione, al comune ed alla provincia
competenti per territorio entro quarantotto ore dalla comunicazione.
L'autocertificazione conclude il procedimento di notifica di cui al
presente articolo, ferme restando le attivita' di verifica e di
controllo da parte dell'autorita' competente da effettuarsi nei
successivi quindici giorni».
Quindi, relativamente ai successivi commi 3 e 4, la ricorrente
rileva che il primo trasferisce la competenza autorizzatoria delle
bonifiche dalla Regione al Comune (in difformita' da quanto previsto
dall'art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997); ed il secondo, dispone che
«sulla base delle risultanze della caratterizzazione, al sito e'
applicata la procedura di analisi del rischio sito specifica per la
determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)». Il
comma 4 prevede, inoltre, che i criteri da utilizzare per
l'applicazione della procedura di analisi di rischio sono quelli
riportati nell'allegato 1 alla Parte quarta dello stesso decreto; e
stabilisce, altresi', che, entro sei mesi dall'approvazione del piano
di caratterizzazione, il soggetto responsabile presenti alla Regione
i risultati dell'analisi di rischio che saranno approvati da apposita
Conferenza di servizi convocata dalla Regione.
Qualora gli esiti della procedura dell'analisi di rischio
dimostrino che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito
e' inferiore alle concentrazioni soglia di rischio, prosegue la
ricorrente, la Conferenza dei servizi, con l'approvazione del
documento dell'analisi del rischio, dichiara - ai sensi del comma 5 -
concluso positivamente il procedimento, potendo prescrivere lo
svolgimento di un programma di monitoraggio sul sito circa la
stabilizzazione della situazione riscontrata in relazione agli esiti
dell'analisi di rischio e all'attuale destinazione d'uso del sito.
Quanto stabilito, si porrebbe, a detta della ricorrente, in
contrasto sia con la normativa comunitaria in materia di rifiuti, sia
con la legge delega (con violazione, quindi, degli articoli 11, 76,
117 e 118 Cost.).
Infatti, secondo la Regione Toscana, «l'individuata procedura
operativa ed amministrativa per la bonifica dei siti inquinati ha
come naturale conseguenza un pregiudizio derivante da un minor rigore
nella tutela ambientale e una compressione delle attribuzioni
regionali in materia di tutela della salute, nonche' del governo del
territorio».
Riguardo, in particolare, all'art. 242, relativamente alla parte
in cui collega l'obbligo di bonifica per il soggetto che inquina agli
esiti della procedura di analisi del rischio - svolta peraltro dallo
stesso soggetto che ha inquinato (si veda l'allegato 2 alla Parte
quarta del decreto) - la stessa e', per la ricorrente, ancorata a
parametri del tutto incerti e non oggettivi, con conseguente
possibilita', per l'inquinatore, di poter effettuare un'analisi del
rischio piu' favorevole ai propri interessi, evitando la successiva
fase di bonifica.
In altri termini, a detta della difesa regionale, la norma
censurata demanda al responsabile dell'inquinamento - previo
svolgimento, nelle zone interessate dalla contaminazione, di
un'indagine preliminare sui parametri oggetto dell'inquinamento - la
valutazione del superamento o meno delle concentrazioni soglia di
contaminazione (CSC) e, quindi, conseguentemente, la valutazione se
provvedere al ripristino della zona contaminata (comunicandolo, con
apposita autocertificazione, sia al Comune, sia alla Provincia
competenti per territorio) ovvero, se darne immediata notizia agli
stessi Enti, descrivendo, altresi', le misure di prevenzione e di
messa in sicurezza di emergenza da esso adottate.
Una tale disposizione si porrebbe, pertanto, in aperto contrasto
con la normativa comunitaria relativamente alla tutela dei suoli
dall'inquinamento, poiche' si demanderebbe alla discrezionalita'
dell'inquinatore - a fronte dell'inquinamento di un sito - la scelta
della procedura ritenuta piu' adatta al caso di specie. All'Ente
pubblico competente - nel caso lo stesso dissenta dall'analisi
prodotta dal soggetto - non restera' (dopo aver espresso il proprio
parere negativo) che procedere d'ufficio alla bonifica del sito, con
gravi ripercussioni sull'erario per le ben poche probabilita' di
recuperare le spese sostenute, anche in via giudiziaria; ovvero, non
procedere alla bonifica, con inevitabili e gravi ripercussioni sul
territorio e sulla tutela della salute dei cittadini.
Da qui la dedotta violazione degli articoli 117 e 118 Cost., a
cui si aggiungerebbe - sempre secondo la Regione ricorrente - anche
la «compromissione» del principio comunitario «chi inquina paga», con
conseguente violazione anche dei principi e dei criteri direttivi
enunciati dall'art. 1, comma 8, della legge di delega n. 308 del 2004
e, in particolare, di quelli di cui alle lettere e) ed f), nonche'
alle lettere b) e h).
Relativamente alle prime due, le stesse - prosegue la Regione
ricorrente - enunciano i principi ai quali il nuovo testo unico
avrebbe dovuto uniformarsi, da un lato, dando «piena e coerente
attuazione delle direttive comunitarie, al fine di garantire elevati
livelli di tutela dell'ambiente e di contribuire in tale modo alla
competitivita' dei sistemi territoriali e delle imprese, evitando
fenomeni di distorsione della concorrenza»; e, dall'altro, affermando
i «principi comunitari di prevenzione, di precauzione, di correzione
e riduzione degli inquinamenti e dei danni ambientali e del principio
"chi inquina paga"». Mentre, con riguardo ai principi stabiliti nelle
lettere b) e h), gli obiettivi da perseguire sarebbero stati altresi'
quelli del «conseguimento di maggiore efficienza e tempestivita' dei
controlli ambientali, nonche' certezza delle sanzioni in caso di
violazione delle disposizioni a tutela dell'ambiente» e la
«previsione di misure che assicurino l'efficacia dei controlli e dei
monitoraggi ambientali, incentivando in particolare i programmi di
controllo sui singoli impianti produttivi, anche attraverso il
potenziamento e il miglioramento dell'efficienza delle autorita'
competenti».
Per la Regione Toscana, tali obiettivi sarebbero stati
palesemente pregiudicati, con conseguente violazione degli articoli
11 e 76 Cost., e con ripercussioni sulle competenze costituzionali
della Regione in materia di governo del territorio e tutela della
salute.
Analoghe considerazioni, secondo la ricorrente, valgono per
l'art. 240, comma 1, lettera b), nella parte in cui lo stesso prevede
che, nelle ipotesi in cui «un sito potenzialmente contaminato sia
ubicato in un'area interessata da fenomeni antropici o naturali che
abbiano determinato il superamento di una o piu' concentrazioni
soglia di contaminazione, per tale specifico sito tali "valori
soglia" coincidono con il valore di fondo esistente nel sito, con
riferimento a tutti i parametri superati». Difatti, stante il dettato
di questa disposizione, verrebbero a determinarsi gravi incertezze
sulle modalita' di rilevamento dei valori di fondo e,
conseguentemente, sui valori di riferimento, con evidenti gravi
ripercussioni sulla tutela della salute e sul governo del territorio.
3.3. - Quindi, la Regione ritiene che analoga violazione dei
parametri sopra citati sarebbe operata anche dal comma 7 dello stesso
art. 242; questa disposizione, norma di dettaglio secondo la
ricorrente, prevedendo che «con il provvedimento [...] e' fissata
l'entita' delle garanzie finanziarie, in misura non superiore al
cinquanta per cento del costo stimato dell'intervento, che devono
essere prestate in favore della regione per la corretta esecuzione ed
il completamento degli interventi medesimi», impone una limitazione
del quantum della garanzia finanziaria. Pertanto, poiche'
consentirebbe a chi ha procurato un inquinamento di non offrire la
garanzia finanziaria integrale per la bonifica del sito, essa sarebbe
incompatibile con le competenze regionali in materia di tutela della
salute, governo del territorio e servizi pubblici, nonche' in
contrasto sia con i principi comunitari di tutela ambientale (in
particolare con il principio «chi inquina paga»), sia con i gia'
richiamati principi e criteri di cui alle lettere e) ed f) dell'art.
1, comma 8, della legge di delega n. 308 del 2004.
Tale previsione di un tetto massimo per le garanzie finanziarie,
poi, si porrebbe in contrasto anche con i principi direttivi di cui
alle lettere c), f) ed i) dell'art. 1, comma 8, secondo i quali il
testo unico avrebbe dovuto conformarsi a: «c) invarianza degli oneri
a carico della finanza pubblica; [...] f) affermazione dei principi
comunitari di prevenzione, di precauzione, di correzione e riduzione
degli inquinamenti e dei danni ambientali e del principio "chi
inquina paga"; [...] i) garanzia di una piu' efficace tutela in
materia ambientale anche mediante il coordinamento e l'integrazione
della disciplina del sistema sanzionatorio, amministrativo e penale,
fermi restando i limiti di pena e l'entita' delle sanzioni
amministrative gia' stabiliti dalla legge».
3.4. - La Regione Toscana impugna anche l'art. 252, commi 3 e 4,
del d.lgs. n. 152 del 2006, in riferimento agli articoli 117 e 118
Cost.
La Regione, preliminarmente, ricorda che tale articolo disciplina
la bonifica dei cosiddetti siti di interesse nazionale, prevedendo
che, alla loro individuazione, «si provvede con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, d'intesa con le regioni
interessate, secondo i seguenti principi e criteri direttivi [...]»
La norma stabilisce, poi, rispettivamente, al comma 3, che ai fini
della perimetrazione del sito e' sufficiente sentire «i comuni, le
province, le regioni e gli altri enti locali, assicurando la
partecipazione dei responsabili nonche' dei proprietari delle aree da
bonificare, se diversi dai soggetti responsabili»; mentre, al
successivo comma 4, che «la procedura di bonifica di cui all'art. 242
dei siti di interesse nazionale e' attribuita alla competenza del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, sentito il
Ministero delle attivita' produttive», senza alcuna previsione di una
intesa con le Regioni (come era stabilito all'art. 17, comma 14, del
d.lgs. n. 22 del 1991).
La Regione ricorrente, al proposito, lamenta che la mancata
previsione, nei commi censurati, dell'intesa con la Regione ai fini
della perimetrazione e dell'approvazione dei progetti di bonifica di
siti di interesse nazionale si porrebbe in contrasto con gli articoli
117 e 118 Cost., ripercuotendosi sulle competenze costituzionali
della Regione in materia di tutela della salute e governo del
territorio: la norma, infatti, cosi' stabilendo, vincolerebbe la
destinazione urbanistica del territorio dei siti d'interesse
nazionale da bonificare, senza prevedere nessun intervento da parte
delle Regioni interessate.
3.5. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
Riguardo alla dedotta violazione dell'art. 238, commi 3, 6, 7, 8,
9 e 10, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 Cost., la difesa
erariale Ritiene che questa disposizione - cosi' come gia' rilevato
per gli articoli 154 e 155 dello stesso Codice, relativi
all'istituzione di tariffe per i servizi idrici e di depurazione -
non verrebbe ad invadere la competenza regionale in materia di
servizi pubblici locali, con conseguente lesione dell'autonomia
finanziaria e tributaria della Regione ricorrente. La censura della
Regione sarebbe, difatti, infondata, stante la necessita' che gli
"elementi di base" delle tariffe «debbano essere accertati e fissati
in maniera omogenea su tutto il territorio nazionale» e determinati,
pertanto, dal legislatore nazionale. La norma, comunque, riserverebbe
«alla gestione regionale delle tariffe [...] ampi spazi per le
politiche locali di incentivazione e di aggravamento».
Ugualmente infondate sarebbero, per l'Avvocatura dello Stato, le
censure relative agli articoli 240, comma 1, lettera b), e 242, commi
2, 3, 4, 5, in relazione agli articoli 11, 76, 117 e 118 Cost., non
solo perche' si lamenterebbe, con «salti logici» ed in modo generico
una presunta «illegittimita' comunitaria», nonche' la violazione da
parte del legislatore statale delle competenze regionali in tema di
tutela della salute e di governo del territorio, ma anche perche' -
come testualmente afferma la difesa pubblica - «l'adozione della
cosiddetta analisi del rischio e' criterio gia' ricorrente nella
prassi amministrativa (soprattutto commissariale) sicche' vengono
meno, con il carattere innovativo della disposizione, le ragioni
sostanziali di un'opposizione preconcetta al sistema che il
legislatore nazionale ha inteso generalizzare».
Anche la censura mossa dalla Regione ricorrente al comma 7 del
citato articolo 242 per violazione degli articoli 11, 76, 117 e 118
Cost., sarebbe infondata.
Il legislatore delegato, infatti, con la disposizione impugnata,
non e' venuto a fissare un limite massimo alle garanzie finanziarie
che devono essere prestate a favore della Regione per la
realizzazione e l'esercizio degli impianti previsti dal progetto di
bonifica, cosi' violando principi comunitari (specificamente, il
principio "chi inquina paga"), ne' a determinare un aggravio degli
oneri a carico della finanza pubblica ed una riduzione della tutela
in materia ambientale in via indiretta. Questi, utilizzando una
misura percentuale, avrebbe solamente stabilito quali rapporti devono
sussistere «tra amministrazione e privato in sede di richiesta di
garanzie, ancorando il potere pubblico ad un parametro significativo
e quindi ragionevole».
Infine, con riguardo all'art. 252, commi 3 e 4, impugnato dalla
ricorrente, in riferimento agli articoli 117 e 118 Cost., poiche' non
prevederebbe un'adeguata partecipazione regionale ai fini della
perimetrazione e dell'approvazione della bonifica dei progetti dei
siti di interesse nazionale, la difesa erariale Ritiene che anche le
censure riferite a dette norme sarebbero non fondate.
Infatti, ferma restando - a parere dell'Avvocatura - la
considerazione che un'intesa forte sarebbe difficile da attuare
concretamente e «foriera di soluzioni spesso non trasparenti», si
dovrebbe anche tener presente che «se i siti da bonificare sono
qualificati d'interesse nazionale, se le risorse sono esclusivamente
statali, l'audizione attenta nell'ambito del procedimento
amministrativo di tutti i soggetti interessati consente il raccordo
con la realta' regionale e locale, lasciando tuttavia la
responsabilita' unitaria dell'intervento alla sola autorita' chiamata
a provvedere».
