Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge 7 aprile 2010, n. 51 (Disposizioni in materia di impedimento a
comparire in udienza) promossi dal Tribunale di Milano, sezione I
penale e sezione X penale, con ordinanze del 19 e del 16 aprile 2010
e dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Milano con ordinanza del 24 giugno 2010, rispettivamente iscritte ai
nn. 173, 180 e 304 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 24 e 41, 1ª serie speciale,
dell'anno 2010.
Visti gli atti di costituzione di S.B. nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2011 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Niccolo' Ghedini e Piero Longo per S.B. e gli
avvocati dello Stato Michele Dipace e Maurizio Borgo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Milano, sezione I penale, con ordinanza del
19 aprile 2010 (reg. ord. n. 173 del 2010), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 1, commi 1, 3 e 4, della
legge 7 aprile 2010, n. 51 (Disposizioni in materia di impedimento a
comparire in udienza), per violazione dell'art. 138 della
Costituzione.
1.1. - Il collegio rimettente riferisce che la difesa
dell'imputato nel giudizio principale ha dedotto e documentato, per
l'udienza del 12 aprile 2010, un legittimo impedimento a comparire,
consistente nell'impegno dell'imputato stesso a svolgere, nella sua
qualita' di Presidente del Consiglio dei ministri, un viaggio di
Stato. Il Tribunale riporta inoltre che, a fronte della richiesta di
ulteriori date utili per la prosecuzione del giudizio, la difesa
dell'imputato, ai sensi della disciplina censurata, ha formulato
richiesta di rinvio al 21 luglio 2010, producendo attestazione del
Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri di
impedimento continuativo dell'imputato motivato mediante riferimento
esemplificativo a plurime attivita' governative da svolgere nel
periodo intercorrente fra il 9 aprile e il 21 luglio 2010.
Il giudice a quo espone che il pubblico ministero si e' opposto
alla richiesta di rinvio, sulla base di una interpretazione logica e
sistematica della disciplina censurata, tale da consentire al giudice
di valutare l'assolutezza dell'impedimento a comparire dedotto dal
Presidente del Consiglio dei ministri. In particolare, secondo
l'interpretazione proposta dal pubblico ministero, «la mera
attestazione di un impegno continuativo e correlato all'esercizio
delle funzioni» indicate dalla disciplina censurata «non
precluderebbe al giudice l'accertamento della sussistenza in concreto
dell'assoluto impedimento a comparire dell'imputato per il periodo
indicato nell'attestazione» stessa. In subordine, secondo quanto
riferisce il Tribunale rimettente, il pubblico ministero ha dedotto
l'illegittimita' costituzionale della norma censurata, nell'ipotesi
in cui essa dovesse intendersi come preclusiva di un sindacato del
giudice in ordine alla sussistenza in concreto del legittimo
impedimento del Presidente del Consiglio dei ministri.
Ad avviso del giudice a quo, l'interpretazione del pubblico
ministero non puo' essere condivisa, in quanto la disciplina
censurata qualifica come legittimo impedimento, ai sensi dell'art.
420-ter del codice di procedura penale, «non solo le varie
attribuzioni previste dalle leggi o dai regolamenti con riguardo alla
funzione ministeriale», ma anche le relative «attivita' preparatorie
e consequenziali», nonche' ogni «attivita' comunque coessenziale alle
funzioni di governo», imponendo, inoltre, il rinvio del processo ove
la Presidenza del Consiglio dei ministri «attesti che l'impedimento
e' continuativo e correlato» allo svolgimento delle suddette
funzioni.
Alla luce di tali circostanze, il Tribunale rimettente ritiene
che la disciplina censurata non si limiti «ad integrare la previsione
di cui all'art. 420-ter del c.p.p.», introducendo «casi ulteriori di
legittimo impedimento legati a situazioni specificamente individuate»
e tipizzando «taluni atti o attivita' di governo come integranti la
fattispecie legale di impedimento», ma sostanzialmente identifichi
l'intera attivita' di governo «(peraltro mediante un meccanismo di
autocertificazione) con l'assoluta impossibilita' a comparire». Cio'
si traduce, ad avviso del giudice a quo, nella privazione del
potere-dovere del giudice di verificare la sussistenza
dell'impedimento con riferimento ad uno specifico impegno correlato
alla singola udienza. In altri termini - osserva ancora il collegio
rimettente - la definizione di legittimo impedimento di cui alla
disciplina censurata e' talmente ampia e generica da risolversi in
una «presunzione assoluta di impedimento», considerata quale
situazione legata non gia' ad un «fatto contingente», ma ad uno
«status permanente», con conseguente venir meno della possibilita'
del giudice di accertare la «sussistenza in concreto»
dell'impedimento stesso.
