Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 181, commi
3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12; 183, comma 1; 185, comma 1; 186; 189,
commi 1 e 3; 194; 195, comma 1, lettere f), g), l), m), n), o), p),
q) e t), comma 2, lettere b), e), l), m), n), q) e s) e comma 4; 196;
197; 199, commi 5, 8, 9 e 10; 200; 201; 202; 203; 204; 205; 206,
commi 2 e 3; 207, comma 1; 208, commi 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, da
15 a 20; 209, commi da 2 a 5 e 7; 210; 211, commi da 2 a 5; 212; 214,
commi 2, 3, 5 e 9; 215 e 216, commi 1, da 3 a 7 e da 10 a 15, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), promossi dalle Regioni Emilia-Romagna (n. 2 ricorsi),
Calabria, Toscana, Piemonte, Valle d'Aosta, Umbria, Liguria, Abruzzo,
Puglia, Campania, Marche e Basilicata, con ricorsi notificati il 24
aprile, l'8, il 9, il 12, il 13, il 12-21 ed il 12-27 giugno 2006,
depositati in cancelleria il 27 aprile, il 10, il 14, il 15, il 16,
il 17, il 20, il 21 ed il 23 giugno 2006, ed iscritti ai nn. 56, 68,
69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 78, 79 ed 80 del registro ricorsi
2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri; nonche' gli atti di intervento dell'Associazione Italiana
per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), della
Biomasse Italia S.p.a. ed altre;
Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 2009 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per
la Regione Emilia-Romagna, Maria Grazia Bottari Gentile per la
Regione Calabria, Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione
Toscana, Fabio Lorenzoni per la Regione Piemonte, Giampaolo Parodi
per la Regione Valle d'Aosta, Giandomenico Falcon per le Regioni
Umbria e Liguria, Fabrizio Lofoco per la Regione Puglia, Vincenzo
Cocozza per la Regione Campania, Gustavo Visentini per la Regione
Marche, Alessandro Giadrossi per l'Associazione italiana per il World
Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), e gli avvocati dello
Stato Fabrizio Fedeli e Sergio Fiorentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso, notificato il 24 aprile 2006, depositato il
successivo 27 aprile, la Regione Emilia-Romagna (reg. ric. n. 56 del
2006) ha promosso questione di legittimita' costituzionale di
numerose disposizioni del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), fra le quali gli artt. 181, commi da 7
a 11, 183, comma 1, lettere g), h), m), q) ed u), 186, 189, comma 3,
214, commi 3 e 5, in riferimento agli artt. 11, 76, 117 e 118 della
Costituzione.
In particolare, la ricorrente impugna l'art. 181, comma 7, nella
parte in cui prevede che «soggetti economici» o associazioni di
categoria rappresentative dei settori interessati, anche con
riferimento ad interi settori economici e produttivi, possano
stipulare «con il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio [...] appositi accordi di programma [...] per definire i
metodi di recupero dei rifiuti destinati all'ottenimento di materie
prime secondarie, di combustibili o di prodotti», nonche' per la
fissazione delle modalita' e degli adempimenti amministrativi per la
raccolta, per la messa in riserva, per il trasporto dei rifiuti, per
la loro commercializzazione, anche tramite il mercato telematico, e
per i controlli delle caratteristiche, come anche per la
determinazione delle caratteristiche delle materie prime secondarie,
dei combustibili e dei prodotti ottenuti nonche' delle modalita'
volte ad assicurare la loro tracciabilita' fino all'ingresso
nell'impianto di effettivo impiego.
Ad avviso della ricorrente, le richiamate disposizioni
opererebbero una «deregolamentazione mascherata del settore», in
pieno contrasto con le normative europee piu' volte ribadite dalle
decisioni della Corte di giustizia, giacche' introdurrebbero
definizioni di smaltimento e recupero dei rifiuti non conformi con
quanto indicato all'art. 1, lettere e) ed f) della direttiva
75/442/CEE (Direttiva del Consiglio relativa ai rifiuti), nonche'
definizioni di sottoprodotto e di materia prima secondaria (MPS) non
coerenti con le indicazioni fornite dalle sentenze della Corte di
giustizia europea (sentenze C-418/97, C-419/97 - "arco"; C-9/00 -
"Palin Granit C; C-114/01, "Avesta Polarit Chrome" e, in particolare,
C-457/02 "Niselli"). A cio' la ricorrente aggiunge la considerazione
che il ricorso allo strumento dell'accordo e del contratto di
programma, di cui all'art. 181, altererebbe la gerarchia delle fonti
del diritto e determinerebbe una lesione dei principi di certezza del
diritto, eguaglianza, generalita' ed astrattezza delle norme,
sostituendo alla disciplina generale una serie indeterminata di
accordi applicabili solo agli aderenti.
Per le stesse ragioni, sarebbero costituzionalmente illegittimi i
commi 3 e 5 dell'art. 214, nella parte in cui ammettono
rispettivamente lo strumento dell'accordo "deregolatorio" per le
procedure semplificate di smaltimento dei rifiuti.
Anche l'art. 186 del decreto impugnato, nella parte in cui
introduce un'ipotesi generale di esenzione per le terre e rocce da
scavo, sarebbe in contrasto con la normativa comunitaria, come
dimostrato dall'esistenza di una procedura di infrazione avviata
contro la Repubblica italiana a causa di una disposizione analoga
contenuta nella legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in
materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attivita' produttive) (art. 1,
comma 15).
Le norme impugnate non contrasterebbero solo con le richiamate
norme comunitarie e, quindi, con gli artt. 11 e 117, primo comma,
Cost., ma anche con l'art. 76 Cost., violando la legge delega 15
dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione) che fissa, tra i criteri
direttivi (art. 1, comma 8), la «piena e coerente attuazione delle
direttive comunitarie, al fine di garantire elevati livelli di tutela
dell'ambiente e di contribuire in tale modo alla competitivita' dei
sistemi territoriali e delle imprese, evitando fenomeni di
distorsione della concorrenza» (lettera e) e l'«affermazione dei
principi comunitari di prevenzione, di precauzione, di correzione e
riduzione degli inquinamenti e dei danni ambientali e del principio
"chi inquina paga"» (lettera f). Tali violazioni determinerebbero
anche una lesione delle competenze regionali in tema di tutela
dell'ambiente, di tutela della salute e di governo del territorio,
pregiudicando il corretto svolgimento delle funzioni regionali in
quelle materie.
Posto che la riforma legislativa operata dal legislatore statale,
incidendo su funzioni gia' attribuite alla Regione, sarebbe viziata
sia per violazione della delega che per violazione del diritto
comunitario, ne risulterebbe «sconvolto» l'assetto normativo ed
amministrativo disegnato dalla legislazione regionale, che verrebbe
in molte parti abrogata dall'atto legislativo in questione, creando
uno stato di «precarieta» normativa.
Tenuto conto che spetta alla Regione, a tenore dell'art. 117,
quinto comma, Cost., dare attuazione alle norme comunitarie e che la
supremazia del diritto comunitario deve essere garantita anche
attraverso la non applicazione delle norme legislative interne
contrastanti con le norme comunitarie self executing, la ricorrente
sostiene che sara' tenuta a non applicare nel proprio territorio le
norme del decreto impugnato che risultino in contrasto con le norme
ad effetto diretto poste dal diritto comunitario derivato e dalle
sentenze della Corte di giustizia che di esso forniscono
interpretazione, con il risultato di uno stato di «incertezza
normativa», non privo di preoccupanti riflessi sulla repressione
penale dei reati ambientali legati alla disciplina dei rifiuti. Tale
stato di incertezza determinerebbe gravissime conseguenze sugli
interessi pubblici alla tutela dell'ambiente, della salute e della
sicurezza pubblica.
Sulla base di argomenti analoghi la Regione Emilia-Romagna
censura, inoltre, l'art. 189, comma 3, del medesimo decreto, nella
parte in cui delimita restrittivamente l'obbligo di comunicare
annualmente alle Camere di commercio le quantita' e le
caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto di attivita' di
raccolta, trasporto, recupero e smaltimento dei rifiuti, esentandone
le imprese e gli enti che producono rifiuti non pericolosi.
Con tale atto la ricorrente ha chiesto, peraltro, la sospensione
dell'esecuzione delle norme impugnate, su cui la Corte, con ordinanza
n. 245 del 2006, ha pronunciato declaratoria di non luogo a
provvedere.
1.2. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione
Emilia-Romagna, con memoria depositata in data 14 maggio 2009, ha
dichiarato di rinunciare alle censure proposte nei confronti degli
artt. 181, commi da 7 a 11, 183, comma 1, 186, 189, comma 3, e 214,
commi 3 e 5.
2. - Con ricorso, notificato l'8 giugno 2006, depositato il
successivo 10 giugno, la Regione Calabria (reg. ric. n. 68 del 2006)
ha promosso questione di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006, fra le quali, gli artt. 181,
commi 3, secondo periodo, e da comma 5 a comma 12, 186, 189, commi 1,
secondo periodo, e 3, 195, comma 1, lettere f), g) e t), comma 2,
lettera b) (in combinato disposto con l'art. 196, comma 1, lettera
m), ed in combinato disposto con l'art. 195, comma 4, 197, comma 1,
da 199 a 207, 208, commi 3, 4, 6, 8, 9, 11, 12, da 15 a 20, gli artt.
210, 211, commi da 2 a 5, 212, commi 2 e 3, 214, commi 3 e 5, 215,
commi 3, 4, 5 e 6, e 216, commi da 3 a 7 e da 10 a 15, in riferimento
a numerosi parametri di seguito indicati.
Preliminarmente, la ricorrente osserva che la gestione dei
rifiuti e gli ambiti strettamente connessi a questo settore, oggetto
delle norme censurate, si caratterizzano per un intreccio di
competenze di diversa natura. Pertanto, la necessita' di un approccio
basato sul concorso di competenze - «variamente combinato, quanto a
prevalenza e concorrenza, in ragione dei singoli specifici ambiti
normativi» - renderebbe costituzionalmente illegittimi, per
violazione dell'art. 117 Cost.: l'art. 181, commi da 5 a 12; l'art.
189, comma 3; gli artt. da 199 a 207; gli artt. da 208 a 211; gli
artt. 215 e 216.
Quanto al primo gruppo di norme (art. 181, commi da 5 a 12), la
ricorrente osserva che esse, disciplinando in modo dettagliato le
procedure attraverso le quali perseguire il recupero dei rifiuti,
vanno molto al di la' «rispetto alla esigenza di porre standards
uniformi di tutela ambientale su tutto il territorio nazionale, non
limitandosi [...] ad individuare gli orientamenti generali cui gli
operatori debbono attenersi [...], ma specificando minutamente
finanche gli strumenti in base ai quali porre in essere gli obiettivi
(gli accordi di programma) e le procedure da seguire».
Con riguardo all'art. 189, comma 3, la Regione Calabria sostiene
che l'esenzione, per alcune delle imprese e degli enti che producono
rifiuti non pericolosi, dall'obbligo di comunicazione annuale alle
Camere di commercio delle quantita' e delle caratteristiche dei
rifiuti oggetto di attivita' di raccolta, trasporto, recupero e
smaltimento dei rifiuti, contrasti apertamente con la crescente
esigenza di ampliare il piu' possibile il monitoraggio dei rifiuti
prodotti e sia quindi all'origine di un normativa irrazionale,
lesiva, per cio' stesso, dell'art. 3 Cost., oltre che delle
attribuzioni costituzionali degli enti regionali. Essa, infatti,
determinerebbe una compressione dei poteri di controllo che spettano,
tra gli altri soggetti, anche alle Regioni e che sono poteri
«particolarmente caratterizzanti in un ambito incidente sulla "tutela
della salute" collettiva, certamente minacciata da una "gestione
allegra" dei rifiuti (anche se non pericolosi)».
Quanto, poi, agli artt. da 199 a 207, la ricorrente premette che
essi intervengono a disciplinare il servizio di gestione integrata
dei rifiuti, materia che si colloca nel punto di intersezione di
diverse competenze normative tra le quali, accanto alla tutela
dell'ambiente, vi sono la tutela della salute e la disciplina dei
servizi pubblici regionali e locali. Posto che non e' possibile
individuare un titolo di competenza in grado di prevalere sugli
altri, la Regione ritiene che sia indefettibile l'adozione di un
modulo collaborativo nella elaborazione della disciplina di tutta la
materia, con conseguente illegittimita' costituzionale delle norme
predette per «vizio procedurale», non essendo state approvate a
seguito di un coinvolgimento degli enti territoriali infra-statuali
in forme idonee, individuabili nell'intesa.
La Regione Calabria osserva, altresi', che, anche ove si
intendesse risolvere la concorrenza di competenze attraverso
l'attribuzione alla tutela dell'ambiente di una posizione di
prevalenza, gli articoli censurati non sarebbero immuni da vizi di
legittimita' costituzionale, nella misura in cui pongono una
disciplina di dettaglio, non giustificabile in relazione alla
determinazione da parte dello Stato degli standards di tutela
uniformi. In particolare, sarebbero costituzionalmente illegittimi
sotto tale profilo: l'art. 199, comma 3, in tema di contenuti dei
piani regionali di gestione; l'art.199, comma 5, che reca la
disciplina dei piani di bonifica delle aree inquinate; l'art. 201,
che, dettando norme in tema di Autorita' d'ambito, incide anche sulla
gestione concreta dell'attivita' in forme piu' invasive di quelle
contemplate dall'art. 23 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.
22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della
direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), in
violazione dell'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004, il
quale rinvia all'art. 85 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59); l'art. 202, in tema di affidamento del
servizio di gestione dei rifiuti; gli artt. 203 e 204, la cui
illegittimita' costituzionale deriva, come conseguenza, da quella
dell'art. 202.
Ulteriori censure di illegittimita' costituzionale vengono poi
indicate dalla ricorrente nei confronti delle disposizioni in esame.
In specie l'art. 199, comma 8, e l'art. 204, comma 3, secondo
periodo, violerebbero l'art. 120, secondo comma, Cost., anche alla
luce di quanto previsto dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), nella parte in cui conferiscono
l'esercizio del potere sostitutivo statale nei confronti delle
Regioni al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
anziche' all'organo di vertice del Governo nazionale, come
esplicitamente richiesto dall'art. 8, comma 1, della legge n. 131 del
2003; l'art. 204, comma 3, secondo periodo, poi, sarebbe lesivo
dell'art. 120, secondo comma, Cost., in ragione della totale assenza
di garanzie approntate per l'ente sostituendo; l'art. 205, comma 6,
sarebbe in contrasto con gli artt. 114 e 117 Cost., in quanto, nel
prevedere la necessita' per le Regioni di legiferare a seguito di una
intesa con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
produrrebbe un anomalo vincolo amministrativo sulla funzione
legislativa regionale; i commi 2 e 3 dell'art. 206 violerebbero il
principio di leale collaborazione nonche' l'art. 118 Cost.,
consentendo al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
di stipulare accordi e contratti di programma con soggetti pubblici e
privati o con le associazioni di categoria al fine di promuovere
l'utilizzo dei sistemi di certificazione ambientale e di attuare
programmi di ritiro dei beni di consumo al termine del loro ciclo di
utilita' senza coinvolgere in alcun modo le Regioni, e cio'
nonostante l'impatto che le attivita' previste possono avere sul
territorio di queste.
Quanto, poi, agli artt. da 208 a 211, la Regione osserva che
essi, nella parte in cui disciplinano la procedura per l'ottenimento
di autorizzazione per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero
dei rifiuti, per il rinnovo delle autorizzazioni, per le
autorizzazioni in ipotesi particolari e per l'autorizzazione di
impianti di ricerca e sperimentazione, «sono ben lungi dal potersi
sussumere nell'ambito degli standards di tutela uniformi in materia
ambientale». In particolare, sarebbero in tale prospettiva
costituzionalmente illegittimi: l'art. 208, commi 3, 4, 6, 8, 9, 11,
12, da 15 a 20, in quanto disciplina la procedura da seguire per
l'autorizzazione prevista per i nuovi impianti di smaltimento e di
recupero dei rifiuti, contemplando, fra l'altro, termini
procedimentali generali e di durata delle autorizzazioni, contenuti
specifici dell'autorizzazione, adempimenti particolari; l'art. 209,
commi da 2 a 5 e 7, in tema di rinnovo delle autorizzazioni; l'art.
210 nella sua integralita', trattandosi di norma derogatoria rispetto
agli artt. 208 e 209 e quindi estranea al concetto di standard di
tutela uniforme; l'art. 211, commi da 2 a 5, che, dopo aver posto
standard particolari per gli impianti di ricerca e di
sperimentazione, si sofferma a disciplinare nel dettaglio la
procedura da seguire ed il termine dell'autorizzazione.
A tali censure la ricorrente aggiunge la considerazione che
l'art. 211, quanto al comma 3, sarebbe anche lesivo degli artt. 118 e
120 Cost., nella parte in cui stabilisce che, in caso di mancata
approvazione da parte della Regione del progetto o della relazione
dell'impianto di ricerca o sperimentazione, l'interessato puo'
rivolgersi direttamente al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio, ponendo nel nulla qualunque motivazione che la Regione
abbia addotto per bloccare l'attivita'. Tale anomalo potere di
sostituzione costituirebbe una deroga ingiustificata al principio di
sussidiarieta' non ricollegabile neppure all'esercizio del potere
sostitutivo contemplato dalla Costituzione, data la totale assenza di
garanzie per l'ente sostituendo.
Anche il comma 4 dell'art. 211 sarebbe costituzionalmente
illegittimo sotto il profilo della violazione dell'art. 118 Cost. e,
in subordine, del principio di leale collaborazione, dal momento che,
in contrasto con il principio di sussidiarieta', assegna direttamente
al Ministro dell'ambiente la competenza ad autorizzare impianti in
caso di rischio di agenti patogeni o di sostanze sconosciute o
pericolose dal punto di vista sanitario, senza prevedere alcun
coinvolgimento delle Regioni.
Quanto, infine, agli artt. 215 e 216, la Regione Calabria
sostiene - con particolare riferimento ai commi da 3 a 6 dell'art.
215 ed ai commi da 3 a 7 e da 10 a 15 dell'art. 216 -che essi, nella
parte in cui dettano la disciplina di procedure semplificate in tema
di autosmaltimento e di operazioni di recupero, si pongono al di la'
della predisposizione di standards di tutela uniformi in materia
ambientale.
Un secondo gruppo di censure viene, poi, proposto dalla Regione
Calabria in riferimento all'art. 76 Cost. sulla base del rilievo che
anche la legge delega n. 308 del 2004 assegna alle Regioni -
attraverso il richiamo alle attribuzioni regionali formalizzate nel
testo costituzionale e nel decreto legislativo 31 agosto 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
Regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della l. 15
marzo 1997, n. 59) - un ruolo ben piu' esteso di quello che il
decreto legislativo impugnato delinea, in tal modo intendendo
preservare il sistema da normative ipertrofiche statali. In
particolare, la ricorrente ritiene che sia lesivo dell'art. 76 Cost.,
in riferimento all'art. 1, comma 8, della citata legge n. 308 del
2004, l'art. 201, in quanto detta norma, nel disciplinare l'Autorita'
d'ambito, «ipostatizza una certa organizzazione della gestione dei
rifiuti urbani, vincolando le Regioni in modo piu' incisivo di quanto
previsto all'art. 23 del decreto legislativo n. 22 del 1997, oggetto
di rinvio esplicito da parte dell'art. 85 del decreto legislativo n.
112 del 1998, il quale si era limitato a dettare norme assolutamente
generali, chiamando i livelli di governo infra-statuali ad
un'attuazione largamente discrezionale».
Ad analoghe censure si esporrebbe anche il combinato disposto
degli artt. 195, comma 2, lettera b), e 196, comma 1, lettera m), del
decreto legislativo n. 152 del 2006, nella parte in cui stabilisce
che e' di competenza dello Stato «l'adozione delle norme e delle
condizioni per l'applicazione delle procedure semplificate di cui
agli arti. 214, 215 e 216, ivi comprese le linee guida contenenti la
specificazione della relazione da allegare alla comunicazione
prevista da tali articoli», mentre e' di competenza regionale «la
specificazione dei contenuti della relazione da allegare alla
comunicazione [...] nel rispetto delle linee guida». Tali previsioni,
poste a raffronto con l'art. 19 del d.lgs. n. 22 del 1997,
rivelerebbero «1'arretramento della posizione delle Regioni», posto
che, ai sensi della lettera m) del comma 1 del predetto art. 19, la
competenza delle Regioni avrebbe dovuto riguardare «l'integralita'
della definizione dei contenuti della relazione da allegare».
Il medesimo vizio di illegittimita' costituzionale inficerebbe,
poi, anche l'art. 197, comma 1, nella parte in cui, elencando le
competenze provinciali, ne avrebbe determinato una illegittima
riduzione rispetto a quelle indicate nell'art. 20 del d.lgs. n. 22
del 1997.
Un ulteriore gruppo di censure e' poi rivolto a svariate
disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006, in relazione al primo comma
dell'art. 117 Cost., in considerazione del fatto che il mancato
rispetto di norme comunitarie si riverbererebbe nella lesione di
attribuzioni costituzionali della Regione.
La ricorrente ritiene, infatti, che l'art. 181 del decreto in
esame, nella parte in cui disciplina gli accordi di programma, si
porrebbe in contrasto con l'art. 11 della direttiva 2006/12/CE del 5
aprile 2006, (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio,
relativa ai rifiuti), che consente agli Stati membri di dispensare
dall'autorizzazione richiesta «gli stabilimenti o le imprese che
provvedono essi stessi allo smaltimento dei propri rifiuti nei luoghi
di produzione» e «gli stabilimenti o le imprese che recuperano
rifiuti», soltanto a condizione che «le autorita' competenti abbiano
adottato per ciascun tipo di attivita' norme generali che fissano i
tipi e le quantita' di rifiuti e le condizioni alle quali l'attivita'
puo' essere dispensata dall'autorizzazione» e che «i tipi o le
quantita' di rifiuti ed i metodi di smaltimento o di recupero siano
tali da rispettare le condizioni imposte all'articolo 4» della
direttiva medesima. In sostanza, l'art. 181, commi da 7 a 11,
determinerebbe una deregulation del tutto priva delle cautele
predisposte a livello comunitario.
In tal modo, le predette disposizioni arrecherebbero anche un
pregiudizio diretto nei confronti delle attribuzioni costituzionali
delle Regioni sotto due distinti profili.
Sotto un primo profilo, la invalidita' della disciplina nazionale
per contrasto con il diritto comunitario produrrebbe un'incertezza
nei rapporti giuridici analoga, nella sostanza, a quella evidenziata,
a proposito della violazione dell'art. 76 della Costituzione. Sotto
un secondo profilo, la deregulation imposta dalle disposizioni
censurate si tradurrebbe in una deminutio della sfera di attivita'
disciplinabili ad opera del potere legislativo e, dunque, anche da
parte del legislatore regionale, titolare di rilevanti poteri nel
settore in parola.