3.6. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, chiedendo,
relativamente agli articoli 240, comma 1, lettera b), e 242 del
d.lgs. n. 152 del 2006, l'accoglimento delle questioni, con
motivazioni sostanzialmente analoghe a quelle svolte dalla ricorrente
e riservandosi di ulteriormente illustrare le ragioni e i contenuti
dell'intervento.
3.7. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Toscana ha
depositato memoria nella quale - con riferimento agli articoli
censurati - ribadisce l'interesse a coltivare il ricorso, dal momento
che l'intervenuto d.lgs. n. 4 del 2008, correttivo del precedente
d.lgs. n. 152 del 2006, non ha inciso l'ambito normativo riferibile
alle disposizioni in esame e non ha, quindi, apportato significative
modifiche in proposito.
La difesa regionale insiste, altresi', per l'accoglimento del
ricorso proposto, richiamandosi ai motivi di censura svolti nel
medesimo.
3.8. - In prossimita' dell'udienza, ha depositato memoria
l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF
Italia) - Onlus, relativamente agli articoli 240, comma 1, lettera
b), e 242, commi 2, 3, 4, 5 e 7 del d.lgs. n. 152 del 2006,
insistendo per l'accoglimento delle questioni.
4. - La Regione Piemonte ha impugnato, tra gli altri, gli
articoli 238, 240, 242, 246 e 252 del d.lgs. n. 152 del 2006 per
violazione degli articoli 3, 76, 97, 117, 118, 119 e del principio di
leale collaborazione.
Quanto all'art. 238 che, come si e' detto, disciplina la tariffa
per la gestione dei rifiuti urbani, la Regione Piemonte lamenta il
carattere innovativo della nuova disciplina in contrasto con quanto
previsto dalla legge di delega. In particolare rileva che l'art. 1,
comma 9, lettera a), della legge di delega n. 308 del 2004,
individuava il criterio di «assicurare una maggiore certezza della
riscossione della tariffa sui rifiuti urbani anche mediante una piu'
razionale definizione dell'istituto» mentre il d.lgs. n. 152 del 2006
non si e' limitato a modificare la preesistente disciplina della
tariffa ma ha abrogato l'intero disposto dell'art. 49 del d.lgs. n.
22 del 1997, introducendo «rilevanti elementi innovativi circa i
presupposti per l'applicazione».
Per la Regione Piemonte l'art. 238 violerebbe anche il principio
comunitario «chi inquina paga» a causa dell'introduzione di
indicatori per la determinazione della tariffa, come il richiamo ad
indici reddituali, del tutto indipendenti dalla mera produzione dei
rifiuti. Inoltre altri indici, quali l'attribuzione della
giurisdizione al giudice tributario, evidenzierebbero la natura
tributaria della tariffa, con una sensibile divaricazione tra il
quantum pagato e il grado di fruizione del servizio pubblico in
violazione del citato principio «chi inquina paga» e con l'ulteriore
conseguenza di accentuare la difficolta' degli Enti regionali e
locali nella programmazione e gestione dei servizi in relazione al
finanziamento degli stessi.
4.1. - Anche con riferimento alla disciplina della bonifica dei
siti contaminati la Regione Piemonte rileva la presenza di numerose
innovazioni, «sia nelle disposizioni di definizioni sia nella
regolamentazione di procedure, che modificano notevolmente l'impianto
giuridico gia' costituito dall'art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997
senza supporto nelle previsioni della legge di delega».
In particolare, a parere della ricorrente, l'art. 240 introduce
una definizione della «messa in sicurezza operativa» che, anziche'
consentire un'appropriata organizzazione che contemperi l'attuazione
degli interventi con la prosecuzione dell'attivita' produttiva
secondo un piano operativo eventualmente concordato, finisce per
procrastinare a tempo indeterminato gli interventi fino a quando
l'attivita' verra' dismessa.
La Regione Piemonte ritiene, inoltre, che l'art. 242 modifichi
«integralmente tutto il precedente impianto di competenze eliminando
"l'incardinamento" degli interventi in primo luogo nei comuni
territorialmente interessati in violazione del principio di
sussidiarieta». Con la conseguenza che per operare secondo il sistema
prefigurato si renderebbero necessari dei mutamenti organizzativi che
paralizzerebbero l'attivita'. La nuova organizzazione, tra l'altro,
sarebbe piu' lenta e meno efficace per l'impossibilita' di una
verifica immediata sugli eventi di contaminazione attuabile invece a
livello comunale.
La definizione delle procedure si presenterebbe estremamente
dettagliata con difetti di coordinamento e con una complessita'
procedimentale senza alcuna giustificazione finendo in definitiva per
ostacolare un intervento dell'autorita' pubblica tempestivo e
specifico. Vi sarebbero inoltre non poche incongruenze in relazione
alle disposizioni degli articoli 244 e 245 ed a quelle della Parte
sesta riguardanti le azioni di prevenzione e di riparazione del danno
ambientale.
L'art. 246 e' censurato dalla Regione Piemonte in quanto «prevede
incongruamente il ricorso obbligatorio ad accordi di programma che i
soggetti tenuti ad eseguire gli interventi di bonifica hanno "diritto
di stipulare" con l'amministrazione competente».
Infine la Regione lamenta che, in materia di interventi di
interesse nazionale, l'art. 252 abbia eliminato l'intesa con la
Regione territorialmente competente in ordine alla definizione ed
approvazione del progetto di intervento.
L'esclusione della codeterminazione con la Regione sarebbe priva
di giustificazione ed in contrasto con il principio di leale
collaborazione, considerando la natura degli interventi di interesse
nazionale che riguardano vaste porzioni territoriali ed hanno
rilevante impatto socio-economico.
4.2. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, concludendo nel
senso dell'accoglimento del ricorso.
4.3. - Sono, altresi', intervenuti nel giudizio la Societa'
Italiana Centrali Termoelettriche SICET s.r.l.; la Biomasse Italia
s.p.a.; l'Ital Green Energy s.r.l. e l'Energia Tecnologia Ambiente
s.p.a., tutte quante chiedendo il rigetto del ricorso.
5. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 13
giugno 2006 e depositato il successivo 16 giugno, ha impugnato, tra
l'altro, l'art. 238 del citato d.lgs. n. 152 del 2006, in riferimento
agli articoli 76, 117, commi quarto e sesto, e 119, commi primo e
secondo, della Costituzione.
5.1. - La ricorrente premette che, contrariamente a quanto
previsto dall'art. 1, comma 9, lettera a), della legge delega n. 308
del 2004, l'art. 238 e' venuto a ridisciplinare integralmente la
tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, trasformandola anche
"concettualmente".
Infatti, prosegue la Regione ricorrente, l'articolo censurato,
abrogando la precedente disciplina contenuta nel cosiddetto «decreto
Ronchi», stabilisce che la «tassa» sui rifiuti sia, ora, «commisurata
su indici quali l'estensione dei locali detenuti e indici reddituali
articolati per fasce di utenza e territoriali» (comma 2), anziche'
sul parametro della effettiva produzione dei rifiuti, come sarebbe
corrispondente al principio comunitario «chi inquina paga»; in tal
modo resterebbe del tutto in ombra la natura di «tariffa» commisurata
quale corrispettivo della prestazione di un servizio.
Inoltre, «i criteri generali sulla base dei quali vengono
definite le componenti dei costi e viene determinata la tariffa»
sarebbero determinati, al comma 6, da un regolamento ministeriale da
emanarsi «sentita» la Conferenza Stato-Regioni.
Pertanto, la normativa statale e, in primis, la espressa
attribuzione di poteri normativi ministeriali, sovraordinati a quelli
delle Regioni (gia' esercitati dalla Regione ricorrente in base a
quanto disposto dalla legge regionale 6 settembre 1999, n. 25,
recante «Delimitazione degli ambiti territoriali ottimali e
disciplina delle forme di cooperazione tra gli Enti locali per
l'organizzazione del Servizio idrico integrato e del Servizio di
gestione dei rifiuti urbani»), viola, altresi', la competenza
legislativa spettante alle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost., «in quanto strettamente correlata alla disciplina e
alla politica dei servizi pubblici locali, nonche' il riparto della
potesta' regolamentare fissato dall'art. 117, sesto comma».
Il metodo tariffario - prosegue la Regione ricorrente - si deve
ritenere «componente connaturata alla disciplina dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica (qual e' il servizio di gestione dei
rifiuti)» e, come tale, sicuramente di spettanza regionale.
Conseguentemente, non sembra essere competenza statale quella di
determinare i componenti di costo della tariffa, dal momento che la
politica di regolazione e di organizzazione del servizio pubblico
locale, afferente alla gestione dei rifiuti, e' demandata alla cura
regionale che, anche attraverso il metodo tariffario, puo' perseguire
precise scelte in materia.
A riprova del fatto che non si riscontrerebbe alcuna base
costituzionale che consenta allo Stato di avocare a se' tali
determinazioni, la ricorrente ricorda come la Corte costituzionale
abbia rigettato l'impugnazione proposta dal Governo avverso la legge
regionale dell'Emilia-Romagna, disciplinante il metodo tariffario
regionale sul servizio idrico (legge regionale 14 aprile 2004, n. 7
recante «Disposizioni in materia ambientale. Modifiche ed
integrazioni a leggi regionali»), proprio in relazione alla rilevata
insufficienza di argomentazioni addotte a sostegno di una competenza
statale in materia (sentenza n. 335 del 2005).
Inoltre, sempre secondo la difesa regionale, la norma denunciata
non terrebbe conto del riparto della potesta' legislativa fra Stato e
Regioni fissato dall'art. 117, comma quarto, Cost., in materia di
disciplina dei servizi pubblici locali, rientrante nella competenza
legislativa regionale (con conseguente violazione dell'autonomia
finanziaria e tributaria delle regioni, garantita dall'art. 119,
commi primo e secondo, Cost.), nonche' - si ribadisce -
oltrepasserebbe anche l'oggetto e i limiti della delega. La
disciplina tariffaria del servizio, cosi' ridisciplinata, difatti,
non trova fondamento nell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
che si occupa della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», non gia' del regime tariffario di un servizio pubblico.
Infine, il comma 5 del citato articolo, non garantirebbe
l'integrale copertura dei costi del servizio nei primi quattro anni
successivi all'emanazione del regolamento ministeriale; cio' si
rifletterebbe sull'equilibrio finanziario, sul buon andamento e sulla
qualita' di servizi essenziali per la collettivita'.
5.2. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, chiedendo
l'accoglimento delle questioni sollevate dalla ricorrente, ma non
svolgendo alcuna deduzione sulla norma qui censurata.
5.3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione ha depositato
memoria in cui, facendo presente la complessita' della natura
giuridica della tariffa per i rifiuti, tale da coinvolgere sia
tematiche di carattere tributario, sia tematiche legate alla
corrispettivita' della prestazione per un servizio reso, insiste
nelle censure relative tanto alla violazione della delega che alla
violazione del principio di leale collaborazione.
6. - La Regione Liguria, ha impugnato, tra gli altri, gli
articoli 240, 242, 243, 244, 246, 252 e 257 del d.lgs. n. 152 del
2006 per violazione degli articoli 3, 76, 117, e 118 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione.
Con successivo atto depositato in data 28 aprile 2009, la Regione
Liguria «considerate anche le modifiche apportate e sulla base della
delibera della Giunta regionale 16 aprile 2009, n. 860» ha
espressamente dichiarato di rinunziare al ricorso con riferimento,
fra l'altro, a tutte le norme oggetto del presente giudizio (articoli
240, 242, 243, 244, 246, 252 e 257).
7. - La Regione Marche ha impugnato, tra gli altri, gli articoli
238, 240, 241, 242 e 252 del decreto legislativo n. 152 del 2006, per
violazione degli articoli 11, 76, 117, 118 e 119.
7.1. - Per quanto riguarda l'art. 238 la ricorrente censura
l'attribuzione al Ministero dell'Ambiente di competenze attuative,
anche mediante poteri regolamentari, in una materia quale «i servizi
pubblici locali» di competenza propria delle regioni. A tale
proposito la ricorrente richiama le sentenze della Corte
costituzionale n. 272 del 2004 e n. 29 del 2006.
Secondo la Regione la norma impugnata, oltre a comportare una
violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., incidendo «su
un'entrata la cui disciplina ricade nella competenza regionale», si
porrebbe in contrasto anche con l'art. 119, primo e secondo comma,
Cost., che garantisce l'autonomia finanziaria e tributaria delle
Regioni.
7.2. - La Regione Marche Ritiene, altresi', che il rinvio
all'approvazione di un regolamento operato dall'art. 241 per la
bonifica delle aree destinate alla produzione agricola e
all'allevamento impedisce di bonificare tali aree e di procedere al
riutilizzo delle stesse con conseguente violazione degli articoli 117
e 118 della Costituzione. In proposito la ricorrente ricorda che,
sebbene una tale disposizione fosse presente anche nel «decreto
Ronchi», ad oggi non si e' avuta l'emanazione di tale regolamento,
con gravi pregiudizi per la tutela dell'ambiente, della salute e del
governo del territorio.
7.3. - Le censure della Regione Marche si estendono anche agli
articoli 240 e 242 che introdurrebbero disposizioni in materia di
bonifica dei siti inquinati in contrasto con la normativa comunitaria
in materia di rifiuti nonche' con i criteri dettati dalla legge
delega.
La nuova normativa, secondo la ricorrente, comporterebbe, oltre a
un minor rigore nella tutela ambientale, anche una compressione delle
attribuzioni regionali in materia di tutela della salute e di governo
del territorio.
In particolare, la Regione contesta l'art. 242 nella parte in cui
stabilisce che la procedura di analisi del rischio, cui e'
subordinato l'obbligo di bonifica per il soggetto inquinatore, sia
svolta secondo le procedure descritte dall'Allegato 1 alla Parte
quarta del decreto e rimessa allo stesso soggetto che ha inquinato.
In base a tale Allegato 1, infatti, l'analisi del rischio sito
specifica, finalizzata alla determinazione delle concentrazioni
soglia di rischio, sarebbe ancorata a parametri del tutto incerti e
non oggettivi, derivandone per l'inquinatore la possibilita' di
effettuare un'analisi del rischio piu' favorevole ai propri
interessi, evitando la successiva fase di bonifica.
