Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Calabria 31 dicembre 2008, n. 46
(Disposizioni in materia sanitaria), e degli artt. 7, 8 e 9 della
legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1 (Ulteriori
disposizioni in materia sanitaria), promossi dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorsi spediti per la notifica il 3 e il
20 marzo 2009, depositati in cancelleria il 9 ed il 24 marzo 2009 ed
iscritti ai nn. 20 e 22 del registro ricorsi 2009.
Visti gli atti di costituzione della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2010 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 9 marzo 2009, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha chiesto che sia dichiarata, con riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione
Calabria 31 dicembre 2008, n. 46 (Disposizioni in materia sanitaria).
La norma regionale impugnata dispone che «il personale sanitario
incaricato ai sensi della legge 9 ottobre 1970 n. 740 e' inquadrato
con uguale numero di ore contrattualizzate, nei ruoli del Servizio
Sanitario Regionale nella corrispondente categoria e profilo previsti
per il personale delle Aziende Sanitarie Provinciali. Tale
disposizione non si applica ai rapporti a tempo determinato
instaurati ai sensi della stessa legge. Il personale incaricato ai
sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740 dovra' eliminare eventuali
situazioni di incompatibilita' al momento dell'accettazione
dell'inquadramento nei ruoli del Servizio Sanitario Regionale».
Secondo il ricorrente, la disposizione qui censurata investirebbe
due diversi ambiti materiali: da un lato, essa costituirebbe
espressione della funzione di coordinamento della finanza pubblica;
dall'altro, afferirebbe alla tutela della salute, materie entrambe
oggetto di potesta' legislativa concorrente di Stato e Regioni, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Da cio' conseguirebbe che,
vertendosi in materie di legislazione concorrente, lo Stato sarebbe
legittimato a porre principi fondamentali, come tali vincolanti per
le Regioni e per le Province autonome, palesemente disattesi dalla
legge regionale impugnata.
L'articolo 1, comma 2, della legge Regione Calabria violerebbe
innanzitutto il principio fondamentale in materia di coordinamento
della finanza pubblica contenuto nell'art. 3, comma 4, del d.P.C.m.
1° aprile 2008, adottato in attuazione dell'art. 2, comma 283, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008),
secondo il quale, nell'ambito del trasferimento del personale
sanitario penitenziario al Servizio sanitario regionale, i rapporti
di lavoro instaurati ai sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740
(Ordinamento della categoria di personale sanitario addetto agli
istituti di previdenza e pena non appartenenti a ruoli organici
dell'amministrazione penitenziaria), continuano ad essere
disciplinati dalla stessa legge fino alla relativa scadenza. Secondo
tale norma finanziaria statale, infatti, il personale sanitario
penitenziario «incaricato» ai sensi della menzionata legge n. 740 del
1970, a differenza del personale dipendente di ruolo
dell'amministrazione penitenziaria, non dovrebbe essere inquadrato
nei ruoli del Servizio sanitario regionale, ma sarebbe semplicemente
trasferito alle Aziende sanitarie locali continuando ad essere
disciplinato e retribuito secondo quanto previsto dalla citata legge
statale. La disposizione regionale in esame pertanto, comportando
oneri aggiuntivi non quantificati, eccederebbe dalla competenza
concorrente attribuita alla Regione in materia di coordinamento della
finanza pubblica e violerebbe l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Dopo aver effettuato un'articolata disamina delle norme che
costituiscono, a suo giudizio, il fondamento dell'attivita'
dell'Amministrazione penitenziaria in materia di sanita'
penitenziaria, il Presidente del Consiglio espone che il comma 283
dell'art. 2 della legge n. 244 del 2007, in particolare, avrebbe
previsto, tra l'altro, che «sono definiti, nell'ambito dei livelli
essenziali di assistenza previsti dalla legislazione vigente e delle
risorse finanziarie (...) b) le modalita' e le procedure (...) per il
trasferimento al Servizio sanitario nazionale dei rapporti di lavoro
in essere (...) relativi all'esercizio di funzioni sanitarie
nell'ambito del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e del
Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia,
con contestuale riduzione delle dotazioni organiche dei predetti
Dipartimenti in misura corrispondente alle unita' di personale di
ruolo trasferite al Servizio sanitario nazionale».