Sulla base di analoghi argomenti la ricorrente sostiene anche
l'illegittimita' costituzionale dei commi 3 e 5 dell'art. 214,
relativi alla determinazione delle attivita' e delle caratteristiche
dei rifiuti per l'ammissione alle procedure semplificate.
Costituzionalmente illegittimo per violazione del diritto
comunitario sarebbe, poi, anche l'art. 186 del d.lgs n. 152 del 2006,
nella parte in cui esclude dalla nozione di rifiuto, in linea
generale, le terre e rocce da scavo, in contrasto con l'ampia
definizione di rifiuto accolta in sede comunitaria, la quale
comprende «qualsiasi sostanza od oggetto [...] di cui il detentore si
disfi o abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi» (art. 1, lettera
a, della direttiva 2006/12/CE).
La dedotta violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.,
si rifletterebbe nuovamente sulle attribuzioni costituzionali delle
Regioni, «vuoi per la situazione di incertezza ingenerata
dall'antinomia fra fonte interna e fonte comunitaria, vuoi per il
fatto che l'esclusione delle terre e rocce da scavo dalla disciplina
dei rifiuti si ripercuote negativamente sul potere legislativo
regionale in materia di rifiuti, che viene limitato nella propria
portata oggettiva».
La Regione Calabria prospetta, quindi, ulteriori censure di
illegittimita' costituzionale nei confronti di varie disposizioni
dell'impugnato decreto legislativo.
In particolare, la ricorrente censura una serie di disposizioni
dell'impugnato decreto per violazione del principio di leale
collaborazione.
Fra queste, in primo luogo, viene impugnato l'art. 181, comma 3,
secondo periodo, nella parte in cui stabilisce che le agevolazioni
per le imprese che intendano modificare i propri cicli produttivi,
per ridurre la quantita' o la pericolosita' dei rifiuti prodotti
ovvero per favorire il recupero di materiali, siano erogate sulla
base di modalita', tempi e procedure fissati con decreto del Ministro
delle attivita' produttive, «di concerto con i Ministri dell'ambiente
e della tutela del territorio, dell'economia e delle finanze e della
salute». Tale disposizione, infatti, non prevede alcun coinvolgimento
delle Regioni, sebbene la finalita' delle agevolazioni renda palese
l'incidenza anche su materie altre rispetto alla tutela dell'ambiente
quali, ad esempio, la tutela della salute e l'industria, di
competenza rispettivamente concorrente e residuale. Sulla base della
considerazione della sussistenza dell'indicato concorso di
competenze, la ricorrente ritiene che un primo vizio di
illegittimita' costituzionale della norma in esame derivi dalla
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., in ragione della
previsione, in essa contenuta, dell'esercizio del potere
regolamentare da parte dello Stato; in subordine, la norma sarebbe
comunque in contrasto con l'art. 117 e con l'art. 119, quinto comma,
Cost. e con il principio della leale collaborazione, per la mancata
previsione dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni come
presupposto dell'azione ministeriale.
Anche l'art. 189, comma 1, secondo periodo, del medesimo decreto
legislativo sarebbe in contrasto con l'art. 117, sesto comma, Cost.,
nonche', in subordine, con il principio di leale collaborazione,
nella parte in cui attribuisce al Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio la competenza a dettare norme di organizzazione
del Catasto dei rifiuti, omettendo ogni riferimento ad un intervento
regionale, peraltro a fortiori necessitato dalla circostanza che le
sezioni regionali del catasto hanno sede appunto presso le Regioni.
L'art. 195, comma 1, lettere f) e g), dell'impugnato decreto
sarebbe, poi, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui
stabilisce che spettino allo Stato, rispettivamente, l'individuazione
degli impianti di recupero e di smaltimento di preminente interesse
nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del
Paese e la definizione di un piano nazionale di comunicazione e
conoscenza ambientale. In entrambi i casi, infatti, nonostante si
faccia salvo il rispetto delle attribuzioni costituzionali delle
Regioni, si limita l'intervento delle autonomie territoriali ad un
mero parere della Conferenza unificata, anziche' prescriversi, come
imposto dal principio di leale collaborazione, il raggiungimento di
una intesa che orienti l'operato degli organi statali nelle predette
attivita'.
Ancor piu' evidente sarebbe - ad avviso della Regione Calabria
- la violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost. e, in subordine,
del principio di leale collaborazione determinata dall'art. 195,
comma 2, lettera b), in combinato disposto con l'art. 195, comma 4,
nella parte in cui prevede che, con un decreto ministeriale, adottato
senza alcun intervento di istanze rappresentative delle autonomie
territoriali, si adottino le norme e le condizioni per l'applicazione
delle procedure semplificate di cui agli artt. 214, 215 e 216.
L'art. 195, comma 1, lettera t), e', poi, impugnato nella parte
in cui stabilisce che spetta allo Stato «l'adeguamento della parte
quarta del [...] decreto alle direttive, alle decisioni ed ai
regolamenti dell'Unione europea», in palese violazione del quinto
comma dell'art. 117 Cost., secondo il quale l'adeguamento del diritto
interno agli obblighi comunitari spetta allo Stato e alle Regioni in
relazione alle rispettive competenze.
Infine, l'art. 212, commi 2 e 3, del medesimo decreto legislativo
viene censurato in riferimento agli artt. 114 e 118 Cost., in ragione
della composizione del Comitato nazionale dell'albo dei gestori
ambientali e delle sezioni regionali e provinciali dell'albo
medesimo. In particolare, il comma 2 del predetto art. 212 e'
censurato nella parte in cui dispone che il citato Comitato nazionale
sia composto di diciannove membri, di cui ben sette (compresi
Presidente e Vicepresidente) nominati da varie componenti del Governo
e soltanto tre dalle Regioni, rendendo in tal modo assolutamente
marginale la presenza di queste ultime, nonostante l'albo dei gestori
ambientali raccolga i soggetti abilitati a svolgere attivita' che
hanno effetti diretti sul territorio regionale e, soprattutto, che
ricadono in ambiti di competenza regionale (sub specie di competenze
residuali - commercio ed industria - o di competenze concorrenti -
tutela della salute e governo del territorio).
Quanto al comma 3, anch'esso viene censurato per le stesse
ragioni, dal momento che le sezioni regionali e provinciali risultano
composte in maniera tale da rendere marginale il ruolo delle singole
Regioni chiamate a nominare soltanto il vicepresidente, all'interno
di un collegio composto di otto membri, tra cui anche uno designato
dal Ministro dell'ambiente e del territorio.
2.1. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Calabria,
con memoria del 22 aprile 2009, ribadisce l'interesse a coltivare il
ricorso, con esclusione delle censure proposte nei confronti
dell'art. 207, comma 1, in riferimento alle quali chiede che sia
dichiarata la cessazione della materia del contendere.
3. - Con ricorso, notificato il 12-21 giugno 2006, depositato il
successivo 16 giugno, anche la Regione Toscana (reg. ric. n. 69 del
2006) ha promosso questione di legittimita' costituzionale di
numerose disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006, fra le quali, gli
artt. 181, commi da 7 a 11, 183, comma 1, lettere f) e q), 185, comma
1, 186, 189, commi 1 e 3, 195, comma 1, lettera f), comma 2, lettere
b), e), 1), m) ed s), 196, comma 1, lettera d), 199, commi 9 e 10,
201, comma 6, 202, comma 1, 203, comma 2, lettera c), 208, comma 10,
212, commi 2 e 3, 214, commi 2 e 3, 215, commi 1, 3 e 4, e 216, commi
1, 3 e 4, in riferimento agli artt. 11, 76, 117 e 118 Cost. ed al
principio di leale collaborazione.
In primo luogo, la Regione Toscana impugna l'art. 181, commi da 7
a 11, e l'art. 183, comma 1, lettera q), del d.lgs.n. 152 del 2006,
per violazione degli artt. 11, 76, 117 e 118 Cost.
In particolare, l'art. 181 e' censurato nella parte in cui
stabilisce che il c.d. "recupero dei rifiuti" possa essere
disciplinato mediante accordi di programma di cui provvede a
disciplinare le modalita' di stipulazione, approvazione e
pubblicazione (comma 7, secondo periodo e commi da 8 a 11). A tale
previsione si collega l'art. 183, comma 1, lettera q), che definisce
le c.d. materie prime secondarie, individuate nelle sostanze o
materie aventi le caratteristiche stabilite ai sensi dell'art. 181.
Tali norme - secondo la Regione Toscana - si pongono in contrasto
con la normativa comunitaria e con la legge delega, nella parte in
cui consentono che gli accordi di programma deroghino al sistema
normativo previgente (in parte trasfuso nel Testo Unico), istituendo
una contrattazione diretta tra privati ed Amministrazione statale
idonea ad escludere dal regime dei rifiuti e dalle relative procedure
di autorizzazione e controllo tutta una serie di materiali o
sostanze - tra cui le materie prime secondarie - nonche' i metodi
di recupero dei rifiuti e le modalita' per la raccolta, per la messa
in riserva, per il trasporto e commercializzazione dei rifiuti, che
nella legislazione vigente e nel diritto comunitario, invece, vi sono
assoggettati. Questa deregolamentazione o privatizzazione della
disciplina del recupero dei rifiuti, avendo come naturale conseguenza
la sottrazione al regime dei rifiuti di molte sostanze e materie
sulla base di una mera contrattazione, si porrebbe in evidente
contrasto con la direttiva comunitaria n. 75/442/CEE, cosi' come
modificata dalla direttiva n. 91/156/CEE del 18 marzo 1991 (Direttiva
del Consiglio che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai
rifiuti), nella parte in cui prevede, all'art. 11, che il generale
obbligo dell'autorizzazione per lo svolgimento di attivita' di
recupero dei rifiuti (art. 10) possa essere derogato solo «qualora le
autorita' competenti abbiano adottato per ciascun tipo di attivita'
norme generali che fissano i tipi e le quantita' di rifiuti alle
quali l'attivita' puo' essere dispensata dall'autorizzazione».
La Regione Toscana ritiene che, per le ragioni sopra esposte, il
combinato disposto degli artt. 181, commi da 7 a 11, e 183, comma 1,
lettera q), si ponga in contrasto con i principi e criteri direttivi
individuati dall'art. 1, comma 8, della legge delega n. 308 del 2004
e, in particolare, con quelli di cui alle lettere e) ed f), in
precedenza richiamati.
I rilevati contrasti evidenzierebbero la violazione, da parte del
predetto combinato disposto, degli artt. 11 e 76 della Costituzione,
che ridonderebbe nella lesione delle competenze regionali in materia
di valorizzazione ambientale, di tutela della salute e di governo del
territorio, dal momento che i citati accordi di programma dovranno
prevedere l'individuazione dei luoghi in cui effettuare il recupero
dei rifiuti, andando a vincolare la destinazione urbanistica di tali
siti finalizzati al recupero, senza alcun intervento da parte delle
Regioni interessate.
Analoghe censure vengono, poi, proposte dalla Regione Toscana in
relazione all'art. 183, comma 1, lettera f), nella parte in cui
definisce la raccolta differenziata come la «raccolta idonea, secondo
criteri di economicita', efficacia, trasparenza ed efficienza, a
raggruppare i rifiuti urbani in frazioni merceologiche omogenee, al
momento della raccolta o, per la frazione organica umida, anche al
momento del trattamento, nonche' a raggruppare i rifiuti di
imballaggio separatamente dagli altri rifiuti urbani, a condizione
che tutti i rifiuti sopra indicati siano effettivamente destinati al
recupero».
La norma censurata, ammettendo la possibilita' di procedere al
raggruppamento dei rifiuti urbani in frazioni merceologiche omogenee,
con riferimento alla frazione organica umida, anche in un momento
successivo alla raccolta, si porrebbe in contrasto con la normativa
comunitaria in materia di rifiuti nonche' con la legge delega e,
quindi, conseguentemente, con gli artt. 11, 76 e 117 Cost.
La disposizione in esame, infatti, consentendo una cernita della
frazione organica umida al momento del trattamento del rifiuto,
produce - ad avviso della ricorrente - l'effetto di ottenere un
compost di qualita' inferiore rispetto a quello ottenibile con la
separazione della frazione organica umida al momento della raccolta,
con la prevedibile riduzione dell'appetibilita' di impiego del
materiale cosi' recuperato ed il suo conseguente afflusso in
discarica o verso la termovalorizzazione. In tal modo essa
determinerebbe -prosegue la Regione - da un lato, l'abbandono
dell'attivita' di recupero al momento della raccolta, in quanto meno
dispendiosa in termini di risorse, dall'altro, il degradamento della
qualita' dei materiali ottenuti (il c.d. compost) tale da non
consentire una loro appetibilita' da parte del mercato e, quindi,
tale da farli ritornare nel circuito delle discariche e/o
termovalorizzatori, in contrasto con l'obiettivo comunitario di cui
all'art. 3 della direttiva n. 75/442/CE, secondo il quale le
normative nazionali devono essere tese al recupero dei rifiuti
mediante riciclo, reimpiego o riutilizzo.
Per le stesse ragioni, la norma in esame viene ritenuta in
contrasto anche con i principi ed i criteri direttivi individuati
dall'art. 1, comma 8, della legge delega n. 308 del 2004 e, in
particolare, con i principi ed i criteri di cui alle lettere e) ed
f).
Le richiamate violazioni si rifletterebbero sulle competenze
regionali in materia di tutela della salute e di governo del
territorio, dal momento che l'aumento dei materiali da conferire in
discarica o alla termovalorizzazione determinerebbe evidenti
pregiudizi sul potere di pianificazione delle Regioni in tema di
impianti per la gestione dei rifiuti, nonche' sull'ambiente e sulla
salute dell'intera collettivita'.
Ulteriori censure sono poi rivolte all'art. 185, comma 1, nella
parte in cui detta i limiti al campo di applicazione della parte
quarta del d.lgs. n. 152 del 2006. Tale norma, infatti, disponendo
che «non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del
presente decreto» i rifiuti ivi elencati, si porrebbe in contrasto
con la normativa comunitaria, in specie con l'art. 2 della direttiva
n. 75/442/CEE. Quest'ultima, infatti, stabilisce che sono escluse dal
campo di applicazione della normativa sui rifiuti solo quelle
tipologie di materiali che siano espressamente oggetto di una
disciplina speciale, laddove la norma dell'impugnato decreto
stabilisce che sono sottratti al regime autorizzatorio e di controllo
proprio dei rifiuti tutti quelli elencati nella stessa, anche ove
manchi o venga abrogata la specifica disciplina di legge che ne
regola la gestione.
Per le stesse ragioni, la norma in esame violerebbe anche i
principi ed i criteri direttivi di cui all'art. 1, comma 8, della
legge delega n. 308 del 2004, in ragione del contrasto, in
particolare, con quelli individuati alle lettere e) ed f).
Le dedotte violazioni sarebbero lesive delle competenze
costituzionali delle Regioni in materia di tutela dell'ambiente,
della salute e del governo del territorio, dal momento che molti
rifiuti potranno, in base all'applicazione della norma censurata,
essere sottratti all'assoggettamento ai poteri di autorizzazione,
controllo e pianificazione riconosciuti in capo alle Regioni dalla
normativa comunitaria e dalla legislazione nazionale previgente, con
evidenti pregiudizi per la sicurezza e la salute dell'intera
collettivita'.
Viene, poi, censurato anche l'art. 186, nella parte in cui
sottrae le c.d. "terre e rocce da scavo" alla disciplina in materia
di gestione dei rifiuti, in contrasto con la normativa comunitaria in
materia di rifiuti (direttiva n. 75/442/CEE come interpretata dalla
Corte di giustizia europea con le sentenze rese nelle cause C-418/97
e C-419/97 - "arco; C-9/00 - "Palin Granit"; C-114/01, "Avesta
Polarit Chrome"; e C-457/02, "Niselli"), nonche' con la legge delega
n. 308 del 2004 e, quindi, con gli artt. 11, 76, 117 e 118 Cost..
Inoltre, per le stesse ragioni, la norma in esame si porrebbe in
contrasto anche con i principi e criteri direttivi di cui all'art. 1,
comma 8, della legge delega n. 308 del 2004, in particolare, con
quelli di cui alle lettere e) ed f) e con quelli di cui alle lettere
a), b), h) ed i), secondo i quali il nuovo testo unico avrebbe dovuto
garantire la tutela ed il miglioramento della qualita' dell'ambiente
e protezione della salute umana, attraverso la previsione di misure
idonee ad assicurare l'efficacia dei controlli e dei monitoraggi
ambientali, nonche' assicurare una piu' efficace tutela in materia
ambientale anche mediante il coordinamento e l'integrazione della
disciplina del sistema sanzionatorio.
La Regione ricorrente osserva, altresi', che la disciplina di cui
all'art. 186 non e' stata coordinata con il decreto ministeriale 25
ottobre 1999, n. 471 (Regolamento recante criteri, procedure e
modalita' per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino
ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell'art. 17 del d.lgs. 5
febbraio 1997, n. 22 e successive modificazioni e integrazioni),
concernente la bonifica dei siti inquinati, decreto richiamato al
terzo comma della norma, in tal modo determinando un effetto lesivo
delle competenze regionali in materia di governo del territorio e di
tutela della salute.
Ulteriori censure sono, poi, prospettate nei confronti dell'art.
189, commi 1 e 3, nella parte in cui, dettando la disciplina del c.d.
Catasto dei rifiuti, modifica il regime posto dall'art. 11 del d.lgs.
n. 22 del 1997. In particolare l'art. 189, comma 1, nella parte in
cui non prevede piu' la necessaria audizione della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano per la riorganizzazione del citato
Catasto, si porrebbe in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., dal
momento che, allorquando il legislatore nazionale interviene in una
materia (i rifiuti) in cui gli interessi ambientali si sovrappongono
con quelli di tutela del territorio e di tutela della salute e
sicurezza della popolazione, e' necessario il coinvolgimento delle
Regioni attraverso l'intesa con la Conferenza unificata.
La predetta norma violerebbe, altresi', i principi e criteri
direttivi della legge delega, nella parte in cui vincolano il
legislatore delegato al rispetto dell'assetto normativo ed
amministrativo e al riparto delle competenze vigenti, tenuto conto
che la Regione Toscana ha gia' esercitato le funzioni ad essa
attribuite disciplinandole con legge e con strumenti di
pianificazione generale e particolare.
Anche il comma 3 del medesimo art. 189, esonerando i produttori
di rifiuti non pericolosi dall'obbligo di comunicare annualmente alle
Camere di commercio le quantita' e le caratteristiche qualitative dei
rifiuti oggetto di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento di
rifiuti, si porrebbe in contrasto sia con la normativa comunitaria in
materia di rifiuti - ed, in particolare, con gli artt. 6 e 14 della
direttiva n. 75/442/CEE, che richiede l'istituzione di un'autorita'
competente a cui fornire le informazioni di cui all'art. 14 relative
a tutti i tipi di rifiuti senza alcuna esclusione - sia con i
principi ed i criteri direttivi individuati dall'art. 1, comma 8,
lettere e) ed f), della legge delega n. 308 del 2004.
Le predette violazioni determinerebbero una lesione delle
competenze regionali in materia di tutela della salute e di governo
del territorio, tenuto conto che la dispensa delle imprese e degli
enti che producono rifiuti non pericolosi dalla comunicazione annuale
al Catasto dei rifiuti andrebbe ad incidere sui poteri di
autorizzazione, controllo e pianificazione riconosciuti in capo alle
Regioni dal combinato disposto della normativa comunitaria e della
legislazione nazionale vigente.
Oggetto di censure e', poi, anche l'art. 195 nella parte in cui
individua le competenze dello Stato determinando un grave pregiudizio
alle attribuzioni delle Regioni, con particolare riferimento
all'attivita' programmatoria e pianificatoria, nonche' con
vanificazione della competenza regionale in materia di tutela della
salute, di governo del territorio, dei servizi pubblici e, quindi, in
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
In particolare, la Regione Toscana impugna la lettera f) del
comma 1 del citato art. 195, nella parte in cui attribuisce allo
Stato «l'individuazione, nel rispetto delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni, degli impianti di recupero e di
smaltimento di preminente interesse nazionale da realizzare per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese» in quanto tale
individuazione deve avvenire sulla base di una mera audizione della
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997 e
non gia' previa intesa con la Regione interessata.
Una compressione delle competenze regionali sarebbe conseguente
anche alla previsione di cui alla lettera d) del comma 1 dell'art.
196, secondo cui spetta alla competenza delle Regioni, «nel rispetto
dei principi previsti dalla normativa vigente e dalla parte quarta
del presente decreto, ivi compresi quelli dell'articolo 195»,
l'approvazione dei progetti dei nuovi impianti per la gestione dei
rifiuti, anche pericolosi, e l'autorizzazione alle modifiche degli
impianti esistenti, fatte salve le competenze statali di cui all'art.
195, comma 1, lettera f). Dal combinato disposto di cui agli artt.
195, comma 1, lettera f), e 196, comma 1, lettera d), si desumerebbe
che gli impianti di recupero e di smaltimento di preminente interesse
nazionale debbano essere individuati, localizzati e approvati
direttamente dallo Stato, senza alcun coinvolgimento della Regione,
con conseguente illegittima compressione dei poteri di questa in
materia di tutela della salute e governo del territorio.
Anche le lettere b) (in tema di disciplina delle procedure
semplificate), e) (sulla determinazione dei criteri per
l'assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani, ai fini della
raccolta e dello smaltimento), l) ( in tema di formulario e
regolamentazione del trasporto dei rifiuti), m) (in materia di
individuazione delle tipologie di rifiuti che possono essere smaltiti
direttamente in discarica) ed s) (sull'individuazione della misura
delle sostanze assorbenti e neutralizzanti di cui devono dotarsi gli
impianti destinati allo stoccaggio, ricarica, manutenzione, deposito
e sostituzione di accumulatori) dell'art. 195, comma 2, sarebbero
costituzionalmente illegittime nella parte in cui consentono allo
Stato di porre norme di dettaglio in una materia che si intreccia con
materie o attribuzioni regionali, quali la tutela della salute, i
servizi pubblici e i poteri di pianificazione territoriale, andando a
comprimere e pregiudicare indebitamente il potere di pianificazione
riconosciuto alle Regioni dalle norme costituzionali e dalla
pregressa legislazione in materia ambientale, senza prevedere alcuna
forma di intesa.
