Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 22, quarto e
quinto comma, della legge 11 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale), promosso dal Giudice di pace di Milano nel
procedimento vertente tra F.M. e il Comune di Segrate con ordinanza
del 28 ottobre 2008, iscritta al n. 170 del registro ordinanze 2010 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, 1ª serie
speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 1° dicembre 2010 il Giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto in fatto
1. - Il Giudice di pace di Milano, sezione II, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale, con ordinanza del 28
ottobre 2008 (reg. ord. n. 170 del 2010), in relazione agli artt. 3,
24 e 113 della Costituzione, dell'art. 22, quarto e quinto comma,
della legge 11 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
nella parte in cui pone a carico del ricorrente l'onere di eleggere
domicilio nel luogo in cui ha sede il giudice adito e stabilisce che,
in difetto, le comunicazioni al medesimo avvengano mediante semplice
deposito presso la cancelleria.
2. - L'art. 22, quarto comma, della legge n. 689 del 1981,
prevede che, nel caso di opposizione a sanzioni amministrative, «il
ricorso deve contenere altresi', quando l'opponente non abbia
indicato un suo procuratore, la dichiarazione di residenza o
l'elezione di domicilio nel comune dove ha sede il giudice adito». Il
successivo quinto comma dispone che «se manca l'indicazione del
procuratore oppure la dichiarazione di residenza o l'elezione di
domicilio, le notificazioni al ricorrente vengono eseguite mediante
deposito in cancelleria».
3. - Il giudice rimettente riporta che il ricorrente nel giudizio
principale, con atto depositato in data 30 ottobre 2007 presso
l'Ufficio del Giudice di pace di Milano, ha proposto opposizione al
verbale della Polizia Locale di Segrate n. 27888/2007-R22935 del 3
settembre 2007, notificatogli il 24 settembre 2007, a seguito di
violazione dell'art. 146, comma 3, del decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285 (Nuovo Codice della Strada). L'opponente, residente ad
Antegnate (Bergamo), non ha eletto domicilio in Milano e, pertanto,
la comunicazione di fissazione dell'udienza e' stata effettuata - ai
sensi dell'art. 22, quinto comma, della legge n. 689 del 1981 -
mediante deposito nella cancelleria dell'Ufficio del Giudice di pace
di Milano, sezione IV. All'udienza del 4 aprile 2008 e' comparso il
ricorrente, ma non si e' presentato il Comune opposto che, con atto
depositato in cancelleria, ha chiesto un rinvio della causa. Il
giudice ha quindi fissato una nuova udienza al 4 ottobre 2008, con
avviso al Comune non presente. L'8 luglio 2008 la causa e' stata
riassegnata al Giudice di pace della sezione II, odierno rimettente,
che ha fissato altra udienza per il 28 ottobre 2008. Il provvedimento
e' stato regolarmente notificato al Comune, mentre e' stato
comunicato al ricorrente mediante il solo deposito in cancelleria.
All'udienza del 28 ottobre 2008 si e' presentato il rappresentante
del Comune opposto, ma non e' comparso il ricorrente.
3.1. - Il giudice a quo rileva, innanzitutto, che il cambiamento
del magistrato investito del giudizio, per di piu' appartenente ad
altra sezione, ha reso ancor piu' problematica ed aleatoria la
possibilita' per il ricorrente di essere tempestivamente a conoscenza
dell'avvenuto deposito ed ancor maggiore la conseguente difficolta' a
farsi parte attiva presso la cancelleria, diversa da quella a lui
nota. Il giudice rimettente sottolinea, inoltre, che la mancata
comparazione del ricorrente riproduce un comportamento assenteista
pressoche' costante a fronte della comunicazione del provvedimento di
convocazione con semplice deposito presso la cancelleria e legittima
la supposizione che tale assenza si debba ricondurre proprio alla
difficolta' spesso insormontabile di pervenire a conoscenza della
comunicazione della data di udienza, considerando di fatto anche
l'imprevedibilita' dei tempi di deposito del provvedimento.