Il d.P.C.m. 1° aprile 2008 summenzionato, che ha dato attuazione
al suddetto comma, si sarebbe preoccupato di disciplinare dal punto
di vista operativo «le modalita', i criteri e le procedure per il
trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzioni
sanitarie, delle risorse finanziarie, dei rapporti di lavoro, delle
attrezzature, arredi e beni strumentali relativi alla sanita'
penitenziaria» (art. 1). Il provvedimento quindi, riferisce sempre il
Presidente del Consiglio, prevede che, ai fini dell'esercizio delle
funzioni sanitarie afferenti alla medicina penitenziaria da parte del
Sistema sanitario nazionale, siano trasferite allo stesso risorse
finanziarie dallo stesso quantificate.
Ebbene, secondo la ricorrente la suddetta disposizione non
sarebbe estranea alle esigenze di coordinamento della finanza
pubblica, in quanto tenderebbe a contenere i costi del Servizio
sanitario. L'art. 6, comma 4, del predetto decreto, infatti,
stabilisce espressamente che dalla sua applicazione «non devono
derivare oneri a carico della finanza pubblica superiori
all'ammontare delle risorse complessivamente trasferite al Servizio
sanitario nazionale ai sensi del comma 1». L'esigenza di assicurare
la universalita' e la completezza del sistema assistenziale nel
nostro Paese si scontra con la limitatezza delle disponibilita'
finanziarie che annualmente e' possibile destinare, nel quadro di una
programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e
sociale, al settore sanitario.
L'art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria n. 46 del
2008, comportando l'inquadramento nei ruoli del Servizio sanitario
regionale dei dirigenti medici che sono stati ammessi all'incarico di
cui alla legge n. 740 del 1970 mediante pubblico concorso per titoli
ed in possesso del solo diploma di laurea in medicina e chirurgia,
contrasterebbe inoltre con il principio fondamentale in materia di
tutela della salute di cui all'art. 15 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria
a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e all'art.
24 del d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la
disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio
sanitario nazionale), secondo i quali alla dirigenza sanitaria si
accede per concorso pubblico per titoli ed esami solo se in possesso
della laurea e della specializzazione nella disciplina oggetto del
concorso.
La disposizione impugnata sarebbe, quindi, costituzionalmente
illegittima, perche' attribuirebbe il diritto al conferimento degli
incarichi dirigenziali in questione a soggetti privi dei requisiti
stabiliti dalla normativa statale, ovvero della specializzazione
nella disciplina oggetto del concorso.
Cosi' disponendo, la norma regionale eccederebbe dalla competenza
legislativa concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela
della salute e violerebbe l'art. 117, comma terzo, della
Costituzione.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Calabria,
contestando, con varie argomentazioni, le affermazioni del Presidente
del Consiglio e, in primo luogo, negando che la legge censurata
riguardi sia la materia del coordinamento della finanza pubblica che
la materia della tutela della salute e che in tali materie (di
legislazione concorrente) sarebbero presenti dei principi
fondamentali dettati dalle leggi dello Stato che la legge regionale
avrebbe violato.
Quanto alla prima censura, in base alla quale la legge regionale
impugnata avrebbe violato il principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica contenuto nell'art. 3, comma 4,
del d.P.C.m. 1° aprile 2008, adottato in attuazione dell'art. 2,
comma 283, della legge n. 244 del 2007, a tenore del quale i rapporti
di lavoro instaurati ai sensi della legge n. 740 del 1970 dovrebbero
essere disciplinati da quella stessa legge sino alla loro scadenza,
la Regione eccepisce innanzitutto l'inammissibilita' della censura,
dato che la materia nella quale la legge regionale censurata incide,
infatti, non sarebbe quella del coordinamento della finanza pubblica
e nemmeno quella della tutela della salute, bensi' quella
dell'organizzazione degli uffici e del personale regionale. A tal
proposito, la difesa della Regione ricorda la sentenza n. 223 del
2006 con la quale questa Corte, pronunciandosi su una legge regionale
relativa alla decadenza automatica di alcune nomine di personale
regionale, aveva affermato che la norma, «in quanto diretta
esclusivamente a disciplinare 1'organizzazione amministrativa delle
aziende in questione, non incide sulla materia dell'«ordinamento
civile» (ne' su quella della «tutela della salute», su cui cfr.
sentenza n. 181 del 2006» (par. 5), essendosi limitata a «porre norme
in materia di competenza residuale (art. 117, quarto comma, Cost.)».
In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile per l'assenza
del rango normativo della disposizione interposta, un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri che non costituirebbe neppure
un regolamento.
Il ricorso sarebbe inoltre inammissibile (e comunque infondato)
in quanto l'art. 2, comma 283, della legge n. 244 del 2007 e'
finalizzato proprio ad ottenere il risultato perseguito dalla legge
regionale impugnata, e cioe' il trasferimento al Servizio sanitario
del personale sanitario in servizio presso gli istituti penitenziari.