L'art. 199 sarebbe costituzionalmente illegittimo nella parte in
cui disciplina i piani regionali di gestione dei rifiuti e, al comma
9, prevede in capo solo allo Stato e non anche, in via preliminare,
alle Regioni, il potere sostitutivo allorquando «le autorita'
competenti non realizzino gli interventi previsti dal piano regionale
nei termini e con le modalita' stabilite e tali omissioni possano
arrecare un grave pregiudizio all'attuazione del piano medesimo», in
violazione degli artt. 117 e 118 Cost., dal momento che si verte su
materia che va ad intrecciarsi con settori di competenza regionale
quali la tutela della salute, il governo del territorio e la sua
pianificazione.
Anche il comma 10 dell'art. 199 del decreto in esame sarebbe,
poi, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui, da un lato,
individua il contenuto dei provvedimenti sostitutivi di cui al comma
9 anche nell'ipotesi in cui il potere sostitutivo ricade nella
competenza regionale; dall'altro, nel definire il contenuto di detti
provvedimenti, non riprende la disposizione di cui all'art. 22, comma
10, lettera c), del d.lgs. n. 22 del 1997, che consentiva
l'introduzione di sistemi di deposito cauzionale obbligatorio dei
contenitori. In tal modo il legislatore delegato, oltre a non
riconoscere il potere sostitutivo in capo alla Regione, si porrebbe
in contrasto con la direttiva comunitaria n. 75/442/CEE, cosi' come
modificata dalla direttiva n. 91/156/CEE, nella parte in cui prevede,
tra le finalita' della normativa sui rifiuti stessi, la prevenzione o
la riduzione della produzione e nocivita' dei rifiuti, posto che la
previsione di un deposito cauzionale costituirebbe un ottimo
deterrente all'aumento della produzione e nocivita' dei predetti.
Per le medesime ragioni, l'art. 199, comma 10, si porrebbe in
contrasto anche con i principi e criteri direttivi individuati
dall'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004 e, in particolare,
con i principi ed i criteri di cui alle lettere e) ed f).
Da tali violazioni si desumerebbero anche lesioni delle
competenze costituzionali della Regione in materia di tutela
dell'ambiente, della salute e di governo del territorio, dal momento
che la mancata previsione del potere sostitutivo in capo alla Regione
e la mancata previsione dell'obbligo di depositi cauzionali
andrebbero inevitabilmente a pregiudicare le attribuzioni regionali
in tema di controllo e pianificazione del territorio e di tutela
sanitaria.
La Regione Toscana impugna, altresi', l'art. 201, comma 6, nella
parte in cui, recando la disciplina del servizio di gestione
integrata dei rifiuti urbani, stabilisce che «la durata della
gestione da parte dei soggetti affidatari, non inferiore a quindici
anni, e' disciplinata dalle regioni in modo da consentire il
raggiungimento di obiettivi di efficienza, efficacia ed economicita»,
e l'art. 203 nella parte in cui, nel dettare lo schema tipo di
contratto di servizio che regola i rapporti tra le Autorita' di
ambito e i soggetti affidatari del servizio integrato, stabilisce, al
comma 2, lettera c), che tale contratto deve prevedere, tra le altre
cose, la durata dell'affidamento, comunque non inferiore a quindici
anni.
La previsione di una durata minima quindicennale delle gestioni
integrate dei rifiuti urbani si porrebbe in contrasto con la
direttiva comunitaria n. 75/442/CEE, cosi' come modificata dalla
direttiva n. 91/156/CEE, nella parte in cui, all'art. 5, prevede che
gli Stati membri adottino le «misure appropriate per la creazione di
una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento, che tenga
conto delle tecnologie piu' perfezionate a disposizione che non
comportino costi eccessivi» e che «tale rete deve inoltre permettere
lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati piu'
vicini, grazie all'utilizzazione dei metodi e delle tecnologie piu'
idonei a garantire un alto grado di protezione dell'ambiente e della
salute pubblica». Secondo la Regione, prevedere una durata
quindicennale delle gestioni integrate dei rifiuti urbani, senza
alcuna precisazione in merito all'onere di tenere costantemente
aggiornate le tecnologie utilizzate per la gestione dei rifiuti, si
traduce inevitabilmente in un grave danno all'ambiente e alla
sicurezza dei cittadini, in contrasto con la citata direttiva
comunitaria nonche' con i principi e criteri direttivi individuati
dall'art. 1, comma 8, lettere e) ed f), della legge n. 308 del 2004,
e dunque in violazione delle competenze regionali in tema di tutela
della salute e di governo del territorio.
Oggetto di censure e', poi, anche l'art. 202, nella parte in cui,
nel disciplinare l'affidamento del servizio di gestione integrata dei
rifiuti urbani, stabilisce al comma 1 che «l'Autorita' d'ambito
aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani
mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni
comunitarie, in conformita' ai criteri di cui all'art. 113, comma 7,
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), nonche' con riferimento
all'ammontare del corrispettivo per la gestione svolta, tenuto conto
delle garanzie di carattere tecnico e delle precedenti esperienze
specifiche dei concorrenti, secondo modalita' e termini definiti con
decreto dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio nel
rispetto delle competenze regionali in materia». Tale disposizione
sarebbe in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., perche'
inciderebbe sulla competenza regionale in tema di servizi pubblici
locali dotati di rilevanza economica, rispetto ai quali lo Stato puo'
porre solo disposizioni di carattere generale, laddove la norma
impugnata rinvia ad un decreto ministeriale il compito di dettare una
minuziosa disciplina delle procedure da seguire per l'affidamento del
servizio di gestione integrata dei rifiuti, senza peraltro prevedere
neppure la necessaria intesa con le Regioni.
Anche l'art. 208 dell'impugnato decreto e' fatto oggetto di
impugnativa da parte della Regione Toscana nella parte in cui,
disciplinando la c.d. autorizzazione unica per i nuovi impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti, al comma 10, prevede che «ove
l'autorita' competente non provveda a concludere il procedimento di
rilascio dell'autorizzazione unica entro i termini previsti al comma
8, si applica il potere sostitutivo di cui all'art. 5 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112», e cioe' il potere sostitutivo
dello Stato.
Cosi' disponendo, la citata norma violerebbe gli artt. 117 e 118
Cost., in quanto precluderebbe alle Regioni l'esercizio del potere di
sostituirsi agli enti locali inadempienti nelle materie di propria
competenza. Nel caso di specie, pertanto, si renderebbe necessario
l'intervento sostitutivo da parte della Regione Toscana, dal momento
che in tale Regione le funzioni amministrative e i compiti in materia
di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e di gestione dei rifiuti,
delle risorse idriche e della difesa del suolo, conferite alla
Regione dal d.lgs. n. 112 del 1998, sono state attribuite agli enti
locali (Comuni e Province), con le leggi regionali 1° dicembre 1998,
n. 88 (Attribuzione agli Enti locali e disciplina generale delle
funzioni amministrative e dei compiti in materia di urbanistica e
pianificazione territoriale, protezione della natura e dell'ambiente,
tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti,
risorse idriche e difesa del suolo, energia e risorse geotermiche,
opere pubbliche, viabilita' e trasporti conferite alla Regione dal
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112), e 6 settembre 1999 n. 25
(Delimitazione degli ambiti territoriali ottimali e disciplina delle
forme di cooperazione tra Enti locali per l'organizzazione del
Servizio idrico integrato e del Servizio di gestione dei rifiuti
urbani). Ne' sussisterebbero esigenze unitarie tali da legittimare,
ai sensi dell'art. 118 Cost., l'attribuzione delle funzioni
amministrative ad un livello superiore rispetto ai Comuni.
Oggetto di censure e', poi, anche l'art. 212, nella parte in cui,
in relazione all'albo nazionale dei gestori ambientali, prevede, ai
commi 2 e 3, un aumento del numero dei componenti statali nel
Comitato nazionale e delle organizzazioni sindacali e delle categorie
economiche relativamente alle sezioni regionali o provinciali dello
stesso albo, in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Infatti, prevedendo una diminuzione del peso dei rappresentanti
regionali in seno al Comitato nazionale e alle sezioni regionali,
risulterebbero lese le prerogative delle Regioni in materia di tutela
della salute e di governo del territorio, in considerazione delle
importanti funzioni svolte dall'albo in materia di procedure
semplificate per la gestione dei rifiuti di cui agli artt. 214 e ss.
del testo unico dell'ambiente, che attribuiscono alla sezione
regionale dell'albo, anziche' alle Province, funzioni istruttorie ed
autorizzatorie in materia di autosmaltimento e recupero dei rifiuti.
La Regione Toscana impugna, altresi', l'art. 214 nella parte in
cui, al comma 2, prevedendo la possibilita' di stipulare accordi di
programma in materia di procedure semplificate per lo smaltimento ed
il recupero dei rifiuti nei termini di cui all'art. 181, si porrebbe
in contrasto, in primo luogo, con la normativa comunitaria, ed in
specie con l'art. 11 della direttiva n. 75/442/CEE, cosi' come
modificata dalla direttiva n. 91/156/CEE e, poi, con i principi ed i
criteri direttivi individuati dall'art. 1, comma 8, alle lettere e)
ed f), della legge delega n. 308 del 2004.
Le suddette violazioni si ripercuoterebbero sulle competenze
delle Regioni in materia di tutela dell'ambiente, di tutela della
salute e di governo del territorio, dal momento che una serie di
categorie di rifiuti verrebbero, con detti accordi di programma,
dispensate dall'assoggettamento ai poteri di autorizzazione,
controllo e pianificazione riconosciuti in capo alle Regioni dal
combinato disposto della normativa comunitaria e della legislazione
nazionale previgente, con pregiudizi per la sicurezza dell'intera
collettivita'. In particolare, sarebbe evidente la lesione delle
competenze pianificatorie delle Regioni nell'ipotesi in cui gli
accordi di programma prevedano l'individuazione dei luoghi ove
effettuare il recupero dei rifiuti, cosi' vincolando la destinazione
urbanistica dei siti destinati al recupero senza alcun intervento da
parte delle Regioni interessate.
La Regione Toscana censura, infine, gli artt. 215 e 216 nella
parte in cui disciplinano le procedure semplificate con particolare
riferimento alle attivita' di autosmaltimento e alle operazioni di
recupero, attribuendo alla sezione regionale dell'albo nazionale dei
gestori ambientali di cui all'art. 212 le funzioni che la precedente
legislazione attribuiva alle Province (artt. 32 e 33 d.lgs. n. 22 del
1997). Le disposizioni richiamate sarebbero lesive delle competenze
delle Regioni in materia di tutela della salute e di governo del
territorio dal momento che, da un lato, molti rifiuti verranno con i
citati accordi di programma dispensati dall'assoggettamento ai poteri
di autorizzazione, controllo e pianificazione dell'amministrazione
regionale; dall'altro, tale dispensa sara' autorizzata da un soggetto
(l'albo) in relazione al quale la Regione non ha alcun potere di
indirizzo e controllo, essendo per giunta stata diminuita la presenza
dei propri rappresentanti in seno agli organi direttivi dello stesso.
3.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le censure proposte dalla Regione Toscana siano
dichiarare inammissibili o, comunque, infondate.
Quanto alle censure sollevate nei confronti degli artt. 181,
commi da 7 a 11, e 183, comma 1, lettera q), la difesa erariale ne
deduce l'infondatezza sostenendo che, se da un lato la normativa
denunciata non puo' ritenersi illegittima per il diritto comunitario
in considerazione della pendenza delle relative questioni dinanzi
alla Corte di giustizia, dall'altro, l'introduzione di una disciplina
convenzionale (accordi di programma) dei rifiuti avrebbe l'effetto di
rendere responsabile del corretto utilizzo dei materiali di risulta
il soggetto privato (che stipula l'accordo), che assumerebbe la
stessa responsabilita' del produttore ai sensi dell'art. 2059 codice
civile.
Egualmente infondate sarebbero le censure mosse nei confronti
dell'art. 183, comma 1, lettera f), tenuto conto del fatto che tale
norma si limiterebbe a dettare delle definizioni, individuando
operazioni comunque (nei fatti) possibili, connotando il
raggruppamento dei rifiuti come raccolta differenziata solo ove
raggiunga determinati standard qualitativi.
Ancora da rigettare sarebbero le censure sollevate nei confronti
dell'art. 185, comma 1, in considerazione del contenzioso pendente in
sede comunitaria in ordine alla possibilita' che siano sottratti alla
disciplina dei rifiuti quei materiali che siano oggetto di disciplina
speciale non solo ambientale, ma anche dettata da esigenze sanitarie.
Anche l'esclusione delle terre e rocce da scavo dall'ambito di
applicazione della disciplina dei rifiuti non contrasterebbe con la
normativa comunitaria tenuto conto, in primo luogo, della pendenza di
un contenzioso comunitario sulla previgente disciplina, e poi anche
del fatto che detta esclusione riguarderebbe esclusivamente progetti
di opere sottoposti a valutazione di impatto ambientale (VIA), nei
quali il riutilizzo dei materiali di scavo troverebbe una sua ragion
d'essere nella completezza del progetto e nell'esistenza di uno o
piu' soggetti responsabili della sua realizzazione.
Quanto, poi, all'art. 189, commi 1 e 3, la disciplina dettata in
tema di catasto dei rifiuti sarebbe costituzionalmente legittima,
trattandosi di un ufficio statale la cui organizzazione non potrebbe
che spettare a regolamenti d'organizzazione ministeriali; mentre
l'esenzione della denuncia per rifiuti non pericolosi costituirebbe,
nel rispetto delle norme comunitarie, uno strumento utile e
praticabile per le imprese e le amministrazioni statali, atto ad
evitare un inutile onere.
In tema di individuazione degli impianti di recupero e
smaltimento dei rifiuti, poi, gli artt. 195, comma 1, lettera f),
comma 2, lettere b), e), 1), m) ed s), e 196, comma 1, lettera d),
nel prevedere una semplice audizione della Conferenza unificata e non
un'intesa con la Regione interessata, risponderebbero alla esigenza,
connessa al fatto che i rifiuti prodotti in una Regione spesso
vengono smaltiti in altre regioni o all'estero, di garantire le
competenze regionali attribuendo anche poteri, da esercitare sulla
base di pareri puntuali delle autorita' territoriali, ad un soggetto
che abbia «per evidenti ragioni di lontananza, una prospettiva di
carattere generale».
Infondate sarebbero anche le censure mosse: nei confronti
dell'art. 199, commi 9 e 10, dal momento che le norme in esame non
derogherebbero alla disciplina generale del potere sostitutivo ed
alla possibilita' delle Regioni di regolare in modo autonomo la
sostituzione di enti locali attributari di compiti nel settore dello
smaltimento dei rifiuti; in relazione agli artt. 201, comma 6, e 203,
comma 2, lettera c), in tema di affidamenti quindicennali, posto che
la disciplina in essi contenuta avrebbe carattere dispositivo
indicando solo un principio direttivo finalizzato ad ottenere stabili
gestioni; in riferimento all'art. 202, comma 1, considerato che il
potere ministeriale ivi previsto inerisce alla determinazione dei
criteri generali di gestione di un servizio ambientale in funzione
delle regole generali della concorrenza, regole non suscettibili di
differenziazione; nei confronti dell'art. 208, comma 10, in quanto il
potere sostitutivo dello Stato ivi previsto non derogherebbe alla
possibilita' delle Regioni di regolare in modo autonomo la
sostituzione di enti locali titolari di compiti nel settore; in
relazione all'art. 212, commi 2 e 3, dal momento che anche le sezioni
regionali dell'albo nazionale dei gestori ambientali sarebbero uffici
statali, la determinazione della cui composizione rientra nella
discrezionalita' del legislatore statale. Del pari prive di
fondamento sarebbero le questioni proposte: nei confronti dell'art.
214, commi 2 e 3, in considerazione del fatto, da un lato, che
l'attribuzione agli accordi di programma del compito di definire
quantita' e condizioni per le attivita' di smaltimento dei rifiuti
non pericolosi determinerebbe l'effetto di rendere responsabile del
corretto utilizzo dei materiali di risulta il soggetto privato (che
stipula l'accordo), ai sensi dell'art. 2059 cod. civ., dall'altro,
quanto alla attribuzione della medesima competenza ai decreti
ministeriali, che detti decreti sono gli strumenti tipici per la
redazione della c.d. normativa tecnica unitaria su tutto il
territorio nazionale; infine nei confronti degli artt. 215, commi 1,
3 e 4, e 216, commi 1, 3 e 4, in quanto la scelta del legislatore
statale di affidare compiti ad organi di autogoverno della stessa
imprenditoria privata, in tema di procedure semplificate, non
apparirebbe del tutto irragionevole, residuando alla Regione compiti
di controllo, oltre alle altre competenze in materia di tutela della
salute e di gestione del territorio.
3.2. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), la quale, sia
nell'atto di intervento che nella memoria depositata in prossimita'
dell'udienza pubblica, ha chiesto che vengano accolte le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalla Regione Toscana.
3.3. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Toscana,
con memoria depositata il 27 aprile 2009, ha dichiarato di non avere
piu' interesse ad una pronuncia di merito in relazione alle censure
proposte nei confronti degli artt. 181, commi da 7 a 11; 183, comma
1, lettera q); 185, comma 1; 186; 189, comma 3; 195, comma 2, lettera
e); 212, comma 3; 214, comma 3; 215, commi 1, 3 e 4; 216, commi 1, 3
e 4.
4. - Con ricorso, notificato il 12-27 giugno 2006, depositato il
successivo 15 giugno, la Regione Piemonte (reg. ric. n. 70 del 2006)
ha promosso questione di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006, fra le quali gli artt. 181,
commi da 7 a 11, 183, 186, 194, 195, comma 1, lettere f), l), m), n),
o), q), art. 199, comma 9, artt. da 196 a 200, da 201 a 205, 212 e
214, comma 3.
In particolare, vengono in primo luogo censurati gli artt. 181,
commi da 7 a 11, e 214, comma 3, nella parte in cui disciplinano la
formazione degli accordi di programma, in violazione dei principi che
regolano l'attivita' amministrativa, i quali escludono la
possibilita' di accordi con i privati nell'ambito dell'attivita'
diretta alla emanazione di atti normativi, di atti amministrativi
generali, di atti di pianificazione e di programmazione, per i quali
restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione
(artt. 11 e 13 della legge 7 agosto 1990, n. 241 recante «Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi»).
Tali norme stabiliscono, peraltro, la legittimazione a concorrere
all'elaborazione dei contenuti di rilevanti discipline solo di alcune
categorie sociali, a discapito di altre, con la ritenuta conseguente
violazione dei principi di eguaglianza e certezza del diritto. Dette
previsioni - ad avviso della ricorrente - sarebbero, altresi', in
contrasto con la normativa comunitaria.
La Regione Piemonte impugna, poi, gli artt. 183, 194 e 212, nella
parte in cui introducono le nozioni di rifiuto, sottoprodotto e
materia prima secondaria per attivita' siderurgiche e metallurgiche,
nozioni che, in contrasto con la normativa comunitaria, restringono
il campo di applicazione della disciplina sui rifiuti, delineando una
sorta di «deregolamentazione mascherata», gia' in passato incorsa nei
pronunciamenti negativi della Corte di giustizia (es. pronuncia
"Niselli" C 457/02 dell'11 novembre 2004).
Tali contrasti con la normativa comunitaria si rifletterebbero
negativamente sulle amministrazioni regionali e locali poste nelle
condizioni di operare o in violazione delle norme introdotte, ma nel
rispetto di quelle comunitarie, ovvero di essere esposte a
pronunciamenti negativi in sede comunitaria.
Per analoghe ragioni si determinerebbe anche una violazione dei
principi e criteri direttivi della legge delega n. 308 del 2004.
Anche l'art. 186 del d.lgs. n. 152 del 2006 e', poi, censurato
dalla ricorrente per contrasto con la normativa comunitaria. Infatti,
detta norma, nella parte in cui esclude dalla normativa sui rifiuti
le terre e le rocce da scavo, ripeterebbe sostanzialmente quanto gia'
affermato in precedenti leggi oggetto di procedure di infrazione
comunitaria avviate nei confronti dell'Italia per contrasto con le
direttive n. 75/442/CEE e n. 91/156/CEE.
Viene, inoltre, impugnato dalla Regione Piemonte l'art. 195 nella
parte in cui stabilisce, al comma 1, lettera f), l'accentramento a
livello ministeriale delle attivita' pianificatorie
nell'individuazione degli impianti di recupero e smaltimento di
preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e
lo sviluppo del Paese, individuazione che avviene «sentita la
Conferenza Stato-Regioni», senza intesa della stessa e delle singole
Regioni interessate dagli interventi in programma. In tal modo le
Regioni sarebbero escluse dall'esercizio dell'attivita'
pianificatoria sul territorio di propria competenza in merito agli
impianti di recupero e smaltimento di preminente interesse nazionale,
per la cui localizzazione non e' prevista alcuna forma di
partecipazione alla decisione statale, in evidente violazione delle
competenze regionali in materia di governo del territorio e,
indirettamente, in materia di tutela della salute.
Anche le disposizioni di cui al comma 1, lettere l), n), e q),
del medesimo art. 195 - che riguardano, rispettivamente,
l'individuazione degli obiettivi di qualita' dei servizi, le linee
guida per la definizione delle gare d'appalto e dei capitolati, i
criteri per l'organizzazione della raccolta differenziata -
sarebbero riconducibili, in quanto riferite al sistema di gestione
dei servizi relativi ai rifiuti, alla competenza legislativa
regionale in tema di servizi pubblici locali, nonche' alla potesta'
organizzativa degli enti gestori. Esse sarebbero, pertanto,
costituzionalmente illegittime, da un lato, in relazione
all'individuazione degli obiettivi di qualita', non essendo prevista
in ordine ad essi alcuna forma di partecipazione ne' delle Regioni
ne' delle autonomie locali; dall'altro, in relazione agli altri
aspetti, in quanto non sarebbe evocabile il solo titolo di competenza
statale in tema di tutela della concorrenza. Tale materia sarebbe,
infatti, riferibile solo alle disposizioni di carattere generale che
disciplinano l'affidamento dei servizi nei limiti degli strumenti di
intervento disposti in una relazione «ragionevole e proporzionata
rispetto agli obiettivi attesi». Essa inoltre si intreccerebbe con
una pluralita' di altri interessi, come, nel caso in esame, con
quelli inerenti alla disciplina del servizio pubblico locale di
gestione dei rifiuti.
Le disposizioni di cui al comma 1, lettere m) ed o), del medesimo
art. 195, nella parte in cui attribuiscono al Ministero dell'ambiente
il compito di definire i criteri generali per l'elaborazione dei
piani regionali e degli ambiti territoriali ottimali e le linee guida
per la cooperazione fra enti locali, nonche' i criteri per le aree
non idonee (lettera p), sarebbero costituzionalmente illegittime per
contrasto con i principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione,
in quanto determinerebbero un accentramento di poteri a livello
ministeriale non sorretto dalla legge di delega e non giustificato da
esigenze di trattamento unitario degli interessi coinvolti.