L'impossibilita' di seguire l'interpretazione proposta dal
pubblico ministero rende rilevante, ad avviso del Tribunale
rimettente, la questione di legittimita' costituzionale della
disciplina censurata. Secondo il giudice a quo, tale questione
sarebbe non manifestamente infondata, dal momento che «le
disposizioni in esame, introducendo una presunzione iuris et de iure
di impedimento continuativo per un lungo periodo di tempo connessa
alle funzioni di governo si sostanziano in una norma di status
derogatoria dell'ordinaria giurisdizione e dunque in una prerogativa
che richiede una copertura costituzionale».
Ad avviso del Tribunale rimettente, infatti, la disciplina
censurata, stabilendo a priori e in modo vincolante che la
titolarita' e l'esercizio di funzioni pubbliche costituiscono sempre
legittimo impedimento per rilevanti periodi di tempo, prescindendo da
qualsiasi valutazione del caso concreto, si tradurrebbe nella
«statuizione di una vera e propria prerogativa dei titolari delle
cariche pubbliche diretta a tutelarne non gia' il diritto di difesa
nel processo bensi' lo status o la funzione», realizzandosi, in tal
modo, «la medesima situazione gia' analizzata dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 262 del 2009». Inoltre, secondo il
giudice a quo, la circostanza che la stessa legge censurata indichi
espressamente la propria «funzione di legge ponte», in vista della
successiva entrata in vigore di una organica disciplina
costituzionale delle prerogative del Presidente del Consiglio dei
ministri e dei ministri, ne renderebbe esplicita «la ratio di
anticipazione di una disciplina innovativa in una materia che deve
essere necessariamente introdotta con procedimento costituzionale» e
confermerebbe, quindi, la violazione dell'art. 138 Cost.
1.2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale
sollevata sia dichiarata non fondata.
1.2.1. - Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il giudice a
quo deduce l'illegittimita' costituzionale della disciplina censurata
erroneamente presupponendo che essa introduca una prerogativa o
immunita' in favore del Presidente del Consiglio dei ministri e dei
ministri, cio' che, per pacifica giurisprudenza costituzionale,
potrebbe avvenire solo mediante legge costituzionale. In realta', ad
avviso della difesa dello Stato, la finalita' delle disposizioni
oggetto di censura, come emergerebbe anche dai lavori preparatori,
sarebbe quella di «identificare normativamente le attivita',
esercitate da soggetti che rivestono cariche pubbliche di rilievo
costituzionale, che costituiscono impedimento a comparire nelle
udienze del procedimento penale nel quale risultano imputati». Tali
disposizioni - osserva l'Avvocatura generale dello Stato - sono
quindi dirette ad integrare la disciplina generale contenuta
nell'art. 420-ter cod. proc. pen. e a «tipizzare gli atti, o meglio
le attivita' di governo, che si traducono in altrettante fattispecie
di legittimo impedimento». Simile tipizzazione legislativa si
rivelerebbe necessaria, secondo il punto di vista della difesa dello
Stato, allo scopo di adattare le soluzioni indicate da questa Corte
con riferimento all'impedimento a comparire dei membri del Parlamento
(sentenza n. 225 del 2001, secondo cui in particolare il giudice «ha
l'onere di programmare il calendario delle udienze in modo da evitare
coincidenze con i giorni di riunione degli organi parlamentari») alla
diversa fattispecie del legittimo impedimento del Presidente del
Consiglio dei ministri e dei ministri, le cui attivita', rispetto a
quelle dei parlamentari, «si svolgono con modalita' e cadenze
temporali [...] piu' eterogenee e non facilmente preventivabili» e
sono «piu' soggett[e] a variazioni, atteso che l[e] stess[e] dev[ono]
tenere conto di svariate evenienze». L'intervento legislativo della
cui legittimita' si dubita, secondo la difesa dello Stato, sarebbe
dunque rivolto a tipizzare, anche a fini di certezza del diritto e
allo scopo di evitare divergenti interpretazioni giurisprudenziali,
«le ipotesi in cui lo svolgimento dell'attivita' governativa rende
assolutamente impossibile, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
ai Ministri», la comparizione in giudizio, in quanto essa
precluderebbe «lo svolgimento di attivita' istituzionali non
delegabili».