Il ricorrente non dimostrerebbe in alcun modo che la Regione
Calabria, con la legge censurata, abbia determinato oneri aggiuntivi
per la finanza pubblica, ovvero oneri eccedenti le risorse
trasferite.
Quanto all'infondatezza, la Regione contesta che il principio
invocato dal ricorrente sia un principio fondamentale. Invero, lo
stabilire che i rapporti di lavoro del personale sanitario assunto in
forza della legge n. 740 del 1970 debbano essere regolati da tale
legge sino alla scadenza (art. 3, comma 4, del d.P.C.m. 1° aprile
2008) significherebbe interferire, con disciplina di dettaglio, nella
regolazione di un rapporto di lavoro che non intercorre piu' con
l'Amministrazione statale, bensi' con quella regionale.
Quanto alla seconda censura prospettata dal ricorrente,
concernente l'asserita violazione del principio fondamentale in
materia di tutela della salute fissato dall'art. 15 del d.lgs. n. 502
del 1992 e dall'art. 24 del d.P.R. n. 483 del 1997 - che limiterebbe
l'accesso alla dirigenza sanitaria ai soggetti in possesso non solo
della laurea, ma anche della specializzazione - la stessa sarebbe
inammissibile, dato che il ricorrente censurerebbe l'intero art. 1,
comma 2, della legge regionale impugnata, senza distinguere il tipo
di personale, cosi' non consentendo l'individuazione della questione
oggetto dello scrutinio di costituzionalita'.
La censura, comunque, sarebbe infondata. In primo luogo, secondo
la Regione, occorrerebbe rilevare che la legge regionale prevede
espressamente l'inserimento «nei ruoli del Servizio Sanitario
Regionale nella corrispondente categoria e profilo previsti per il
personale delle Aziende Sanitarie Provinciali», con cio' chiarendo la
corrispondenza della posizione in ruolo prima e dopo il
trasferimento.
3. - Con ricorso depositato in cancelleria il 24 marzo 2009, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia dichiarata,
con riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma, della
Costituzione, l'illegittimita' costituzionale degli artt. 7, 8 e 9
della legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1 (Ulteriori
disposizioni in materia sanitaria).
Riferisce il ricorrente che, in particolare, l'art. 7 della legge
regionale censurata dispone che «ai sensi del combinato disposto di
cui all'art. 8, comma 1-bis del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 502, e
successive modifiche ed integrazioni e dell'Accordo collettivo
nazionale della medicina generale del 23 marzo 2005, la Regione
provvede all'inquadramento in ruolo dei medici a tempo indeterminato,
attualmente incaricati nell'emergenza sanitaria, previo giudizio di
idoneita' secondo le procedure di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 dicembre 1992, n. 502, a condizione che gli
stessi abbiano maturato almeno cinque anni di attivita' a regime di
convenzione, di cui almeno tre nell'emergenza.»; che, a mente del
successivo art. 8, comma 1, «i medici titolari di continuita'
assistenziale in servizio alla data di entrata in vigore della
presente legge ed utilizzati in attivita' diverse, da almeno tre anni
presso le Aziende sanitarie della Regione, possono chiedere, entro 60
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di
essere inquadrati nel relativo posto in organico, previo giudizio di
idoneita' ove gia' non esperito»; che, ai sensi dell'art. 9, infine,
«i medici della Medicina dei servizi risultati idonei ed inseriti
negli elenchi di cui ai decreti dirigenziali n. 17301 del 17 novembre
2005 e 12611 del 6 ottobre 2006 del Dipartimento regionale tutela
della salute sono inquadrati in ruolo, nei posti in atto occupati
nelle aree previste dal decreto dirigenziale n. 416 del 17 luglio
2000 dello stesso Dipartimento».
Secondo il Presidente del Consiglio, le disposizioni censurate
investirebbero due diversi ambiti materiali. Da un lato, esse
costituirebbero espressione della funzione di coordinamento della
finanza pubblica; dall'altro, atterrebbero alla tutela della salute:
materie, entrambe, oggetto di potesta' legislativa concorrente di
Stato e Regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Da cio'
conseguirebbe che, vertendosi in materie di legislazione concorrente,
lo Stato sarebbe legittimato a porre principi fondamentali, come tali
vincolanti per le Regioni e per le Province autonome, e detti
principi sarebbero palesemente disattesi dalla legge regionale
impugnata.