I medesimi rilievi vengono proposti nei confronti della
«speculare dettagliata disciplina posta agli articoli da 196 a 200».
Viene, inoltre, censurato l'art. 199, comma 9, nella parte in cui
prevede un potere sostitutivo del Ministro dell'ambiente per le
omissioni rispetto ai contenuti del piano regionale, in contrasto con
l'art. 120 Cost., con i principi costituzionali di sussidiarieta' e
leale collaborazione nonche' di omogeneita' ed unicita' di cui alla
legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa),
oltre che con il principio di ragionevolezza, affidando ad un
soggetto diverso dall'ente regionale titolare della programmazione il
potere di intervenire per garantire l'adempimento degli obblighi
previsti dagli atti di programmazione regionale.
Anche gli artt. da 201 a 204 determinerebbero, poi, una
illegittima compressione della sfera di competenza delle Regioni e
degli enti locali, nella parte in cui disciplinano l'affidamento del
servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e l'utilizzazione
delle gestioni esistenti, ponendo disposizioni dettagliate ed
autoapplicative nella materia dei servizi pubblici locali nonche'
dell'organizzazione amministrativa degli enti a cui compete la
gestione del servizio, peraltro in violazione dei principi di
proporzionalita' ed adeguatezza rispetto agli obiettivi attesi. In
particolare, quanto alla previsione di cui al comma 6 dell'art. 201,
in tema di durata della gestione da parte dei soggetti affidatari
«non inferiore a quindici anni», la ricorrente ne rileva il contrasto
con l'intento di introdurre elementi di concorrenzialita' ed apertura
del mercato dei servizi pubblici di gestione dei rifiuti e con quello
di adeguare la disciplina delle gestioni alle diverse realta'
territoriali ed imprenditoriali regionali, con conseguente
compressione della sfera di autonomia decisionale delle Regioni e
degli enti locali.
La Regione Piemonte impugna, infine, per i medesimi motivi,
l'art. 205 in relazione all'art. 183, comma 1, lettera f), che
contiene la definizione di raccolta differenziata e l'individuazione
delle misure per incrementare la medesima, in contrasto con gli
obiettivi di raggiungimento di specifiche percentuali di raccolta
stabiliti in base al d.lgs. n. 22 del 1997 nella programmazione
regionale e nei piani gestionali del servizio e, quindi, con gli
obiettivi di tutela ambientale.
4.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le censure proposte dalla Regione Piemonte siano
dichiarare inammissibili o comunque infondate.
La difesa erariale osserva, in linea preliminare, che il
carattere trasversale della materia della tutela dell'ambiente, se da
un lato legittima la possibilita' delle Regioni di provvedere
attraverso la propria legislazione esclusiva o concorrente in
relazione a temi che hanno riflessi sulla materia ambientale,
dall'altro non costituisce limite alla competenza esclusiva dello
Stato a stabilire regole omogenee nel territorio nazionale per
procedimenti e competenze che attengono alla tutela dell'ambiente ed
alla salvaguardia del territorio.
4.2. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), che, sia con l'atto
di intervento che con la memoria depositata in prossimita'
dell'udienza pubblica, ha chiesto che vengano accolte le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalla Regione Piemonte. Sono,
altresi', intervenute la Biomasse Italia s.p.a, la Societa' Italiana
Centrali Termoelettriche, la Ital Green Energy s.r.l. e la Energie
Tecnologie Ambiente s.p.a., chiedendo, invece, che la Corte ne
dichiari l'inammissibilita' e/o l'infondatezza.
5. - Con ricorso, notificato il 9 giugno 2006, depositato il
successivo 15 giugno, la Regione Valle d'Aosta (reg. ric. n. 71 del
2006) ha promosso questione di legittimita' costituzionale di
numerose disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006, fra le quali gli
artt. 202 e 203. In particolare, la Regione impugna, in primo luogo,
l'art. 202 nella parte in cui, -stabilendo che «1'Autorita' d'ambito
aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani
mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni
comunitarie, in conformita' al criterio di cui all'articolo 113,
comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche' con
riferimento all'ammontare del corrispettivo per la gestione svolta,
tenuto conto delle garanzie di carattere tecnico e delle precedenti
esperienze specifiche dei concorrenti, secondo modalita' e termini
definiti con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio nel rispetto delle competenze regionali in materia» -
violerebbe la competenza legislativa residuale di cui all'art. 117,
quarto comma, Cost., nonche' la competenza primaria di cui all'art.
2, lettera b), ed all'art. 3, lettera o), della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), in
materia di "ordinamento degli enti locali", attribuendo ad un
regolamento ministeriale il compito di definire modalita' e termini
di un procedimento per l'affidamento di un servizio pubblico locale.
La richiamata norma violerebbe, conseguentemente, i principi
inerenti ai rapporti fra fonti statali e fonti regionali, i quali
escludono l'operativita' delle fonti regolamentari statali nelle
materie di competenza regionale, tra le quali va incluso
l'affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani.
La ricorrente sostiene, inoltre, che anche i commi da 2 a 6 del
medesimo art. 202, nonche' l'art. 203, che disciplina lo schema tipo
di contratto di servizio, recherebbero una disciplina estremamente
dettagliata ed autoapplicativa, lesiva delle attribuzioni della
Regione, non riferibile alla competenza esclusiva statale in tema di
tutela della concorrenza, ne' alla competenza statale di cui alla
lettera s) del secondo comma dell'art. 117 Cost., posto che la
materia dei rifiuti e' tale da coinvolgere una pluralita' di
attribuzioni regionali, lese dalle disposizioni legislative
impugnate.
Per le predette ragioni, la Regione Valle d'Aosta impugna le
citate disposizioni nella parte in cui ledono le attribuzioni
regionali in materia ambientale, igienico-sanitaria ed urbanistica,
di fatto svuotando la competenza residuale della Regione in materia
di servizi pubblici locali, basata sugli artt. 117, quarto comma,
Cost., e 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), oltre
a comprimere la competenza regionale primaria in tema di "ordinamento
degli enti locali" di cui all'art. 2, lettera b), dello statuto
speciale.
5.1. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), chiedendo che
vengano accolte le questioni di legittimita' costituzionale sollevate
dalla Regione Valle d'Aosta.
5.2. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione
ricorrente ha depositato memoria (in data 5 maggio 2009), con la
quale ha dichiarato di insistere per l'accoglimento delle conclusioni
formulate nel ricorso.
6. - Con ricorso, notificato il 13 giugno 2006, depositato il
successivo 16 giugno, la Regione Umbria (reg. ric. n. 72 del 2006) ha
promosso questione di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006, fra le quali degli artt.
181, commi da 7 a 11, 183, comma 1, lettere g), h), m), n), q) ed u),
186, 189, comma 3, 195, comma 1, 202, comma 6, e 214, commi 3 e 5.
In primo luogo, la ricorrente impugna l'art. 181, comma 7, nella
parte in cui disciplina gli accordi di programma, operando una
«deregolamentazione mascherata del settore», in pieno contrasto con
le normative europee piu' volte ribadite dalle decisioni della Corte
di giustizia.
A cio' la ricorrente aggiunge la considerazione che il ricorso
allo strumento dell'accordo e del contratto di programma, di cui
all'art. 181, altererebbe la gerarchia delle fonti del diritto e
determinerebbe una lesione dei principi di certezza del diritto,
eguaglianza, generalita' ed astrattezza delle norme, sostituendo alla
disciplina generale una serie indeterminata di accordi applicabili
solo agli aderenti.
Per le stesse ragioni, sarebbero costituzionalmente illegittimi i
commi 3 e 5 dell'art. 214, nella parte in cui ammettono
rispettivamente lo strumento dell'accordo "deregolatorio" per le
procedure semplificate di smaltimento dei rifiuti e richiamano il
d.m. 5 febbraio 1998 (Individuazione dei rifiuti non pericolosi
sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli
articoli 31 e 33 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22) per la fase
transitoria, in attesa della fissazione delle nuove regole.
Anche l'art. 186 del decreto impugnato, nella parte in cui
introduce un'ipotesi generale di esenzione per le terre e rocce da
scavo, sarebbe in contrasto con la normativa comunitaria, come
dimostrato dall'esistenza di una procedura di infrazione avviata
contro la Repubblica italiana a causa di una disposizione analoga
contenuta nella legge n. 443 del 2001 (art. 1, comma 15).
Le norme impugnate non contrasterebbero solo con le richiamate
norme comunitarie e quindi, con gli artt. 11 e 117, primo comma,
Cost., ma anche con l'art. 76 Cost., violando la legge delega n. 308
del 2004 che fissa, tra i criteri direttivi (art. 1, comma 8), la
«piena e coerente attuazione delle direttive comunitarie [...]»
(lettera e) e l'«affermazione dei principi comunitari di prevenzione,
di precauzione, di correzione e riduzione degli inquinamenti e dei
danni ambientali e del principio "chi inquina paga"» (lettera f).
Tali violazioni determinerebbero anche una lesione delle competenze
regionali in tema di tutela dell'ambiente, di tutela della salute e
di governo del territorio, pregiudicando il corretto svolgimento
delle funzioni regionali in quelle materie.
Posto che spetta alla Regione, a tenore dell'art. 117, quinto
comma, Cost., dare attuazione alle norme comunitarie e che la
supremazia del diritto comunitario, confortata dalla sentenza n. 170
del 1984, deve essere assicurata anche attraverso la disapplicazione
delle norme legislative interne contrastanti con le norme comunitarie
self executing, la ricorrente sostiene di non dover applicare nel
proprio territorio le norme del decreto impugnato che risultino in
contrasto con le norme ad effetto diretto poste dal diritto
comunitario derivato e dalle sentenze della Corte di giustizia che di
esso forniscono interpretazione, con il risultato di uno stato di
«gravissima incertezza normativa» non privo di preoccupanti riflessi
sulla repressione penale dei reati ambientali.
Sulla base di argomenti analoghi la Regione Umbria censura,
inoltre, l'art. 189, comma 3, nella parte in cui delimita
restrittivamente l'obbligo di comunicare annualmente alle Camere di
commercio le quantita' e le caratteristiche qualitative dei rifiuti
oggetto di attivita' di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento
dei rifiuti, esentandone le imprese e gli enti che producono rifiuti
non pericolosi.
La Regione Umbria censura, altresi', l'art. 195, comma 1, nella
parte in cui definisce i compiti riservati allo Stato in materia di
rifiuti dopo la riforma costituzionale di cui alla legge
costituzionale n. 3 del 2001, riscrivendo l'art. 18 del d.lgs. n. 22
del 1997, in maniera tale da comprimere le competenze regionali. In
particolare, la lettera m) del predetto comma 1 dell'art. 195 assegna
allo Stato «la determinazione di criteri generali, differenziati per
i rifiuti urbani e per i rifiuti speciali, ai fini dell'elaborazione
dei piani regionali di cui all'art. 199 con particolare riferimento
alla determinazione, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, delle
linee guida per la individuazione degli Ambiti territoriali ottimali,
da costituirsi ai sensi dell'art. 200 e per il coordinamento dei
piani stessi».
In tal modo essa sarebbe illegittima, nella sua prima parte, per
il fatto di prevedere un atto di indirizzo e coordinamento in una
materia regionale, la cui legittimita' - dopo la riforma
costituzionale del 2001 - deve ritenersi esclusa dall'art. 8, comma
6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla L. cost. 18 ottobre 2001, n.
3). Inoltre, tale atto non sarebbe adottato previa intesa con la
Conferenza Stato-Regioni ma solo previo parere, con violazione del
principio di leale collaborazione che, in relazione agli atti di
indirizzo, richiede il coinvolgimento "forte" della Conferenza.
Anche la seconda parte della citata norma sarebbe illegittima,
oltre che per le suddette ragioni, per violazione della legge delega,
posto che essa introduce, innovando, il potere dello Stato di dettare
linee-guida per la perimetrazione degli ambiti territoriali ottimali
ed indebolisce il ruolo delle Regioni (art. 1, comma 8, della legge
n. 308 del 2004), con conseguente menomazione delle competenze
regionali.
Del pari sarebbe costituzionalmente illegittima la previsione, di
cui alla lettera o) del comma 1 dell'art. 195, nella parte in cui
attribuisce allo Stato «la determinazione, d'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni, delle linee-guida inerenti le forme ed i modi della
cooperazione fra gli enti locali, anche con riferimento alla
riscossione della tariffa sui rifiuti urbani ricadenti nel medesimo
ambito territoriale ottimale, secondo criteri di trasparenza,
efficienza, efficacia ed economicita». Si tratterebbe di una
competenza aggiunta all'elenco delle funzioni attribuite allo Stato
dal d.lgs. n. 22 del 1997, in violazione dei criteri di delega
legislativa e con evidente lesione delle sfere di competenza
regionale residuale in tema di tariffazione dei servizi pubblici
locali, nonche' nella promozione delle forme di cooperazione tra gli
enti locali.
La Regione Umbria censura, infine, l'art. 202, comma 6, nella
parte in cui stabilisce che «il personale che, alla data del 31
dicembre 2005 o comunque otto mesi prima dell'affidamento del
servizio, appartenga alle amministrazioni comunali, alle aziende ex
municipalizzate o consortili e alle imprese private, anche
cooperative, che operano nel settore dei servizi comunali per la
gestione dei rifiuti sara' soggetto, ferma restando la risoluzione
del rapporto di lavoro, al passaggio diretto ed immediato al nuovo
gestore del servizio integrato dei rifiuti, con la salvaguardia delle
condizioni contrattuali, collettive e individuali in atto» ed
aggiunge che, «nel caso di passaggio di dipendenti di enti pubblici e
di ex aziende municipalizzate o consortili e di imprese private,
anche cooperative al gestore del servizio integrato dei rifiuti
urbani si applica [...] la disciplina del trasferimento del ramo
d'azienda di cui all'articolo 2112 del codice civile». Tale norma,
oltre a sollevare dubbi di legittimita' costituzionale in relazione
agli artt. 42 e 43 Cost. ed all'autonomia imprenditoriale privata,
lederebbe, ad avviso della ricorrente, l'autonomia finanziaria degli
enti locali, in quanto il soggetto gestore scarichera' i costi
derivanti dal trasferimento coatto sull'ente locale o aumentando la
tariffa o richiedendo un intervento finanziario ai soci (fra i quali
lo stesso ente locale).
6.1. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), chiedendo, sia
nell'atto di intervento che nella memoria depositata in prossimita'
dell'udienza pubblica, che vengano accolte le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalla Regione Umbria.
6.2. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Umbria,
con memoria depositata in data 6 maggio 2009, ha dichiarato di
rimettere alla valutazione di questa Corte ogni decisione circa la
eventuale declaratoria di cessazione della materia del contendere in
ordine alle censure proposte nei confronti degli artt. 181, commi da
7 a 11; 183, comma 1, lettere g), h), m), n), q) ed u); 186; 189,
comma 3; 214, commi 3 e 5.
7. - Con un secondo ricorso, notificato il 13 giugno 2006,
depositato il successivo 16 giugno, la Regione Emilia-Romagna (reg.
ric. n. 73 del 2006) ha promosso questione di legittimita'
costituzionale di numerose altre disposizioni del d.lgs. n. 152 del
2006, fra le quali degli artt. 195, comma 1, lettere f), g), n), ed
o) e 2, 200, 201, 202, commi 1 e 4, 203, 204, comma 3, 207, comma 1,
214, comma 9, 215.
La Regione premette di aver gia' impugnato, in separato ricorso,
gli artt. 181, commi da 7 a 11, 183, comma 1, 186, 189, comma 3,
chiedendone la sospensione in considerazione del rischio di danni
gravi ed irreparabili all'interesse pubblico alla tutela
dell'ambiente, all'ordinamento giuridico nazionale e regionale
nonche' ai diritti dei cittadini alla salute e alla salubrita'
dell'ambiente.
Ritiene, tuttavia, che altre disposizioni della parte quarta del
decreto legislativo n. 152 del 2006 siano costituzionalmente
illegittime ed in particolare, in primo luogo, l'art. 195, commi 1 e
2, nella parte in cui definisce i compiti riservati allo Stato in
materia di rifiuti dopo la riforma costituzionale di cui alla legge
costituzionale n. 3 del 2001, riscrivendo l'art. 18 del d.lgs. n. 22
del 1997, in maniera tale da comprimere le competenze regionali. In
specie, nella lettera f) del citato comma 1, l'art. 195 si occupa
degli impianti di smaltimento e stabilisce che e' riservata allo
Stato l'individuazione degli impianti di smaltimento e di recupero di
preminente interesse nazionale. In tal modo la citata norma -
secondo la ricorrente - determina l'attrazione in sussidiarieta'
allo Stato delle funzioni di coordinamento per una piu' idonea
localizzazione degli impianti di recupero e di smaltimento, in
violazione del principio di leale collaborazione, non essendo
prevista la previa intesa della Conferenza unificata, ma solo il
previo parere.
Anche la lettera g) del richiamato art. 195, comma 1, nella parte
in cui riserva allo Stato «la definizione, nel rispetto delle
attribuzioni costituzionali delle Regioni, di un piano nazionale di
comunicazione e conoscenza ambientale [...] sentita la Conferenza
unificata» sarebbe in contrasto con i principi ed i criteri della
delega legislativa oltre che con il principio di leale
collaborazione, posto che si tratterebbe di una competenza statale
aggiuntiva rispetto a quelle di cui al d.lgs. n. 22 del 1997, e che
essa si risolverebbe in una funzione di coordinamento delle attivita'
di tutela dell'ambiente svolte dallo Stato, dalle Regioni e dagli
enti locali, per l'elaborazione della quale dovrebbe essere
prescritto un adeguato coinvolgimento di Regioni ed enti locali.
Analoghe censure vengono poi rivolte alla lettera n) del comma 1
dell'art. 195, nella parte in cui attribuisce allo Stato «la
determinazione, relativamente all'assegnazione della concessione del
servizio per la gestione integrata dei rifiuti, d'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni, delle linee-guida per la definizione delle
gare d'appalto ed in particolare dei requisiti di ammissione delle
imprese e dei relativi capitolati, anche con riferimento agli
elementi economici relativi agli impianti esistenti». La ricorrente
sostiene che la predetta disposizione sia costituzionalmente
illegittima non solo perche' aggiunge una competenza statale
all'elenco di cui al d.lgs. n. 22 del 1997, violando i limiti della
delega, ma anche perche' assegna allo Stato compiti normativi di tipo
regolamentare in una materia, quella dei servizi pubblici locali, di
competenza legislativa regionale residuale.
La ricorrente ritiene, pertanto, che la previsione di un simile
potere statale appare lesiva anche dei canoni di ragionevolezza,
proporzionalita' ed adeguatezza, che costituiscono limite
all'intervento del legislatore statale in materia di servizi pubblici
locali in nome della tutela della concorrenza: non sarebbero infatti
identificabili le ragioni per le quali sia necessario attrarre al
centro, in sussidiarieta', funzioni lato sensu normative che
avrebbero l'unico scopo di rendere omogenei criteri di formulazione
dei bandi di gara che invece andrebbero modulati in considerazione
della specificita' delle concrete situazioni, nel pieno rispetto
delle regole generali stabilite dalla legislazione comunitaria,
statale e regionale.
Egualmente, la lettera o) del citato comma 1 dell'art. 195, nella
parte in cui attribuisce allo Stato «la determinazione, d'intesa con
la Conferenza Stato-Regioni, delle linee guida inerenti le forme ed i
modi della cooperazione fra gli enti locali, anche con riferimento
alla riscossione della tariffa sui rifiuti urbani ricadenti nel
medesimo ambito territoriale ottimale, secondo criteri di
trasparenza, efficienza, efficacia ed economicita», individuerebbe
una competenza aggiunta all'elenco delle funzioni attribuite allo
Stato dal d.lgs. n. 22 del 1997, in violazione dei criteri e dei
principi direttivi della delega, con una conseguente invasione delle
sfere di competenza regionali in materia di tariffazione dei servizi
pubblici locali e di promozione delle forme di collaborazione tra gli
enti locali.
La Regione Emilia-Romagna impugna, altresi', gli artt. 200, 201 e
203, nella parte in cui disciplinano il servizio di gestione
integrata dei rifiuti urbani, attraverso l'individuazione di ambiti
territoriali ottimali e l'istituzione di Autorita' di ambito, cui
vengono assegnate le funzioni relative all'organizzazione,
all'affidamento ed al controllo del servizio di gestione integrata
dei rifiuti, la formulazione del contratto di servizio tra ambiti
territoriali ottimali (da qui in avanti: ATO) e gestore. Tali norme
vengono contestate in quanto recanti disposizioni di dettaglio su una
materia, quella del servizio pubblico locale di gestione dei rifiuti
urbani, di competenza regionale residuale.
Anche l'art. 202, commi 1 e 4, in tema di aggiudicazione del
servizio di gestione integrata dei rifiuti da parte dell'Autorita'
d'ambito, sarebbe lesivo della competenza regionale residuale in tema
di servizi pubblici locali.
In particolare, il comma 4 del predetto art. 202 determinerebbe
una lesione dell'art. 117, quarto e sesto comma, Cost., nella parte
in cui, prevedendo il conferimento in comodato, ai gestori
aggiudicatari del servizio, degli impianti e delle altre dotazioni
patrimoniali in proprieta' degli enti locali, senza prevedere
l'accollo al gestore degli oneri e della passivita', lederebbe le
attribuzioni comunali ed il principio di equilibrio finanziario, non
consentendo ai Comuni di stabilire un canone a carico del gestore con
cui recuperare i costi relativi agli investimenti effettuati.
La ricorrente censura, inoltre, l'art. 204, comma 3, nella parte
in cui regola, attraverso meccanismi particolarmente complessi e
macchinosi, l'esercizio del potere sostitutivo del Presidente della
Giunta regionale in tema di gestioni esistenti del servizio di
gestione dei rifiuti. Tale previsione, infatti, costituisce, secondo
la ricorrente, una invasione della sfera di competenza residuale
della Regione in tema di servizi pubblici locali, tenuto conto che in
essa sono fatte oggetto di disciplina le attivita' regionali di
vigilanza, di controllo e di sostituzione dei soggetti incaricati dei
servizi pubblici locali.
Anche l'art. 207, comma 1, e' poi impugnato dalla Regione
Emilia-Romagna, nella parte in cui attribuisce all'Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti il compito di
"garantire" e "vigilare" in merito all'osservanza dei principi ed al
perseguimento delle finalita' di cui alla parte quarta del presente
decreto, con particolare riferimento all'efficienza, all'efficacia,
all'economicita' ed alla trasparenza del servizio.
