Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 80 del decreto
legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 (Ordinamento del personale del
Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 14, comma 1, della
legge 15 dicembre 1992, n. 395), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio nel procedimento vertente tra S.
M. e il Ministero della giustizia - Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria con ordinanza del 28 gennaio 2009, iscritta al n. 111
del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 16, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Udito nella Camera di consiglio del 7 ottobre 2009 il giudice
relatore Maria Rita Saulle.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 80 del decreto
legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 (Ordinamento del personale del
Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 14, comma 1, della
legge 15 dicembre 1992, n. 395), per violazione degli articoli 2, 3,
4 e 35 della Costituzione.
Premette, in punto di fatto, il TAR del Lazio che il ricorso ha
ad oggetto l'impugnazione del provvedimento datato 8 agosto 2008 con
il quale l'Amministrazione intimata ha rigettato la istanza di
riammissione nel Corpo di Polizia penitenziaria avanzata da S. M.
In particolare, nell'ordinanza di rimessione si precisa che il
ricorrente «e' stato arruolato nel Corpo di Polizia penitenziaria in
data 3 luglio 1992, in qualita' di "agente semplice"» e che,
essendogli stata successivamente diagnosticata una «leucemia non
linfoide in attuale quiescenza clinica», e' stato ritenuto «non
idoneo allo svolgimento del servizio d'istituto, a decorrere dal 16
novembre 1994», nonche' trasferito, su sua domanda - ai sensi del
combinato disposto degli artt. 75, comma 1, e 76 del d.lgs. n. 443
del 1992 - «al ruolo amministrativo dell'Amministrazione
penitenziaria, con la qualifica di "operatore amministrativo - V
q.f."».
Riferisce ancora il collegio rimettente che, ottenuta la completa
guarigione dalla suddetta patologia - cosi' come attestato da
certificazione medica del 14 febbraio 2006 -, con atto del 16
febbraio 2006, S.M. ha chiesto di essere reintegrato nel Corpo di
Polizia penitenziaria, essendo «venuta meno l'unica causa che ne
aveva determinato l'inidoneita' al servizio di istituto ed il suo
trasferimento ai ruoli amministrativi».
Con provvedimento in data 8 giugno 2006, prosegue il giudice a
quo, l'Amministrazione competente ha respinto detta istanza
sull'assunto che, «ai sensi dell'art. 42, comma 2, del d.lgs. n. 443
del 1992, il personale dispensato dal servizio per infermita' non
puo' essere riammesso».
Il collegio rimettente precisa che l'istante ha quindi reiterato
la richiesta di riammissione nel ruolo di provenienza - previo
annullamento del citato provvedimento di rigetto - richiamando al
riguardo la sentenza della Corte costituzionale n. 3 del 1994, la
quale avrebbe sancito «l'inoperativita' della richiamata disposizione
quando la dispensa dal servizio sia avvenuta per motivi di salute e
l'infermita' sia successivamente venuta meno». L'Amministrazione
penitenziaria, riferisce ancora il TAR del Lazio, con nota dell'8
agosto 2008, ha rigettato tale ulteriore istanza sulla base, questa
volta, dell'art. 80 del d.lgs. n. 443 del 1992, in base al quale non
potrebbe «essere riammesso nel ruolo di provenienza il personale
trasferito, a domanda, nelle corrispondenti qualifiche di altri ruoli
dell'Amministrazione penitenziaria o di altre amministrazioni dello
Stato, perche' giudicato assolutamente inidoneo per motivi di salute
[...]».
Con il ricorso oggetto del giudizio a quo, precisa il collegio
rimettente, e' stato chiesto l'annullamento del citato provvedimento
di rigetto in data 8 agosto 2008 e, per l'effetto, la «riammissione
al servizio, nonche' la condanna dell'Amministrazione intimata alla
corresponsione, in favore del ricorrente, delle differenze
retributive dallo stesso maturate, a far corso dalla proposizione
dell'ultima istanza rigettata, in ragione della mancata riammissione
in servizio nel Corpo di Polizia penitenziaria e dello speculare
mantenimento nel ruolo amministrativo e nella qualifica di "operatore
amministrativo B2"».