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene, inoltre, che la
disciplina censurata, a differenza della legge 23 luglio 2008, n. 124
(Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei
confronti delle alte cariche dello Stato), non determini «in via
automatica» la sospensione del processo. In primo luogo, essa si
limiterebbe a consentire all'imputato di ottenere, «volta per volta»,
il rinvio dell'udienza. In secondo luogo, le funzioni di governo in
grado di giustificare la richiesta di rinvio troverebbero un
«esplicito fondamento normativo in fonti di rango primario o
secondario» espressamente richiamate, o sarebbero comunque
«adeguatamente determinate e agevolmente individuabili atteso il loro
carattere strettamente strumentale rispetto a quelle specificamente
indicate con il richiamo delle rispettive fonti normative» (attivita'
preparatorie, consequenziali o comunque coessenziali alle funzioni di
governo). Infine, il giudice non sarebbe privato del potere di
accertare «la sussistenza in concreto» del legittimo impedimento,
perche' egli potrebbe comunque valutare «se l'attivita' governativa
dedotta quale legittimo impedimento rientri fra le ipotesi previste
dalle disposizioni» censurate. Al giudice, pertanto, resterebbe solo
precluso il potere di «sindacare se le attivita' istituzionali
indicate» da tali disposizioni siano, «una volta provatane in fatto
l'esistenza, causa di legittimo impedimento»: se cosi' non fosse, si
avrebbe, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, un
inammissibile sindacato del giudice penale sulle ragioni politiche
sottese all'esercizio delle attivita' istituzionali degli organi
costituzionali.
La difesa dello Stato esclude, quindi, che la disciplina
censurata costituisca, come invece affermato dal giudice a quo, una
prerogativa o immunita' tale da richiedere copertura costituzionale.
Si tratterebbe, invece, di un intervento legislativo di «modulazione»
dell'istituto generale del legittimo impedimento, che, in definitiva:
«non comporta esenzione dalla giurisdizione penale»; «non prevede una
sospensione generale e automatica del procedimento penale»; «ha,
quale unico effetto processuale, quello del rinvio del processo ad
altra udienza su richiesta di parte»; prevede un rinvio che «non ha
una durata indeterminata» e, nell'ipotesi di impedimento
continuativo, comunque «non puo' essere superiore a sei mesi»; «non
comporta una presunzione assoluta di legittimo impedimento, ma
soltanto l'indicazione di categorie di attivita' istituzionali che
possono comportare la richiesta del rinvio dell'udienza a tutela del
diritto di difesa dell'imputato in coerenza con l'esercizio dei
propri doveri costituzionali»; «contiene un ragionevole bilanciamento
dei due valori costituzionali, quello dell'esercizio della
giurisdizione e quello dell'esercizio delle attivita'
politico-istituzionali dei membri del Governo, senza far prevalere
l'uno sull'altro e soprattutto senza sacrificarne nessuno».