Detta previsione sarebbe costituzionalmente illegittima, in primo
luogo, perche' essa attribuirebbe all'Autorita' di vigilanza il
compito di operare in materia di servizi pubblici locali, in aperta
violazione della competenza regionale residuale; poi, perche'
l'attrazione al centro delle funzioni amministrative regionali, in
assenza di giustificati motivi, costituirebbe violazione del
principio di sussidiarieta'; ancora, in quanto la centralizzazione di
tali funzioni segnerebbe un ulteriore eccesso di delega, risolvendosi
nell'attribuzione allo Stato di una competenza nuova rispetto
all'elenco di cui al d.lgs. n. 112 del 1998.
L'art. 214, comma 9, e' inoltre impugnato nella parte in cui
estende alle denunce, alle comunicazioni ed alle domande disciplinate
dalle precedenti norme di semplificazione sulle procedure gli
istituti della dichiarazione di inizio di attivita' e del silenzio
assenso, di cui ai novellati artt. 19 e 20 della legge n. 241 del
1990. In tal modo, secondo la ricorrente, il legislatore statale
interverrebbe in un ambito procedimentale riservato alla disciplina
regionale, come dimostrato dalla legge generale sul procedimento
amministrativo che, all'art. 19, stabilisce che «le disposizioni
della presente legge si applicano ai procedimenti amministrativi che
si svolgono nell'ambito delle amministrazioni statali e degli enti
pubblici regionali» e che «le regioni e gli enti locali, nell'ambito
delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla
presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle
garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, cosi'
come definite dai principi stabiliti dalla presente legge».
Inoltre, il meccanismo introdotto da tale disposizione creerebbe
una situazione di assoluta incertezza ed impossibilita' di svolgere
controlli efficaci ex post, interferendo con l'esercizio delle
funzioni poste a carico delle amministrazioni regionali e locali, con
grave pregiudizio per gli interessi ambientali e di tutela della
salute gravanti sulla Regione. Da qui la denunciata illegittimita'
costituzionale della predetta norma per violazione degli artt. 3, 97
e 117 Cost.
E', infine, censurato l'art. 215, nella parte in cui attribuisce
all'albo nazionale dei gestori ambientali, sezione regionale,
competenze relative all'iscrizione delle imprese che effettuano la
comunicazione di inizio di attivita' di smaltimento di rifiuti non
pericolosi nel luogo di produzione dei rifiuti stessi (c.d.
autosmaltimento), alla verifica dei presupposti e alla vigilanza sul
rispetto delle norme tecniche.
La ricorrente sostiene che, in tal modo, la citata norma
violerebbe i criteri ed i principi direttivi della legge delega -
che impone al legislatore di mantenere il riparto delle funzioni
amministrative tra i diversi livelli di governo delineato dalla
normativa vigente - in quanto attribuisce al citato albo nazionale
funzioni spettanti, in base all'art. 32 del d.lgs. n. 22 del 1997,
alle Province le quali vedrebbero cosi' ridimensionato il loro ruolo,
in violazione altresi' del riparto delle competenze amministrative
fissato dal d.lgs. n. 112 del 1998.
7.1. - Nel giudizio e' intervenuta l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), chiedendo che
vengano accolte le questioni di legittimita' costituzionale sollevate
dalla Regione Emilia-Romagna.
7.2. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione, con
memoria del 6 maggio 2009, ha dichiarato di conservare l'interesse al
ricorso, insistendo per l'accoglimento delle conclusioni formulate
nello stesso.
8. - Con ricorso (reg. ric. n. 75 del 2006), depositato in
cancelleria il 17 giugno 2006, la Regione Abruzzo ha proposto
questione di legittimita' costituzionale, in via principale, previa
sospensione, fra gli altri degli artt. 181, commi da 7 a 11, 183,
comma 1, 186, 189, comma 3 e 214, commi 3 e 5 del d.lgs. n. 152 del
2006.
In particolare, la ricorrente sostiene che gli artt. 181, commi
da 7 a 11, nonche' 183, comma 1 e 186, 189, comma 3, e 214, commi 3 e
5, opererebbero una deregolamentazione «mascherata» del settore, in
pieno contrasto con la normativa comunitaria, piu' volte interpretata
dalle decisioni della Corte di giustizia.
Verrebbero, infatti, in tal modo definiti lo smaltimento ed il
recupero dei rifiuti in maniera non conforme con quanto indicato
nella direttiva n. 75/442/CEE (art. 1, lettere e ed f), nonche'
verrebbero fornite altrettante definizioni di sottoprodotto e di
materia prima secondaria (MPS) ancora una volta non coerenti con le
indicazioni fornite dalle citate sentenze della Corte di giustizia
europea (punto 1).
Le norme in questione, con il pretesto di una semplificazione
amministrativa, finirebbero per ridurre l'area di applicazione della
disciplina dei rifiuti e per eliminare i controlli, attraverso una
ridefinizione delle sostanze soggette a regolamentazione ed una
«deregolamentazione» della disciplina dei metodi di recupero dei
rifiuti, sostituita da procedure «contrattate».
In questo contesto, il ricorso allo strumento degli accordi di
programma previsti dall'art. 181 determinerebbe la sostituzione di
una «fonte» contrattata alla disciplina normativa, alterando la
gerarchia delle fonti del diritto e ledendo i principi di certezza
del diritto, uguaglianza, generalita' ed astrattezza delle norme.
Per le stesse ragioni risulterebbero costituzionalmente
illegittimi anche i commi 3 e 5 dell'art. 214, nella parte in cui
ammettono lo strumento dell'accordo «deregolatorio» per le procedure
semplificate di smaltimento di rifiuti e in cui richiamano il d.m. 5
febbraio 1998 per la fase transitoria.
Anche nel caso dell'art. 186, nella parte in cui reca una
generale ipotesi di esenzione per le terre e rocce da scavo rispetto
all'applicazione della parte quarta del decreto, sarebbe palese il
contrasto con la normativa comunitaria, trattandosi di un'esclusione
generalizzata, analoga a quella contenuta nella legge n. 443 del
2001, oggetto di una procedura di infrazione contro lo Stato
italiano.
La Regione Abruzzo, inoltre, precisa che le norme impugnate non
contrasterebbero solo con le richiamate norme comunitarie, e, per
cio' stesso, con l'art. 11 e con l'art. 117, primo comma Cost., ma
anche indirettamente con l'art. 76 Cost., in quanto contrarie ai
criteri direttivi della legge delega n. 308 del 2004, che all'art. 1,
comma 8, prevede la «piena e coerente attuazione delle direttive
comunitarie [...]» (lettera e), e 1'«affermazione dei principi
comunitari di prevenzione, di precauzione, di correzione e riduzione
degli inquinamenti e dei danni ambientali e del "chi inquina paga"»
(lettera f).
Le norme in oggetto, poi, finirebbero per ledere direttamente le
competenze costituzionali della Regione in materia di tutela
dell'ambiente, tutela della salute e governo del territorio,
pregiudicando il corretto svolgimento delle funzioni regionali in
quelle materie. Cio' in quanto la materia «rifiuti» si collocherebbe
in un contesto, in cui gli interessi ambientali si sovrappongono a
quelli della tutela del territorio, nonche' della tutela
igienico-sanitaria e della sicurezza della popolazione. Sicche', non
potrebbe riconoscersi allo Stato il titolo a legiferare senza limiti
in base alla competenza riconosciutagli dall'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
Le norme in oggetto, nella sostanza, sconvolgerebbero l'attento
assetto normativo e amministrativo disegnato dalla legislazione
regionale, che verrebbe in molte parti abrogata dall'atto legislativo
in questione.
La Regione, dunque, che a tenore dell'art. 117, quinto comma,
Cost., avrebbe anche il compito di dare attuazione diretta alle norme
comunitarie, si troverebbe, in adempimento di un preciso obbligo
giuridico, a non applicare nel proprio territorio le norme del
decreto impugnato che risultino in contrasto con le norme ad effetto
diretto poste dal diritto comunitario derivato e dalle sentenze della
Corte di giustizia che di esso forniscono l'interpretazione, con
gravissime conseguenze sugli interessi pubblici alla tutela
dell'ambiente, della salute e della sicurezza pubblica.
Analoghe considerazioni varrebbero, a giudizio della ricorrente,
anche con riferimento all'art. 189, comma 3, che riguarda l'obbligo
di comunicare annualmente alle Camere di commercio le quantita' e le
caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto di attivita' di
raccolta, trasporto, recupero e smaltimento di rifiuti e l'esenzione
delle imprese ed enti che producono rifiuti non pericolosi. L'ambito
di applicazione di tale obbligo verrebbe infatti delimitato
restrittivamente, esentando le imprese e gli enti che producono
rifiuti non pericolosi.
8.1. - E' intervenuta in giudizio l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), la quale, con atto
depositato il 28 agosto 2006 e con memoria depositata in prossimita'
dell'udienza pubblica, ha chiesto l'accoglimento delle questioni
sollevate dalla ricorrente.
9. - Con ricorso, depositato in cancelleria il 23 giugno 2006
(reg. ric. n. 80 del 2006), la Regione Basilicata ha proposto
questione di legittimita' costituzionale, in via principale, fra gli
altri degli artt. 181, commi da 7 a 11 e 183, comma 1 del d.lgs. n.
152 del 2006.
Quanto all'art. 181, comma da 7 a 11, nonche' all'art. 183, comma
1, la Regione Basilicata ritiene che il ricorso allo strumento della
stipulazione di accordi e contratti di programma opererebbe una
sostituzione non consentita di una fonte contrattata ad una
disciplina normativa, con l'effetto di produrre una alterazione delle
fonti.
Tali norme determinerebbero una diretta violazione delle
competenze regionali, dal momento che la disciplina dei rifiuti
avrebbe riflessi normativi sulla materia dell'ambiente, del governo
del territorio, della tutela igienico-sanitaria e della sicurezza
della popolazione.
Peraltro, le attivita' di recupero dovrebbero svolgersi sui
territori delle Regioni, senza che sia stata prevista da parte del
legislatore delegato una forma di partecipazione di queste ultime ai
processi decisionali di definizione ed esecuzione del contenuto degli
accordi.
Il legislatore delegato avrebbe dunque violato la legge delega n.
308 del 2004 che, all'art. 1, comma 8, ha previsto il rispetto delle
competenze per materia delle amministrazioni statali, nonche' delle
attribuzioni delle Regioni e degli enti locali, come definite ai
sensi dell'art. 117 Cost., della legge n. 59 del 1997 e del d.lgs. n.
112 del 1998.
9.1. - E' intervenuta in giudizio l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), la quale, con atto
depositato il 6 settembre 2006 e nella memoria depositata in
prossimita' dell'udienza pubblica, ha chiesto l'accoglimento delle
questioni sollevate dalla ricorrente.
10. - Con ricorso depositato in cancelleria il 21 giugno 2006
(reg. ric. n. 78 del 2006), la Regione Campania ha proposto questione
di legittimita' costituzionale, in via principale, previa
sospensione, fra gli altri, degli artt. 181, commi da 7 a 11, 183,
comma 1, 186, 189, comma 3 e 214, commi 3 e 5, del d.lgs. n. 152 del
2006.
Quanto all'art. 181, comma da 7 a 11, nonche' all'art. 183, comma
1, la Regione Campania ritiene che il ricorso allo strumento della
stipulazione di accordi e contratti di programma opererebbe una
sostituzione non consentita di una fonte contrattata ad una
disciplina normativa, con l'effetto di produrre una alterazione delle
fonti, peraltro in pieno contrasto con le normative europee, come
piu' volte interpretate dalle decisioni della Corte di giustizia.
Verrebbero, infatti, in tal modo definiti lo smaltimento ed il
recupero dei rifiuti in maniera non conforme con quanto indicato
nella direttiva n. 75/442/CEE (art. 1, lettere e ed f), nonche'
fornite altrettante definizioni di sottoprodotto e di materia prima
secondaria (MPS) ancora una volta non coerenti con le indicazioni
fornite dalle sentenze della Corte di giustizia europea.
Le norme in questione, con il pretesto di una semplificazione
amministrativa, finirebbero per ridurre l'area di applicazione della
disciplina dei rifiuti e per eliminare i controlli, attraverso una
ridefinizione delle sostanze soggette a regolamentazione restrittiva
ed una «deregolamentazione» della disciplina dei metodi di recupero
dei rifiuti, sostituita da procedure «contrattate».
Per le stesse ragioni risulterebbero costituzionalmente
illegittimi anche i commi 3 e 5 dell'art. 214, nella parte in cui
ammettono lo strumento dell'accordo «deregolatorio», per le procedure
semplificate di smaltimento di rifiuti, ed allorche' richiamano il
d.m. 5 febbraio 1998 per la fase transitoria.
Anche nel caso dell'art. 186 - nella parte in cui reca una
generale ipotesi di esenzione per le terre e rocce da scavo, rispetto
all'applicazione della parte quarta del decreto in esame - sarebbe
palese il contrasto con la normativa comunitaria, trattandosi di
un'esclusione generalizzata, analoga a quella contenuta nella legge
n. 443 del 2001, oggetto di una procedura di infrazione contro lo
Stato italiano.
La Regione Campania, inoltre, precisa che le norme impugnate non
contrasterebbero solo con le richiamate norme comunitarie e, per cio'
stesso, con l'art. 11 e con l'art. 117, primo comma, Cost., ma anche
indirettamente con l'art. 76 Cost., in quanto contrarie ai criteri
direttivi della citata legge delega, che all'art. 1, comma 8, prevede
la «piena e coerente attuazione delle direttive comunitarie [...]»
(lettera e), e l'«affermazione dei principi comunitari di
prevenzione, di precauzione, di correzione e riduzione degli
inquinamenti e dei danni ambientali e del "chi inquina paga"»
(lettera f).
Le norme in oggetto, poi, finirebbero per ledere direttamente le
competenze costituzionali della Regione in materia di tutela
dell'ambiente, tutela della salute e governo del territorio,
pregiudicando il corretto svolgimento delle funzioni regionali in
quelle materie. Cio' in quanto la materia «rifiuti» si collocherebbe
in un contesto in cui gli interessi ambientali si sovrappongono a
quelli della tutela del territorio, nonche' della tutela
igienico-sanitaria e della sicurezza della popolazione. Sicche', non
potrebbe riconoscersi allo Stato il titolo a legiferare "senza
limiti" in base alla competenza riconosciutagli dall'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Analoghe considerazioni varrebbero, a giudizio della ricorrente,
anche con riferimento all'art. 189, comma 3, che riguarda l'obbligo
di comunicare annualmente alle Camere di commercio le quantita' e le
caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto di attivita' di
raccolta, trasporto, recupero e smaltimento (c.d. MUD, ossia il
«modello unico» introdotto dalla legge 25 gennaio 1994, n. 70 recante
«Norme per la semplificazione degli adempimenti in materia
ambientale, sanitaria e di sicurezza pubblica, nonche' per
l'attuazione del sistema di ecogestione e di audit ambientale») e la
disposta esenzione delle imprese ed enti che producono rifiuti non
pericolosi.
10.1. - E' intervenuta in giudizio l'Associazione Italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), la quale, con atto
depositato il 31 agosto 2006 e con successiva memoria depositata in
prossimita' dell'udienza pubblica, ha chiesto l'accoglimento delle
questioni sollevate dalla ricorrente.
10.2. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione, con
memoria del 5 maggio 2009, ha dichiarato di conservare l'interesse al
ricorso, insistendo per l'accoglimento delle conclusioni formulate
nello stesso.
11. - La Regione Liguria, con ricorso notificato il 13 giugno
2006 (reg. ric. n. 74 del 2006), e depositato il 16 giugno 2006, ha
proposto questione di legittimita' costituzionale, in via principale,
fra gli altri, degli artt. 181, comma da 7 a 11, 183, comma 1, 186,
189, comma 3, e 205, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Quanto all'art. 181, comma da 7 a 11, nonche' all'art. 183, comma
1, la Regione ritiene che il ricorso allo strumento della
stipulazione di accordi e contratti di programma opererebbe una
sostituzione non consentita di una fonte contrattata ad una
disciplina normativa, con l'effetto di produrre una alterazione delle
fonti, peraltro in pieno contrasto con le normative europee, piu'
volte interpretate dalle decisioni della Corte di giustizia.
Verrebbero, infatti, in tal modo definiti lo smaltimento ed il
recupero in maniera non conforme con quanto indicato nella direttiva
n. 751/442/CEE (art. 1, lettere e) e f)), nonche' fornite altrettante
definizioni di sottoprodotto e di materia prima secondaria (MPS)
ancora una volta non coerenti con le indicazioni fornite dalle
sentenze della Corte di giustizia europea.
Le norme in questione, con il pretesto di una semplificazione
amministrativa, finirebbero per ridurre l'area di applicazione della
disciplina dei rifiuti e per eliminare i controlli, attraverso una
ridefinizione delle sostanze soggette a regolamentazione restrittiva
ed una «deregolamentazione» della disciplina dei metodi di recupero
dei rifiuti, sostituita da procedure «contrattate».
Per le stesse ragioni risulterebbero costituzionalmente
illegittimi anche i commi 3 e 5 dell'art. 214, nella parte in cui
ammettono lo strumento dell'accordo «deregolatorio», per le procedure
semplificate di smaltimento di rifiuti, ed allorche' richiamano il
d.m. 5 febbraio 1998 per la fase transitoria.
Anche nel caso dell'art. 186 - nella parte in cui reca una
generale ipotesi di esenzione per le terre e rocce da scavo, rispetto
all'applicazione della parte quarta del decreto in esame - sarebbe
palese il contrasto con la normativa comunitaria, trattandosi di
un'esclusione generalizzata, analoga a quella contenuta nella legge
n. 443 del 2001, oggetto di una procedura di infrazione contro lo
Stato italiano.
Quanto, poi, all'art. 205, che disciplina le misure per
incrementare la raccolta differenziata, la ricorrente sostiene che
detta norma costituirebbe una norma di dettaglio in materia di
competenza regionale, con violazione dell'art. 117, quarto comma,
Cost.
11.1. - E' intervenuta in giudizio l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), chiedendo
l'accoglimento delle questioni sollevate dalla ricorrente.
11.2. - Con memoria depositata il 28 aprile 2009, la Regione
Liguria, in considerazione delle modifiche apportate al decreto
legislativo impugnato, ha formalmente rinunciato al ricorso, per la
parte che qui interessa, in relazione agli artt. 181, commi da 7 a
11, 183, comma 1, 186, 189, comma 3 e 205, comma 2.
12. - Con ricorso depositato in cancelleria il 21 giugno 2006
(reg. ric. n. 79 del 2006), la Regione Marche ha proposto questione
di legittimita' costituzionale, in via principale, fra gli altri,
degli artt. 181, commi 7, 8, 9, 10 e 11; 183, comma 1, 185, comma l;
186; 189, commi 1 e 3; 195, commi 1, lettera f), comma 2, lettere b),
e), l), m) e s); 196, comma 1, lettera d); 199, commi 9 e 10; 201,
comma 6; 202, comma 1; 203, comma 2, lettera c); 208, comma 10; 212,
commi 2 e 3; 214, commi 2 e 3; 215, commi 1, 3 e 4; 216, commi 1, 3 e
4 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Quanto all'art. 181, commi da 7 a 11, nonche' all'art. 183, comma
1, la Regione Marche sostiene che tali disposizioni opererebbero una
deregolamentazione «mascherata» del settore, in pieno contrasto con
le normative europee, con conseguente violazione degli arti. 11, 76,
117 e 118 Cost.
Gli accordi di programma, infatti, consentirebbero, in materia di
rifiuti, di derogare al sistema normativo previgente, istituendo una
contrattazione diretta tra soggetti economici ed amministrazione
statale, idonea ad escludere dal regime dei rifiuti e dalle relative
procedure di autorizzazione e di controllo tutta una serie di
materiali o sostanze - fra le quali le materie prime secondarie -
che nella legislazione vigente e nel diritto comunitario (direttiva
n. 75/442/CEE, cosi' come modificata dalla direttiva n. 91/156/CEE)
vi sarebbero assoggettati.
Per tali ragioni, a giudizio della ricorrente, le norme contenute
nei commi 7, 8, 9, 10 e 11 dell'art. 181, si porrebbero in contrasto
anche con i principi e criteri direttivi individuati dall'art. 1,
comma 8, della legge delega n. 308 del 2004 e, in particolare con
quelli indicati alle lettere e) ed f).
In tale contesto, la denunciata violazione degli artt. 11 e 76
Cost. si ripercuoterebbe anche sulle competenze costituzionali della
Regione, dal momento che la materia dei rifiuti si colloca in una
zona in cui si intersecano gli aspetti tipicamente ambientali, di
competenza dello Stato e gli aspetti di tutela del territorio, di
tutela igienico-sanitaria e di sicurezza della popolazione, di
competenza regionale.
La ricorrente censura, in particolare, l'art. 183, comma 1,
lettera f), del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale, nel definire la
«raccolta differenziata», contemplerebbe la possibilita' di procedere
al raggruppamento dei rifiuti urbani in frazioni merceologiche
omogenee, anche con riferimento alla frazione organica umida, in
momento successivo alla raccolta, in contrasto con la normativa
comunitaria in materia nonche' con la legge delega e, quindi, con gli
artt. 11, 76 e 117 della Cost.
La disciplina esaminata, oltre a violare gli artt. 11 e 76 Cost.,
determinerebbe un'illegittima compressione delle competenze
costituzionali della Regione in materia di tutela dell'ambiente,
tutela della salute e governo del territorio, dal momento che,
aumentando i materiali da conferire in discarica o alla
termovalorizzazione, provocherebbe un pregiudizio al potere di
programmazione delle Regioni, a detrimento della sicurezza e salute
della popolazione.
Anche l'art. 185, comma 1, violerebbe gli artt. 11, 76 e 117
Cost., trattandosi di norma che limita il campo di applicazione della
parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006, escludendovi anche alcuni
tipi di rifiuti che, a norma della disciplina comunitaria, per poter
essere sottratti alla normativa sui rifiuti, avrebbero dovuto essere
assoggettati a specifiche discipline di settore.
Di qui il contrasto anche con i principi e criteri direttivi
individuati dall'art. 1, comma 8, alle lettere e) ed f), della legge
delega n. 308 del 2004.
Anche in relazione all'art. 186, nella parte in cui sottrae le
terre e rocce da scavo alla disciplina dei rifiuti, sarebbe palese il
contrasto con la normativa comunitaria e con i criteri dettati dal
legislatore attraverso la legge n. 308 del 2004, in specie alle
lettere e) ed f), con conseguente lesione degli artt. 11, 76 e 117
Cost.
Le richiamate violazioni si ripercuoterebbero in modo lesivo
sulle competenze costituzionali della Regione in materia di tutela
dell'ambiente, tutela della salute e governo del territorio.