Nell'ordinanza di rimessione si evidenzia che le censure
formulate dal ricorrente - in termini di «eccesso di potere per
difetto assoluto e/o contraddittorieta' di motivazione» - si fondano
sul presupposto secondo cui sarebbe possibile un'interpretazione
dell'art. 80 del d.lgs. n. 443 del 1992 che consenta, nel caso di
intervenuta guarigione, «la riammissione nel ruolo di provenienza del
dipendente, transitato, per motivi di salute, in altri ruoli della
medesima Amministrazione» o in altre amministrazioni dello Stato;
cio', in particolare, a seguito della sentenza della Corte
costituzionale n. 3 del 1994 che ha dichiarato la illegittimita'
costituzionale dell'art. 132 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo
unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati
civili dello Stato), «laddove non consente la riammissione in
servizio quando la dispensa e' avvenuta per motivi di salute»,
nonche' di «pronunce dei giudici di merito che avrebbero esaminato
disposizioni sostanzialmente identiche».
2. - Ad avviso del collegio rimettente, invece, il tenore
letterale dell'art. 80 del d.lgs. n. 443 del 1992, secondo il quale
«il personale di cui ai commi 1, 3 e 5 dell'articolo 75» - quello
appunto, spiega il TAR del Lazio, «inidoneo al servizio in modo
assoluto o comunque affetto da patologia dipendente o meno da causa
di servizio» -, «trasferito ad altri ruoli dell'Amministrazione
penitenziaria o ad altre amministrazioni dello Stato, non puo' essere
riammesso nel ruolo di provenienza», non consentirebbe di attribuirvi
il significato auspicato dal ricorrente.
Inoltre, evidenzia il TAR del Lazio, la sentenza n. 3 del 1994
della Corte costituzionale, invocata dal ricorrente a sostegno del
proprio diritto alla riammissione nel ruolo di provenienza, avendo
dichiarato «la illegittimita' costituzionale dell'art. 132 del d.P.R
n. 3 del 1957, nella parte in cui non comprende la dispensa dal
servizio per motivi di salute tra le fattispecie di cessazione del
rapporto di impiego in ordine alle quali e' possibile la riammissione
in servizio», riguarderebbe un'ipotesi del tutto differente da quella
oggetto del giudizio a quo: infatti, «nel caso investito dalla
menzionata pronuncia del giudice delle leggi la riammissione»
conseguirebbe «all'avvenuta cessazione del rapporto di impiego», per
cui essa sarebbe «funzionale ad assicurare l'esercizio di una qualche
attivita' lavorativa», mentre in quello oggetto del ricorso la
reintegrazione si riferirebbe «ad un soggetto che gia' svolga un
lavoro, sebbene diverso da quello iniziale, a causa della patologia
che ne ha comportato il transito in altri ruoli della stessa
Amministrazione o in altre amministrazioni, e che aspiri a tornare
all'attivita' originaria».
3. - Il TAR del Lazio ritiene, dunque, di dover sollevare
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 80 del d.lgs. n.
443 del 1992 - «di cui si lamenta la violazione» nel giudizio a quo
-, in quanto la norma, «stante l'impossibilita' di attribuirvi un
significato ermeneutico diverso», non consentirebbe all'odierno
ricorrente «di conseguire la riammissione nei ruoli della Polizia
penitenziaria, a seguito di intervenuta completa guarigione della
patologia da cui era affetto e che ne aveva determinato il transito,
su domanda, nei ruoli civili della medesima Amministrazione».
4. - Ad avviso del collegio rimettente, la questione, oltre che
rilevante per la decisione del giudizio a quo, sarebbe altresi' non
manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 2, 3, 4 e 35
Cost.
In particolare, posto che l'art. 4 Cost. riconosce «ai cittadini
[...] il diritto-dovere al lavoro» e che il successivo art. 35 Cost.
stabilisce che lo Stato italiano «tutela il lavoro in tutte le sue
forme ed applicazioni», secondo il TAR del Lazio, si dovrebbe
ritenere che la tutela garantita dalla Carta costituzionale non
andrebbe intesa «solo nel senso di riconoscere il diritto del
cittadino a svolgere una qualche attivita' lavorativa, idonea al
sostentamento proprio e della propria famiglia, e, a tal fine, di
approntare tutti gli interventi possibili affinche' cio' si
verifichi», ma avrebbe una portata piu' ampia come si desumerebbe, in
particolare, dal secondo comma del citato art. 4 Cost., secondo cui
il dovere del cittadino «di svolgere [...] un'attivita' o una
funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della
societa'» deve avvenire «secondo le proprie possibilita' e la propria
scelta».