In altri termini, l'art. 242 demanderebbe al responsabile
dell'inquinamento, previo svolgimento, nelle zone interessate dalla
contaminazione, di un'indagine preliminare «sui parametri oggetto
dell'inquinamento», la valutazione del superamento o meno delle
concentrazioni soglia di contaminazione e, conseguentemente, la
valutazione se provvedere al ripristino della zona contaminata,
oppure dare immediata notizia al comune ed alle province competenti
per territorio con la descrizione delle misure di prevenzione e di
messa in sicurezza di emergenza adottate.
Secondo la Regione tale disciplina si porrebbe in aperto
contrasto con la normativa comunitaria a tutela dei suoli
dall'inquinamento, dal momento che, a fronte dell'inquinamento di un
sito, demanderebbe alla discrezionalita' dell'inquinatore la scelta
della procedura piu' appropriata al caso di specie. Sarebbero cosi'
violati il principio comunitario «chi inquina paga» nonche' i
principi e criteri direttivi individuati dall'art. 1, comma 8,
lettere e) ed f), della legge delega n. 308 del 2004.
Infine risulterebbero violati anche gli articoli 117 e 118 della
Costituzione, in quanto l'amministrazione competente, in caso di
disaccordo con l'analisi prodotta dal soggetto, sarebbe posta di
fronte alla scelta di procedere d'ufficio alla bonifica del sito, con
ben poche probabilita' di recuperare le spese sostenute, anche in via
giudiziaria, ovvero di non procedere alla bonifica, con gravi
ripercussioni sul territorio e sulla tutela della salute dei
cittadini.
Considerazioni analoghe varrebbero, secondo la ricorrente, anche
con riferimento all'art. 240, comma 1, lettera b), nella parte in cui
prevede che nelle ipotesi in cui un sito potenzialmente contaminato
sia ubicato in un'area interessata da fenomeni antropici o naturali
che abbiano determinato il superamento di una o piu' concentrazioni
soglia di contaminazione «queste ultime si assumono pari al valore di
fondo esistente per tutti i parametri superati». Questa
specificazione determinerebbe gravi incertezze sulle modalita' di
rilevamento dei valori di fondo e, conseguentemente, sui valori di
riferimento, con evidenti gravi ripercussioni sulla tutela
dell'ambiente e della salute e sul governo del territorio.
7.4. - Il comma 7 dell'art. 242 e' oggetto di autonoma censura da
parte della Regione Marche in quanto, nel disciplinare le procedure
operative ed amministrative per la bonifica dei siti inquinati,
prevede un limite massimo, in misura non superiore al cinquanta per
cento del costo stimato per l'intervento, per l'entita' della
garanzia che le Regioni devono chiedere con il provvedimento di
autorizzazione alla bonifica ambientale.
Secondo la ricorrente, la previsione di un tale limite
costituirebbe una norma di dettaglio incompatibile con le competenze
regionali in materia di tutela della salute, governo del territorio e
servizi pubblici in violazione degli articoli 11, 76, 117 e 118
Cost., oltre che del principio comunitario «chi inquina paga», dal
momento che consentirebbe a chi ha procurato un inquinamento di non
garantire in pieno per la bonifica del sito.
In particolare, risulterebbero violati i principi e criteri
direttivi individuati dall'art. 1, comma 8, lettere e) ed f), della
legge delega n. 308 del 2004, secondo i quali il nuovo testo unico
doveva, da un lato dare «piena e coerente attuazione delle direttive
comunitarie, al fine di garantire elevati livelli di tutela
dell'ambiente e di contribuire in tale modo alla competitivita' dei
sistemi territoriali e delle imprese, evitando fenomeni di
distorsione della concorrenza»; e, dall'altro, affermare i «principi
comunitari di prevenzione, di precauzione, di correzione e riduzione
degli inquinamenti e dei danni ambientali» e il principio «chi
inquina paga».
Il comma 7 dell'art. 242 sarebbe in contrasto anche con i
principi e criteri direttivi di cui alle lettere c) ed i) del comma 8
dell'art. 1 della legge delega n. 308 del 2004, secondo i quali la
nuova disciplina non avrebbe dovuto comportare maggiori oneri per la
finanza pubblica ed inoltre avrebbe dovuto assicurare una piu'
efficace tutela in materia ambientale «anche mediante il
coordinamento e l'integrazione della disciplina del sistema
sanzionatorio, amministrativo e penale, fermi restando i limiti di
pena e l'entita' delle sanzioni amministrative gia' stabilite dalla
legge».
7.5. - La ricorrente ritiene, infine, che l'art. 252, che
disciplina i siti di interesse nazionale ai fini della bonifica, nei
commi 3 e 4, si ponga in contrasto con gli articoli 117 e 118 cost.
in quanto non prevede l'intesa ai fini della perimetrazione e
dell'approvazione delle procedure di bonifica, attivita' che comunque
si ripercuotono sulle competenze costituzionali della Regione in
materia di tutela della salute e governo del territorio. In tal senso
la Regione evidenzia che la perimetrazione e l'approvazione delle
procedure di bonifica vincolano la destinazione urbanistica dei siti
di interesse nazionale senza alcun intervento delle Regioni.
La norma citata per la sua interconnessione con profili e
tematiche di competenza regionale contrasterebbe con il principio di
leale collaborazione prevedendo un intervento del Ministero
dell'ambiente, senza un contestuale coinvolgimento delle Regioni o
della conferenza Stato-Regioni, in materie quali «tutela della
salute» e «governo del territorio».
La Regione richiama in proposito la sentenza della Corte
costituzionale n. 62 del 2005 con la quale si e' affermato che
«quando gli interventi individuati come necessari e realizzati dallo
Stato, in vista di interessi unitari di tutela ambientale, concernono
l'uso del territorio e in particolare la realizzazione di opere e di
insediamenti atti a condizionare in modo rilevante lo stato e lo
sviluppo di singole aree, l'intreccio con la competenza regionale
concorrente in materia di governo del territorio, oltre che con altre
competenze regionali, impone che siano adottate modalita' di
attuazione degli interventi medesimi che coinvolgono, attraverso
opportune forme di collaborazione, le regioni sul cui territorio gli
interventi sono destinati a realizzarsi (cfr. sentenza n. 303/2003)».
7.6. - In prossimita' dell'udienza la Regione Marche ha
depositato memoria con la quale ha ulteriormente ribadito le
argomentazioni esposte nel ricorso insistendo nella richiesta di
declaratoria di incostituzionalita' in ordine a tutte le norme
censurate.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Calabria, Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna,
Liguria e Marche, con distinti ricorsi, rispettivamente
contrassegnati con i numeri 68, 69, 70, 73, 74 e 79 del registro
ricorsi dell'anno 2006, hanno sollevato, in via principale, questione
di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni contenute nel
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), in riferimento agli articoli 3, 11, 76, 117, 118 e 119
della Costituzione, nonche' in relazione al principio di leale
collaborazione.
In particolare, la Regione Calabria ha impugnato, tra gli altri,
gli articoli da 217 a 226, da 233 a 236, 238, da 239 a 253 e 265,
nonche' l'allegato 4 alla Parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006; la
Regione Toscana, tra gli altri, gli articoli 238, 240, 242 e 252; la
Regione Piemonte, a sua volta, tra gli altri, gli articoli 238, 240,
242, 246 e 252; la Regione Emilia-Romagna, tra gli altri, l'art. 238;
la Regione Liguria, tra gli altri, gli articoli 240, da 242 a 244,
246, 252 e 257; la Regione Marche, infine, gli articoli 238, 240,
241, 242 e 252.
Le questioni concernenti le norme impugnate possono essere
suddivise in quattro gruppi: il primo, relativo agli articoli da 217
a 226 - impugnato dalla sola Regione Calabria - attiene alla
normativa in materia di gestione degli imballaggi; il secondo gruppo
- anch'esso impugnato solo dalla Regione Calabria - comprendente gli
articoli da 233 a 236, ha ad oggetto la disciplina relativa ai
Consorzi nazionali per la gestione di particolari tipi di rifiuti; il
terzo gruppo riguarda il solo art. 238, che disciplina la tariffa per
la gestione dei rifiuti urbani, ed e' stato censurato da tutte le
Regioni ricorrenti; il quarto gruppo - censurato da tutte le Regioni
sopraindicate, ad esclusione dell'Emilia-Romagna - infine, concerne
gli articoli da 239 a 253 che trattano la materia della bonifica dei
siti contaminati. Da ultimo e' impugnato dalla sola Regione Calabria
l'art. 265, comma 3, in tema di promozione della ricerca in materia
di bonifica ambientale.
Con riferimento al ricorso proposto dalla Regione Toscana, si e'
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'inammissibilita' e, comunque, per l'infondatezza
delle censure.
Con riferimento al medesimo ricorso, nonche' a quello proposto
dalle Regioni Piemonte ed Emilia-Romagna, e', altresi', intervenuta
in giudizio la Associazione Italiana per il World Wide Fund for
Nature (WWF Italia) - Onlus, sostenendo le richieste delle parti
ricorrenti.
Infine, riguardo al solo ricorso della Regione Piemonte sono
intervenute, chiedendone il rigetto, la Societa' Italiana Centrali
Termoelettriche SICET s.r.l.; la Biomasse Italia s.p.a.; l'Ital Green
Energy s.r.l. e l'Energia Tecnologia Ambiente s.p.a.
2. - Stante la connessione esistente tra i predetti ricorsi, i
relativi giudizi possono essere riuniti per essere decisi con
un'unica pronuncia, la quale avra' ad oggetto esclusivamente le
questioni di legittimita' costituzionale delle disposizioni
legislative sopra indicate, essendo riservata ad altre decisioni la
valutazione delle restanti questioni sollevate coi medesimi ricorsi
dalle sopraindicate Regioni.
2.1. - Deve, preliminarmente, darsi atto che questa Corte con la
sentenza n. 225 del 2009 ha ritenuto in parte inammissibili ed in
parte non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dalle ricordate Regioni con i ricorsi ora in esame nei
riguardi dell'intero testo del d.lgs n. 152 del 2006.
Deve, inoltre, in questa sede ribadirsi l'inammissibilita' degli
interventi spiegati, gia' dichiarata da questa Corte con la citata
sentenza n. 225 del 2009, poiche', come da sua costante
giurisprudenza, nei giudizi di legittimita' costituzionale in via
principale, non e' ammissibile l'intervento di soggetti non titolari
di potesta' legislativa, «fermi restando per i soggetti privi di tale
potesta' i mezzi di tutela delle loro posizioni soggettive, anche
costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed
eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale» (da
ultimo sentenza n. 405 del 2008).
2.2. - Sempre preliminarmente, deve, altresi', darsi atto che la
Regione Liguria, con atto depositato in data 28 aprile 2009, ha
dichiarato, giusta deliberazione della Giunta regionale del 16 aprile
2009, n. 860, di rinunziare espressamente al ricorso relativamente
alle disposizioni legislative oggetto del presente giudizio.
La mancata costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri
rende non necessaria l'accettazione della rinuncia, sicche',
limitatamente a quanto dedotto dalla Regione Liguria, puo'
immediatamente dichiararsi la estinzione del processo.
2.3. - Infine, riguardo ai profili di carattere preliminare, deve
darsi atto che, salvo quanto successivamente si precisera'
relativamente alla impugnazione dell'art. 235 del d.lgs. n. 152 del
2006, le modifiche normative apportate, successivamente alla
proposizione dei singoli ricorsi, al testo delle disposizioni
impugnate a seguito della entrata in vigore dei relativi decreti
legislativi correttivi, non hanno comportato alcun effetto sui
presenti giudizi, stante la loro assoluta marginalita' ed avendo le
Regioni, ad esclusione della Liguria, dichiarato di insistere nelle
rispettive conclusioni.
3. - Passando ad esaminare le censure formulate riguardo al primo
gruppo di norme, avente ad oggetto la disciplina della gestione degli
imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, questa Corte osserva che la
Regione Calabria ha impugnato unitariamente le disposizioni normative
contenute negli articoli che vanno dal 217 al 226, e, in via
subordinata rispetto alla precedente doglianza, per motivi diversi e
singulatim, talune delle disposizioni normative comprese fra quelle
teste' citate.
3.1. - In particolare, la Regione Calabria ha censurato nella
loro totalita' gli articoli da 217 a 226 del d.lgs. n. 152 del 2006,
poiche' essi - in ispecie la' dove disciplinano complessivamente il
tema degli imballaggi, dettando le regole applicabili ai consorzi per
la gestione di questi e dei loro rifiuti - collocandosi nel punto di
intersezione fra varie competenze, parte attribuite alle Regioni e
parte attribuite allo Stato, si porrebbero in contrasto col principio
di leale collaborazione, essendo stati adottati tramite un
procedimento non rispettoso di tale principio.
La censura non e' fondata.
La giurisprudenza di questa Corte, infatti, gia' ha piu' volte
chiarito che le tematiche afferenti al rispetto delle procedure di
leale collaborazione esulano dalla materia relativa al procedimento
di produzione normativa di rango primario (fra le ultime, sentenze n.
371 e n. 222 del 2008 e n. 401 del 2007).
3.2. - Quanto alle censure riferite a norme specifiche, la
Regione Calabria ha impugnato l'art. 221, commi da 4 a 9, del d.lgs.
n. 152 del 2006, perche', la' dove si ritenesse che, nel disciplinare
gli obblighi dei produttori e degli utilizzatori degli imballaggi, la
disposizione ivi contenuta sia afferente alla materia della tutela
dell'ambiente, essa, stante la naturale trasversalita' di tale
materia, violerebbe le competenze delle Regioni volte alla
valorizzazione delle peculiarita' del loro territorio e delle loro
esigenze produttive.
La censura, data la sua genericita', e' inammissibile.
La Regione ricorrente, onde consentire uno scrutinio nel merito
della sua censura, avrebbe dovuto, quantomeno, specificare quale era,
a suo avviso, il parametro costituzionale che assumeva essere stato
violato e in che cosa tale violazione si fosse realizzata, non
risultando evidentemente idoneo a tal fine l'indeterminato richiamo a
competenze regionali aventi ad oggetto la valorizzazione delle
singole peculiarita' territoriali e produttive.