Anche l'art. 189, commi 1 e 3, in materia di catasto dei rifiuti,
si porrebbe in contrasto sia con i principi e criteri della legge
delega n. 308 del 2004, sia con le attribuzioni regionali di cui agli
artt. 117 e 118 Cost., nonche' con le direttive comunitarie.
La ricorrente deduce, ancora, l'illegittimita' dell'art. 195,
comma 1, lettera f); comma 2, lettere b), e),1), m) e s), nonche'
dell'art. 196, comma 1, lettera d), per violazione degli artt. 117 e
118 Cost.
La disciplina che risulterebbe dal combinato disposto degli artt.
195 e 196, infatti, produrrebbe una notevole limitazione
dell'autonomia regolamentare delle Regioni, in violazione degli artt.
117 e 118 della Cost.
In particolare, il pregiudizio dell'autonomia regionale si
renderebbe manifesto in relazione all'attivita' di programmazione del
«ciclo» rifiuti, con conseguente pregiudizio dell'autonomia regionale
in materia di tutela dell'ambiente, della salute, di governo del
territorio e di gestione dei servizi pubblici.
Le censure, di costituzionalita' riguardano, in primo luogo, la
disposizione contenuta nella lettera f) del comma 1 dell'art. 195,
nella parte in cui attribuisce allo Stato «l'individuazione, nel
rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni, degli
impianti di recupero e di smaltimento di preminente interesse
nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del
Paese». Tale individuazione, a giudizio della Regione Marche,
avverrebbe sulla base di una «mera audizione» della Conferenza
unificata di cui all'art. 8, d.lgs. n. 281 del 1997, e non previa
intesa con la Regione interessata, che costituirebbe il provvedimento
piu' idoneo a garantire il rispetto delle prerogative regionali.
Analoga limitazione delle attribuzioni regionali determinerebbe
l'art. 196, comma 1, lettera d), che riconosce in capo alla
«competenza delle regioni, nel rispetto dei principi previsti dalla
normativa vigente e dalla parte quarta del presente decreto, ivi
compresi quelli di cui all'articolo 195 [...] d), l'approvazione dei
progetti di nuovi impianti per la gestione dei rifiuti, anche
pericolosi e l'autorizzazione alle modifiche degli impianti
esistenti, fatte salve le competenze statali di cui all'art. 195,
comma 1, lettera f)». Cio' in quanto dal combinato disposto delle
citate disposizioni risulterebbe che gli impianti di recupero e di
smaltimento d'interesse nazionale possono essere individuati ed
approvati direttamente dallo Stato senza alcun coinvolgimento delle
Regioni, ancora una volta comprimendo illegittimamente le funzioni di
queste in materia di salute, ambiente e governo del territorio.
Illegittime sarebbero pure le disposizioni contenute nelle
lettere b), e), 1), m) e s) dell'art. 195, comma 2, per violazione
degli artt. 117 e 118 Cost.
Si tratterebbe di un'elencazione di competenze in favore dello
Stato che consentirebbe al medesimo di porre norme di dettaglio in
materie connesse con le attribuzioni regionali in tema di tutela
della salute, di gestione di servizi pubblici, di pianificazione e
programmazione del territorio. Cio' fino al punto di pregiudicare il
potere di programmazione e disciplina riconosciuto invece alle
Regioni, in violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
La ricorrente censura, poi, l'art. 199, commi 9 e 10, per
violazione degli artt. 11, 76, 117 e 118 Cost.
La norma in esame disciplina i piani regionali di gestione dei
rifiuti, attribuendo al solo Stato ed in particolare al Ministro
dell'ambiente il potere sostitutivo nel caso in cui «le autorita'
competenti non realizzino gli interventi previsti dal piano regionale
nei termini e con le modalita' stabiliti e tali omissioni possano
arrecare un grave pregiudizio all'attuazione del piano medesimo».
Tale previsione - quanto al comma 9 - sarebbe in contrasto con
gli artt. 117 e 118 Cost., poiche', trattandosi di potere da
esercitare rispetto ad enti locali e su materie di competenza
regionale, esso avrebbe dovuto essere riconosciuto, in via
preliminare, alle Regioni.
Contrasterebbe, poi, con gli artt. 11, 76, 117 e 118 Cost. anche
il successivo comma 10, poiche', da un lato, individuerebbe il
contenuto dei provvedimenti sostitutivi anche nell'ipotesi in cui il
potere sostitutivo sia di competenza regionale; dall'altro,
nell'individuare tale contenuto, non richiamerebbe la disposizione di
cui all'art. 22, comma 10, lettera c), del d.lgs. n. 22 del 1997, che
consentiva l'introduzione di sistemi di deposito cauzionale
obbligatorio dei contenitori.
Tale disposizione sarebbe, dunque, in contrasto anche con la
direttiva comunitaria n. 75/442/CEE (come modificata dalla direttiva
n. 91/156/CEE), nella parte in cui prevede, tra le finalita' che la
normativa sui rifiuti deve perseguire, la prevenzione o la riduzione
della produzione e nocivita' dei medesimi. La soppressione della
costituzione di un deposito cauzionale, che pur rappresentava un
deterrente all'aumento della produzione e della nocivita' dei
rifiuti, rappresenterebbe un motivo di lesione e compressione
dell'autonomia finanziaria delle Regioni, con incidenza diretta sulle
risorse economiche di cui queste potranno disporre.
L'art. 199, comma 10, si porrebbe dunque anche in contrasto con i
principi e criteri direttivi individuati dall'art. 1, comma 8,
lettere e) ed f), della legge delega n. 308 del 2004, secondo cui la
normativa italiana avrebbe dovuto uniformarsi a quella comunitaria.
Sarebbe, infatti, evidente che la violazione dei criteri di
delega si ripercuote in questo caso sulle competenze costituzionali
della Regione in materia di tutela dell'ambiente, tutela della salute
e governo del territorio, con conseguente violazione degli artt. 117
e 118 Cost.
L'art. 201, comma 6, del decreto impugnato violerebbe, poi, gli
artt. 11, 76, 117, 118 Cost., nella parte in cui, in tema di servizio
di gestione integrata dei rifiuti urbani, stabilisce che la durata
dell'affidamento del servizio non debba essere inferiore a quindici
anni. Tale previsione violerebbe, infatti, apertamente la disciplina
contenuta nella citata direttiva comunitaria n. 75/442/CEE (come
modificata dalla direttiva n. 91/156/CEE), la quale, all'art. 5,
impone agli Stati membri di adottare le «misure appropriate per la
creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di
smaltimento, che tenga conto delle tecnologie piu' perfezionate a
disposizione che non comportino costi eccessivi» e che «tale rete
deve inoltre permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli
impianti appropriati piu' vicini, grazie all'utilizzazione dei metodi
e delle tecnologie piu' idonei a garantire un alto grado di
protezione dell'ambiente e della salute pubblica».
La concessione di un'autorizzazione per la durata di quindici
anni, al contrario, non consentirebbe di perseguire il descritto
obiettivo di tenere conto delle tecnologie piu' aggiornate e di
utilizzare i metodi piu' idonei a garantire un alto grado di
protezione ambientale e della salute pubblica.
Per le medesime ragioni l'art. 201, comma 6, contrasterebbe anche
con i principi e criteri direttivi individuati dall'art. 1, comma 8,
della legge delega n. 308 del 2004 e, in particolare, con quelli di
cui alle lettere e) ed f), in violazione degli artt. 11 e 76 Cost.
Quanto all'art. 202, comma 1, in materia di affidamento del
servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, la Regione Marche
ne deduce la violazione degli artt. 117 e 118 Cost. L'affidamento del
servizio da parte dell'Autorita' d'ambito sulla base delle modalita'
e nei termini definiti con un decreto ministeriale determinerebbe,
infatti, la violazione delle competenze regionali, dal momento che le
norme ad esse relative saranno necessariamente di dettaglio e non di
carattere generale, come invece dovrebbe essere nel caso di
competenza concorrente Stato-Regione.
La Regione Marche, inoltre, censura per violazione degli artt.
11, 76, 117 e 118 Cost., anche l'art. 208, comma 10, in materia di
c.d. autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di
recupero dei rifiuti.
La disposizione prevede che «ove l'autorita' competente non
provveda a concludere il procedimento di rilascio dell'autorizzazione
unica entro i termini previsti al comma 8, si applica il potere
sostitutivo di cui all'art. 5 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112».
Il potere sostitutivo ivi previsto contrasterebbe con gli artt.
117 e 118 Cost. in quanto lederebbe il potere delle Regioni di
sostituirsi agli enti inadempienti nelle materie di propria
competenza. Il caso esaminato sarebbe, appunto, fra questi,
trattandosi di materia che va ad intrecciarsi con altre di competenza
regionale quali, ad esempio, la tutela della salute e il governo del
territorio.
Anche l'art. 212, commi 2 e 3, in materia di albo nazionale dei
gestori ambientali, contrasterebbe con gli artt. 117 e 118 Cost.,
nella parte in cui stabilisce un aumento del numero dei componenti a
favore del Ministero per quanto concerne il comitato nazionale ed a
favore delle organizzazioni sindacali e delle categorie economiche
relativamente alle sezioni regionali o provinciali dell'albo, con una
contestuale riduzione dei componenti di nomina regionale.
Tali disposizioni, infatti, a giudizio della ricorrente,
attraverso la riduzione della rappresentanza regionale, violerebbero
le prerogative attribuite alle Regioni in materie ad esse attribuite
dalla normativa costituzionale (tutela dell'ambiente, della salute e
governo del territorio), in quanto i rappresentanti delle Regioni non
avrebbero la possibilita' di condizionare la definizione delle linee
guida in materia di smaltimento e recupero dei rifiuti.
Viene, altresi', dedotta l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 214, commi 2 e 3, nella parte in cui prevede la
possibilita' di stipulare accordi di programma per la disciplina
delle procedure semplificate, per violazione degli artt. 11, 76, 117
e 118 Cost.
A giudizio della Regione Marche, la previsione di tali accordi
nella materia delle citate procedure semplificate si pone in
contrasto con la normativa comunitaria in materia di rifiuti, nonche'
con la legge delega e, conseguentemente, con gli artt. 11, 76, 117 e
118 Cost.
Tali accordi, infatti, consentirebbero di derogare al sistema
normativo previgente, istituendo una contrattazione diretta tra
privati ed amministrazione statale idonea ad escludere dal regime dei
rifiuti e dalle relative procedure di autorizzazione e controllo una
serie di materiali o sostanze, che nella legislazione vigente e nel
diritto comunitario invece vi sono assoggettati, in contrasto con la
direttiva comunitaria n. 75/442/CEE, come modificata dalla direttiva
n. 91/156/CEE.
Per gli stessi motivi, poi, l'art. 214, comma 3, inoltre, si pone
in contrasto con i principi e criteri direttivi individuati dall'art.
1, comma 8, lettere e) ed f), della legge delega n. 308 del 2004.
Infine, la ricorrente solleva questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 215, commi 1, 3 e 4, e 216, commi 1, 3 e
4, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Tali articoli, nel disciplinare le procedure semplificate di
trattamento dei rifiuti con riferimento alle attivita' di
auto-smaltimento ed alle operazioni di recupero, attribuiscono alla
sezione regionale dell'albo nazionale dei gestori ambientali le
funzioni che la precedente legislazione attribuiva alle Province
(artt. 32 e 33 del d.lgs. n. 22 del 1997).
A giudizio della ricorrente, tale scelta di sottrarre alla
competenza provinciale la tenuta ed il controllo delle comunicazioni
di inizio delle attivita' di smaltimento e recupero dei rifiuti nelle
procedure semplificate sarebbe del tutto irrazionale ed illogica, in
quanto l'attribuzione del potere di controllo a un soggetto e il
potere sanzionatorio ad un altro soggetto, non potrebbe certo
soddisfare alcuna esigenza di semplificazione. Per tale via, la
disciplina di cui agli artt. 215 e 216 del testo unico violerebbe gli
artt. 117 e 118 Cost. sottraendo alla Regione «importanti funzioni in
materia di tutela della salute e del governo del territorio».
12.1. - E' intervenuta in giudizio l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), la quale, con atto
depositato il 6 settembre 2006 e con memoria depositata in
prossimita' dell'udienza pubblica, ha chiesto l'accoglimento delle
questioni sollevate dalla ricorrente.
12.2. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione, con
memoria del 5 maggio 2009, ha dichiarato di conservare l'interesse al
ricorso, insistendo per l'accoglimento delle conclusioni formulate
nello stesso.
13. - Con ricorso depositato in cancelleria il 20 giugno 2006
(reg. ric. n. 76 del 2006), la Regione Puglia ha proposto questione
di legittimita' costituzionale, in via principale, previa
sospensione, fra gli altri degli artt. 181, commi da 7 a 11, 183,
comma 1, 186, 189, comma 3 e 214, commi 3 e 5 del d.lgs. n. 152 del
2006.
In particolare, con riguardo all'art. 181, la ricorrente assume
che tale norma realizzi in realta' una vera e propria
deregolamentazione della materia, affidando l'intera disciplina del
recupero dei rifiuti ad accordi di programma, privi dei caratteri
della generalita' ed astrattezza. Tale strumento negoziale viene,
poi, richiamato dall'art. 214, comma 3, per le procedure semplificate
in materia di smaltimento dei rifiuti non pericolosi, che quindi
risulterebbero attribuite all'esclusiva competenza del Ministro
dell'ambiente. Non solo: tale articolo, al comma 5, farebbe anche
espresso rinvio al d.m. del 5 febbraio 1998, di cui si prevede
un'applicabilita' in via transitoria, malgrado tale decreto fosse
stato all'origine di una procedura d'infrazione dinanzi alla Corte di
giustizia europea, conclusasi con la sentenza di condanna dello Stato
italiano del 7 ottobre 2004 - C103/02.
Sarebbe, pertanto, evidente che le Regioni, alle quali la
legislazione statale precedente, ed in particolare il d.lgs. n. 22
del 1997, aveva riconosciuto potesta' regolamentare in materia, sia
pure nell'ambito dei principi generali fissati dallo Stato, risulta
completamente esautorate di ogni potere nell'ambito del recupero dei
rifiuti e delle citate procedure semplificate, non essendo peraltro
prevista alcuna forma di partecipazione o di consenso regionale alla
stipulazione dei suddetti accordi.
Ad avviso della Regione, poi, l'art. 183, comma 1, escluderebbe
espressamente dall'applicazione delle disposizioni di cui alla parte
quarta del decreto i sottoprodotti delle imprese (comprese le ceneri
di pirite e le polveri di ossido di ferro), sottraendo in tal modo
alcuni materiali altamente inquinanti al regime di autorizzazioni e
controlli previsto dalla legislazione precedente.
Analogamente, il successivo art. 186 stabilisce che le terre e le
rocce da scavo, nonche' i residui della lavorazione della pietra non
costituiscono rifiuti e sono, percio', «esclusi, dall'ambito di
applicazione della parte quarta del presente decreto», anche se
contaminati, purche' non contengano una concentrazione di inquinanti
superiore a determinati limiti massimi.
La ricorrente assume, poi, anche che il comma 3 dell'art. 189,
imponendo l'obbligo di comunicare annualmente alle Camere di
commercio le quantita' e le caratteristiche qualitative dei rifiuti
unicamente ai produttori di «rifiuti pericolosi», finirebbe per
esonerare da tale obbligo coloro che producono rifiuti non
pericolosi, oltre che gli imprenditori agricoli con un volume di
affari annuo non superiore ad ottomila euro.
Il complesso di queste disposizioni si tradurrebbe, dunque, in
una sostanziale riduzione delle garanzie imposte a tutela
dell'ambiente e del territorio dalla normativa comunitaria e statale
di recepimento, le quali prescrivevano in materia di rifiuti una
disciplina piu' rigorosa.
Le disposizioni censurate, quindi, violerebbero gli artt. 76, 117
e 118 Cost., tenuto conto proprio della limitazione alle numerose e
pregnanti competenze riconosciute alle Regioni nella materia in
questione, nonche' del contrasto con i principi e criteri direttivi
fissati dalla legge delega n. 308 del 2004.
La Regione Puglia, infine, ha chiesto, ai sensi dell'art. 9 della
legge n. 131 del 2003 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla l. Cost. 18 ottobre 2001, n.
3), la sospensione dell'esecuzione delle norme impugnate, la cui
entrata in vigore non e' stata differita di centoventi giorni
rispetto alla pubblicazione, e quindi, fra gli altri, degli artt.:
181, 183, 186, 189, 214 in considerazione del rischio di un
pregiudizio irreparabile all'interesse pubblico ed ai diritti della
popolazione regionale.
13.1. - E' intervenuta in giudizio l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia - Onlus), la quale, con atto
depositato il 28 agosto 2006 e con memoria depositata in prossimita'
dell'udienza pubblica, ha chiesto l'accoglimento delle questioni
sollevate dalla ricorrente.
13.2. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione, con
memoria del 5 maggio 2009, ha dichiarato di rinunciare alle censure
proposte nei confronti degli artt. 181, commi da 7 a 11; 183, comma
1; 186; 189, comma 3; 214, comma 3. Ha dichiarato, viceversa di
conservare interesse alle censure relative agli art. 214, comma 5,
insistendo per l'accoglimento delle questioni proposte.
Considerato in diritto
1. - Con i ricorsi indicati in epigrafe, le Regioni Calabria,
Toscana, Piemonte, Valle d'Aosta, Umbria, Emilia-Romagna, Liguria,
Abruzzo, Puglia, Campania, Marche e Basilicata hanno complessivamente
impugnato, per la parte che qui interessa e ognuna con specifico
riferimento a taluno di essi, gli articoli 181, commi 3, 5, 6, 7, 8,
9, 10, 11 e 12; 183, comma 1; 185, comma 1; 186; 189, commi 1 e 3;
194; 195, commi 1, lettere f), g), l), m), n), o), p), q) e t), comma
2, lettere b), e), l), m), n), q) e s) e comma 4; 196; 197; 199,
commi 5, 8, 9 e 10; 200; 201; 202; 203; 204; 205; 206, commi 2 e 3;
207, comma 1; 208, commi 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 15-20; 209, commi
2-5 e 7; 210; 211, commi 2-5; 212, 214, commi 2, 3, 5 e 9; 215 e 216,
commi 1, 3-7, 10-15, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
recante «Norme in materia ambientale» (di qui in avanti: Codice
dell'ambiente), in riferimento agli artt. 3, 11, 42, 43, 76, 97, 114,
117, 118, 119 e 120 Cost., nonche' all'art. 2, lettera b), dello
statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4) ed ai principi di ragionevolezza, leale
collaborazione, sussidiarieta' ed adeguatezza. Le norme impugnate
hanno ad oggetto la disciplina della gestione dei rifiuti.
Stante la loro connessione oggettiva, i suddetti ricorsi devono
essere riuniti ai fini di un'unica pronuncia.
2. - Preliminarmente, va riservata ad altre pronunce la decisione
delle ulteriori questioni di legittimita' costituzionale sollevate
con i medesimi ricorsi.
Devono, inoltre, essere dichiarati inammissibili gli interventi
in giudizio sia dell'Associazione italiana per il World Wide Fund for
Nature (WWF Italia - Onlus), che di Biomasse Italia s.p.a, Societa'
Italiana Centrali Termoelettriche, Ital Green Energy s.r.l., ed
Energie Tecnologie Ambiente s.p.a., in applicazione del principio
secondo cui il giudizio di legittimita' costituzionale in via
principale deve svolgersi «esclusivamente fra soggetti titolari di
potesta' legislativa, fermi restando per i soggetti privi di tale
potesta' i mezzi di tutela delle loro posizioni soggettive, anche
costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed
eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale» (ex
multis sentenza n. 405 del 2008).
Ancora in via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita' delle
censure sollevate dalla Regione Umbria con riferimento all'art. 195,
comma 1, lettere m) ed o), ed all'art. 202, comma 6, non essendo
indicate nella delibera di autorizzazione ad impugnare della Giunta
regionale.
3. - Successivamente alla proposizione dei ricorsi, alcune delle
disposizioni censurate sono state in parte modificate ed in parte
abrogate dal decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4, (Ulteriori
disposizioni correttive del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante
norme in materia ambientale), dall'art. 4-quinquies del decreto-legge
3 novembre 2008, n. 171 (Misure urgenti per il rilancio competitivo
del settore agroalimentare), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 dicembre 2008, n. 205, e dall'art. 20, comma 10-sexies, del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), nel testo
introdotto dalla legge di conversione 28 gennaio 2009, n. 2.
Alla luce delle predette sopravvenienze legislative, alcune
Regioni in parte hanno rinunciato ad alcune censure, in parte hanno
dichiarato la propria carenza di interesse alla pronuncia.
In particolare, la Regione Emilia-Romagna, con memoria del 14
maggio 2009, in riferimento al ricorso n. 56 del 2006, ha rinunciato
all'impugnazione degli artt. 181, commi da 7 a 11, 183, comma 1, 186,
189, comma 3, 214, commi 3 e 5.
La Regione Liguria ha rinunciato a tutte le censure relative alla
parte quarta del testo unico, con memoria del 28 aprile 2009.
La Regione Puglia ha dichiarato di rinunciare alle proprie
censure, ad eccezione di quelle inerenti all'art. 214, comma 5, con
memoria del 5 maggio 2009.
La Regione Calabria, con memoria del 22 aprile 2009, ha chiesto
una pronuncia di cessazione della materia del contendere in relazione
all'art. 207, comma 1.
La Regione Toscana, con memoria del 27 aprile 2009, ha dichiarato
di non avere interesse alla pronuncia, in relazione agli artt. 181,
commi da 7 a 11, 183, comma 1, lettere q) ed f), 185, comma 1, 186,
189, comma 3, 195, comma 2, lettera e), 212, comma 3, 214, commi 2 e
3, 215, commi 1, 3 e 4, e 216, commi 1, 3 e 4.
Le restanti Regioni, con separate memorie, hanno insistito nel
richiedere la pronuncia di illegittimita' costituzionale. La Regione
Umbria si e' rimessa alla Corte, in relazione alla valutazione della
cessazione della materia del contendere, con riferimento agli artt.
181, commi da 7 a 11, 183, comma 1, lettere g), h), m), n), q) ed u),
186, 189 comma 3, 214, commi 3 e 5.
4. - Preliminare rispetto anche ad una eventuale pronuncia di
cessazione della materia del contendere e' l'esame dei profili di
ammissibilita' delle censure proposte.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, ai fini della
dichiarazione di cessazione della materia del contendere, e'
necessario che le norme abrogate non abbiano prodotto effetti durante
il periodo della loro vigenza (ex multis, sentenze n. 74 del 2009, n.
439 e n. 289 del 2008), non essendo sufficiente che esse siano state
in via transitoria in vigore.