Ne' puo' sostenersi, secondo la difesa dello Stato, che il rinvio
effettuato dall'art. 2 della legge n. 51 del 2010 ad una successiva
organica disciplina costituzionale delle prerogative del Presidente
del Consiglio dei ministri e dei ministri dimostri il carattere di
prerogativa di quanto disposto dalla disciplina censurata. Tale
richiamo, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, «vuol
significare soltanto che - correttamente - sara' una legge
costituzionale a disciplinare le vere prerogative dei membri del
Governo», mentre, fino a quel momento, «rimarranno in vigore
specifiche previsioni di legge ordinaria (come quella in esame)
inerenti a specifici aspetti della materia che al concetto di
prerogativa non sono certo riconducibili». Del resto, il disegno di
legge costituzionale effettivamente presentato (A.S. n. 2180, recante
«Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei
confronti delle alte cariche dello Stato»), costituisce, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, un intervento legislativo che ha
un contenuto ben diverso rispetto a quello della disciplina
censurata. Il disegno di legge, infatti, disporrebbe «la sospensione
della giurisdizione nei confronti delle alte cariche dello Stato al
fine di fornire una obiettiva protezione del regolare svolgimento
delle attivita' connesse alla carica stessa». La legge n. 51 del
2010, invece, prevederebbe un impedimento a comparire «in caso di
concomitante esercizio di una o piu' attribuzioni previste dalle
leggi e dai regolamenti» per le alte cariche, senza «sospende[re]
l'esercizio della giurisdizione», ne' «crea[re] un particolare status
giuridico per tale carica», ma limitandosi a disporre un «rinvio
dell'udienza con conseguente sospensione della prescrizione per
l'intera durata del rinvio».
Infine, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la scelta
normativa, «particolarmente stigmatizzata dal giudice a quo», di
attribuire alla Presidenza del Consiglio dei ministri il compito di
attestare la continuativita' e la correlazione con lo svolgimento
delle funzioni governative dell'impedimento del Presidente del
Consiglio dei ministri, troverebbe invece giustificazione «nella
necessita' ed opportunita' di attribuire tale delicato compito ad un
soggetto [...] distinto rispetto al Presidente del Consiglio dei
Ministri coinvolto nel processo penale come imputato», mentre sarebbe
stato «irragionevole» lasciare a quest'ultimo «il compito di
autocertificare che l'impedimento presenta carattere continuativo».
1.2.2. - In data 23 novembre 2010, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato, per il Presidente del Consiglio dei ministri,
memoria illustrativa, ribadendo le ragioni dedotte con l'atto di
intervento e insistendo per l'inammissibilita' e l'infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale sollevata.
La difesa dello Stato deduce l'inammissibilita' della questione
sostenendo, in primo luogo, che l'ordinanza di rimessione non
preciserebbe i fatti del processo a quo, ne' indicherebbe i reati per
i quali esso viene celebrato, in tal modo non permettendo a questa
Corte di valutare la rilevanza della questione, se non violando il
principio di autosufficienza dell'atto di rimessione. Il giudice
rimettente, in secondo luogo, ad avviso della difesa statale, non
avrebbe «spiegato perche' non potesse decidere sulla richiesta di
rinvio dell'udienza, formulata dalla difesa dell'imputato [...] in
quanto quest'ultimo era assolutamente impossibilitato a presenziare
alla medesima udienza per legittimo impedimento concretatesi in
impegni istituzionali specificamente indicati dall'attestazione del
Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri e
facilmente accertabili da parte del Tribunale indipendentemente dalla
risoluzione della pregiudiziale costituzionale avente ad oggetto
l'art. 1, commi 1, 3 e 4, della legge n. 51 del 2010». Secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, quindi, il giudice a quo non
avrebbe fornito alcuna giustificazione in relazione al fatto che
l'istanza difensiva non potesse essere valutata e decisa alla stregua
della disciplina di cui all'art. 420-ter cod. proc. pen. La
questione, pertanto, sarebbe stata proposta non all'esito della
necessaria verifica della sua rilevanza, bensi' «per sindacare la
legittimita' costituzionale di una norma di legge senza fornire la
prova della incidenza della stessa in concreto sul processo in
corso».