3.3. - Parimenti inammissibili sono le censure mosse dalla
Regione all'art. 222 del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale prevede
quali siano gli obblighi delle pubbliche amministrazioni in tema di
raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio. Secondo la Regione
la norma, in quanto applicabile a tutte le pubbliche amministrazioni,
senza differenziare fra quelle statali e quelle sub-statali, sarebbe
in contrasto con l'art. 117, quarto comma, Cost., poiche' inciderebbe
sulla materia, di competenza regionale residuale, della
organizzazione amministrativa delle Regioni e dei relativi enti
pubblici. In via subordinata, sempre secondo la Regione, la
disposizione sarebbe viziata in quanto, al comma 2, detta una
disciplina di carattere minuzioso, tale da non potersi ricondurre
alla fissazione di un livello, cosi' violando la competenza
regionale.
Anche in questo caso la genericita' delle due censure - dato che
non e' stata indicata la materia cui specificamente assegnare la
disciplina impugnata ne' e' stato chiarito in che modo sarebbe
violata la competenza regionale - impedisce che possa avere ingresso
lo scrutinio di merito dovendo essere esclusa la loro ammissibilita'.
3.4. - Analoga conclusione vale per cio' che concerne il
successivo art. 223 del d.lgs. n. 152; infatti, anche in questo caso,
la censura formulata dalla Regione Calabria - secondo la quale la
disposizione, che disciplina i consorzi nazionali per il recupero e
il riciclo degli imballaggi cui partecipano anche i produttori degli
imballaggi stessi, sarebbe caratterizzata dall'essere eccessivamente
minuziosa e tale da non essere riconducibile all'ipotesi della
fissazione di un livello uniforme - e' eccessivamente generica, non
essendo ne' indicata la materia alla quale attribuire la normativa
impugnata ne' chiarito in che cosa consisterebbe la dedotta
violazione della competenza regionale.
3.5. - La Regione Calabria formula, peraltro, a carico dello
stesso art. 223 del d.lgs. n. 152 del 2006, altre due censure di
illegittimita' costituzionale.
In base alla prima, esso, in quanto prevede che i consorzi per il
recupero ed il riciclo degli imballaggi siano strutturati su base
nazionale, sarebbe in contrasto col principio di sussidiarieta' di
cui all'art. 118, primo comma, Cost., poiche', data la struttura
nazionale dei detti consorzi e il fatto che il loro statuto debba
essere approvato dal Ministro dell'ambiente sulla base di uno schema
predisposto di concerto con quello delle attivita' produttive,
rimarrebbero prive di considerazione e del tutto ignorate le «istanze
regionali». In base alla seconda censura, la previsione della
struttura nazionale dei ricordati consorzi violerebbe l'art. 76
Cost., dato il mancato rispetto di quanto previsto in sede di
conferimento di delega legislativa, poiche' l'art. 1 della legge 15
dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), impone al legislatore
delegato di conformarsi al contenuto del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59). Quest'ultimo, a sua volta, prevede il rispetto di
quanto contenuto nel decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), che, nel disciplinare i
consorzi in materia di imballaggi, non ne imporrebbe la dimensione
nazionale.
Tali censure non sono fondate.
Quanto alla prima, deve osservarsi che e' ragionevole e non in
contrasto con l'art. 118, primo comma, cost. - il quale prevede, tra
l'altro, che, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, le
funzioni amministrative possano essere conferite allo Stato - che
quest'ultimo, in una materia che e' specificamente assegnata alla sua
competenza legislativa esclusiva in tema di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», abbia riservato ad organi centrali sia la
predisposizione di uno schema di statuto tipo sia il controllo sul
rispetto di tale schema, ed abbia, altresi', previsto, onde evitare
una parcellizzazione di competenze sul territorio, che Ritiene
inutile e potenzialmente controproducente, che i ricordati consorzi
operino su tutto il territorio nazionale.
Nel caso in esame, quindi, la scelta di attribuire a consorzi
nazionali «le funzioni amministrative trova una non implausibile
giustificazione nell'esigenza di assicurare che l'esercizio dei
compiti [...] risponda a criteri di uniformita' e unitarieta', atteso
che il livello di tutela ambientale non puo' variare da zona a zona e
considerato anche il carattere diffusivo e transfrontaliero dei
problemi ecologici, in ragione del quale gli effetti del danno
ambientale sono difficilmente circoscrivibili entro un preciso e
limitato ambito territoriale» (sentenza n. 235 del 2009).
Quanto alla seconda censura, a prescindere da quanto ritenuto da
questa Corte con la citata sentenza n. 225 del 2009, in ordine alla
stessa applicabilita' dei contenuti di tale decreto legislativo come
criteri direttivi della delega prevista dalla legge n. 308 del 2004,
si osserva che l'art. 40 del d.lgs. n. 22 del 1997 - disposizione il
cui contenuto, secondo la Regione Calabria, sarebbe stato disatteso
dal legislatore delegato del 2006, con conseguente «compressione dei
poteri regionali» - nel prevedere la costituzione di «un Consorzio
per ciascuna tipologia di materiale di imballaggio», evidentemente ne
postulava, stante la unicita' per tipo e non la pluralita', la
struttura unitaria a livello nazionale, non diversamente da quanto
ora, con maggiore chiarezza, prevede l'impugnato art. 223 del d.lgs.
n. 152 del 2006. Nessuna privazione di attribuzioni regionali
precedentemente conferite si e', pertanto, realizzata con la
disposizione normativa ora in questione che, di conseguenza, non
puo', per tale motivo, essere ritenuta adottata in violazione della
delega legislativa.
3.6. - Non fondate sono anche le due censure mosse dalla Regione
Calabria all'art. 224 del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale reca la
disciplina del Consorzio nazionale imballaggi.
Secondo la ricorrente Regione, infatti, la concentrazione in tale
Consorzio di tutte le funzioni elencate nelle lettere da a) ad m) del
comma 3 del predetto art. 224 si porrebbe in contrasto con il
principio di sussidiarieta', dovendosi riconoscere che, essendo il
livello di governo regionale quello «maggiormente rispondente» al
proficuo esercizio della attivita' di gestione delle ricordate
funzioni, il Consorzio nazionale dovrebbe essere affiancato da
Consorzi regionali. In via subordinata, la disposizione sarebbe,
comunque, illegittima nella parte in cui, nuovamente in violazione
del principio di sussidiarieta', non consente alle Regioni di creare
propri Consorzi, i quali esercitino le funzioni che possono essere
svolte a livello regionale.
Anche in questo caso deve Osservarsi che la disciplina ora in
esame, per la quale nell'ambito legislativo deve riconoscersi la
competenza esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», consente di rinvenire, per le ragioni gia'
precedentemente esposte, quelle esigenze che, in puntuale attuazione
delle regole della sussidiarieta', giustificano il conferimento anche
delle funzioni amministrative al livello statale, per assicurarne
l'esercizio coordinato e unitario.
4. - Per cio' che concerne il secondo gruppo di norme, deve
evidenziarsi che le censure riguardanti gli articoli 233, 234 e 236
del d.lgs. n. 152 del 2006 - aventi ad oggetto la costituzione, gia'
parzialmente disciplinata dallo stesso d.lgs. n. 22 del 1997 agli
articoli 47 e 48, di Consorzi nazionali per la raccolta ed il
trattamento di alcune categorie particolari di rifiuti - stante la
loro sostanziale omogeneita', possono essere congiuntamente trattate.
4.1. - La Regione Calabria si duole, non diversamente da quanto
aveva fatto con riferimento all'art. 224, del fatto che il
legislatore delegato, nel disciplinare le funzioni attribuite dalle
sopraindicate norme, rispettivamente, ai Consorzi nazionali di
raccolta e trattamento degli oli e dei grassi vegetali ed animali
esausti, ai Consorzi nazionali per il riciclaggio di rifiuti di beni
in polietilene e ai Consorzi nazionali per la gestione, raccolta e
trattamento degli oli minerali usati, abbia concentrato in essi
l'integralita' delle funzioni amministrative. Anche in questo caso,
infatti, la Regione lamenta il fatto che la struttura nazionale dei
richiamati Consorzi (struttura nazionale, che, come vedremo, e',
peraltro, stata accentuata dal legislatore con l'adozione del decreto
legislativo "correttivo" 16 gennaio 2008, n. 4, recante «Ulteriori
disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale»), e' tale
da compromettere il principio di sussidiarieta', essendo il livello
di governo regionale quello piu' rispondente al miglior esercizio
delle attivita' disciplinate dalle norme sopraindicate; violazione
neppure emendata attraverso la previsione della possibilita' della
costituzione di Consorzi regionali che possano esercitare almeno
talune delle funzioni di cui alle disposizioni impugnate a livello
regionale.
Analogamente a quanto osservato in merito alla previsione
normativa avente ad oggetto il Consorzio nazionale imballaggi, questa
Corte rileva che la disciplina in esame, per la quale nell'ambito
legislativo deve riconoscersi la competenza esclusiva statale,
consente di rinvenire ancora una volta quelle esigenze che, in
puntuale attuazione delle regole della sussidiarieta', giustificano
il conferimento anche delle funzioni amministrative al livello
statale, per assicurarne l'esercizio coordinato e unitario.
A tale proposito e' il caso di osservare che, mentre il
legislatore del d.lgs. n. 152 del 2006, pur affermando la necessaria
dimensione nazionale dei Consorzi in discorso, aveva previsto che gli
operatori della rispettiva filiera produttiva potessero costituire
«uno o piu' consorzi» per ciascuna delle diverse tipologie di rifiuti
indicati dalle predette disposizioni legislative, in sede di adozione
del decreto legislativo "correttivo" n. 4 del 2008 - proprio al fine
di meglio tutelare le esigenze di coordinamento che stanno alla base
della scelta della dimensione nazionale dei detti Consorzi - ha
espunto la facolta' di costituzione di una pluralita' di Consorzi,
prevedendo, invece, che, per ciascuna delle categorie di rifiuti,
cosi' come accorpate dagli articoli 233, 234 e 236 del d.lgs. n. 152
del 2006, sia costituito un solo Consorzio nazionale.
4.2. - Discorso diverso, invece, va fatto per cio' che concerne
la impugnazione dell'art. 235 del d.lgs. n. 152 del 2006: tale norma
che, con contenuti sostanzialmente identici a quelli degli articoli
233, 234 e 236, dettava la disciplina dei Consorzi nazionali per la
raccolta ed il trattamento delle batterie al piombo e dei rifiuti
piombosi, e' stata espressamente abrogata dall'art. 29, comma 1,
lettera f), del decreto legislativo 20 novembre 2008, n. 188
(Attuazione della direttiva 2006/66/CE concernente pile, accumulatori
e relativi rifiuti e che abroga la direttiva 91/157/CEE). Di cio' da'
formalmente atto la ricorrente Regione Calabria, la quale, ponendo in
luce i diversi effetti di questa sopravvenienza normativa rispetto a
quelli che, in maniera decisamente piu' marginale, hanno interessato
gli articoli 233, 234 e 236, ha chiaramente manifestato, cosi' come
peraltro testualmente esplicitato in sede di discussione orale del
ricorso, di non avere piu' interesse all'impugnazione delle norme.
Limitatamente, percio', alla questione di legittimita'
costituzionale relativa all'art. 235 del d.lgs. n. 152 del 2006,
poiche' tale norma e' stata espressamente abrogata successivamente
alla proposizione del ricorso della Regione Calabria e poiche' non
risulta che la stessa abbia avuto applicazione, deve essere
dichiarata cessata la materia del contendere.
5. - Il terzo gruppo di questioni e' sollevato, come detto, da
tutte le ricorrenti, le quali hanno impugnato l'art. 238 del d.lgs.
n. 152 del 2006 che disciplina la tariffa per la gestione dei rifiuti
solidi urbani.
5.1. - La Regione Calabria lamenta, in particolare, che il comma
6 del citato art. 238, nella parte in cui attribuisce al Ministro
dell'ambiente il compito di predisporre, con apposito regolamento, «i
criteri generali sulla base dei quali vengono definite le componenti
dei costi e viene determinata la tariffa» per la gestione dei rifiuti
urbani, violerebbe l'art. 117, sesto comma, cost. e il principio di
leale collaborazione in quanto, pur in presenza di molteplici titoli
competenziali concernenti la gestione dei rifiuti, assegna allo Stato
una potesta' regolamentare in una materia non di sua esclusiva
competenza e prevede che il citato regolamento del Ministro
dell'ambiente sia emanato, di concerto con quello delle attivita'
produttive, «sentita» la Conferenza Stato-Regioni e non «d'intesa»
con quest'ultima.
5.2. - La Regione Toscana, a sua volta, impugna i commi 3, 6, 7,
8, 9 e 10 dell'art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali,
rispettivamente, nello stabilire (comma 3) le modalita' e i criteri
della determinazione della tariffa per la gestione dei rifiuti
urbani, nel disciplinare le competenze attuative, e nel riconoscere
poteri normativi al Ministro dell'ambiente e del territorio e al
Ministro delle attivita' produttive (commi dal 6 al 10) violerebbero
gli articoli 117, 118 e 119 cost. In particolare, attraverso i vari
poteri loro riconosciuti dalle citate disposizioni, i richiamati
Ministri si andrebbero «illegittimamente a ingerire nella competenza
legislativa propria delle Regioni in materia di servizi pubblici
locali, [...] nonche' nell'autonomia finanziaria regionale, perche'
incidenti su un'entrata la cui disciplina ricad[rebb]e nella
competenza regionale» e, per altro verso, mancherebbe la previsione
dell'intesa con la Regione, che sarebbe necessaria ogni qualvolta il
legislatore nazionale interviene in una materia in cui gli interessi
della tutela ambientale si sovrappongono a quelli della tutela del
territorio e della tutela della salute.
5.3. - L'art. 238 e' impugnato anche dalla Regione Piemonte, che
lamenta la violazione dell'art. 76 cost. in quanto la norma sarebbe
in contrasto con il principio e il criterio direttivo fissato
dall'art. 1, comma 9, lettera a), della legge delega n. 308 del 2004,
secondo il quale si deve «assicurare una maggiore certezza della
riscossione della tariffa sui rifiuti urbani anche mediante una piu'
razionale definizione dell'istituto».