3.2. - In ordine alla rilevanza, il giudice rimettente osserva
che il dubbio di legittimita' costituzionale dell'art. 22, quarto e
quinto comma, della legge n. 689 del 1981, e' determinante agli
effetti del giudizio. Quest'ultimo, infatti, «dipende dai diversi
elementi di prova di cui il giudice potrebbe disporre a seconda che
sia o meno affermata l'illegittimita' costituzionale delle norme
considerate, per la parte a carico del ricorrente stesso, posto
nell'impossibilita' concreta di proporli laddove si ritenga legittima
la sua convocazione mediante la sola comunicazione in cancelleria».
Ad avviso del giudice rimettente, nel caso di specie, per la mancata
notifica della sostituzione del giudice, con l'avviso di udienza in
data modificata, l'opponente non si e' presentato e non ha sviluppato
le proprie difese, mentre, dall'altra parte, il Comune opposto non ha
prodotto alcunche' da cui desumere l'illegittimita' o meno della
sanzione impugnata. Secondo il giudice a quo, mancherebbero, dunque,
i presupposti per una corretta pronuncia di merito.
3.3 - Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente premette che, in base all'interpretazione prevalente
dell'art. 22, quarto e quinto comma, della legge n. 689 del 1981, la
comunicazione in cancelleria e' legittima ogni volta che non sia
stato indicato alcun indirizzo di residenza o domicilio nel luogo
dove ha sede il giudice adito. Secondo il giudice a quo, inoltre,
sarebbe gia' stata esclusa la illegittimita' costituzionale delle
norme censurate (con l'ordinanza n. 391 del 2007), talche' non vi
sarebbe alcuna violazione della Costituzione laddove sia prevista una
diversa forma di comunicazione fra la pubblica amministrazione, da un
lato, e i cittadini, dall'altro, trattandosi di materia riservata
alla libera valutazione discrezionale del legislatore. Al giudice
rimettente sarebbe quindi precluso adottare altro criterio di
applicazione delle norme in questione, come quello che riconosca la
possibilita' di attuare la notifica mediante deposito presso la
cancelleria solo nell'ipotesi in cui l'opponente non abbia indicato
in assoluto alcun luogo di residenza o di domicilio e non quando
abbia, invece, dichiarato la propria residenza in altro Comune.
Il giudice a quo, tuttavia, asserisce di proporre la questione di
legittimita' costituzionale in termini che non sono ancora stati
sottoposti all'esame di questa Corte. Secondo il giudice rimettente,
l'art. 22, quarto e quinto comma, della legge n. 689 del 1981,
lederebbe il principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alla
legge e nell'esercizio del loro diritto di tutela giudiziaria nei
confronti di qualsiasi atto della pubblica amministrazione (artt. 3,
24 e 113 Cost.), in quanto comporterebbe «una sperequazione fra
coloro che risiedono o possono eleggere domicilio - di regola presso
un difensore o procuratore legale» nel comune dove ha sede il giudice
adito «e coloro che tale possibilita' non hanno». Tale disparita'
contrasterebbe con il principio di uguaglianza perche' introdurrebbe
«un elemento discriminatorio e privo di qualunque giustificazione
progettuale del legislatore, proprio fra i singoli cittadini». Ne' vi
sarebbe altra spiegazione razionale, ad avviso del giudice a quo,
data la possibilita' per gli uffici di porre in essere altre forme di
comunicazione alternative, quali l'uso di telefono, fax, internet,
attualmente previsti e utilizzati nelle cause civili. Peraltro, il
giudice rimettente rileva che una simile soluzione non sarebbe
consentita nel caso delle opposizioni a sanzioni amministrative,
trattandosi di materia regolata con norme a carattere eccezionale e,
percio', non interpretabili in via analogica o con applicazione
estensiva delle norme generali. La normativa censurata, dunque,
secondo il giudice a quo, sarebbe irragionevole, perche' non contiene
alcuna spiegazione a giustificazione del diverso trattamento dei
cittadini, ma e' basata soltanto sul fatto della residenza o della
possibilita' di eleggere o meno domicilio dove ha sede il giudice
adito. Ne' sarebbe invocabile la discrezionalita' del legislatore, in
quanto si risolverebbe in puro arbitrio, inammissibile per i principi
della Costituzione, «che prevede l'impegno dello Stato a rimuovere
gli ostacoli che si frappongono all'uguaglianza dei cittadini».