Nel merito, la difesa dello Stato ribadisce quanto dedotto
nell'atto di intervento, rimarcando che le disposizioni della legge
n. 51 del 2010 non si discosterebbero dalla logica dell'art. 420-ter
cod. proc. pen., «di cui precisano soltanto alcune fattispecie di
impedimento e pertanto non hanno la finalita' di proteggere la
funzione pubblica, in se' e per se' considerata, creando una
prerogativa ovvero un'immunita' per specifici imputati, ma sono volte
a tutelare il diritto di difesa dell'imputato che in un determinato
periodo di tempo (es. giorno dell'udienza) e' impedito a partecipare
al processo per un proprio impegno istituzionale non prorogabile». La
normativa censurata, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, non
introduce alcuna forma di immunita', ma «specifica, tipizzandola (e,
peraltro, riducendola significativamente)» la portata dell'istituto
dell'impedimento a comparire gia' previsto dall'art. 420-ter cod.
proc. pen. Ne' potrebbe dirsi, sostiene la difesa dello Stato, che si
sia dinanzi a una presunzione iuris et de iure, in base alla quale la
legge n. 51 del 2010 avrebbe privato il giudice del potere di
qualsiasi valutazione con riferimento al caso concreto, dal momento
che «il giudice e' tenuto ad accertare quando ricorrono le ipotesi
previste dall'art. 1, comma 1, della legge e rinviare il processo
solo accertata la sussistenza di tali casi».
1.3. - Si e' costituito in giudizio, con atto depositato in data
5 luglio 2010, l'imputato nel giudizio principale, chiedendo che la
questione di legittimita' costituzionale sollevata sia dichiarata
inammissibile o, comunque, manifestamente infondata.
1.3.1. - L'imputato nel giudizio principale eccepisce,
innanzitutto, l'inammissibilita' della questione sollevata, in
ragione della omessa descrizione della fattispecie oggetto del
giudizio principale, tale da non permettere alla Corte di valutarne
compiutamente la rilevanza. Egli nega che, in relazione alle norme
processuali, risulti attenuato l'obbligo del giudice a quo di
descrivere puntualmente la fattispecie sottoposta al suo esame e
comunque ritiene che, ove pure si volesse aderire a tale tesi, la
mancata descrizione della fattispecie sarebbe, nel caso in esame,
cosi' «drastica» da determinare comunque l'inammissibilita' della
questione. Sostiene la parte privata, infatti, che l'ordinanza di
rimessione: non chiarisce a quali reati si riferisce l'imputazione,
ne' dove e quando gli stessi sarebbero stati commessi, ne' se siano
contestate ipotesi di concorso con altre persone; non fornisce una
puntuale descrizione della «condizione soggettiva che legittima
l'applicazione » della norma censurata; non indica lo stato in cui si
trova il processo che si sta celebrando dinanzi al giudice a quo. Ad
avviso dell'imputato nel giudizio principale, in virtu' del principio
di autosufficienza dell'ordinanza di rimessione, tali elementi, di
cui la Corte «deve avere necessariamente contezza [...] per
comprendere l'impatto che l'applicazione» della disciplina censurata
potrebbe avere sul giudizio principale, neppure potrebbero essere
ricavati «ricorrendo alle deduzioni delle altre parti intervenute, o
alla visione diretta del fascicolo, o, addirittura, a fatti ritenuti
notori».
L'imputato nel giudizio principale, inoltre, deduce, quale
ulteriore ragione di inammissibilita', il difetto della rilevanza in
concreto della questione sollevata dal giudice rimettente, per aversi
la quale sarebbe «necessario che l'interpretazione non costituzionale
della legge, oltre ad essere l'unica possibile, supporti ed orienti
l'applicazione che nel medesimo contesto il giudice si accingerebbe a
farne». Cio' non accadrebbe nel caso in esame, nel quale la difesa
dell'imputato, all'udienza del 12 aprile 2010, da un lato, ha
prospettato un legittimo impedimento per il giorno stesso,
rappresentato da un viaggio di Stato a Washington D.C., negli Stati
Uniti d'America, e, dall'altro lato, ha prodotto attestazione del
Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri di
legittimo impedimento continuativo fino al successivo 21 luglio.
Alla luce di tali circostanze, secondo l'imputato nel giudizio
principale, la rilevanza in concreto difetterebbe per due ragioni.