Nel caso in esame, alcune delle disposizioni impugnate, di
seguito piu' specificamente indicate, risultano essere state in
vigore fino alle successive modifiche ed integrazioni.
Escludendo, pertanto, che la sola vigenza delle norme, poi
abrogate o modificate in misura rilevante, nel periodo transitorio,
sia indice della loro avvenuta applicazione, occorre verificare, in
concreto, se sussistono i presupposti per una declaratoria di
cessazione della materia del contendere.
5. - Molteplici sono le censure formulate dalle ricorrenti con
riferimento alla pretesa violazione di norme delle direttive
comunitarie in materia di rifiuti - e quindi alla violazione degli
artt. 11 e 117, primo comma, Cost., da un lato, e dell'art. 76 Cost.,
dall'altro - poiche' la legge delega avrebbe individuato, fra i
principi e criteri direttivi, quello della «piena e coerente
attuazione delle direttive comunitarie».
Questa Corte ha, in piu' occasioni, ribadito il principio secondo
cui non sono ammissibili le censure prospettate dalle Regioni
rispetto a parametri costituzionali diversi dalle norme che operano
il riparto di competenze con lo Stato, qualora queste non si
risolvano in lesioni delle competenze regionali stabilite dalla Cost.
(fra le tante: sentenze n. 190 e n. 326 del 2008). Pertanto, le
censure dedotte con riferimento alla normativa comunitaria, senza
adeguata motivazione circa l'asserita lesione delle proprie sfere di
competenza, vanno dichiarate inammissibili, restando impregiudicato
il potere-dovere delle amministrazioni regionali di non applicare le
norme incompatibili con le disposizioni di direttive comunitarie
provviste di effetto diretto, alla stregua di una costante
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 170 del 1984 e n. 168 del
1991).
6. - In particolare, viene censurato l'art. 181, commi da 7 a 11
(Regione Umbria), anche in combinato con l'art. 183, comma 1, lettera
q) (Regioni Marche e Toscana), nonche' in combinato con l'art. 183,
comma 1 (Regioni Abruzzo, Liguria, Puglia, Campania e Basilicata) o
con l'art. 214, commi 2, 3 e 5 (Regione Piemonte; Regione Umbria, con
esclusivo riferimento al comma 3 dell'art. 214), nella parte in cui
si pone in contrasto con la direttiva n. 75/442/CEE, la quale
stabilisce che l'obbligo generale dell'autorizzazione per le
attivita' di recupero dei rifiuti possa essere derogato solo
allorche' «le autorita' competenti abbiano adottato per ciascun tipo
di attivita' norme generali che fissano i tipi e le quantita' di
rifiuti e le condizioni alle quali l'attivita' puo' essere dispensata
dall'autorizzazione» (Regioni Abruzzo, Liguria, Puglia, Campania e
Basilicata, Marche e Toscana).
Del pari si deduce la violazione dell'art. 76 Cost., con
riferimento all'art. 1, comma 8, della legge delega 15 dicembre 2004,
n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e
l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di
diretta applicazione), il quale prevede la «piena e coerente
attuazione delle direttive comunitarie, al fine di garantire elevati
livelli di tutela dell'ambiente e di contribuire in tale modo alla
competitivita' dei sistemi territoriali e delle imprese, evitando
fenomeni di distorsione della concorrenza» (lettera e), e
l'«affermazione dei principi comunitari di prevenzione, di
precauzione, di correzione e riduzione degli inquinamenti e dei danni
ambientali e del "chi inquina paga"» (lettera f).
Le norme hanno ad oggetto la possibilita' di disciplinare con
accordi di programma i metodi di recupero dei rifiuti (art. 181,
commi da 7 a 11; anche in combinato con l'art. 183 ed in combinato
disposto con l'art. 183, comma 1, che contiene le definizioni di
rifiuto, raccolta differenziata, deposito temporaneo, sottoprodotto,
materia prima secondaria), nonche' l'accesso alle cosiddette
procedure semplificate (artt. 214, commi 2, 3 e 5) e si porrebbero in
contrasto con la normativa comunitaria (e quindi con la legge
delega), nella misura in cui determinerebbero una deregolamentazione
dell'attivita' di recupero e gestione dei rifiuti, diversamente da
quanto disposto dalle direttive n. 75/442/CEE come modificata dalla
direttiva n. 91/156/CEE, secondo cui tale semplificazione sarebbe
possibile solo fissando norme generali, che determinino i tipi e le
quantita' di rifiuti.
Le ricorrenti denunciano la violazione delle competenze regionali
in materia di tutela del territorio, di tutela igienico-sanitaria e
di sicurezza della popolazione, con motivazioni generiche o
assertive, con conseguente manifesta inammissibilita' delle
questioni.
6.1. - Le questioni concernenti l'individuazione dei materiali
sottratti alla disciplina dei rifiuti (terre e rocce da scavo: art.
186; emissioni costituite da effluenti gassosi, scarichi idrici,
rifiuti radioattivi, ed altri materiali tassativamente indicati: art.
185, comma 1 - Marche e Toscana, Calabria, Piemonte, Umbria,
Liguria, Abruzzo, Puglia e Campania), nonche' la definizione di
talune operazioni, quali la "raccolta differenziata" (art. 183, comma
1, lettera f) - Marche e Toscana), oltre che della nozione di
sottoprodotto e materia prima secondaria per attivita' metallurgiche
(artt. 183, 194 e 212 - Piemonte), sono prospettate in riferimento
alla normativa comunitaria, senza tuttavia addurre una sufficiente
motivazione circa le modalita' attraverso le quali la dedotta lesione
ridonderebbe sulle sfere di competenza regionale. Gli argomenti
spesi, per un verso sono generici, per l'altro non attengono al
riparto delle competenze, perche' ancorati ad un situazione di
"incertezza" normativa ovvero all'irragionevolezza delle soluzioni
adottate, sicche' essi non sfuggono alla declaratoria di
inammissibilita'.
6.2. - L'art. 189, comma 3, che esonera talune imprese o enti che
producono rifiuti non pericolosi dall'obbligo di comunicazione
annuale alle Camere di commercio di quantita' e caratteristiche dei
rifiuti medesimi, e' censurato con riferimento agli artt. 6 e 14
della direttiva n. 75/442/CEE, che imporrebbero l'istituzione di
un'autorita' competente a cui fornire le predette informazioni, in
ordine a tutti i tipi di rifiuti (Calabria, Umbria, Liguria, Toscana,
Campania, Abruzzo, Puglia e Marche).
Anche in questo caso, alla valutazione nel merito della
compatibilita' comunitaria osta l'inammissibilita' della questione,
in quanto la motivazione in ordine alla lesione della competenza
regionale e' generica, essendosi le ricorrenti limitate ad affermare
che la dispensa dalla comunicazione annuale al Catasto dei rifiuti
andrebbe ad incidere sui poteri di autorizzazione, controllo e
pianificazione propri delle Regioni.
6.3. - La questione proposta in relazione all'art. 199, comma 10
(Marche, Toscana e Piemonte), il quale, individuando il contenuto dei
provvedimenti sostitutivi del Ministro dell'ambiente, non
contemplerebbe piu' (come viceversa l'art. 10, lettera c, del d.lgs.
n. 22 del 1997) la costituzione di un deposito cauzionale, riguarda
l'asserito contrasto con le finalita' perseguite dalle direttive
comunitarie di prevenzione e riduzione della produzione e nocivita'
dei rifiuti. Le argomentazioni sottese alle censure risultano, ancora
una volta, generiche e non consentono, quindi, di affrontare il
merito, non potendosi che dichiararne l'inammissibilita'.
6.4. - Allo stesso modo, deve dichiararsi l'inammissibilita'
della questione proposta in riferimento all'art. 201, comma 6, e 203,
comma 2, lettera c) (Marche e Toscana), nella parte in cui impongono
una durata non inferiore a quindici anni per la gestione del servizio
di gestione integrata dei rifiuti urbani da parte dei soggetti
affidatari, in contrasto con l'obiettivo comunitario di tenere conto
delle tecnologie piu' aggiornate e di utilizzare i metodi piu' idonei
a garantire un alto grado di protezione ambientale e della salute
pubblica. Anche in questo caso, infatti, non si da' conto
dell'incidenza di tale violazione sulle sfere di competenza
regionali.
7. - Nello stesso ambito vanno collocate quelle censure, che
attengono ad altri parametri non relativi al riparto delle
competenze, in riferimento alle quali non sono forniti argomenti a
sostegno della incidenza della pretesa violazione degli stessi sulle
sfere di attribuzione regionali.
Si tratta delle questioni sollevate dalle Regioni Umbria e
Piemonte con riguardo agli artt. 181, commi da 7 a 11, e 214, comma 3
e 5, evocando i principi che regolano l'attivita' amministrativa,
nonche' quelli di eguaglianza e certezza del diritto, generalita' ed
astrattezza delle norme, senza allegare alcuna motivazione. A
giudizio delle ricorrenti, infatti, i principi invocati
escluderebbero la possibilita' di prevedere accordi con i privati,
nell'ambito dell'attivita' diretta alla emanazione di atti normativi
ed amministrativi generali, non consentendo alcuna alterazione della
gerarchia delle fonti del diritto, senza tuttavia che sia contestata
alcuna lesione delle competenze o funzioni riservate dalla
Costituzione alle Regioni.
Ancora sotto il medesimo profilo, risulta inammissibile la
censura rivolta dalla Regione Emilia-Romagna nei confronti dell'art.
214, comma 9, nella parte in cui estende alle denunce, alle
comunicazioni ed alle domande disciplinate dalle precedenti norme di
semplificazione sulle procedure gli istituti della dichiarazione di
inizio di attivita' e del silenzio assenso, di cui ai novellati artt.
19 e 20 della legge 7 agosto 1990 n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), per violazione degli artt. 3, 97 e 117 Cost.
Si deduce, a tal proposito, che la norma in esame, violando i
richiamati principi di buon andamento ed imparzialita'
dell'amministrazione, delineerebbe una situazione di assoluta
incertezza ed impossibilita' di svolgere controlli efficaci ex post,
intervenendo in un ambito procedimentale riservato alla disciplina
regionale. In questo caso e' evidente come la ricorrente non fornisca
alcun argomento atto a dimostrare la pretesa interferenza con
l'esercizio delle funzioni attribuite alle amministrazioni regionali
e locali.
8. - Altro gruppo di censure inammissibili concerne tutte quelle
ipotesi in cui le ricorrenti, prospettando la questione di
legittimita' costituzionale in relazione ad alcune norme, dal
contenuto del tutto eterogeneo, non hanno specificato i termini entro
i quali le singole disposizioni di riferimento abbiano violato i
parametri costituzionali invocati. In questo caso, infatti, la
carenza di ogni collegamento fra le argomentazioni svolte in ricorso
e le singole disposizioni normative non consente alla Corte di
procedere ad una verifica di compatibilita' costituzionale funzionale
alla pronuncia caducatoria richiesta.
8.1. - La Regione Piemonte ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. da 196 a 200, in quanto tali norme
determinerebbero una compressione delle potesta' regionali in ordine
alla definizione degli indirizzi ed all'organizzazione del sistema di
governo delle attivita' di gestione dei rifiuti, nonche' delle
funzioni provinciali di programmazione e coordinamento delle
politiche gestionali nel proprio ambito territoriale, in contrasto
con il principio di sussidiarieta', il quale impone che gli
interventi siano rapportati alla dimensione territoriale degli
interessi ed all'individuazione del livello ottimale di allocazione
delle diverse funzioni, nonche' con il principio di differenziazione
che impone di adattare gli interventi di tutela e di organizzazione
ai diversi contesti territoriali.
Le censure sono manifestamente inammissibili, in quanto
coinvolgono in maniera indifferenziata gli artt. da 196 a 200, senza
che l'asserita illegittima compressione delle potesta' regionali -
in tema di definizione degli indirizzi delle attivita' di gestione
dei rifiuti - sia specificata, quantomeno sotto il profilo della
necessita' di adattamento degli interventi sui diversi contesti
territoriali.
8.2. - Analogamente deve concludersi per la questione sollevata
dalla Regione Calabria, con riguardo all'art. 197, comma 1, nella
parte in cui contiene l'elenco delle competenze provinciali. Anche in
questo caso, infatti, le norme censurate sono esaminate in maniera
indifferenziata, senza che venga in alcun modo specificato come le
singole disposizioni contrastino con il parametro costituzionale
indicato.
8.3. - Inammissibili sono pure le questioni sollevate dalle
Regioni Calabria, Toscana, Marche, Piemonte, Emilia-Romagna e Valle
D'Aosta con riferimento agli artt. 200, 201, 202 e 203, nella parte
in cui disciplinano il servizio di gestione integrata dei rifiuti
urbani, attraverso l'individuazione di ambiti territoriali ottimali e
l'istituzione di Autorita' di ambito, cui vengono assegnate le
funzioni relative all'organizzazione, all'affidamento ed al controllo
del servizio di gestione integrata dei rifiuti e la formulazione del
contratto di servizio.
Le norme impugnate violerebbero l'art. 117 Cost. e l'art. 2,
lettera b), dello statuto speciale della Regione Valle d'Aosta, in
quanto inciderebbero, attraverso disposizioni di dettaglio, su
materie di competenza regionale, quale quella del servizio pubblico
locale di gestione dei rifiuti urbani, di competenza regionale
residuale.
Si tratta evidentemente di una censura generica, in quanto
rivolta ad una serie di norme, anche eterogenee, senza individuare in
che modo ed in quali parti esse ledano la richiamata competenza
regionale.
8.4. - A conclusioni non dissimili deve pervenirsi in relazione
alla questione, sollevata dalla Regione Calabria, inerente agli artt.
208, commi 3, 4, 6, 8, 9, 11, 12, da 15 a 20, 209, commi da 2 a 5 e
7, 210 e 211, commi da 2 a 5, nella parte in cui disciplinerebbero in
maniera troppo dettagliata la procedura per l'autorizzazione per i
nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, per il
rinnovo delle autorizzazioni, per le autorizzazioni in casi
particolari e per l'autorizzazione di impianti di ricerca e
sperimentazione. Non essendo, infatti, contestato dalla ricorrente il
titolo dello Stato a legiferare, non risulta in alcun modo
specificato in che parte e come sia lesa la competenza regionale, del
resto solo assertivamente richiamata.
8.5. - Da ultimo, nello stesso ambito va collocata la censura,
sollevata dalla Regione Calabria, in riferimento agli artt. da 199 a
207, non approvati a seguito di un coinvolgimento degli enti
territoriali infra-statuali, nella parte in cui intervengono a
disciplinare il servizio di gestione integrata dei rifiuti, in
violazione del principio di leale collaborazione. E', infatti,
evidente la genericita' della questione, non essendo individuate, nel
coacervo delle disposizioni richiamate, le singole norme che incidono
sulle competenze legislative regionali in riferimento alle quali
sarebbe stata necessaria l'intesa.
9. - Alcune questioni devono ugualmente essere dichiarate
inammissibili, in quanto le ricorrenti, pur individuando con
precisione la norma impugnata, non forniscono una motivazione
sufficiente in ordine alla fondatezza delle censure. In questo caso,
infatti, difettano i requisiti minimi che consentano l'esame del
merito delle questioni, rendendo quindi impossibile ogni controllo di
costituzionalita'.
9.1. - In primo luogo, viene in rilievo la censura proposta dalla
Regione Calabria sull'art. 181, commi da 5 a 12, in riferimento
all'art. 117 Cost., che, regolando in modo dettagliato le procedure
attraverso le quali perseguire il recupero dei rifiuti, mediante il
riutilizzo, il reimpiego, il riciclaggio ed altre forme di recupero,
recherebbe una disciplina «largamente ultronea rispetto alla esigenza
di porre standards uniformi di tutela ambientale su tutto il
territorio nazionale, non limitandosi [...] ad individuare gli
orientamenti generali cui gli operatori debbono attenersi [...], ma
specificando minutamente finanche gli strumenti in base ai quali
porre in essere gli obiettivi (gli accordi di programma) e le
procedure da seguire». La censura appare prima facie generica, in
quanto la ricorrente non contesta la competenza statale a
disciplinare la materia, ma solo l'eccessivo dettaglio della
disciplina, senza pero' fornire alcun argomento a sostegno della
pretesa lesione delle proprie sfere di competenza.
9.2. - A medesima conclusione si perviene con riguardo agli artt.
181, commi da 7 a 11, 183, comma 1, 186, 189, comma 3, e 214, commi 3
e 5, che, a giudizio delle Regioni Puglia, Abruzzo e Campania,
disciplinano la materia «rifiuti», collocandosi in un contesto in cui
si sovrappongono agli interessi regionali di tutela del territorio,
nonche' di tutela igienico-sanitaria e di sicurezza della
popolazione, sconvolgendo l'assetto normativo ed amministrativo
disegnato dalla legislazione regionale, che verrebbe in molte parti
abrogata. Lo stesso vale per gli artt. 199, comma 5, nella parte in
cui reca una disciplina dettagliata in merito ai piani di bonifica
delle aree inquinate, 215, commi 3 e 6, e 216, commi da 3 a 7 e da 10
a 15, nella parte in cui dettano la disciplina di procedure
semplificate in tema di auto smaltimento e di operazioni di recupero,
censurati dalla Regione Calabria. In tutti questi casi l'asserita
violazione dell'art. 117 Cost.viene motivata assumendo, in maniera
del tutto apodittica, la lesione delle competenze costituzionali
della Regione in materia di tutela dell'ambiente, tutela della salute
e governo del territorio.
9.3. - Infine, inammissibile - perche' del tutto priva di
motivazione - risulta la questione sollevata dalle Regioni Calabria,
Piemonte e Valle d'Aosta, con riferimento agli artt. 203 e 204, come
conseguenza della pretesa illegittimita' costituzionale dell'art.
202.
10. - L'esame delle questioni per le quali non puo' pervenirsi ad
una pronuncia di merito deve proseguire in riferimento a quelle
censure che attengono alla denuncia di meri inconvenienti di fatto,
derivanti dall'applicazione delle norme impugnate e, appunto perche'
tali, inidonei a configurare un contrasto della disposizione
impugnata con il parametro costituzionale invocato.
Si tratta delle questioni inerenti all'art. 205 in relazione
all'art. 183, comma 1, lettera f), ed all'art. 205, comma 2,
sollevate rispettivamente dalle Regioni Piemonte e Liguria, in
riferimento al fatto che, identificando nella raccolta differenziata
anche operazioni di separazione che avvengono durante la lavorazione
del rifiuto, determinerebbero un fittizio incremento delle
percentuali di raccolta differenziata senza un sostanziale
miglioramento, ponendosi, irragionevolmente, in contrasto con gli
obiettivi di tutela ambientale, «risultando svilite le realta'
territoriali e programmatorie gia' impostate a criteri di maggiore
efficienza, con detrimento delle attivita' amministrative locali nel
loro buon andamento». E' evidente dunque, come le difficolta'
applicative evidenziate non siano assolutamente sufficienti, neanche
in astratto, a determinare la denunciata lesione.
11. - Puo' a questo punto affrontarsi l'esame delle questioni che
consentono una valutazione di merito.
Va premesso, sul punto, che la disciplina dei rifiuti si colloca,
per giurisprudenza di questa Corte, nell'ambito della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se
interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve
intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, restando ferma la
competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali (ex multis, sentenze n.
62 del 2008).
Pertanto, anche nel settore dei rifiuti, accanto ad interessi
inerenti in via primaria alla tutela dell'ambiente, possono venire in
rilievo interessi sottostanti ad altre materie, per cui la
«competenza statale non esclude la concomitante possibilita' per le
Regioni di intervenire [...]», ovviamente nel rispetto dei livelli
uniformi di tutela apprestati dallo Stato (sentenza n. 62 del 2005,
altresi', sentenze n. 247 del 2006, n. 380 e n. 12 del 2007).
La disciplina ambientale, che scaturisce dall'esercizio di tale
competenza esclusiva dello Stato, viene a funzionare come un limite
alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in
altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono
in alcun modo peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito
dallo Stato (sentenza n. 378 del 2007).
La disciplina dei rifiuti, peraltro, in quanto rientrante
principalmente nella tutela dell'ambiente e, dunque, in una materia
che, per la molteplicita' dei settori di intervento, assume una
struttura complessa, riveste un carattere di pervasivita' rispetto
anche alle attribuzioni regionali. Di conseguenza, ogniqualvolta sia
necessario verificare, come nella specie, la legittimita'
costituzionale di norme statali che abbiano disciplinato il fenomeno
della gestione dei rifiuti, e' necessario valutare se l'incidenza
della normativa sulle materie regionali immediatamente contigue sia
tale da compromettere il riparto costituzionale di cui al titolo V
della parte II della Costituzione, oltre il limite della adeguatezza,
rispetto alla citata finalita' di fissazione dei livelli di tutela
uniformi.
12. - Cio' premesso in via generale, viene in rilievo l'esame
delle singole questioni, in relazione alle quali andra' anche
valutata la possibile cessazione della materia del contendere, in
riferimento alla persistenza o meno dell'interesse alla pronuncia,
alla stregua della giurisprudenza costituzionale sopra richiamata.
La Regione Calabria impugna l'art. 181, comma 3, secondo periodo,
nella parte in cui stabilisce che le agevolazioni per le imprese che
intendano modificare i propri cicli produttivi, per ridurre la
quantita' o la pericolosita' dei rifiuti prodotti, ovvero per
favorire il recupero di materiali, siano erogate sulla base di
modalita', tempi e procedure fissati con decreto del Ministro delle
attivita' produttive, di concerto con i Ministri dell'ambiente e
della tutela del territorio, dell'economia e delle finanze e della
salute. La norma violerebbe in primo luogo il principio di leale
collaborazione, non prevedendo alcun coinvolgimento delle Regioni, ed
in specie l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, sebbene la
finalita' delle agevolazioni renda palese l'incidenza anche su
materie diverse rispetto alla tutela dell'ambiente, quali, ad
esempio, la tutela della salute e l'industria, di competenza
regionale rispettivamente concorrente e residuale.
La disposizione impugnata si porrebbe, altresi', in contrasto con
gli artt. 117, sesto comma, e 119, Cost., in ragione della
previsione, in essa contenuta, dell'esercizio del potere
regolamentare da parte dello Stato, in materie non riconducibili alla
competenza esclusiva statale.
Va al riguardo osservato, in via preliminare, che l'art. 181 e'
stato sostituito dall'art. 2, comma 18, del d.lgs. n. 4 del 2008, che
ha determinato l'abrogazione della disposizione censurata e, quindi,
della previsione delle agevolazioni alle imprese che intendano
modificare i propri cicli produttivi, per ridurre la quantita' o la
pericolosita' dei rifiuti prodotti, ovvero per favorire il recupero
di materiali.