Secondo la Presidenza del Consiglio dei ministri, l'art. 7 della
legge della Regione Calabria n. 1 del 2009 violerebbe, innanzitutto,
il principio fondamentale in materia di tutela della salute contenuto
nell'art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992, secondo il
quale l'inquadramento dei dirigenti medici e' consentito, in deroga
al principio del pubblico concorso, solo qualora ricorrano le
particolari condizioni ed i determinati riferimenti temporali
indicati dalla norma stessa. Infatti, l'art. 8, comma 1-bis, citato,
permetterebbe, in deroga al principio del pubblico concorso,
l'inquadramento dei soli medici in servizio alla data di entrata in
vigore del d.lgs. n. 229 del 1999, i quali al 31 dicembre 1998
risultavano titolari di un incarico a tempo indeterminato da almeno
cinque anni.
La disposizione regionale - prevedendo, invece, l'inquadramento
nei ruoli della dirigenza medica del personale incaricato
nell'emergenza sanitaria, che abbia maturato cinque anni di attivita'
in regime di convenzione e che risulti in servizio alla data di
entrata in vigore della legge regionale - protrarrebbe l'efficacia
della norma transitoria contenuta nel predetto art. 8, comma 1-bis,
che, secondo il ricorrente, e' una disposizione transitoria ed
eccezionale e, quindi, insuscettibile di applicazione estensiva o
analogica. Pertanto, la previsione regionale, operando l'estensione
dell'inquadramento a fattispecie non contemplate dalla norma statale,
eccederebbe dalla competenza concorrente in materia di tutela della
salute e violerebbe l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
L'art. 7 della impugnata legge Regione Calabria, inoltre, si
porrebbe in contrasto anche con il principio fondamentale in materia
di coordinamento della finanza pubblica contenuto nell'art. 1, comma
565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), il cui obiettivo e' il contenimento della spesa di
personale. Infatti, la disposizione regionale, prevedendo un
inquadramento nei ruoli dei dirigenti medici non consentito dalla
legislazione statale, determinerebbe oneri aggiuntivi non
quantificati e, pertanto, eccederebbe dalla competenza concorrente
attribuita alle Regioni in materia di coordinamento della finanza
pubblica, violando l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
La medesima disposizione regionale contrasterebbe, altresi', con
i principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97, Cost., in quanto
elude - al di fuori dei casi espressamente contemplati dall'art. 8,
comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992 - il principio di eguaglianza
dei cittadini ed il principio del concorso pubblico, quale strumento
ineludibile di accesso al pubblico impiego, come piu' volte ribadito
dalla Corte costituzionale, ed a creare, in ambito nazionale,
difformita' di applicazione della disposizione statale richiamata.
Secondo il Presidente del Consiglio, anche gli artt. 8 e 9 della
legge regionale censurata, nel prevedere l'inquadramento in ruolo dei
medici titolari, in virtu' di convenzione, della «continuita'
assistenziale» e della «Medicina dei Servizi», che presentino
determinati requisiti, eccederebbero dalle competenze regionali. Tali
disposizioni regionali configurerebbero, infatti, una sostanziale
stabilizzazione dei dirigenti medici che non e' consentita dalla
legislazione statale. In particolare, esse contrasterebbero
innanzitutto con i principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica contenuti nell'art. 3, comma 94, della legge
n. 244 del 2007 e nell'art. 1, comma 558, e commi da 513 a 543 (ai
quali il comma 565 fa rinvio), della menzionata legge n. 296 del
2006, che, nel disciplinare la stabilizzazione del personale
precario, escludono espressamente l'applicabilita' delle relative
procedure al personale dirigente, eccedendo pertanto dalle competenze
regionali in materia di coordinamento della finanza pubblica e
violando l'art. 117, terzo comma, Cost. Inoltre tale stabilizzazione
del personale dirigenziale contrasterebbe con la necessita' che alla
dirigenza sanitaria si acceda per concorso pubblico per titoli ed
esami, stabilita dall'art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992, che
costituisce normativa di principio in materia di tutela della salute
(ai fini dell'art. 117, terza comma, Cost.), secondo quanto puo'
evincersi anche dall'art. 19, comma 1, della stessa legge, che la
qualifica espressamente come tale.
Esse, in fine, potendo dar luogo ad un trattamento differenziato
rispetto al personale precario di altre amministrazioni pubbliche,
violerebbero altresi' i principi di ragionevolezza, imparzialita' e
buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' il principio
del pubblico concorso, di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
Inoltre, secondo il ricorrente, gli artt. 7, 8 e 9 della legge
regionale in esame, prevedendo, ai fini dell'inquadramento nei ruoli,
semplicemente un previo giudizio di idoneita', si porrebbero in
contrasto anche con il principio del pubblico concorso, stabilito
dall'art. 97 Cost., e darebbero luogo ad un trattamento differenziato
rispetto al personale precario di altre amministrazioni pubbliche,
violando gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
4. - Si e' costituita in giudizio la Regione Calabria e, in primo
luogo, ha contestato il parametro costituzionale invocato dal
ricorrente (l'art. 117, terzo comma, Cost.). La materia nella quale
la legge regionale censurata incide, infatti, non sarebbe quella del
coordinamento della finanza pubblica e nemmeno quella della tutela
della salute, bensi' quella dell'organizzazione degli uffici e del
personale regionale.