In primo luogo, la questione sarebbe stata sollevata
«prematuramente rispetto alla necessita' di dare effettiva
applicazione» alla disciplina censurata, in considerazione della
«sussistenza dell'impedimento puntuale, valevole hic et nunc per
l'udienza del 12 aprile 2010, dato dal viaggio di Stato a
Washington». L'imputato nel giudizio principale chiarisce che
l'attestazione della Presidenza del Consiglio dei ministri e' stata
prodotta al solo fine di indicare, per la prosecuzione del giudizio,
i giorni del 21 e del 28 luglio, date che pero' il Tribunale
rimettente non avrebbe neppure preso in considerazione, sollevando
invece direttamente - e quindi prematuramente - la questione di
legittimita' costituzionale della disciplina censurata.
In secondo luogo, l'imputato nel giudizio principale rileva che,
ove pure «si ritenesse che la mera esibizione dell'attestazione [...]
equivalga a una richiesta di applicazione della stessa, pur in
presenza di un legittimo impedimento valido ed operante per il giorno
dell'udienza in cui avviene detta esibizione», tale attestazione si
e' limitata ad indicare un impedimento continuativo per un periodo di
tempo di poco piu' di tre mesi, inferiore quindi al periodo massimo
di sei mesi previsto dalla disciplina censurata. Quest'ultima avrebbe
avuto quindi, nel giudizio a quo, una «applicazione parziale» e la
questione di legittimita' costituzionale avrebbe dovuto essere
formulata in relazione alla disciplina che ha avuto concreta
applicazione, cioe' di una disciplina che produce una sospensione del
dibattimento per tre mesi, mentre il giudice a quo - rileva la parte
privata - «discetta in astratto di "rilevanti periodo di tempo" in
cui potrebbe essere fatto valere il legittimo impedimento».
Nel merito, l'imputato nel giudizio principale ritiene che il
Tribunale rimettente abbia sollevato la questione di legittimita'
costituzionale della disciplina censurata sulla base dell'erroneo
presupposto che essa abbia introdotto un meccanismo che, «al di la'
dell'evocazione del nomen di legittimo impedimento, costituirebbe in
realta' una prerogativa connessa alla carica costituzionale di
Presidente del Consiglio dei ministri e richiederebbe pertanto una
fonte di rango costituzionale».
Innanzitutto, la circostanza su cui il Tribunale rimettente
fonderebbe questo assunto, cioe' l'asseritamente prevista sottrazione
del potere-dovere del giudice di verificare la sussistenza
dell'impedimento, e' negata dall'imputato nel giudizio principale.
Questi infatti osserva come «nulla viet[i] al giudice, al quale venga
esibita l'attestazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri»
di cui alla disciplina censurata, «sia di controllare l'autenticita'
della stessa, sia di chiedere [...] ulteriori precisazioni in merito
all'attivita' di governo che deve essere compiuta», restandogli
soltanto preclusa la possibilita' «di sindacare il merito
dell'attivita' di governo, giudicandola piu' o meno importante e
necessaria», cio' che peraltro contrasterebbe anche con il principio
di separazione dei poteri.
Inoltre, la «facolta' del giudice di entrare nel merito della
fondatezza del legittimo impedimento», ad avviso dell'imputato nel
giudizio principale, non sarebbe «cosi' coessenziale alla natura
stessa dell'istituto» da far escludere che possa rientrare nella
categoria del legittimo impedimento (e non in quella della
prerogativa costituzionale) anche «un'ipotesi di impedimento
qualificato a monte come legittimo da una fonte di rango ordinario,
rispetto al quale il giudice possa solo verificare se si versi o meno
nei casi previsti dalla legge». Ragionando in via analogica,
l'imputato nel giudizio principale ritiene che non potrebbe ritenersi
preclusa al legislatore ordinario «la compilazione di un elenco di
patologie invalidanti in presenza delle quali il giudice fosse
costretto a riconoscere il legittimo impedimento dell'imputato che ne
sia affetto», potendo «disporre accertamenti sulla veridicita' del
certificato», ma senza «sindacare la ragionevolezza della scelta
legislativa di inserire nell'elenco una patologia piuttosto che
un'altra». Una simile disciplina, infatti, «non cancellerebbe la
natura di legittimo impedimento» dell'imputato «affetto da una delle
patologie legislativamente previste, per trasformare questa evenienza
in una prerogativa per quel tipo di malati».