Secondo la Regione Piemonte il legislatore, in violazione della
legge delega, non si sarebbe limitato a modificare la preesistente
disciplina della tariffa, ma avrebbe abrogato l'intero disposto
dell'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 che, precedentemente, la
disciplinava, introducendo «rilevanti elementi innovativi circa i
presupposti per l'applicazione».
Inoltre, risulterebbe violato anche il principio comunitario «chi
inquina paga», contenuto nel trattato istitutivo della Comunita'
europea e nella direttiva 75/442/CEE, perche' alcuni indici, quali
l'attribuzione della giurisdizione al giudice tributario (art. 3-bis
della legge n. 248 del 2005), l'introduzione di indicatori sganciati
dalla mera produzione dei rifiuti e l'inserimento di un richiamo ad
indici reddituali, evidenzierebbero la natura tributaria della
tariffa, con una sensibile divaricazione tra il quantum pagato e il
grado di fruizione del servizio pubblico, con l'ulteriore conseguenza
di accentuare la difficolta' degli enti regionali e locali nella
programmazione e gestione dei servizi in relazione al finanziamento
degli stessi.
5.4. - Analoghe censure vengono svolte dalla Regione Emilia
Romagna secondo la quale l'art. 238 violerebbe l'art. 76 Cost., in
quanto - abrogando la precedente disciplina contenuta nel cosiddetto
«decreto Ronchi» e stabilendo che la «tassa» sui rifiuti sia ora
«commisurata su indici quali l'estensione dei locali detenuti e
indici reddituali articolati per fasce di utenza e territoriali»
(comma 2), anziche' sul parametro della effettiva produzione dei
rifiuti, secondo il principio comunitario «chi inquina paga» -
eccederebbe i limiti della delega (ex art. 1, comma 9, lettera a,
della legge delega n. 308 del 2004).
A parere della Regione Emilia-Romagna, la norma in esame
violerebbe anche gli articoli 117, quarto e sesto comma, e 119, primo
e secondo comma, Cost., nella parte in cui stabilisce che «i criteri
generali sulla base dei quali vengono definite le componenti dei
costi e viene determinata la tariffa» (comma 5) siano determinati da
un regolamento ministeriale da emanarsi «sentita» la Conferenza
Stato-Regioni (comma 6).
5.5. - L'art. 238, infine, e' censurato anche dalla Regione
Marche perche', nel disciplinare la tariffa per la gestione dei
rifiuti urbani e le competenze attuative mediante poteri
regolamentari attribuiti al Ministro dell'ambiente, violerebbe l'art.
117, quarto comma, Cost., che riserva alle Regioni la disciplina dei
servizi pubblici locali, e l'art. 119, primo e secondo comma, Cost.,
che garantisce l'autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni
incidendo «su un'entrata la cui disciplina ricade nella competenza
regionale».
6. - La questione sollevata dalla Regione Emilia-Romagna
relativamente ai commi 5 e 6 dell'art. 238 del d.lgs. 152 del 2006 e'
inammissibile.
Nella delibera della Giunta, infatti, viene censurato l'art. 238
limitatamente ai commi 1 e 2.
Per giurisprudenza costante di questa Corte, la mancata
corrispondenza tra le norme impugnate con il ricorso e quelle oggetto
della delibera di autorizzazione all'impugnazione ne determina
l'inammissibilita' (sentenza n. 387 del 2008; sentenze nn. 64 e 275
del 2007).
7. - Le restanti censure - sollevate dalle Regioni Calabria,
Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna e Marche - relative all'art. 238
del d.lgs. n. 152 del 2006 che disciplina, come si e' detto, la nuova
tariffa per la gestione dei rifiuti solidi urbani, in sostituzione
della tariffa di igiene ambientale di cui all'art. 49 del d.lgs. n.
22 del 1997, non sono fondate.
7.1. - La prima delle censure innanzi riportate, relativa alla
asserita violazione dell'art. 76 Cost., per avere il Governo adottato
in sede di decretazione legislativa delegata una disciplina
innovativa e non meramente ricognitiva, come avrebbe imposto la legge
delega, non e' fondata.
Con altra pronuncia di questa Corte (n. 225 del 2009) si e' gia'
precisato che il comma 1 dell'art. 1 della legge n. 308 del 2004
attribuiva al legislatore delegato, tramite gli emanandi decreti
legislativi, non solo il compito di procedere al «coordinamento»
delle previgenti disposizioni, ma anche quello di provvedere al
«riordino» e all'«integrazione» della normativa relativa ai settori
elencati nello stesso comma 1. L'uso dei termini «riordino» e
«integrazione» e' sufficiente a consentire l'attuazione di interventi
innovativi e non di sola ricognizione (vedi sentenza n. 225 del
2009).
La volonta' del legislatore delegante di innovare la disciplina
preesistente e', peraltro, confermata anche dalla lettura dei
principi e criteri direttivi indicati nei successivi commi 8 e 9
dello stesso art. 1 della legge n. 308 del 2004, molti dei quali,
implicitamente o esplicitamente, presuppongono o impongono la
modifica sostanziale della normativa ambientale all'epoca vigente.
Con riferimento alla disciplina della tariffa per la gestione dei
rifiuti urbani, deve aggiungersi che essa, oltretutto, costituisce
attuazione diretta dell'art. 1, comma 9, lettera a), della legge
delega n. 308 del 2004 che prevede, tra i principi e criteri
specifici della delega stessa, quello di «assicurare una maggiore
certezza della riscossione della tariffa sui rifiuti urbani, anche
mediante una piu' razionale definizione dell'istituto». Essa e' anche
in linea con gli altri principi e criteri specifici quali «assicurare
un'efficace azione per l'ottimizzazione quantitativa e qualitativa
della produzione dei rifiuti, finalizzata, comunque, a ridurne la
quantita' e la pericolosita'; [...] razionalizzare il sistema di
raccolta e di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, mediante la
definizione di ambiti territoriali di adeguate dimensioni all'interno
dei quali siano garantiti la costituzione del soggetto amministrativo
competente, il graduale passaggio allo smaltimento secondo forme
diverse dalla discarica e la gestione affidata tramite procedure di
evidenza pubblica».
7.2. - La questione relativa alla rivendicazione della competenza
legislativa delle Regioni a regolamentare la tariffa per la gestione
dei rifiuti urbani non e' fondata.
Deve, innanzitutto, tenersi presente che l'art. 238 del Codice
dell'ambiente detta una disciplina che, pur mantenendo in parte il
contenuto della normativa relativa alla tariffa di cui all'art. 49
del "decreto Ronchi", presenta caratteristiche parzialmente diverse.
A fronte dell'affermazione esplicita del legislatore delegato
che, all'art. 238, ha testualmente previsto che la «tariffa
costituisce il corrispettivo per lo svolgimento del servizio
prestato», la natura della tariffa in esame non e' ancora definita,
riflettendosi necessariamente sulla stessa il dibattito che si e'
svolto sulla tariffa di igiene ambientale di cui all'art. 49 del
d.lgs. n. 22 del 1997. La precedente giurisprudenza di legittimita'
riteneva, infatti, prevalente la natura impositiva della tariffa di
igiene ambientale, negando che essa potesse costituire il
corrispettivo di una prestazione liberamente richiesta, e affermando,
invece, che essa costituiva una forma di finanziamento del servizio
pubblico attraverso l'imposizione dei relativi costi sull'area
sociale che da tali costi ricavava, nel suo insieme, un beneficio
(Cass. civ., sez. V, sent. n. 17526 del 2007; Cass. civ., sez. I,
sent. n. 5297 del 2009).
E' opportuno, al riguardo, evidenziare che solo con la recente
sentenza n. 238 del 2009 si e' posto fine alla incertezza
interpretativa sulla natura della "tariffa" di cui all'art. 49 del
"decreto Ronchi", chiarendone, alla luce delle risultanze cui la
Corte di legittimita' era pervenuta, il carattere tributario, ma non
si e' affrontata, in quanto estranea all'oggetto di tale giudizio, la
questione della natura della diversa "tariffa" prevista dall'art. 238
del Codice dell'ambiente.
In questa sede, deve sottolinearsi che, a prescindere dalla
qualificazione da riconoscersi alla nuova tariffa per la gestione dei
rifiuti urbani, la relativa disciplina e' comunque ascrivibile alla
competenza esclusiva dello Stato. Infatti, tanto se la si qualifichi
come corrispettivo per il servizio reso, quanto se la si ritenga
un'imposizione di tipo tributario, non e' possibile ricondurla ad
alcun titolo competenziale regionale.
Invero, qualora si volesse attribuire alla tariffa natura di
corrispettivo del servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani,
l'art. 238 sarebbe inquadrabile nelle materie ordinamento civile,
tutela della concorrenza e tutela dell'ambiente, tutte rientranti
nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.
A tale proposito, questa Corte ha gia' affermato che la
determinazione delle tariffe dei servizi pubblici affidati in
concessione, «allorche' si renda necessario intervenire sui
meccanismi contrattuali tra concessionario, da un lato, e imprese e
utenti, dall'altro, ponendo limiti all'autonomia contrattuale»,
rientra nella materia dell'ordinamento civile (sentenza n. 51 del
2008). A cio' si aggiunga che la disciplina della tariffa presenta
anche, come si e' avuto modo di sottolineare nella citata sentenza,
aspetti relativi alla tutela della concorrenza, perche' alla sua
determinazione provvede l'Autorita' d'ambito, con la finalita' di
ottenere un equilibrio economico-finanziario della gestione del
servizio e di assicurare all'utenza efficienza ed affidabilita'. Tale
affermazione e' ulteriormente confermata dall'art. 1, comma 9,
lettera a), della legge n. 308 del 2004 che, come gia' dianzi
osservato, pone tra i principi e criteri specifici della delega
quelli di attuare «il graduale passaggio allo smaltimento secondo
forme diverse dalla discarica e la gestione affidata tramite
procedure di evidenza pubblica; [...nonche' quelli di...] assicurare
tempi certi per il ricorso a procedure concorrenziali come previste
dalle normative comunitarie e nazionali e definire termini certi per
la durata dei contratti di affidamento delle attivita' di gestione
dei rifiuti urbani».
Qualora, invece, si volesse qualificare la tariffa in esame come
tributo, anche in questo caso si dovrebbe riconoscere la competenza
esclusiva dello Stato, e, conseguentemente, l'impossibilita' delle
regioni di interferire con la legge statale che tale tariffa ha
istituito.
Il sistema finanziario e tributario degli enti locali e' oggetto
delle disposizioni dell'art. 119 della Costituzione, come novellato
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione). Peraltro, questa Corte ha
gia' affermato che, fino all'attuazione da parte del legislatore
statale del nuovo disegno costituzionale, si deve ritenere preclusa
alle Regioni «la potesta' di legiferare sui tributi esistenti
istituiti e regolati da leggi statali e per converso si deve ritenere
tuttora spettante al legislatore statale la potesta' di dettare norme
modificative anche nel dettaglio della disciplina dei tributi locali
esistenti» (sentenza n. 37 del 2004).
E' opportuno precisare che le sopraindicate conclusioni non
vengono ad essere modificate dalla recente approvazione della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), posto
che la citata normativa fissa principi e criteri direttivi che per
mutare l'attuale impalcatura del sistema tributario hanno necessita'
di essere attuati attraverso un articolato percorso normativo che
nella legge delega trova il suo fondamento.
Va osservato, infine, che la disciplina in esame rientra anche
nella materia tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto la determinazione della tariffa
si inserisce in un complesso assetto normativo diretto, come si
evince dalla stessa legge delega, ad «assicurare un'efficace azione
per l'ottimizzazione quantitativa e qualitativa della produzione dei
rifiuti, finalizzata, comunque, a ridurne la quantita' e la
pericolosita», ed a «promuovere il riciclo e il riuso dei rifiuti,
anche utilizzando le migliori tecniche di differenziazione e di
selezione degli stessi», «promuovere la specializzazione tecnologica
delle operazioni di recupero e di smaltimento dei rifiuti speciali,
al fine di assicurare la complessiva autosufficienza a livello
nazionale»; «assicurare tempi certi per il ricorso a procedure
concorrenziali come previste dalle normative comunitarie e nazionali
e definire termini certi per la durata dei contratti di affidamento
delle attivita' di gestione dei rifiuti urbani» (art. 1, comma 9,
lettera a, della legge delega n. 308 del 2004).
7.3. - Le questioni relative alla violazione dell'art. 117, sesto
comma, Cost., sollevate perche' l'art. 238, pur in presenza dei
molteplici titoli competenziali concernenti la gestione dei rifiuti,
assegna alla Stato una potesta' regolamentare, nonche' per la
violazione del principio di leale collaborazione, in quanto per
l'emanazione del regolamento non e' prevista l'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni, non sono fondate.
Stante l'individuazione delle sopraindicate materie di competenza
esclusiva statale tanto se si attribuisca alla tariffa la natura di
corrispettivo quanto se le si riconosca la natura di tributo, spetta
comunque allo Stato anche il potere regolamentare. Pertanto la forma
di collaborazione individuata dal comma 6 dell'art. 238, che prevede
che sia sentita la Conferenza Stato-Regioni, deve ritenersi
sufficiente. Tra l'altro, il regolamento fissa solo i criteri
generali sulla base dei quali devono essere definite le componenti
dei costi e deve essere determinata la tariffa, mentre la sua
determinazione finale spetta alle autorita' d'ambito di cui all'art.
201 del d.lgs. n. 152 del 2006, che dovranno tener conto anche, ai
sensi del comma 2, dei parametri relativi agli «indici reddituali
articolati per fasce di utenza e territoriali».
7.4. - Infine, in riferimento alla violazione del principio
comunitario «chi inquina paga», deve escludersi che da tale principio
possa desumersi il divieto per gli Stati membri di istituire un
tributo per la gestione dei rifiuti urbani o la preclusione di
predisporre dei criteri di determinazione della tariffa che tengano
conto anche dei parametri relativi all'estensione dei locali detenuti
o agli indici reddituali articolati per fasce di utenza e
territoriali.