In ordine alla asserita violazione di principi fondamentali in
materia di tutela della salute, la Regione afferma che tali principi
non sarebbero compromessi per effetto del mero inquadramento in ruolo
di medici che gia' sono a tempo indeterminato e che gia' sono legati
al S.S.N. da un rapporto convenzionale, con specifici incarichi
nell'emergenza sanitaria, in tal modo maturando una competenza ed una
professionalita' specifiche. La legge regionale, anzi, sarebbe
estremamente rigorosa, poiche' non si limiterebbe a richiedere la
maturazione di almeno un quinquennio di regime convenzionale,
imponendo che entro il quinquennio almeno tre anni siano stati
destinati a compiti nel settore dell' emergenza.
In ogni caso, secondo la Regione il ricorrente cadrebbe in
contraddizione, laddove qualifica come principio fondamentale quello
che vorrebbe desumere da una disposizione che lo stesso ricorrente
qualifica transitoria ed eccezionale.
Per quanto attiene all'asserita violazione dei principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, la
Regione rammenta che l'art. 10, comma 1, della legge regionale
impugnata dispone espressamente che «L'assunzione a tempo
indeterminato ovvero l'immissione nei ruoli organici del personale di
cui alla presente legge e' subordinata al rispetto del vincolo
previsto dall'art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n.
296, alla esistenza dei relativi posti in organico, alla
disponibilita' finanziaria, nonche' alle motivate esigenze per la
stabile copertura dei posti».
In ordine al principio del concorso (invocato in connessione a
quello di uguaglianza), la Regione ammette che la norma censurata
prevede una procedura selettiva che chiama «giudizio di idoneita'»,
ma ritiene che, nella specie, la distinzione di tale giudizio da un
pubblico concorso sarebbe a dir poco opinabile, dato che la legge
regionale definirebbe l'ambito dei requisiti soggettivi necessari per
la partecipazione non meno di quanto si faccia in un pubblico
concorso. La Regione soggiunge che, in base a un consolidato
indirizzo della Corte, al principio del concorso si puo' derogare
quando vi siano ragioni peculiari di pubblico interesse (sentenza n.
81 del 2006).
Quanto, infine, agli artt. 8 e 9 della legge regionale impugnata,
la Regione sottolinea che il ricorrente invoca un parametro (l'art.
1, comma 565, della legge n. 296 del 2006) il cui rispetto l'art. 10,
comma 1, della legge regionale impugnata assume a condizione della
propria operativita'.
D'altronde, prosegue la Regione Calabria, l'art. 3, comma 94,
della legge n. 244 del 2007 si limiterebbe a disporre l'obbligo, per
le Amministrazioni, di elaborare piani per la stabilizzazione del
personale non dirigenziale, e non escluderebbe che, in presenza di
esigenze di pubblico interesse (quelle che, nella specie, sono
esplicitamente menzionate - si ripete - dagli artt. 10 e 11 della
legge impugnata), la stabilizzazione (disposta con legge regionale)
possa riguardare anche il personale dirigenziale.
In ogni caso, la legge censurata sarebbe stata significativamente
modificata, dopo poco tempo dalla sua entrata in vigore, dalla
successiva legge regionale 19 marzo 2009, n. 5 (Modifiche e
integrazioni alla legge regionale 15 gennaio 2009, n. 1), con
l'introduzione di una specifica prova concorsuale. La difesa
regionale ritiene che, per tale motivo, sarebbe cessata la materia
del contendere.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, con
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge
della Regione Calabria 31 dicembre 2008, n. 46 (Disposizioni in
materia sanitaria), nonche', con riferimento agli artt. 3, 51, 97 e
117, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 7, 8 e 9 della legge della Regione
Calabria 15 gennaio 2009, n. 1 (Ulteriori disposizioni in materia
sanitaria).
2. - Preliminarmente, deve disporsi la riunione dei giudizi,
avendo gli stessi ad oggetto lo scrutinio, sulla base di parametri in
parte coincidenti, di disposizioni di legge tra loro omogenee.