Ad avviso dell'imputato nel giudizio principale, dunque, il
Tribunale rimettente, nel negare che la disciplina censurata preveda
una ipotesi di legittimo impedimento, muoverebbe da un presupposto
giuridico errato e, di conseguenza, evocherebbe un parametro
costituzionale (art. 138 Cost.) non pertinente, dal momento che
«nessuno puo' seriamente dubitare che una tipizzazione da parte del
legislatore di alcuni casi di legittimo impedimento debba e possa
avvenire con legge ordinaria». Quest'ultima - osserva ancora
l'imputato nel giudizio principale - deve realizzare un ragionevole
bilanciamento fra i valori costituzionali in gioco (diritto di difesa
e obbligatorieta' dell'azione penale e ragionevole durata del
processo), che e' oggetto di sindacato da parte della Corte
costituzionale. Ma l'ordinanza di rimessione trascurerebbe
completamente di considerare il profilo della «ragionevolezza del
concreto bilanciamento di interessi operato» dalla disciplina
censurata, rimanendo invece «ancorata al pregiudizio della
"prerogativa dei titolari delle cariche pubbliche diretta a tutelare
non gia' il diritto di difesa del processo bensi' lo status e le
funzioni"».
La tesi che la disciplina censurata introduca una prerogativa
costituzionale sarebbe ulteriormente contraddetta, ad avviso della
parte privata, dal suo carattere temporaneo: una normativa destinata
«a dispiegare i propri effetti nell'ordinamento al piu' per i
diciotto mesi successivi alla sua pubblicazione», infatti, non
potrebbe «integrare una prerogativa costituzionale, a meno di non
voler pensare che le prerogative costituzionali possano avere una
scadenza».
Ne' la tesi della prerogativa costituzionale potrebbe trarre
conforto dalla circostanza che la disciplina censurata «preannuncia
una riforma costituzionale» delle prerogative del Presidente del
Consiglio dei ministri e dei ministri. Secondo l'imputato nel
giudizio a quo, tale argomento, adoperato dal giudice rimettente,
«equipara in modo del tutto arbitrario il contenuto» della normativa
oggetto di censura con quello della futura disciplina costituzionale.
Quest'ultima, secondo l'imputato nel giudizio principale, nel dettare
una disciplina costituzionale organica delle prerogative dei membri
del Governo potra' regolare «anche [...] l'interazione fra le
suddette prerogative e [...] istituti previsti da leggi ordinarie
[...] quali il legittimo impedimento». Ma cio' non significa che le
disposizioni censurate intendano «anticipare a livello di legge
ordinaria gli effetti di una riforma costituzionale». Esse, invece,
secondo la parte privata, risponderebbero allo scopo di «regolare in
modo estremamente equilibrato un lasso di tempo intermedio fra la
mancanza assoluta di una disciplina che si occupi delle eventuali
difficolta' che il Presidente del Consiglio dei ministri e i Ministri
possono trovare a difendersi efficacemente in un processo penale che
li veda imputati e l'approvazione di una legge costituzionale che
ridefinisca lo status di queste cariche».
Il carattere equilibrato del contemperamento di interessi
realizzato dalla disciplina transitoria censurata sarebbe inoltre
dimostrato, ad avviso dell'imputato nel giudizio a quo, dalle
seguenti ulteriori circostanze. In primo luogo, la disciplina prevede
la sospensione del decorso della prescrizione, con la conseguenza che
per effetto del legittimo impedimento «la situazione processuale
viene semplicemente congelata senza alcun effetto pregiudizievole sul
piano sostanziale». In secondo luogo, l'applicazione concreta di tale
disciplina nel giudizio a quo permetterebbe presumibilmente di
realizzare un equo bilanciamento degli interessi in gioco, atteso che
l'imputato nel processo principale si e' raramente avvalso
dell'istituto del legittimo impedimento, permettendo cosi' la
celebrazione di ben 83 udienze. Infine, il periodo massimo di
differimento del processo, consentito dalle disposizioni oggetto di
censura, e' di appena sei mesi, che e' intervallo di tempo assai piu'
breve rispetto al periodo di sospensione che si determina per effetto
della remissione alla Corte costituzionale della questione di
legittimita' sollevata dal giudice a quo.