Infatti, prosegue il collegio rimettente, se si considera che «il
lavoro deve reputarsi quale strumento di esplicazione e realizzazione
della personalita' del lavoratore» risulterebbe evidente che «ove
invece si limitasse ad un'attivita' meramente strumentale al
sostentamento», ne deriverebbe la violazione dell'art. 2 Cost., «che
riconosce i diritti inviolabili dell'uomo, quale puo' senz'altro
considerarsi quello ad un'esistenza dignitosa e soddisfacente,
conseguibile anche grazie alla realizzazione delle proprie attitudini
ed aspirazioni in campo lavorativo».
5. - Alla luce di tali considerazioni, a giudizio del rimettente,
«il tassativo divieto di riammissione in servizio nel ruolo di
provenienza di chi sia transitato, per motivi di salute, in altri
ruoli della stessa Amministrazione, com'e' accaduto per il
ricorrente, o in altra amministrazione - ipotesi del tutto speculare
- quando sia intervenuta la guarigione», operato dalla disposizione
censurata, sembrerebbe porsi in contrasto con detti articoli, essendo
venuta meno «l'unica ragione ostativa allo svolgimento della
precedente attivita' lavorativa».
Sotto altro profilo, a parere del Collegio, la riammissione nel
ruolo di provenienza, nell'ipotesi in esame, non contrasterebbe «con
il principio di buon andamento della Pubblica amministrazione»,
sancito dall'art. 97 Cost., posto che, una volta intervenuta la
guarigione dalla patologia che era stata «l'unica ragione del
transito di cui trattasi», il dipendente dell'Amministrazione
risulterebbe «perfettamente idoneo a svolgere nuovamente l'attivita'
lavorativa in tale ruolo, per il cui accesso ha dovuto sostenere e
vincere un apposito concorso».
Conseguentemente, a giudizio del TAR rimettente, «la mancata
riammissione non permette al dipendente, ormai guarito, di svolgere
l'attivita' lavorativa conforme alla propria scelta ed alle proprie
attitudini e, percio', di realizzarsi», in violazione degli artt. 2,
4 e 35 Cost.
6. - Al contempo, osserva sempre il collegio rimettente, atteso
che il dipendente, «una volta guarito dalla patologia ostativa allo
svolgimento dell'originaria attivita' lavorativa», riacquisterebbe
«una condizione di idoneita', sotto ogni profilo, ivi compreso
naturalmente quello fisico, la mancata riammissione» costituirebbe
«un'arbitraria discriminazione nei confronti di quanti, a parita' di
condizioni, possano, invece, svolgere la medesima attivita'
lavorativa».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 80 del decreto legislativo 30
ottobre 1992, n. 443 (Ordinamento del personale del Corpo di polizia
penitenziaria, a norma dell'art. 14, comma 1, della legge 15 dicembre
1992, n. 395), nella parte in cui, in riferimento all'art. 75, comma
1, del d.lgs. n. 443 del 1992, «non consente, a seguito di
intervenuta guarigione, la riammissione nel ruolo di provenienza del
dipendente, transitato, per motivi di salute, in altri ruoli della
medesima Amministrazione o in altra amministrazione» dello Stato, in
riferimento agli artt. 2, 3, 4 e 35 della Costituzione.
1.1. - Ad avviso del collegio rimettente la norma censurata,
vietando, nei casi di trasferimento ad altro ruolo della medesima
Amministrazione o di altre amministrazioni statali - fondati su
assoluta inidoneita' per motivi di salute, anche dipendente da causa
di servizio, all'assolvimento dei compiti di istituto (art. 75, comma
1, del d.lgs. n. 443 del 1992) - la riammissione nel posto di ruolo
originariamente ricoperto, non permetterebbe al dipendente, una volta
che sia intervenuta la guarigione dalla patologia ostativa allo
svolgimento dei compiti originariamente assegnati, «di svolgere
l'attivita' lavorativa conforme alla propria scelta e alle proprie
attitudini» (in violazione degli artt. 2, 4 e 35 Cost.), determinando
altresi' «un'arbitraria discriminazione nei confronti di quanti, a
parita' di condizioni possano, invece, svolgere la medesima attivita'
lavorativa» (in contrasto con l'art. 3 Cost.).
2. - La questione, sotto il profilo della violazione dell'art. 3
Cost., e' fondata.