8. - Il quarto gruppo di norme censurate riguarda il titolo V
della Parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 che disciplina la
bonifica dei siti contaminati.
8.1. - In particolare, la Regione Calabria reitera la propria
lamentela circa il carattere innovativo degli articoli da 239 a 253
del d.lgs. n. 152 del 2006 in violazione dell'art. 76 Cost., in
quanto la delega legislativa era finalizzata solo al «riordino,
coordinamento ed integrazione delle disposizioni legislative» in
vigore. Inoltre, a parere della Regione Calabria, il Governo avrebbe
esorbitato dai limiti della delega, ponendo in essere norme che,
«qualora previste ab origine come innovative, avrebbero richiesto
un'assai piu' rilevante partecipazione delle Regioni nella loro fase
formativa».
In via subordinata, la Regione Calabria lamenta che «molte
disposizioni contenute negli articoli da 239 a 253» del d.lgs. n. 152
del 2006 contrasterebbero con l'art. 117 cost. in quanto nella
diversita' dei titoli competenziali interessati sarebbe prevalente la
materia del "governo del territorio".
La Regione Calabria ha, altresi', impugnato l'art. 241 del d.lgs.
n. 152 del 2006 il quale prevede che il regolamento relativo agli
interventi di bonifica, ripristino e messa in sicurezza, nonche' a
quelli di emergenza delle aree contaminate destinate alla produzione
agricola e all'allevamento, sia adottato con decreto del Ministro
dell'ambiente di concerto con quelli delle attivita' produttive e
delle politiche agricole e forestali. La ricorrente si duole del
fatto che viene attribuito ad organi centrali un potere regolamentare
in un ambito nel quale, oltre al concorso di diverse competenze
trasversali e concorrenti, e' riscontrabile la presenza della materia
dell'«agricoltura» di competenza residuale regionale. Viene, quindi,
lamentata sia la violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost.,
proprio a causa della allocazione in sede ministeriale del potere
regolamentare, sia del principio di leale collaborazione, il quale
sarebbe leso dal fatto che, in una materia in cui e' coinvolta la
loro competenza residuale, non e' prevista neppure la partecipazione
delle Regioni nel procedimento di formazione del citato regolamento.
La Regione impugna anche: l'art. 242 del d.lgs. n. 152 del 2006,
nella parte in cui regola con norme di dettaglio le procedure
operative e amministrative per l'esecuzione delle opere di bonifica;
l'art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, nella parte in cui specifica i
comportamenti che le amministrazioni debbono assumere in caso di
superamento dei valori di concentrazione soglia; l'art. 245 del
d.lgs. n. 152 del 2006, nella parte in cui si occupa delle modalita'
degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino
ambientale; l'art. 248 del d.lgs. n. 152 del 2006, nella parte in cui
specifica le forme di controllo sulle opere eseguite; l'art. 249 e
l'allegato 4 alla Parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006, nella
parte in cui disciplinano le modalita' semplificate di intervento
nelle aree di ridotte dimensioni; l'art. 250 del d.lgs. n. 152 del
2006, nella parte in cui si occupa delle condizioni per l'intervento
sostitutivo della pubblica amministrazione.
Le citate disposizioni, a parere della Regione, violerebbero
l'art. 117 cost. in quanto, nella diversita' dei titoli competenziali
interessati, sarebbe prevalente la materia "governo del territorio"
dal momento che il ripristino delle condizioni di salubrita' dei siti
si configura come attivita' qualificante del governo del suolo, del
sottosuolo e delle acque.
In via ulteriormente subordinata, gli articoli 242, 244, 245,
248, e 249 del d.lgs. n. 152 del 2006, dato il loro carattere di
norme di dettaglio, sarebbero in contrasto con l'art. 117 Cost.,
sussistendo una concorrenza di materie in senso stretto e non essendo
possibile individuare una materia prevalente di competenza esclusiva
dello Stato.
Infine, la Regione Calabria censura anche l'art. 252, commi 3 e
4, del d.lgs. n. 152 del 2006 nella parte in cui prevede, al comma 3,
che la perimetrazione dei siti di interesse nazionale soggetti a
bonifica avvenga "sentiti" gli enti territoriali e, al comma 4, nella
parte in cui non prevede l'intesa sebbene essa fosse prevista dal
comma 14 dell'art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997, al cui rispetto era
vincolato il legislatore delegato ai sensi dell'art. 1, comma 8,
della legge di delega n. 308 del 2004, il quale rinvia all'art. 85
del d.lgs. n. 112 del 1998.
8.2. - La Regione Toscana impugna l'art. 242, commi 2, 3, 4 e 5,
del citato d.lgs. n. 152 del 2006, in combinato disposto con l'art.
240, comma 1, lettera b), in riferimento agli articoli 11, 76, 117 e
118 Cost.
Secondo quest'ultima ricorrente, le norme citate, che
disciplinano le procedure amministrative ed operative per la bonifica
dei siti inquinati, demanderebbero, in caso di contaminazione di un
sito, alla discrezionalita' dell'inquinatore l'obbligo di bonifica,
rimettendo alla sua volonta' la scelta della procedura piu' adatta al
caso di specie, in violazione dei principi e criteri direttivi
fissati dall'art. 1, comma 8, lettere b), e), f), ed h), della legge
delega n. 308 del 2004, nonche' del principio comunitario «chi
inquina paga».
La Regione Toscana, ritiene, anche, che l'art. 242, comma 7, del
d.lgs. n. 152 del 2006, limitando il quantum delle garanzie
finanziarie che devono essere prestate in favore della Regione per la
corretta esecuzione ed il completamento degli interventi medesimi «in
misura non superiore al cinquanta per cento del costo stimato
dell'intervento», sarebbe incompatibile con le competenze regionali
nelle seguenti materie: tutela della salute, governo del territorio,
e servizi pubblici; sarebbe, altresi', in contrasto sia con i
principi comunitari di tutela ambientale - in particolare con il
principio «chi inquina paga» - sia con i gia' richiamati principi e
criteri direttivi di cui alle lettere e) ed f), dell'art. 1, comma 8,
della legge delega n. 308 del 2004, oltre che con i principi e
criteri direttivi di cui alle lettere c), f) ed i) del citato comma
8. Tutto cio' in violazione degli articoli 11, 76, 117 e 118 Cost.
Infine, e' impugnato l'art. 252, commi 3 e 4, del citato d.lgs.
n. 152 del 2006, il quale disciplina i cosiddetti «siti di interesse
nazionale» ai fini della bonifica, in quanto esso non prevede
un'adeguata partecipazione regionale nella fase della perimetrazione
e dell'approvazione dei progetti per la bonifica di tali siti.
8.3. - La Regione Piemonte impugna, in relazione all'art. 76
Cost., gli articoli 240, 242, 246 e 252 del d.lgs. n. 152 del 2006
perche', essendo innovativi, si porrebbero in contrasto con i
principi e i criteri direttivi fissati dalla legge delega n. 308 del
2004.
La Regione sopraindicata ritiene che l'art. 240 del citato
decreto, nella parte in cui introduce una definizione della «messa in
sicurezza operativa che anziche' consentire un'appropriata
organizzazione [...delle operazioni da effettuare...] finisce per
procrastinare a tempo indeterminato gli interventi fino a quando
l'attivita' verra' dismessa», sia del tutto irragionevole e che
l'art. 242, nel modificare «integralmente tutto il precedente
impianto di competenze eliminando l'incardinamento degli interventi
in primo luogo nei comuni territorialmente interessati», oltre ad
essere anch'esso del tutto irragionevole, violi il principio di
sussidiarieta' di cui all'art. 118 Cost.
Inoltre, a parere della ricorrente e con riferimento all'art.
246, sarebbe del tutto incongruo prevedere il ricorso obbligatorio ad
accordi di programma che i soggetti tenuti ad eseguire gli interventi
di bonifica hanno «diritto di stipulare» con l'amministrazione
competente.
La Regione Piemonte censura, infine, l'art. 252 del d.lgs. n. 152
del 2006 nella parte in cui, modificando le competenze in materia di
interventi sui siti di interesse nazionale, non prevede un'adeguata
partecipazione delle Regioni.
8.4. - La Regione Marche impugna, a sua volta, l'art. 240, comma
1, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006, per violazione degli
articoli 11, 76, 117 e 118 Cost.
Secondo la Regione, aver previsto che, nelle ipotesi in cui un
sito potenzialmente contaminato sia ubicato in un'area interessata da
fenomeni antropici o naturali che abbiano determinato il superamento
di una o piu' concentrazioni soglia di contaminazione, «queste ultime
si assumono pari al valore di fondo esistente per tutti i parametri
superati», determina gravi incertezze sulle modalita' di rilevamento
dei valori di fondo e, conseguentemente, sui valori di riferimento,
ponendosi in contrasto con la normativa comunitaria a tutela dei
suoli dall'inquinamento e con i principi e criteri direttivi
individuati dall'art. 1, comma 8, lettere e) ed f), della legge
delega n. 308 del 2004, con evidenti gravi ripercussioni sulla tutela
dell'ambiente e della salute e sul governo del territorio.
La Regione Marche censura anche l'art. 241, per violazione degli
articoli 117 e 118 Cost., perche' nel prevedere il cosiddetto
"regolamento aree agricole" rimanderebbe a tempo indeterminato
l'applicazione della disciplina della bonifica delle aree destinate
alla produzione agricola e all'allevamento, impedendo di bonificare
tali aree e di procedere al riutilizzo delle stesse, con grave
pregiudizio per la tutela dell'ambiente, della salute e del governo
del territorio.
L'art. 242, commi 2, 3, 4 e 5, e', poi, impugnato dalla Regione
Marche nella parte in cui subordina l'obbligo di bonifica, per il
soggetto inquinatore, alla procedura di analisi del rischio che
sarebbe ancorata a parametri del tutto incerti e non oggettivi, per
violazione degli articoli 11, 76, 117 e 118 Cost.
Secondo la Regione, sarebbero violate «le attribuzioni regionali
in materia di tutela della salute e del governo del territorio in
quanto l'inquinatore potra' effettuare un'analisi del rischio piu'
favorevole ai propri interessi, evitando la successiva fase di
bonifica». Inoltre, demandare alla discrezionalita' dell'inquinatore
la scelta della procedura piu' appropriata sarebbe in contrasto con
la normativa comunitaria a tutela dei suoli e con i principi e
criteri direttivi individuati dall'art. 1, comma 8, lettere e) ed f),
della legge delega n. 308 del 2004.
La Regione Marche ritiene ancora che l'art. 242, comma 7, nella
parte in cui prevede che le garanzie finanziarie, nel caso di
provvedimento di autorizzazione alla bonifica ambientale, debbano
essere prestate in misura non superiore al cinquanta per cento del
costo stimato per l'intervento, violerebbe gli articoli 76, 117 e 118
Cost.
In particolare, la disposizione impugnata costituirebbe una
«norma di dettaglio incompatibile con le competenze regionali» in
materia di tutela della salute, di governo del territorio e di
disciplina dei servizi pubblici e si porrebbe in contrasto con i
principi e criteri direttivi individuati dall'art. 1, comma 8,
lettere e) ed f), della legge delega n. 308 del 2004, dal momento che
consentirebbe a chi ha procurato un inquinamento di non garantire in
pieno la bonifica del sito, nonche' contrasterebbe con i principi e
criteri direttivi di cui alle lettere c) ed i) del comma 8 dell'art.
1 della legge delega n. 308 del 2004, secondo i quali la nuova
disciplina non avrebbe dovuto comportare maggiori oneri per la
finanza pubblica ed, inoltre, avrebbe dovuto assicurare una piu'
efficace tutela in materia ambientale.
La ricorrente impugna anche l'art. 252, commi 3 e 4, del d.lgs.
n. 152 del 2006, in quanto non prevede l'intesa ai fini della
perimetrazione e dell'approvazione delle procedure di bonifica dei
siti di interesse nazionale, attivita' che, comunque, si ripercuotono
sulle competenze costituzionali della Regione in materia di tutela
della salute e governo del territorio.
9. - Preliminarmente devono dichiararsi inammissibili, per
genericita', le censure svolte dalla Regione Calabria, in via
subordinata, in riferimento all'art. 117 Cost., relativamente agli
articoli da 239 a 253 e dalla Regione Piemonte relativamente agli
articoli 240, 242, 246 e 252.
Le ricorrenti avrebbero dovuto indicare con precisione quali
delle disposizioni contenute negli articoli censurati ritenessero
lesive delle proprie prerogative, stante anche il loro contenuto non
omogeneo, e avrebbero dovuto esporre in modo piu' analitico le
ragioni dell'impugnazione non limitandosi a invocare genericamente la
lesione dei parametri evocati. La Regione Piemonte avrebbe dovuto
dedurre la violazione di proprie competenze costituzionalmente
garantite mentre, in alcuni casi (articoli 240 e 246) non indica
neanche il parametro costituzionale violato.
9.1. - Le questioni sollevate dalla Regione Marche in relazione
agli articoli 240, comma 1, lettera b), e all'art. 241 sono
inammissibili.
La prima delle censure e' del tutto generica, limitandosi la
Regione a lamentare la violazione dei parametri evocati senza
tuttavia specificare le ragioni della lesione delle proprie
competenze costituzionalmente garantite.
La seconda censura relativa all'art. 241, che disciplina la
bonifica delle aree destinate alla produzione agricola e
all'allevamento, e' inammissibile perche' il petitum e' oscuro e
incerto. Dal tenore della censura sembrerebbe ricavarsi la volonta'
della Regione di ottenere l'immediata applicabilita' della disciplina
della bonifica anche ai siti contaminati a destinazione agricola
senza attendere l'emanazione del regolamento. Tuttavia la ricorrente
non chiarisce perche' il rinvio, effettuato dalla disposizione, alla
potesta' regolamentare del Governo (in materia di competenza
legislativa esclusiva statale) violerebbe le proprie competenze
costituzionalmente garantite.
9.2. - Sempre in via preliminare, si deve evidenziare che le
norme oggetto della presente impugnazione, ad eccezione dell'art.