L'art. 22, quarto e quinto comma, della legge n. 689 del 1981,
dunque, imponendo modalita' di ricorso al giudice ordinario in
condizioni differenziate per le diverse categorie di cittadini, con
riferimento a situazioni di fatto che «ostacolano ad alcuni e non ad
altri l'esercizio del loro diritto di tutela giurisdizionale»,
violerebbe gli artt. 3, 24 e 113 Cost.
4. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale sia
dichiarata infondata.
La difesa dello Stato rileva che questa Corte e' gia' stata
investita in passato delle questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981, in termini analoghi a
quelli contenuti nell'ordinanza di rimessione del presente giudizio,
optando per l'inammissibilita' di tale questione. In particolare, con
riferimento all'art. 3 Cost., la Corte ha affermato che «le
differenze riscontrabili fra la disciplina delle notificazioni alla
parte che non nomina un procuratore ed a quella costituita a mezzo di
procuratore legale rispecchiano le differenze esistenti fra la
situazione del soggetto che sceglie di difendersi personalmente, ed
e' percio' interessato a seguire gli sviluppi di un'unica vicenda
processuale e la situazione del soggetto che, avendo optato per
l'assistenza di un legale, ha diritto di attendersi che quest'ultimo
sia in grado di svolgere efficacemente l'attivita' professionale in
sua difesa» (ordinanza n. 42 del 1988). Con riguardo al diritto di
difesa, inoltre, questa Corte ha precisato che «il regime di
notificazione previsto dalla norma impugnata non rende ne'
impossibile, ne' eccessivamente gravoso l'esercizio del diritto di
difesa, ma si inserisce razionalmente nell'ambito di una normativa
diretta a snellire e a semplificare le procedure relative alle
infrazioni di lieve entita' "depenalizzate"» (ordinanza n. 42 del
1988).
L'Avvocatura generale dello Stato osserva, infine, che, questa
Corte avrebbe rilevato che una analoga disciplina per la notifica dei
provvedimenti e' prevista in disposizioni di contenuto similare,
anche per altri procedimenti, tanto da poter affermarsi che tale
assetto rappresenta un dato dell'ordinamento variabile in relazione a
diversi modelli procedimentali su cui non e' possibile operare
muovendo da una singola norma e valutando, all'interno del quadro
sistematico complessivo, una singola ratio, dovendo, pertanto,
riconoscersi che si tratta di materia riservata alla discrezionalita'
del legislatore (sentenza n. 431 del 1992).
Considerato in diritto
1. - Con ordinanza del 28 ottobre 2008, il Giudice di pace di
Milano, sezione II, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, in relazione agli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione, dell'art. 22, quarto e quinto comma, della legge 11
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in
cui pone a carico del ricorrente l'onere di eleggere domicilio nel
luogo in cui ha sede il giudice adito e stabilisce che, in difetto,
le comunicazioni al medesimo avvengano mediante semplice deposito
presso la cancelleria.
1.1. - La normativa censurata riguarda le modalita' delle
notificazioni al ricorrente che abbia proposto opposizione a sanzione
amministrativa. L'art. 22, quarto comma, della legge n. 689 del 1981,
prevede che «il ricorso deve contenere altresi', quando l'opponente
non abbia indicato un suo procuratore, la dichiarazione di residenza
o la elezione di domicilio nel comune dove ha sede il giudice adito».
Il successivo quinto comma stabilisce che «se manca l'indicazione del
procuratore oppure la dichiarazione di residenza o la elezione di
domicilio, le notificazioni al ricorrente vengono eseguite mediante
deposito in cancelleria».