2.1. - Questa Corte con la sentenza n. 3 del 1994 si e' occupata
dell'istituto della riammissione in servizio previsto dall'art. 132,
comma 1, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle
disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello
Stato), dichiarandone la illegittimita' costituzionale nella parte in
cui non comprendeva, tra le fattispecie di cessazione del rapporto di
impiego in ordine alle quali era possibile la riammissione in
servizio, la dispensa per motivi di salute.
La riammissione nel posto di ruolo originariamente ricoperto a
seguito di trasferimento (richiesta dal dipendente ai sensi dell'art.
75, comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992), espressamente vietata dalla
disposizione oggi censurata, presuppone, a differenza della
riammissione in servizio disciplinata dall'art. 132, comma 1, del
d.P.R. n. 3 del 1957, anziche' la pregressa cessazione del rapporto
di lavoro (per motivi di salute), la prosecuzione dello stesso sia
pure in una posizione organica diversa da quella originaria.
Ebbene, tale diversita' strutturale fra le ipotesi di
riammissione poste a raffronto se - come osservato anche dal giudice
a quo - esclude l'implicito travolgimento anche della fattispecie
normativa in esame ad opera della citata decisione, non la rende
tuttavia immune dai vizi di illegittimita' costituzionale prospettati
dal rimettente.
Il divieto assoluto di riammissione nel posto di ruolo
precedentemente occupato, prescindendo, cosi' come previsto dalla
disposizione oggi censurata, da qualsivoglia esame di merito circa le
attuali condizioni di salute dell'interessato e le esigenze di
organico, non puo' ragionevolmente giustificarsi in considerazione
del fatto che la disciplina organizzativa del personale del Corpo di
Polizia penitenziaria esige un rigoroso controllo del possesso e
della conservazione dei requisiti di idoneita' psico-fisici richiesti
per l'assolvimento degli specifici compiti ad esso assegnati.
Al riguardo occorre ribadire che anche il trasferimento ad altro
ruolo della Amministrazione penitenziaria o di altra amministrazione
dello Stato, seppur attivato da una specifica richiesta
dell'interessato, risulta sostanzialmente fondato su una situazione
(lo stato di inidoneita' all'assolvimento dei compiti di istituto per
motivi di salute) la quale, da un lato, «e' ovviamente indipendente
dalla volonta' dell'interessato - per cui certamente esula dal
provvedimento una valutazione negativa del comportamento
dell'impiegato (e comunque qualsiasi profilo sanzionatorio) -¸
dall'altro, non puo' considerarsi in assoluto irreversibile, tanto
piu' alla luce delle odierne cognizioni della scienza medica» (cosi'
la sentenza n. 3 del 1994).
Pertanto, l'aver precluso inderogabilmente, sulla base di una
presunzione assoluta di irreversibilita' dello stato di infermita',
la possibilita' di presentare una istanza di riammissione nel posto
di ruolo ricoperto precedentemente al trasferimento richiesto per
motivi di salute, determina la violazione del principio di
uguaglianza, poiche' sottopone detti soggetti ad un trattamento
irragionevolmente deteriore rispetto a quello riservato a coloro che,
a parita' di condizioni, possono, invece, svolgere la medesima
attivita' lavorativa.
Giova ribadire, infine, che, in ogni caso, l'amministrazione, nel
decidere sull'istanza di riammissione, dovra' pur sempre «procedere
al rigoroso accertamento dei requisiti oggettivi e soggettivi
previsti dalla legge», restando comunque titolare di un ampio potere
discrezionale nella valutazione dell'esistenza dell'interesse
pubblico all'adozione del provvedimento, in considerazione delle
proprie complessive esigenze, anche di organico, sussistenti al
momento della presentazione della domanda medesima.
2.2. - Conseguentemente deve essere dichiarata la illegittimita'
costituzionale dell'art. 80 del d.lgs. n. 443 del 1992, nella parte
in cui, in riferimento all'ipotesi di cui all'art. 75, comma 1, del
d.lgs. n. 443 del 1992 - e cioe' del dipendente transitato nelle
corrispondenti qualifiche di altri ruoli della Amministrazione
penitenziaria o di altre amministrazioni dello Stato, perche'
giudicato assolutamente inidoneo per motivi di salute, anche
conseguenti a causa di servizio, all'assolvimento dei compiti di
istituto - non prevede la possibilita', per il dipendente stesso che
sia successivamente guarito, di presentare una istanza di
riammissione nel ruolo di provenienza.
3. - Restano assorbiti i profili di censura relativi agli artt.
2, 4, e 35 Cost.