242, comma 4, non hanno subito modificazioni a seguito dell'entrata
in vigore del d.lgs. n. 4 del 2008. La modifica dell'art. 242, comma
4, intervenuta ad opera dell'art. 2, comma 43-bis, del d.lgs. n. 4
del 2008, e' del tutto ininfluente ai fini del presente ricorso.
9.3. - La censura formulata dalla Regione Calabria, relativamente
all'art. 241 del d.lgs. n. 152 del 2006 e' fondata, limitatamente al
profilo relativo alla dedotta violazione del principio di leale
collaborazione.
Osserva, infatti, questa Corte che, sebbene - come meglio si
dira' in seguito - la materia della bonifica dei siti contaminati e'
da collocarsi, come si e' anche di recente deciso, nella tematica
relativa alla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», materia
questa di esclusiva competenza statale, non puo' disconoscersi che,
con riferimento alla bonifica delle aree adibite alla produzione
agricola o all'allevamento del bestiame, lo stesso legislatore
nazionale abbia riconosciuto la peculiarita' dei siti in questione,
dando rilevanza, proprio con la previsione di una normativa
differenziata, alla specifica destinazione delle suddette aree. In
tal senso si giustifica anche il coinvolgimento, nella emanazione del
regolamento relativo agli interventi nelle indicate aree, sia del
Ministro delle attivita' produttive che di quello delle politiche
agricole e forestali, chiamati ad esprimere il "concerto".
Dato che, nel delineare il procedimento volto alla adozione del
regolamento de quo, si e' ritenuto opportuno valorizzare le
implicazioni che la bonifica di tali siti ha con la materia
dell'agricoltura, appare certamente in contrasto col principio di
leale collaborazione avere escluso nelle fasi del citato procedimento
l'apporto partecipativo delle Regioni, cioe' di quei soggetti che,
rientrando la relativa materia nella loro competenza legislativa
residuale, sono dotati di specifiche attribuzioni, costituzionalmente
tutelate, in tema di agricoltura e zootecnia.
Ritiene questa Corte che adeguato strumento di coinvolgimento di
tali istituzioni sia quello di prevedere che il regolamento in
questione sia emanato dal Ministro dell'ambiente non soltanto di
concerto con quelli delle attivita' produttive e delle politiche
agricole e forestali, ma anche sentita la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali), essendo
questo il luogo giuridico istituzionalmente preposto ai momenti di
concertazione fra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali. E' evidente
che la acquisizione di tale parere dovra' precedere il concerto degli
altri organi statali.
9.4. - Le restanti censure non sono fondate.
Quanto alla violazione dell'art. 76 Cost. da parte degli articoli
da 239 a 253 del d.lgs. n. 152 del 2006 dedotta dalla Regione
Calabria, gia' si e' Osservato al precedente punto 7.1 che la legge
delega consentiva, ed anzi in certi casi imponeva, la adozione di una
nuova disciplina anche sostanzialmente innovativa rispetto alla
precedente.
Questa Corte ha gia' inquadrato la disciplina della bonifica dei
siti contaminati nell'ambito della materia tutela dell'ambiente di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), cost. (sentenza n. 214
del 2008). Ne consegue che le norme in esame rientrano nella
competenza legislativa esclusiva dello Stato al quale spetta, anche
con disposizioni di dettaglio e anche in sede regolamentare,
disciplinare le procedure amministrative dirette alla prevenzione,
riparazione e bonifica dei siti contaminati.
Devono pertanto ritenersi infondate le rivendicazioni delle
Regioni di propri ambiti di competenza in relazione al governo del
territorio e alla tutela della salute, cosi' come la rivendicazione
del potere regolamentare in materia.
9.5. - Le censure relative all'art. 242, commi 2, 3, 4, e 5,
svolte dalle Regioni Marche e Toscana non sono fondate.
Le ricorrenti compiono una errata ricostruzione della disciplina
introdotta dalle norme in oggetto dalla quale fanno discendere un
potere discrezionale del soggetto inquinatore. In realta' l'art. 242,
che modifica il precedente art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997,
introduce un complesso iter diretto a porre in capo al soggetto
inquinatore l'obbligo di procedere alla bonifica del sito
contaminato.
Tale procedimento e' scandito da una prima fase che ha inizio al
verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di
contaminare un sito, allorche' il responsabile dell'inquinamento deve
mettere in opera, entro ventiquattro ore, le misure necessarie di
prevenzione e deve darne immediata comunicazione, ai sensi e con le
modalita' di cui all'art. 304, comma 2, alle amministrazioni
competenti.
Questo primo momento e' necessariamente rimesso alla volonta' del
responsabile dell'inquinamento perche' nell'immediatezza del
verificarsi dell'evento potenzialmente lesivo egli e' l'unico
soggetto che certamente ne e' a conoscenza. A questo proposito e'
bene ricordare che il legislatore ha sanzionato penalmente l'omessa
comunicazione del verificarsi dell'evento potenzialmente lesivo da
parte del soggetto responsabile (art. 257). In ogni caso, in mancanza
della comunicazione, la contaminazione dovra' emergere mediante
l'attivita' di vigilanza e controllo delle amministrazioni
competenti.
Il pieno coinvolgimento delle amministrazioni competenti risulta
in modo ancora piu' significativo nella fase successiva, in cui e'
previsto che esse controllino e verifichino l'attivita' del soggetto
responsabile. Infatti, nella seconda fase, l'art. 242 prevede che il
responsabile dell'inquinamento, attuate le necessarie misure di
prevenzione, svolga, nelle zone interessate dalla contaminazione,
un'indagine preliminare sui parametri oggetto dell'inquinamento e,
ove accerti che il livello delle concentrazioni soglia di
contaminazione (CSC) non sia stato superato, provveda al ripristino
della zona contaminata, dandone notizia, con apposita
autocertificazione, al Comune ed alla Provincia competenti per
territorio entro quarantotto ore. Tale attivita' di
autocertificazione e' sottoposta alla verifica e al controllo degli
enti locali competenti entro il ristretto termine di quindici giorni.
Qualora il livello delle concentrazioni soglia di contaminazione
risulti invece superato, il responsabile dell'inquinamento deve
immediatamente informare il Comune e la Provincia competente con la
descrizione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di
emergenza adottate.
Tutte le successive fasi della procedura di bonifica devono
essere approvate dalla Regione. Il piano di caratterizzazione deve
essere presentato, nei successivi trenta giorni, alle
amministrazioni, nonche' alla Regione territorialmente competente e,
nei trenta giorni successivi, la Regione, convocata la conferenza di
servizi, «autorizza il piano di caratterizzazione con eventuali
prescrizioni integrative». Sulla base delle risultanze della
caratterizzazione, al sito e' applicata la procedura di analisi del
rischio sito specifica per la determinazione delle concentrazioni
soglia di rischio (CSR).
Entro sei mesi dall'approvazione del piano di caratterizzazione,
il soggetto responsabile presenta alla Regione i risultati
dell'analisi di rischio. La conferenza di servizi, convocata dalla
Regione a seguito dell'istruttoria svolta in contraddittorio con il
soggetto responsabile - cui e' dato un preavviso di almeno venti
giorni - «approva il documento di analisi di rischio entro i sessanta
giorni dalla ricezione dello stesso».
Se gli esiti dell'analisi di rischio sono positivi, in quanto
dimostrano che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito
e' inferiore alle concentrazioni soglia di rischio, la conferenza dei
servizi, con l'approvazione del documento dell'analisi del rischio,
dichiara concluso positivamente il procedimento. In tal caso, la
conferenza di servizi puo' prescrivere lo svolgimento di un programma
di monitoraggio sul sito circa la stabilizzazione della situazione in
relazione agli esiti dell'analisi di rischio e all'attuale
destinazione d'uso del sito. A tal fine, il soggetto responsabile,
entro sessanta giorni dall'approvazione di cui sopra, invia alla
Provincia e alla Regione competenti per territorio un piano di
monitoraggio nel quale sono individuati i parametri da sottoporre a
controllo, nonche' la frequenza e la durata del monitoraggio.
Se invece sono superate le soglie di concentrazione di rischio,
il soggetto responsabile sottopone alla Regione, nei successivi sei
mesi dall'approvazione del documento di analisi di rischio, il
progetto degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza,
operativa o permanente, e, ove necessario, le ulteriori misure di
riparazione e di ripristino ambientale. La Regione, acquisito il
parere del Comune e della Provincia interessati mediante apposita
conferenza di servizi e sentito il soggetto responsabile, «approva il
progetto, con eventuali prescrizioni ed integrazioni entro sessanta
giorni dal suo ricevimento».
La procedura ora descritta rende palese l'erroneita' del
presupposto interpretativo delle ricorrenti, secondo il quale il
responsabile dell'inquinamento puo' influire sull'esito dell'analisi
di rischio e impedire l'avvio della procedura di bonifica. E', anche
in questo caso, opportuno sottolineare che l'art. 257 sanziona
penalmente il soggetto che cagiona l'inquinamento «se non provvede
alla bonifica in conformita' al progetto approvato dall'autorita'
competente nell'ambito del procedimento di cui agli articoli 242 e
seguenti».
Inoltre, e' altrettanto evidente che non vi e' alcuna violazione
dei principi e criteri direttivi contenuti alle lettere b) e h) del
comma 8 dell'art. 1 della legge delega n. 308 del 2004 relativi al
perseguimento «di maggiore efficienza e tempestivita' dei controlli
ambientali», nonche' alla «previsione di misure che assicurino
l'efficacia dei controlli e dei monitoraggi ambientali».
9.6. - Parimenti infondate sono le censure dalle Regioni Toscana
e Marche rivolte all'art. 242, comma 7, nella parte in cui prevede un
limite massimo, pari al cinquanta per cento del costo
dell'intervento, per cio' che riguarda le garanzie finanziarie che
devono essere prestate in favore della Regione per la corretta
esecuzione ed il completamento degli interventi di bonifica al
momento dell'approvazione del relativo progetto.
Dovendosi inquadrare la disciplina in esame nell'ambito della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
(sentenza n. 214 del 2008), ben puo' il legislatore statale prevedere
un limite massimo della garanzia finanziaria che le Regioni possono
chiedere al responsabile dell'inquinamento, trattandosi di un livello
uniforme di tutela che, nel limite massimo previsto, lascia, tra
l'altro, alle amministrazioni competenti il potere di imporre la
percentuale piu' opportuna.
Quanto alla presunta violazione della legge delega, la
disposizione in esame e' pienamente conforme ai principi e criteri
direttivi di cui all'art. 1, comma 9, lettera a), della legge n. 308
del 2004. In particolare, laddove testualmente fra tali principi e'
indicato quello relativo a: «incentivare il ricorso a risorse
finanziarie private per la bonifica ed il riuso anche ai fini
produttivi dei siti contaminati, in applicazione della normativa
vigente». Essa non e', poi, certamente contraria al principio
comunitario «chi inquina paga» di cui e', anzi, specifica attuazione,
ed e', infine, conforme anche ai principi e criteri direttivi di cui
all'art. 1, comma 8, lettere c), e), f) ed i), della legge delega.
La garanzia finanziaria, infatti, si colloca in un momento
procedimentale che si potrebbe definire "virtuoso", perche' prevede
un responsabile dell'inquinamento che si e' gia' attivato e, svolte
tutte le fasi preliminari di riduzione e contenimento del danno, ha
presentato all'amministrazione un progetto esecutivo che quest'ultima
deve approvare. Diversamente, nell'ipotesi del responsabile
dell'inquinamento che si sottrae agli obblighi previsti dall'art.
242, trova applicazione la procedura di cui all'art. 250 che prevede
l'obbligo per l'amministrazione di provvedere alle operazioni di
bonifica. In tale ipotesi gli strumenti di garanzia predisposti dal
legislatore in favore dell'ente locale sono quelli di cui all'art.
253, primo fra tutti il privilegio speciale ex art. 2748 del codice
civile sul terreno da bonificare.
10. - Riguardo, poi, all'art. 252 del d.lgs. n. 152 del 2006 -
che regola le procedura di bonifica di una particolare categoria di
siti inquinati, i cosiddetti siti «d'interesse nazionale», ai quali
il legislatore ha ritenuto opportuno dedicare una disciplina, diversa
da quella ordinaria, proprio in considerazione della loro peculiare
caratteristica di essere portatori di quello che e' stato qualificato
un «interesse nazionale», il quale, in quanto tale, travalica
l'ambito locale e regionale - esso e' stato impugnato dalle Regioni
Calabria, Toscana, Piemonte, e Marche in riferimento agli articoli
117 e 118 Cost., e anche in riferimento al principio di leale
collaborazione.
10.1. - In particolare, la Regione Piemonte censura l'art. 252
d.lgs. n. 152 del 2006 nella parte in cui, modificando le competenze
in materia di interventi di bonifica dei siti di interesse nazionale,
viola il principio di leale collaborazione perche' elimina l'intesa
con la Regione territorialmente competente in ordine alla definizione
ed approvazione del progetto dell'intervento.
Della generica impugnazione della norma in relazione alla dedotta
violazione dell'art. 76 cost. si e' gia' trattato nel precedente
punto 9.
L'esclusione della codeterminazione con la Regione, secondo la
ricorrente, sarebbe priva di giustificazione ed in contrasto con il
principio di leale collaborazione, considerando la natura degli
interventi di interesse nazionale, che riguardano vaste porzioni
territoriali ed hanno rilevante impatto socio-economico, anche in
considerazione del fatto che le norme della legge n. 426 del 1998,
tuttora vigente, stabiliscono che per detti interventi siano le
Regioni ad attribuire il finanziamento, che incongruamente esse
dovrebbero disporre su progetti che non hanno esaminato ed approvato.
10.2. - Le Regioni Calabria, Toscana e Marche impugnano, invece,
i commi 3 e 4 del citato articolo. L'uno, disciplina i criteri in
base ai quali attuare la perimetrazione del sito di interesse
nazionale (fase ulteriore rispetto a quella prevista dai precedenti
commi 1 e 2 [non impugnati] consistente nell'individuazione del sito,
la cui competenza spetta al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio, che provvede con decreto, d'intesa con le Regioni
interessate), alla quale si provvede «sentiti i Comuni, le Province,
le Regioni e gli altri Enti locali, assicurando la partecipazione dei
responsabili nonche' dei proprietari delle aree da bonificare, se
diversi dai soggetti responsabili».