1.2. - Secondo il giudice rimettente, l'art. 22, quarto e quinto
comma, della legge n. 689 del 1981, lederebbe il principio di
uguaglianza dei cittadini in ordine al loro esercizio del diritto di
tutela giudiziaria nei confronti di qualsiasi atto della pubblica
amministrazione, in quanto comporterebbe «una sperequazione fra
coloro che risiedono o possono eleggere domicilio - di regola presso
un difensore o procuratore legale» nel comune dove ha sede il giudice
adito «e coloro che tale possibilita' non hanno». Ad avviso del
giudice a quo, pertanto, la normativa censurata sarebbe
irragionevole, perche' non contiene alcuna spiegazione a
giustificazione del diverso trattamento dei cittadini, ma e' basata
soltanto sul fatto della residenza o della possibilita' di eleggere o
meno domicilio dove ha sede il giudice adito. L'art. 22, quarto e
quinto comma, della legge n. 689 del 1981, sostiene il rimettente,
imponendo modalita' di ricorso al giudice ordinario in condizioni
differenziate per le diverse categorie di cittadini, con riferimento
a situazioni di fatto che ostacolano l'esercizio della tutela
giurisdizionale, violerebbe gli artt. 3, 24 e 113 Cost.
2. - La questione e' fondata.
2.1. - Il procedimento giurisdizionale di opposizione alle
sanzioni amministrative, regolato in via generale dagli artt. 22 e 23
della legge n. 689 del 1981, si caratterizza «per una semplicita' di
forme del tutto peculiare, all'evidenza intesa a rendere il piu'
possibile agevole l'accesso alla tutela giurisdizionale nella
specifica materia» (sentenza n. 98 del 2004). Una volta introdotto il
giudizio (art. 22, terzo comma), «l'opponente - cui e' data facolta'
di stare in giudizio personalmente (art. 23, quarto comma) - non e'
infatti gravato da alcun ulteriore incombente al fine della
instaurazione del contraddittorio, essendo fatto carico alla
cancelleria di provvedere alla notificazione alle parti del ricorso
stesso e del decreto del giudice contenente la fissazione
dell'udienza di comparizione (art. 23, secondo comma). All'udienza i
mezzi di prova necessari sono disposti dal giudice anche d'ufficio e
la citazione dei testimoni - cui pure si provvede d'ufficio, cosi'
come ad ogni comunicazione e notificazione nel corso del processo
(art. 23, nono comma) - puo' essere disposta anche senza formulazione
di capitoli (art. 23, sesto comma)» (cosi' ancora la sentenza n. 98
del 2004).
2.2. - In tale contesto, l'art. 22, quarto e quinto comma, della
legge n. 689 del 1981, detta modi di notificazione differenziati. Se,
infatti, l'opponente non ha dichiarato la propria residenza, ne' ha
eletto domicilio nel comune dove ha sede il giudice adito, le
notificazioni al ricorrente sono eseguite mediante deposito in
cancelleria. Se, invece, l'opponente ha dichiarato di risiedere o ha
eletto domicilio nel comune sede del giudice adito, le notificazioni
sono effettuate, a cura della cancelleria (ai sensi dell'art. 23,
nono comma , della legge n. 689 del 1981), secondo le norme del
codice di procedura civile.
Tale differenziazione rappresenta, in contrasto con la
semplificata struttura processuale degli art. 22 e 23 della legge n.
689 del 1981, un fattore di dissuasione anche di natura economica
dall'utilizzo del mezzo di tutela giurisdizionale, in considerazione
tra l'altro dei costi, del tutto estranei alla funzionalita' del
giudizio, che l'intervento personale puo' comportare nei casi,
certamente non infrequenti, in cui il foro dell'opposizione non
coincida con il luogo di residenza dell'opponente, come questa Corte
ha gia' affermato nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981 nella parte in cui non
consente l'utilizzo del servizio postale per la proposizione
dell'opposizione (sentenza n. 98 del 2004). La normativa censurata,
pertanto, produce una sperequazione fra coloro che risiedono nel
comune dove ha sede il giudice adito e coloro che risiedono altrove,
con conseguente limitazione del diritto di difesa, in violazione
degli artt. 3 e 24 Cost.