3. - La prima questione all'esame della Corte attiene alla legge
regionale calabra n. 46 del 2008, il cui art. 1, comma 2, dispone
l'inquadramento nei ruoli del Servizio sanitario regionale del
personale sanitario «incaricato», ai sensi della legge 9 ottobre
1970, n. 740 - ossia del personale sanitario che, pur non essendo in
carico all'amministrazione penitenziaria, presta la propria opera
all'interno della stessa con un rapporto di lavoro non subordinato.
Tale inquadramento e' disposto dalla norma censurata per un numero di
ore pari a quelle contrattualizzate nell'ambito del rapporto
disciplinato dalla citata legge n. 740 del 1970.
Secondo il Presidente del Consiglio, la norma regionale censurata
inciderebbe su una materia di competenza legislativa concorrente,
quale quella del coordinamento della finanza pubblica. Sotto tale
aspetto, essa contrasterebbe con i principi fondamentali dettati
dall'art. 3, comma 4, del d.P.C.m. 1° aprile 2008, adottato in
attuazione dell'art. 2, comma 283, della legge 24 dicembre 2007 n.
244 (legge finanziaria per il 2008), secondo il quale, nell'ambito
del trasferimento del personale penitenziario al Servizio sanitario
regionale, i rapporti di lavoro del «personale incaricato» continuano
ad essere disciplinati dalla stessa legge fino alla relativa
scadenza. Infatti, secondo la legge statale, il personale sanitario
incaricato non e' inquadrato nei ruoli del servizio sanitario
regionale ma semplicemente trasferito alle Asl. Di conseguenza,
comportando oneri finanziari aggiuntivi, la norma censurata
eccederebbe dalla competenza concorrente regionale.
3.1. - La Regione Calabria ha, preliminarmente, messo in dubbio
l'idoneita' della disposizione del citato d.P.C.m. a fungere da
principio fondamentale della legislazione statale, attesa la sua
natura di provvedimento non normativo, ed ha chiesto che la questione
sia dichiarata inammissibile.
Tale eccezione deve essere disattesa. Deve infatti rilevarsi che
il menzionato d.P.C.m. ha disposto il trasferimento dei rapporti di
lavoro dall'amministrazione penitenziaria al Servizio sanitario
nazionale in pedissequa attuazione dell'art. 2, comma 283, della
legge finanziaria per il 2008, parimenti indicato come principio
fondamentale dal Presidente del Consiglio: e' a tale fonte
legislativa, avente rango di norma primaria che, dunque, nel valutare
la legittimita' della normativa regionale censurata, occorre fare
esclusivo riferimento.
3.2. - La questione e' fondata.
La figura dei cd. medici incaricati e' stata introdotta e
disciplinata per la prima volta dall'art. 1 della legge 9 ottobre
1970, n. 740 (Ordinamento delle categorie di personale sanitario
addetto agli istituti di prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli
organici dell'Amministrazione penitenziaria), che cosi' qualifica i
medici «non appartenenti al personale civile di ruolo
dell'Amministrazione degli istituti di prevenzione e di pena, i quali
prestano la loro opera presso gli istituti o servizi
dell'amministrazione stessa».
In base alla predetta disciplina statale, le prestazioni rese da
questi ultimi non ineriscono ad un rapporto di lavoro subordinato, ma
sono inquadrabili nella prestazione d'opera professionale, in regime
di parasubordinazione, come questa Corte ha indirettamente statuito
in tempi risalenti (sentenza n. 577 del 1989) affermando che,
diversamente dagli impiegati civili dello Stato, i medici
«incaricati» possono esercitare liberamente la professione ed
assumere altri impieghi o incarichi.
Sotto tale aspetto, la successiva norma statale dettata dal
citato art. 2, comma 283, indicata dallo Stato come principio
fondamentale, non ha alterato l'originaria natura giuridica del
contratto di lavoro con i predetti medici, ma, nell'ottica del
contenimento della finanza pubblica, ha delegato lo stesso Presidente
del Consiglio a definire il mero trasferimento al Servizio sanitario
nazionale di tutte le funzioni sanitarie svolte dal Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento della giustizia
minorile del Ministero della giustizia, e si e' esplicitamente fatto
carico del contenimento della spesa pubblica, stabilendo: a) il
trasferimento delle risorse finanziarie complessive al Fondo
sanitario nazionale per il successivo riparto tra le Regioni e le
Province autonome; b) i criteri per la ripartizione delle stesse tra
le Regioni e le Province (quantificandole con riferimento agli
esercizi finanziari a venire fino a quello del 2010 e finanche
prevedendone la progressiva traslazione economica dal bilancio del
Ministero della giustizia a quello della salute); c) il riordino di
un intero comparto di spesa (il rapporto di lavoro dei medici
operanti nel sistema penitenziario).