Orbene, e' necessario tener conto del fatto che, nel tempo di
vigenza della disposizione impugnata, non risultano essere stati
adottati provvedimenti di competenza esclusiva statale, previsti
dalla norma quali presupposti per l'erogazione delle agevolazioni
gravanti sul Fondo speciale rotativo per l'innovazione tecnologica,
di cui agli artt. 14 e seguenti della legge 17 febbraio 1982, n. 46.
Tale evenienza e' di per se' sola idonea a dimostrare come non si
siano concretamente prodotti effetti durante il periodo di vigenza,
sicche' la richiamata abrogazione, evidentemente satisfattiva,
consente di giungere ad una pronuncia di cessazione della materia del
contendere.
13. - La Regione Toscana ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 189, comma 1, nella parte in cui detta la
disciplina del cosiddetto Catasto dei rifiuti, per violazione
dell'art. 76, Cost., perche' in contrasto con i principi e criteri
direttivi della legge delega, nella parte in cui vincola il
legislatore delegato al rispetto dell'assetto normativo ed
amministrativo vigente. La ricorrente, in proposito, assume,
peraltro, di avere gia' esercitato le funzioni ad essa attribuite,
disciplinandole con legge e con strumenti di pianificazione generale
e particolare.
Ad avviso della Regione Calabria, inoltre, la stessa norma
sarebbe in contrasto con l'art. 117, sesto comma, Cost., nonche' con
il principio di leale collaborazione, poiche' attribuirebbe al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio la competenza a
dettare norme di organizzazione del Catasto dei rifiuti, omettendo
ogni riferimento ad un intervento regionale, peraltro a fortiori
necessitato dalla circostanza che le Sezioni regionali del Catasto
hanno sede, appunto, presso le Regioni.
Le Regioni Toscana e Marche, poi, deducono la violazione, da
parte della medesima norma, anche degli artt. 117 e 118 Cost., in
quanto il legislatore nazionale non avrebbe previsto il
coinvolgimento delle Regioni attraverso l'intesa con la Conferenza
unificata, in una materia in cui gli interessi ambientali si
sovrappongono con quelli di tutela del territorio, nonche' di tutela
della salute e sicurezza della popolazione.
Le questioni non sono fondate.
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 76 Cost., sotto il
profilo dell'eccesso di delega, va osservato che, contrariamente
all'assunto delle ricorrenti, gia' l'art. 18 del d.lgs. n. 22 del
1997 prevedeva, alla lettera h), che fosse di competenza dello Stato
«la riorganizzazione e la tenuta del Catasto nazionale dei rifiuti».
Pertanto la norma censurata non contrasta ne' con il riparto di
competenze delineato nella normativa richiamata dalla legge delega,
ne' con gli artt. 117 e 118 Cost. Infatti, e' evidente che, per
espressa previsione normativa, il Catasto dei rifiuti intende
garantire la formazione di un quadro conoscitivo unitario e
costantemente aggiornato dei dati raccolti, anche ai fini della
pianificazione delle attivita' di gestione dei rifiuti. In tal senso,
quindi, le funzioni svolte da tale istituto sono prodromiche alla
fissazione di livelli uniformi di tutela dell'ambiente, di esclusiva
competenza statale.
14. - Le Regioni Marche e Toscana hanno, poi, impugnato gli artt.
195, comma 1, lettera f); comma 2, lettere b), e), l), m) e s), e
196, comma 1, lettera d); quanto alle altre ricorrenti, la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato l'art. 195, comma 1, lettere f), g), n)¸
o), mentre il Piemonte, oltre alle lettere f), l), m), n), o) e q),
ha censurato anche la lettera p); infine la Regione Calabria ha
impugnato l'art. 195, comma 1, lettere f), g) e t), e comma 2,
lettera b) in combinato disposto con l'art. 195, comma 4, e la
Regione Umbria ha censurato l'art. 195, comma 1, lettera m) ed o).
Si tratterebbe di norme che attribuiscono allo Stato
«l'individuazione, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali
delle regioni, degli impianti di recupero e di smaltimento di
preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e
lo sviluppo del Paese», nonche' di una serie di altre competenze, che
consentirebbero al medesimo di emanare norme di dettaglio in materie
connesse con le attribuzioni regionali in tema di tutela della
salute, di gestione di servizi pubblici, di pianificazione e
programmazione del territorio, in violazione degli artt. 117 e 118
Cost.
Secondo le Regioni Calabria, Toscana e Piemonte sarebbe violato,
altresi', il principio di leale collaborazione, in quanto le norme
per l'individuazione degli impianti di interesse nazionale,
nonostante facciano salvo il rispetto delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni, limiterebbero l'intervento delle
autonomie territoriali ad un mero parere della Conferenza unificata,
anziche' prevedere il raggiungimento di una intesa che orienti
l'operato degli organi statali nelle predette attivita'.
Non solo, ma a giudizio della Regione Emilia-Romagna, le
disposizioni in oggetto violerebbero anche l'art. 76 Cost. e le
attribuzioni regionali, delineando una serie di competenze ulteriori,
rispetto a quelle attribuite allo Stato dal d.lgs. n. 22 del 1997, in
violazione dei criteri di delega legislativa e con evidente lesione
delle sfere di competenza regionale residuale in tema di tariffazione
dei servizi pubblici locali, nonche' di promozione delle forme di
cooperazione tra gli enti locali.
La Regione Piemonte, poi, ne deduce la contrarieta' ai principi
di sussidiarieta', differenziazione e di leale collaborazione, i
quali impongono che gli interventi in materia siano rapportati alla
dimensione territoriale degli interessi e all'individuazione del
livello ottimale di allocazione delle diverse funzioni.
La Regione Umbria, ancora, con riferimento alle lettere m) ed o),
ne assume la contrarieta' con gli artt. 117 e 118 Cost., per il fatto
di prevedere un atto di indirizzo e coordinamento in una materia
regionale, la cui legittimita' - dopo la riforma costituzionale del
2001 - dovrebbe ritenersi esclusa.
La Regione Calabria, poi, invoca il parametro costituzionale
dell'art. 117, quinto comma, Cost., in ragione del quale
l'adeguamento del diritto interno agli obblighi comunitari
spetterebbe allo Stato ed alle Regioni in relazione alle rispettive
competenze, sicche' nella specie l'adeguamento alla normativa
comunitaria sui rifiuti non potrebbe che essere realizzata attraverso
leggi regionali.
La Regione Piemonte, da ultimo, richiama, sebbene implicitamente,
l'art. 117, quarto comma, Cost. ed in subordine il principio di leale
collaborazione, in quanto, avendo le norme impugnate ad oggetto il
sistema di gestione dei servizi relativi ai rifiuti, sarebbero
riconducibili alla competenza legislativa regionale in tema di
servizi pubblici locali, nonche' alla potesta' organizzativa degli
enti gestori, e comunque non contemplerebbero alcuna forma di
partecipazione ne' delle Regioni ne' delle autonomie locali.
La Regione Toscana, con memoria del 27 aprile 2009, ha dichiarato
di non avere piu' interesse ad una pronuncia di merito in relazione
alle censure proposte nei confronti dell'art. 195, comma 2, lettera
e), in quanto la richiamata disposizione e' stata prima sostituita
dall'art. 2, comma 26, lettera a), del d.lgs. n. 4 del 2008 e poi
ulteriormente modificata dall'art. 5, comma 2, dalla legge n. 205 del
2008, di conversione del d.l. n. 171 del 2008 (Misure urgenti per il
rilancio competitivo del settore agroalimentare), in senso pienamente
satisfattivo.
Tuttavia, la constatazione del significativo lasso di tempo nel
quale la disposizione censurata e' stata in vigore insieme alla
considerazione dell'immediata precettivita' della stessa non
consentono di ritenere che di essa non sia stata fatta applicazione
ed impediscono di giungere ad una pronuncia di cessazione della
materia del contendere.
Nel merito, le questioni, unitariamente trattate per l'analogia
del tessuto normativo censurato, non sono fondate.
Le norme impugnate riguardano, quanto all'art. 195, comma 1:
l'individuazione degli impianti di recupero e smaltimento di
preminente interesse nazionale (lettera f); il piano nazionale di
comunicazione e di conoscenza ambientale (lettera g); i criteri
generali, differenziati per i rifiuti urbani e per i rifiuti
speciali, ai fini dell'elaborazione dei piani regionali e la
determinazione delle linee-guida per gli ambiti territoriali ottimali
(lettera m); le linee guida per la definizione delle gare d'appalto
per l'assegnazione della concessione del servizio per la gestione
integrata dei rifiuti (lettera n); le linee guida inerenti le forme e
i modi della cooperazione fra gli enti locali anche con riferimento
alla riscossione della tariffa sui rifiuti urbani ricadenti
nell'ambito territoriale ottimale (lettera o).
Occorre precisare a tal proposito che, quanto alle lettere f) e
g), il legislatore ha espressamente previsto una clausola di
"salvezza" «nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle
regioni», oltre ad una necessaria interlocuzione con la Conferenza
unificata. Allo stesso modo, per le lettere m), n) ed o), si impone
un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
In primo luogo, quanto alla disciplina dell'individuazione degli
impianti di recupero e smaltimento di preminente interesse nazionale
(lettera f), non risulta violata la competenza regionale in tema di
«approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione dei
rifiuti e l'autorizzazione alle modifiche degli impianti esistenti»
di cui all'art. 19, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, avendo
quest'ultimo ad oggetto, in armonia con l'art. 117 Cost., i soli
impianti territorialmente localizzati e non quelli di «preminente
interesse nazionale». Sicche' priva di fondatezza appare la censura
relativa alla violazione dell'art. 76 Cost.
Inoltre, proprio per il fatto che si tratta di impianti di
«preminente interesse nazionale», la valutazione relativa alla loro
individuazione deve necessariamente essere attribuita allo Stato, in
coerenza con il principio di sussidiarieta', in vista dell'obiettivo
del soddisfacimento dell'esigenza unitaria di una dislocazione
strategica dei medesimi impianti sull'intero territorio nazionale. In
tale prospettiva, e' infondata anche la dedotta violazione del
principio di leale collaborazione, tenuto conto che la norma
impugnata prevede che la predetta funzione di individuazione degli
impianti sia esercitata «sentita la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281» e tale
forma di coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali si rivela
adeguata, incidendo la predetta attivita' su competenze regionali
(governo del territorio, tutela della salute) concorrenti, in ordine
alle quali spetta comunque allo Stato dettare i principi
fondamentali.
Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi in riferimento alle
censure proposte nei confronti della previsione della competenza
statale in tema di predisposizione di un piano nazionale di
comunicazione e conoscenza ambientale (lettera g). Tale attribuzione,
infatti, non determina alcuna lesione delle sfere di competenza
regionale, in quanto non impedisce alle Regioni di predisporre propri
piani territoriali sulla base dei quali, peraltro, solo lo Stato puo'
provvedere a definire - «nel rispetto delle attribuzioni
costituzionali delle regioni» e «sentita la Conferenza unificata» -
un adeguato piano nazionale.
Del pari infondate sono le censure sollevate, in relazione
all'art. 76 Cost., nei confronti dell'attribuzione allo Stato del
compito di determinare i criteri generali differenziati per i rifiuti
urbani e per i rifiuti speciali, ai fini dell'elaborazione dei piani
regionali dei rifiuti nonche' le linee guida per gli ambiti
territoriali ottimali (lettera m). Va infatti osservato, a tal
proposito, che gia' l'art. 18, comma 1, lettera i), del d.lgs. n. 22
del 1997, attribuiva una simile competenza allo Stato, e che tale
attribuzione e' in linea con l'esigenza di una individuazione dei
predetti criteri generali uniforme ed omogenea sul territorio
nazionale, incidendo i medesimi sia sulla materia del governo del
territorio di competenza regionale concorrente, in ordine alla quale
spetta allo Stato dettare i principi fondamentali, sia sulla materia
di competenza statale esclusiva della tutela dell'ambiente. A tal
proposito occorre, inoltre, osservare che, non essendo possibile
individuare una materia prevalente alla quale ricondurre la norma
impugnata, la previsione del raggiungimento di un'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni, in specie ai fini della determinazione
delle linee guida per la individuazione degli ambiti territoriali
ottimali, costituisce adeguato strumento di attuazione del principio
di leale collaborazione.
Anche la previsione della competenza statale in tema di linee
guida per la definizione delle gare d'appalto per la concessione del
servizio di gestione integrata dei rifiuti (lettera n), poi, non
determina alcuna lesione delle sfere di competenza regionale, tenuto
conto che essa, attenendo, fra l'altro, all'identificazione dei
«requisiti di ammissione delle imprese e dei relativi capitolati»
alle gare, costituisce esercizio della competenza statale in tema di
tutela della concorrenza, e si rivela in armonia con il principio di
leale collaborazione, quanto alle inevitabili interferenze con la
materia dei servizi pubblici locali (alla quale deve ricondursi la
disciplina del servizio di gestione integrata dei rifiuti) di
competenza regionale residuale, nella parte in cui stabilisce che la
determinazione delle predette linee guida deve avvenire d'intesa con
la Conferenza Stato-Regioni.
Sulla base dei medesimi argomenti devono, infine, respingersi le
censure mosse nei confronti della attribuzione allo Stato della
competenza a determinare le linee guida inerenti alle forme ed ai
modi della cooperazione fra gli enti locali anche con riferimento
alla riscossione della tariffa sui rifiuti urbani ricadenti
nell'ambito territoriale ottimale (lettera o). Si tratta, infatti, di
previsione che, pur incidendo su ambiti di competenza regionale,
quali quello della promozione delle forme di cooperazione fra gli
enti locali e quello dei servizi pubblici locali, e' finalizzata a
soddisfare l'esigenza di individuazione dei criteri piu' idonei a
garantire l'efficiente espletamento del servizio in tutto il
territorio nazionale, nel pieno rispetto del principio di leale
collaborazione, mediante la previsione della previa intesa con la
Conferenza Stato-Regioni.
Le medesime censure sono, poi, rivolte da alcune ricorrenti anche
in relazione alla previsione dell'attribuzione allo Stato della
competenza ad indicare i criteri generali relativi alle
caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli
impianti di smaltimento dei rifiuti (lettera p), nonche' ad adeguare
la parte quarta del decreto in esame alle direttive, alle decisioni
ed ai regolamenti dell'Unione europea (lettera t). Anche in tal caso
deve giungersi ad una pronuncia di infondatezza, considerato che, da
un lato, la determinazione dei criteri generali per l'individuazione
delle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli
impianti non risulta lesiva di alcuna competenza regionale,
costituendo esercizio della competenza statale a dettare i principi
fondamentali in tema di governo del territorio (lettera p),
dall'altro, il compito di adeguare le norme della parte quarta del
decreto impugnato alla normativa comunitaria non puo' che spettare
allo Stato, nell'esercizio delle proprie competenze.
Alle medesime conclusioni deve pervenirsi con riguardo alle
censure sollevate dalle Regioni Calabria, Marche e Toscana con
riferimento all'art. 195, comma 2, lettere b), e), l), m), n), q) ed
s), variamente impugnate, anche in combinato con l'art. 195, comma 4,
e con l'art. 196, comma 1, lettera m), poiche' si tratta di norme che
non determinano l'attribuzione impropria di competenze allo Stato, ma
provvedono ad individuare gli ambiti tecnici in relazione ai quali si
da' attuazione ai livelli uniformi di tutela dell'ambiente.
Si tratta, infatti, di: determinazione dei criteri qualitativi e
quali-quantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e
dello smaltimento, dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani (lettera
e); definizione del modello e dei contenuti del formulario e
regolamentazione del trasporto dei rifiuti (lettera l);
individuazione delle tipologie di rifiuti che possono essere smaltiti
in discarica (lettera m); adozione di un modello uniforme del
registro di cui all'art. 190 e delle modalita' di tenuta dello stesso
(lettera n); adozione delle norme tecniche, delle modalita' e delle
condizioni di utilizzo del prodotto ottenuto mediante compostaggio
(lettera q); individuazione delle sostanze assorbenti e
neutralizzanti, previamente sperimentate da universita' o istituti
specializzati (lettera s).
Quanto, in particolare, alla lettera b), in tema di adozione di
norme e condizioni per l'applicazione delle procedure semplificate di
cui agli artt. 214, 215 e 216, impugnata anche in combinato con
l'art. 195, comma 4, e con l'art. 196, comma 1, lettera m) -
indipendentemente dalla compatibilita' comunitaria di tali procedure
- l'asserita violazione delle attribuzioni regionali e'
manifestamente priva di fondamento, trattandosi di un ambito
normativo riconducibile, in via prevalente, alla competenza statale
esclusiva in tema di tutela dell'ambiente, con conseguente esclusione
della necessita' di qualunque forma di coinvolgimento delle autonomie
territoriali.
15. - Le Regioni Toscana, Marche e Piemonte hanno, inoltre,
impugnato l'art. 199, comma 9, nella parte in cui attribuisce allo
Stato ed in particolare al Ministro dell'ambiente il potere
sostitutivo nel caso in cui «le autorita' competenti non realizzino
gli interventi previsti dal piano regionale» di gestione dei rifiuti
«nei termini e con le modalita' stabiliti e tali omissioni possano
arrecare un grave pregiudizio all'attuazione del piano medesimo». A
giudizio delle ricorrenti tale norma sarebbe in contrasto con gli
artt. 117, 118 e 120 Cost., avendo ad oggetto l'esercizio del potere
sostitutivo dello Stato rispetto ad enti locali e su materie di
competenza regionale, in ambiti cioe' nei quali esso avrebbe dovuto
essere riconosciuto, in via preliminare, alle Regioni.
La questione e' fondata.
Questa Corte ha da tempo affermato che deve desumersi da quanto
previsto dall'art. 118 Cost. - il quale attribuisce in via di
principio ai Comuni, in tutte le materie, le funzioni amministrative,
ma riserva la possibilita' che esse, per assicurarne l'esercizio
unitario, siano conferite, sulla base dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza, ai livelli territoriali di governo
di dimensioni piu' ampie - anche la previsione di «eccezionali
sostituzioni di un livello ad un altro di governo per il compimento
di specifici atti o attivita', considerati dalla legge necessari per
il perseguimento degli interessi unitari coinvolti, e non compiuti
tempestivamente dall'ente competente» (sentenza n. 43 del 2004). In
questa prospettiva, si e' anche precisato che non puo' farsi
discendere dall'art. 120, secondo comma, Cost. una riserva a favore
della legge statale di ogni disciplina del potere sostitutivo,
dovendosi viceversa riconoscere che «la legge regionale, intervenendo
in materie di propria competenza e nel disciplinare, ai sensi
dell'art. 117, terzo e quarto comma, e dell'art. 118, primo e secondo
comma, Cost., l'esercizio di funzioni amministrative di competenza
dei Comuni, preveda anche poteri sostitutivi in capo ad organi
regionali, per il compimento di atti o attivita' obbligatorie, nel
caso di inerzia o di inadempimento da parte dell'ente competente, al
fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero compromessi
dall'inerzia o dall'inadempimento medesimi» (sentenza n. 43 del
2004).
La norma impugnata, nella specie, prevede l'intervento
sostitutivo dello Stato nel caso in cui le autorita' competenti
(Comuni, Province e, per quanto attiene ai rifiuti urbani, le c.d.
Autorita' d'ambito, alle quali partecipano necessariamente gli enti
locali) non realizzino gli interventi di cui al piano regionale di
gestione dei rifiuti, nei termini e con le modalita' ivi stabilite,
con grave pregiudizio per l'attuazione dello stesso. Si tratta,
dunque, di una ipotesi di sostituzione statale che si attiva
direttamente in caso di inerzia degli enti locali in riferimento ad
un ambito di competenza regionale costituito dall'attuazione del
piano regionale, senza che le Regioni, competenti all'adozione del
piano, siano poste nella condizione di esercitare il proprio potere
sostitutivo, con conseguente lesione delle relative attribuzioni.
16. - La Regione Calabria ha, inoltre, impugnato gli artt. 199,
comma 8, e 204, comma 3, secondo periodo, nella parte in cui
conferiscono l'esercizio del potere sostitutivo statale nei confronti
delle Regioni, rispettivamente in tema di approvazione o adeguamento
del piano regionale di gestione dei rifiuti (art. 199, comma 8) ed in
tema di disposizione di nuovi affidamenti per la gestione del
servizio di gestione integrata dei rifiuti (art. 204, comma 3) al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, anziche'
all'organo di vertice del Governo nazionale, e (in specie l'art. 204,
comma 3) non pongono garanzie per l'ente sostituendo, in contrasto
con quanto stabilito dall'art. 120, secondo comma, Cost.
La questione non e' fondata.
A partire dalla sentenza n. 43 del 2003, questa Corte ha
precisato che l'art. 120, secondo comma, Cost. «prevede solo un
potere sostitutivo straordinario, in capo al Governo, da esercitarsi
sulla base dei presupposti e per la tutela degli interessi ivi
esplicitamente indicati, mentre lascia impregiudicata
l'ammissibilita' e la disciplina di altri casi di interventi
sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o
regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni o di altri
enti territoriali, in correlazione con il riparto delle funzioni
amministrative da essa realizzato e con le ipotesi specifiche che li
possano rendere necessari».
Nella specie, gli interventi sostitutivi oggetto delle norme
impugnate non sono riconducibili all'ambito di operativita' dell'art.
120 Cost., non essendo connessi ad alcuna delle ipotesi di emergenza
istituzionale di particolare gravita' ivi contemplate (il mancato
rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, il pregiudizio
per l'incolumita' e la sicurezza pubblica nonche' per l'unita'
giuridica ed economica, il rispetto dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali), tali da
giustificarne l'attribuzione in via esclusiva al Governo: sicche'
deve ritenersi priva di fondamento l'asserita lesione della predetta
norma costituzionale nella parte in cui assegna esclusivamente al
Governo l'esercizio del solo potere ivi previsto. Ne' puo', comunque,
accogliersi la censura di violazione delle garanzie prescritte a
tutela dell'ente inadempiente, in relazione a quanto previsto
dall'art. 204, comma 3, secondo periodo, considerato che, al di la'
della inconferenza del parametro invocato, la norma impugnata reca
modalita' procedimentali finalizzate a porre il predetto ente - a
sua volta operante in via sostitutiva - nelle condizioni di
provvedere, evitando la sostituzione.
17. - La Regione Calabria censura, altresi', l'art. 204, comma 3,
anche nella parte in cui disciplina l'esercizio del potere
sostitutivo del Presidente della Giunta regionale in tema di gestioni
esistenti del servizio di gestione dei rifiuti: tale norma, ad avviso
della ricorrente, determinerebbe una invasione della sfera di
competenza residuale della Regione in tema di servizi pubblici