Il comma successivo, poi, introduce disposizioni in tema di
bonifica di questi siti, prevedendo che la procedura sia la stessa
che e' prevista dall'art. 242 d.lgs. 152 del 2006, attribuendone,
altresi', la competenza al Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio - sentito il Ministero per le attivita' produttive - il
quale puo' avvalersi, eventualmente, «dell'Agenzia per la protezione
dell'ambiente per i servizi tecnici (APAT), dell'Istituto superiore
di sanita' e dell'E.N.E.A, nonche' di altri soggetti qualificati
pubblici o privati».
Le ricorrenti lamentano che le disposizioni in oggetto non
coinvolgono adeguatamente le Regioni, in quanto, non prevedendo
l'intesa con esse ai fini della perimetrazione del sito e/o
dell'approvazione della bonifica dei siti di interesse nazionale, si
porrebbero in contrasto con gli articoli 117 e 118 Cost., anche in
riferimento al principio di leale collaborazione.
Tale mancata previsione di adeguate forme di coinvolgimento delle
Regioni, dunque, secondo le ricorrenti, lederebbe le competenze
costituzionali riconosciute alle stesse in materia di governo del
territorio e tutela della salute, nonche', per la Regione Toscana,
«vincolerebbe la destinazione urbanistica del territorio dei siti
d'interesse nazionale da bonificare, senza nessun intervento da parte
delle Regioni interessate».
10.3. - La Regione Calabria ha, poi, censurato l'art. 252,
limitatamente al comma 4, anche in riferimento all'art. 76 Cost.,
atteso che tale disposizione - stabilendo che «la procedura di
bonifica di cui all'art. 242 dei siti di interesse nazionale e'
attribuita alla competenza del Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio, sentito il Ministero delle attivita' produttive»,
senza alcuna previsione di una intesa con la Regione territorialmente
competente - si porrebbe in contrasto, oltre che con il principio di
leale collaborazione, anche con l'art. 1, comma 8, della legge n. 308
del 2004.
Esso, rinviando all'art. 85 del d.lgs. n. 112 del 1998,
imporrebbe al legislatore delegato il rispetto della attribuzioni
regionali fissate dal comma 14 dell'art. 17 del d.lgs. n. 22 del
1997, e, conseguentemente, per gli interventi di bonifica di
interesse nazionale, l'intesa con la Regione territorialmente
competente. La violazione dell'art. 76 da parte del legislatore
delegato, pertanto, a parere della Regione ricorrente, ridurrebbe le
competenze delle Regioni rispetto a quelle loro attribuite dalla
precedente legislazione.
Data la loro stretta connessione, le suindicate questioni di
legittimita' costituzionale, con riferimento ai citati parametri,
possono essere esaminate in modo congiunto.
10.4. - Le questioni non sono fondate.
10.5. - In relazione alla dedotta violazione degli articoli 117 e
118 Cost., in quanto sarebbero state lese le prerogative regionali in
materia di governo del territorio e tutela della salute, nonche' del
principio di leale collaborazione, occorre sottolineare che la
materia nella quale deve essere inquadrata la disciplina oggetto
delle disposizioni censurate e' quella della tutela dell'ambiente, di
competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., come del resto gia' affermato, riguardo
allo specifico tema di cui trattasi, da questa Corte con la sentenza
n. 214 del 2008.
In tale sentenza, infatti, questa Corte, affrontando il tema
della bonifica dei siti contaminati, dopo le modifiche introdotte dal
d.lgs. n. 152 del 2006, ha precisato che «la disciplina ambientale,
che scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello
Stato, costituisce un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
cui queste ultime non possono in alcun modo derogare il livello di
tutela ambientale stabilito dallo Stato (sentenza n. 62 del 2008;
sentenza n. 378 del 2007). Spetta infatti alla disciplina statale
tener conto degli altri interessi costituzionalmente rilevanti
contrapposti alla tutela dell'ambiente. In tali casi, infatti, una
eventuale diversa disciplina regionale, anche piu' rigorosa in tema
di tutela dell'ambiente, rischierebbe di sacrificare in maniera
eccessiva e sproporzionata gli altri interessi confliggenti
considerati dalla legge statale nel fissare i cosiddetti valori
soglia (sentenza n. 246 del 2006; sentenza n. 307 del 2003)».
Pertanto, anche qualora possano rilevarsi ambiti di competenza
spettanti alle Regioni, deve ritenersi prevalente il citato titolo di
legittimazione statale, anche in ragione della sussistenza di un
interesse unitario alla disciplina omogenea di siti che travalicano
l'interesse locale e regionale.
Inoltre, ad ulteriore conferma dell'infondatezza delle censure
mosse dalle Regioni ricorrenti alle disposizioni in esame, occorre
osservare che dalla lettura delle stesse emerge chiaramente il
coinvolgimento delle Regioni nelle varie fasi della procedura.
Infatti, il comma 2 dell'art. 252 (non impugnato dalle
ricorrenti) prevede l'intesa con le Regioni interessate da parte del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio per l'emanazione
del decreto ai fini dell'individuazione dei siti di interesse
nazionale che devono essere bonificati; il comma 3 stabilisce, a sua
volta, ai fini della perimetrazione del sito, una partecipazione
procedimentale estesa a piu' soggetti - anche se limitata
all'espressione di un parere - rispetto a quella prevista per
l'individuazione del sito (alla quale, come detto, partecipano solo
il Ministro dell'ambiente e le Regioni interessate), con il
coinvolgimento anche dei Comuni, delle Province, delle Regioni e la
partecipazione dei responsabili nonche' dei proprietari delle aree da
bonificare, se diversi dai soggetti responsabili.
Al comma 4, poi, la nuova normativa ha introdotto la possibilita'
che il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio possa
avvalersi dell'APAT, delle ARPA regionali, dell'Istituto superiore di
sanita', nonche' di altri soggetti pubblici (anche regionali) e
privati, facendo si' che la Regione sia coinvolta nei procedimenti di
bonifica dei siti di interesse nazionale, cui e' interessata per
territorio.
E' ulteriormente da porre in evidenza che la piu' recente
giurisprudenza costituzionale in tema (sentenze n. 12 e n. 61 del
2009) sottolinea come, qualora non vi sia dubbio che lo Stato stia
utilizzando la sua competenza legislativa in materia di ambiente ed
ecosistema, a quest'ultimo spetti la valutazione della idoneita' del
livello di coinvolgimento della Regione. Nel caso di specie la forma
di collaborazione individuata dalle disposizioni censurate non appare
inadeguata, cosi' da non giustificare la pretesa della Regione del
ricorso all'intesa in tutte le fasi della procedura.
10.6. - Parimenti infondata e' la censura formulata dalla Regione
Calabria sulla base dell'asserita violazione dell'art. 76 Cost., in
quanto l'art. 252, comma 4, del d.lgs. n. 152 non contempla il
ricorso all'intesa con la Regione territorialmente competente da
parte del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
sebbene essa fosse prevista al comma 14 dell'art. 17 del d.lgs. n. 22
del 1997, al cui rispetto era vincolato il legislatore delegato ai
sensi dell'art. 1, comma 8, della legge di delega n. 308 del 2004, il
quale rinvia all'art. 85 del d.lgs. n. 112 del 1998.
A tale riguardo, deve osservarsi che questa Corte, con la
sentenza n. 225 del 2009, nell'affrontare in via generale e
preliminare identica questione, ha gia' ritenuto che «la contestuale
menzione, accanto alla legge n. 59 del 1997 ed al d.lgs. n. 112 del
1998, dell'art. 117 Cost. (che, al secondo comma, attribuisce allo
Stato la competenza esclusiva in tema di «tutela dell'ambiente») e
del flessibile principio di sussidiarieta' (che, ai sensi dell'art.
118 Cost., consente allo Stato - competente per la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema - di riservare a se' le funzioni
amministrative in siffatta materia tutte le volte in cui sussista
l'esigenza di un loro esercizio unitario) esclude che possa
riconoscersi, come invece assunto dalla Regione [ricorrente],
carattere di intangibilita' alle predette norme ordinarie. Se cosi'
non fosse, la pretesa immodificabilita' della distribuzione delle
funzioni amministrative in materia ambientale nel d.lgs. n. 112 del
1998 impedirebbe l'attuazione di gran parte dei principi indicati
subito dopo nello stesso comma 8 e nel successivo comma 9. Pertanto i
criteri indicati nell'incipit dell'art. 1, comma 8, della legge n.
308 del 2004 debbono essere valutati e coordinati alla luce degli
ulteriori criteri espressi dalla legge di delega, nel senso che il
legislatore delegato era abilitato a modificare le attribuzioni gia'
conferite alle Regioni quando la modifica fosse coerente con uno dei
principi direttivi indicati nelle lettere progressive che compongono
i commi 8 e 9 dell'art. 1. Ad esempio, se l'attuazione di una
direttiva comunitaria rendeva necessario, in coerenza con il
principio di sussidiarieta', uno spostamento, nel settore
interessato, delle funzioni amministrative, la riallocazione poteva
legittimamente essere disposta dal legislatore delegato anche presso
il livello statale».
Nel caso in esame, dalla lettura della attuale disciplina emerge,
come gia' evidenziato, il coinvolgimento delle Regioni in
significative fasi della procedura (coinvolgimento che prevede anche
il ricorso alla procedura sfociante nell'intesa ai fini
dell'individuazione dei siti di interesse nazionale che devono essere
bonificati).
Pertanto, anche sulla base di tali argomenti, non deve ritenersi
sussistente la violazione dei principi e criteri direttivi della
delega, in quanto - trattandosi, nel caso di specie, della bonifica
di siti (materia di competenza esclusiva statale) di interesse
nazionale (siti la cui caratteristica e', come gia' evidenziato,
quella di essere portatori di un interesse che travalica quello solo
regionale e locale) - la procedura prevista dalla norma censurata
appare rispettosa del quadro di attribuzioni amministrative derivante
dal principio di sussidiarieta' (anch'esso richiamato nella delega)
che costituisce un filtro necessario per il trasferimento nella nuova
disciplina di quanto previsto nella precedente. Infatti, dato che
requisito essenziale per la caratterizzazione di un sito come «di
interesse nazionale» e' che esso presenti un «particolare pregio
ambientale» (lettera a), un «particolarmente elevato [...] rischio
sanitario e ambientale» (lettera c), un «rilevante [...] impatto
socio economico» (lettera d), un «rischio per i beni di interesse
storico e culturale di rilevanza nazionale» (lettera e), che l'opera
sia tutelata «ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42» (lettera b), che gli interventi si estendano al «territorio di
piu' regioni» (lettera f), appare evidente il motivo che legittima,
proprio in base al principio di sussidiarieta' richiamato dalla legge
delega, il conferimento a livello statale delle attivita'
amministrative di bonifica.
11. - Infine, la sola Regione Calabria ha impugnato, ritenendolo
in contrasto sia con l'art. 117, sesto comma, Cost., sia con l'art.
119 Cost., sia, ancora, col principio di leale collaborazione, l'art.
265, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Tale disposizione, ad avviso della Regione ricorrente, nel
prevedere che il Ministro dell'ambiente, di concerto con quelli
dell'istruzione, universita' e ricerca e delle attivita' produttive,
individui con proprio decreto le forme di promozione e di
incentivazione per la ricerca e per lo sviluppo di nuove tecnologie
di bonifica presso le universita' e presso le imprese e i loro
consorzi, lederebbe l'art. 117, sesto comma, Cost., in quanto
attribuirebbe ad organi dello Stato centrale competenze regolamentari
nella materia della ricerca scientifica, attribuita alla competenza
concorrente di Stato e Regioni, e l'art. 119 cost. in quanto, senza
che ne sussistano le condizioni, prevederebbe forme di incentivazioni
in un ambito materiale non di esclusiva competenza dello Stato.
Essa lederebbe, da ultimo, anche il principio di leale
collaborazione, non essendo contemplato, nel procedimento di
individuazione delle predette forme di promozione e incentivazione,
alcun coinvolgimento delle Regioni.
Mentre le prime due censure non sono fondate, la terza, e',
invece, fondata.
Gia' si e' detto che le tematiche connesse alle forme di bonifica
ambientale rientrano a pieno titolo nella competenza esclusiva dello
Stato, essendo esse afferenti alla materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema». Risulta, pertanto, evidente come sia fallace il
ragionamento posto a base della impugnazione, dato che si fonda
sull'erroneo presupposto che la materia implicata dalla disposizione
legislativa ora in questione non sia di esclusiva competenza dello
Stato ma, essendo quella della ricerca scientifica e tecnologica,
appartenga alla competenza concorrente delle Regioni.
Alla erroneita' del presupposto consegue l'infondatezza delle due
questioni di legittimita' costituzionale che su di esso si basano.
Riguardo, invece, alla dedotta violazione del principio di leale
collaborazione vale, in sostanza, quanto gia' Osservato con
riferimento all'art. 241, anch'esso impugnato con riferimento al
medesimo parametro.
Anche in questo caso, infatti, e' lo stesso legislatore nazionale
che, attraverso il coinvolgimento del Ministro dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca, ha inteso valorizzare il profilo
normativo connesso con la tematica della ricerca scientifica e
tecnologica, materia questa effettivamente assegnata, ai sensi del
terzo comma dell'art. 117 Cost., alla competenza concorrente delle
Regioni.
In tale ottica, peraltro conformemente alla giurisprudenza di
questa Corte (sentenza n. 133 del 2006), onde ricondurre a
legittimita' costituzionale la norma, diversamente in contrasto col
principio di leale collaborazione attesa la obiettiva e - dallo
stesso legislatore statale - riconosciuta implicazione della materia
di legislazione concorrente, e' necessario prevedere che nella fase
di attuazione della disposizione e, quindi, sia per cio' che riguarda
l'individuazione delle forme di promozione ed incentivazione sia per
cio' che riguarda la loro concreta realizzazione, debba essere
previsto il coinvolgimento delle Regioni e degli Enti locali.
A tal fine, questa Corte Ritiene che lo strumento idoneo sia,
anche in questo caso, quello dell'acquisizione, in sede
procedimentale, anteriormente alla espressione del concerto dei
Ministri dell'istruzione e delle attivita' produttive, del parere
della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del
1997.