Il d.P.C.m. 1° aprile 2008 ha poi dato attuazione a tale
novazione meramente soggettiva del rapporto, disponendo
esplicitamente la persistente applicazione al personale «incaricato»
del regime dettato dalla legge n. 740 del 1970.
Al contrario, la norma regionale censurata, disponendo lo stabile
inquadramento dei medici incaricati nei ruoli della Regione, ha di
fatto trasformato, all'interno della Regione Calabria, rapporti
parasubordinati in rapporti di lavoro subordinato e a tempo
indeterminato.
Tale disciplina e' chiaramente lesiva delle competenze
legislative statali in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
Invero, come chiarito di recente da questa Corte, spetta al
legislatore statale il compito di evitare l'aumento incontrollato
della spesa sanitaria (sentenza n. 203 del 2008) e di effettuare un
bilanciamento tra l'esigenza di garantire egualmente a tutti i
cittadini il diritto fondamentale alla salute, nella misura piu'
ampia possibile, e quella di rendere compatibile la spesa sanitaria
con la limitatezza delle disponibilita' finanziarie che e' possibile
ad essa destinare (sentenza n. 94 del 2009).
Contravvenendo a tali principi, la norma censurata si e' posta in
contrasto con il citato art. 2, comma 283, della legge finanziaria
per il 2008, che si limita a trasferire la titolarita' del rapporto
di lavoro dal Servizio sanitario nazionale a quello regionale e che
costituisce principio fondamentale della legislazione dello Stato in
materia. D'altra parte, la stessa norma, determinando la costituzione
di nuovi rapporti di lavoro a tempo indeterminato, ha causato un
considerevole aggravio di oneri finanziari a carico della Regione e,
in definitiva, del Servizio sanitario nazionale.
4. - Il Presidente del Consiglio ricorre anche contro gli
articoli 7, 8 e 9 della legge Regione Calabria n. 1 del 2009.
Tali norme dispongono tutte l'inquadramento in ruolo, con
contratti a tempo indeterminato, di diverse categorie di personale
sanitario incaricato, che in precedenza non risultavano stabilizzati:
l'art. 7 dei medici incaricati dell'emergenza sanitaria, gli artt. 8
e 9 dei medici titolari, in virtu' di convenzione, della «continuita'
assistenziale» e della «Medicina dei Servizi».
In particolare, l'art. 7 dispone che «ai sensi del combinato
disposto di cui all'art. 8, comma 1-bis del d.lgs. 31 dicembre 1992,
n. 502, e successive modifiche ed integrazioni e dell'Accordo
collettivo nazionale della medicina generale del 23 marzo 2005, la
Regione provvede all'inquadramento in ruolo dei medici a tempo
indeterminato, attualmente incaricati nell'emergenza sanitaria,
previo giudizio di idoneita' secondo le procedure di cui al decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 12 dicembre 1992, n. 502, a
condizione che gli stessi abbiano maturato almeno cinque anni di
attivita' a regime di convenzione, di cui almeno tre
nell'emergenza.»; il successivo art. 8, comma 1, sancisce che «i
medici titolari di continuita' assistenziale in servizio alla data di
entrata in vigore della presente legge ed utilizzati in attivita'
diverse, da almeno tre anni presso le Aziende sanitarie della
Regione, possono chiedere, entro 60 giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, di essere inquadrati nel relativo posto
in organico, previo giudizio di idoneita' ove gia' non esperito»;
l'art. 9, infine, dispone che «i medici della Medicina dei servizi
risultati idonei ed inseriti negli elenchi di cui ai decreti
dirigenziali n. 17301 del 17 novembre 2005 e n. 12611 del 6 ottobre
2006 del Dipartimento regionale tutela della salute sono inquadrati
in ruolo, nei posti in atto occupati nelle aree previste dal decreto
dirigenziale n. 416 del 17 luglio 2000 dello stesso Dipartimento».
Secondo il Presidente del Consiglio, le disposizioni censurate
investirebbero due diversi ambiti materiali. Da un lato, esse
costituirebbero espressione della funzione di coordinamento della
finanza pubblica; dall'altro, afferirebbero alla tutela della salute,
materie, entrambe, oggetto di potesta' legislativa concorrente di
Stato e Regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Da cio'
conseguirebbe che, vertendosi in materie di legislazione concorrente,
lo Stato sarebbe legittimato a porre principi fondamentali, come tali
vincolanti per le Regioni e per le Province autonome. Tali principi,
stabiliti dalla legislazione statale in materia, sarebbero stati
violati dalle disposizioni censurate e segnatamente, in materia di
tutela della salute, quello dettato dall'art. 8, comma 1-bis, del
d.lgs. n. 502 del 1992, e, in materia di coordinamento della finanza
pubblica, quello dettato dall'art. 1, comma 565, della legge n. 296
del 2006 (legge finanziaria 2007).