2.3. - Questa Corte ha ritenuto legittimo l'art. 22, quarto e
quinto comma, della legge n. 689 del 1981 (da ultimo, ordinanza n.
391 del 2007).
Tuttavia, da un lato, la questione, nel presente giudizio, e'
stata prospettata in termini nuovi, in quanto non era stata ancora
lamentata, dinanzi a questa Corte, la discriminazione tra cittadini,
determinata dalle disposizioni censurate, «basata soltanto sul fatto
della residenza o della possibilita' di eleggere o meno domicilio
dove ha sede il giudice adito».
Dall'altro lato, in considerazione dei mutamenti intervenuti
recentemente nei sistemi di comunicazione, il legislatore ha
modificato il quadro normativo riguardante le notificazioni. Il
decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193 (Interventi urgenti in materia
di funzionalita' del sistema giudiziario), convertito in legge 22
febbraio 2010, n. 24, ha inserito, infatti, un nuovo articolo - il
149-bis - nella sezione IV «Delle comunicazioni e delle
notificazioni» del libro I del codice di procedura civile. Tale
articolo, intitolato «Notificazione a mezzo posta elettronica»,
prevede che «Se non e' fatto espresso divieto dalla legge, la
notificazione puo' eseguirsi a mezzo posta elettronica certificata,
anche previa estrazione di copia informatica del documento cartaceo»
(primo comma). Successivamente, la legge 29 luglio 2010, n. 120
(Disposizioni in materia di sicurezza stradale), ha emendato, tra
l'altro, l'art. 204-bis del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285 (Nuovo codice della strada), relativo al ricorso al giudice di
pace avverso sanzioni amministrative e pecuniarie comminate per
illeciti previsti dal codice della strada. In base al nuovo comma 3,
«il ricorso e il decreto con cui il giudice fissa l'udienza di
comparizione sono notificati, a cura della cancelleria, all'opponente
o, nel caso sia stato indicato, al suo procuratore, e ai soggetti di
cui al comma 4-bis, anche a mezzo di fax o per via telematica
all'indirizzo elettronico comunicato ai sensi dell'articolo 7 del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13
febbraio 2001, n. 123» (si tratta del «Regolamento recante disciplina
sull'uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile,
nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti»).
Le recenti modifiche del quadro normativo mostrano un favor del
legislatore per modalita' semplificate di notificazione, divenute
possibili grazie alla diffusione delle comunicazioni elettroniche.
Tale orientamento si rintraccia anche nella disciplina legislativa
del procedimento amministrativo, la quale prevede diverse norme per
la comunicazione personale agli interessati, da eseguire a cura del
responsabile del procedimento, anche con strumenti telematici (artt.
3-bis, 6, 7, 8 e 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 «Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi»). La modifica dell'art. 204-bis
del codice della strada, inoltre, ha avuto il chiaro intento di porre
rimedio al problema lamentato dal giudice rimettente, consistente nel
«pressoche' costante comportamento assenteista» dell'opponente a
fronte della comunicazione del provvedimento di convocazione con
deposito presso la cancelleria, previsto dall'art. 22 della legge n.
689 del 1981.
2.4. - In conclusione, sia lo sviluppo tecnologico e la crescente
diffusione di nuove forme di comunicazione, sia l'evoluzione del
quadro legislativo, hanno reso irragionevole l'effetto
discriminatorio determinato dalla normativa censurata, che contempla
il deposito presso la cancelleria quale unico modo per effettuare
notificazioni all'opponente che non abbia dichiarato residenza o
eletto domicilio nel comune sede del giudice adito ne' abbia indicato
un suo procuratore. L'art. 22, quarto e quinto comma, della legge n.
689 del 1981, pertanto, viola gli artt. 3 e 24 Cost., nella parte in
cui non prevede, a richiesta del ricorrente, modi di notificazione
ammessi a questo fine dalle norme statali vigenti, alternativi al
deposito presso la cancelleria.
3. - Resta assorbito ogni altro profilo di censura.