Le medesime disposizioni regionali contrasterebbero, altresi',
con i principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento
della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97, Cost., in
quanto eludono - al di fuori dei casi espressamente contemplati
dall'art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992 - il principio
di eguaglianza dei cittadini ed il principio del concorso pubblico,
quale strumento di accesso al pubblico impiego.
4.1. - Preliminarmente, deve disattendersi la richiesta, avanzata
dalla difesa della Regione, di dichiarazione di cessazione della
materia del contendere delle questioni sollevate, per effetto della
entrata in vigore della legge regionale 19 marzo 2009, n. 5, la quale
ha aggiunto all'art. 6 della legge censurata un comma 2, secondo cui
«Per il personale della dirigenza del ruolo sanitario si procedera'
ad apposita selezione concorsuale con la riserva fino al 50% dei
posti a favore di quello con rapporto a tempo determinato individuato
ai sensi del comma 1, in possesso dei requisiti previsti dalla
normativa vigente». Invero, la introduzione di tale procedura
concorsuale riguarda una tipologia contrattuale di personale
dirigenziale diversa da quelle oggetto di censura, essendo riferita a
quei dirigenti che avevano stipulato contratti di lavoro, anche di
collaborazione coordinata e continuativa, in data anteriore al 28
settembre 2007.
4.2. - Nel merito, le questioni sollevate sono fondate, con
riferimento all'art. 97 della Costituzione.
Le norme censurate, infatti, prevedendo, ai fini
dell'inquadramento nei ruoli, semplicemente un previo giudizio di
idoneita', si pongono in contrasto con il principio del pubblico
concorso.
Questa Corte ha affermato piu' volte che solo esigenze obiettive,
quali la necessita' di valorizzare le esperienze lavorative maturate
all'interno dell'amministrazione, possono giustificare la validita'
di procedure di selezione diverse rispetto al concorso pubblico, e
solo a condizione che il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione sia assicurato in via alternativa con adeguati
criteri selettivi idonei a garantire la professionalita' dei soggetti
prescelti (v. sentenze n. 9 del 2010, n. 191 del 2007, n. 205 del
2004, n. 34 del 2004, n. 427 del 2007, n. 190 del 2005, n. 517 del
2002 e n. 141 del 1999).
Ebbene, sia nel caso della stabilizzazione dei medici reperiti
per far fronte a situazioni di emergenza, sia nel caso dei medici
titolari di «continuita' assistenziale» di cui al successivo art. 8 e
infine di quelli della medicina dei servizi di cui al censurato art.
9, la legge regionale non prevede idonei requisiti e criteri
selettivi del personale dirigente.
Neppure la disposizione, invocata dalla resistente, dettata
dall'art. 10 della legge regionale censurata - che subordina
l'immissione nei ruoli organici del personale disciplinata da tale
legge al rispetto del vincolo previsto dall'articolo 1, comma 565,
della legge n. 296 del 2006, alla esistenza dei relativi posti in
organico, alla disponibilita' finanziaria, nonche' alle motivate
esigenze per la stabile copertura dei posti - puo' considerarsi
idonea, in assenza di pubblico concorso, a soddisfare le esigenze di
professionalita' del personale medico e dirigente e, quindi, del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione. Essa,
invero, si limita a prevedere una generica e formale clausola di
salvaguardia della procedura dettata dal citato art. 1, comma 565 -
che peraltro e' finalizzata ad assicurare la realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, e non a
garantire la professionalita' del personale da assumere con contratto
stabile - oltre che a ribadire, in modo altrettanto generico, la
necessita' dell'esistenza di obiettive esigenze e della
disponibilita' finanziaria.
La mancata previsione di un valido criterio di scelta dei
soggetti i cui rapporti di collaborazione sono destinati ad essere
stabilizzati fa si' che debba dichiararsi, in riferimento all'art. 97
Cost., l'illegittimita' costituzionale degli artt. 7, 8 e 9 della
legge della Regione Calabria n. 1 del 2009.
4.3. - L'accoglimento del ricorso con riferimento al parametro di
cui all'art. 97 Cost. per tutti e tre gli articoli censurati
determina l'assorbimento delle altre censure.