1.3.2. - In data 22 novembre 2010, l'imputato nel giudizio
principale ha depositato memoria illustrativa, ribadendo
l'infondatezza della questione. Nella memoria, la parte privata
illustra le vicende del processo a quo, in relazione alla
celebrazione delle udienze e alle richieste di rinvio fino al giorno
19 aprile 2010, al dichiarato fine di consentire a questa Corte di
«valutare la ragionevolezza di quanto deciso dal Tribunale di Milano
a fronte di una richiesta di rinvio corredata anche dall'indicazione
di possibili date per la celebrazione delle successive udienze».
Dalle vicende del giudizio principale emergerebbe come «la difesa
abbia rigorosamente interpretato quei canoni ermeneutici offerti»
dalla Corte «per individuare il concetto di leale collaborazione
processuale, concordando le date, non frapponendo impedimenti
pretestuosi, consentendo la celebrazione delle udienze anche quando
l'imputato era impedito, se la sua partecipazione non era
oggettivamente necessaria». Con osservazioni estese anche ai giudizi
di cui al reg. ord. nn. 180 e 304 del 2010, inoltre, la parte privata
sostiene che i rinvii richiesti per legittimo impedimento sarebbero
stati sempre limitati e rispettosi dell'attivita' giudiziaria e che
le attestazioni fornite sono state sempre assai inferiori al termine
massimo dei sei mesi. Sarebbe quindi stato sufficiente, conclude la
difesa dell'imputato nel giudizio principale, applicare i canoni di
cui all'art. 420-ter cod. proc. pen. per poter continuare i processi.
2. - Il Tribunale di Milano, sezione X penale, con ordinanza del
16 aprile 2010 (reg. ord. n. 180 del 2010), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge n. 51 del
2010, per violazione degli artt. 3 e 138 Cost.
2.1. - Il collegio rimettente riferisce che la difesa
dell'imputato nel giudizio principale, al quale e' contestato il
reato di cui agli artt. 110, 319, 319-ter e 321 del codice penale, ha
anticipato via fax, in data 14 aprile 2010, una richiesta di rinvio
dell'udienza del 16 aprile (data che era stata indicata dal
Tribunale, nel corso della precedente udienza del 27 febbraio 2010,
insieme a quelle, successive, del 30 aprile, 7 maggio, 12 maggio e 29
maggio del 2010), deducendo legittimo impedimento consistente
nell'impegno a presiedere il Consiglio dei ministri convocato per lo
stesso giorno. Il Tribunale rimettente espone che, nel corso
dell'udienza del 16 aprile, la difesa dell'imputato nel giudizio
principale ha prodotto copia dell'ordine del giorno del Consiglio dei
ministri (datato 14 aprile 2010) e ha esibito l'originale, producendo
copia, «dell'attestazione del Segretario Generale della Presidenza
del Consiglio dei Ministri relativa alla continuativita'
dell'impedimento correlato allo svolgimento delle funzioni di
governo» ai sensi della legge censurata. Il giudice a quo riferisce,
inoltre, che il pubblico ministero ha domandato il rigetto della
richiesta di rinvio, negando il carattere assoluto dell'impedimento
alla luce dei punti posti all'ordine del giorno della seduta del
Consiglio dei ministri del 14 aprile 2010 e della circostanza per cui
l'impedimento e' intervenuto successivamente alla fissazione
concordata del calendario del processo, mentre la difesa
dell'imputato ha ribadito la rilevanza dei temi posti all'ordine del
giorno del Consiglio dei ministri e, dunque, il carattere assoluto
dell'impedimento.
Ad avviso del Tribunale rimettente, ai fini della decisione sulla
richiesta di rinvio e della prosecuzione del dibattimento, e'
«imprescindibile» accertare preliminarmente se, in applicazione della
disciplina legislativa censurata, il giudice «mantenga»,
conformemente alla natura stessa dell'«istituto generale» del
legittimo impedimento di cui all'art. 420-ter cod. proc. pen., «il
potere-dovere di verificare l'effettiva sussistenza
dell'impedimento», mediante un «accertamento di fatto da effettuarsi
caso per caso e in concreto». La disciplina censurata, secondo il
collegio rimettente, sottrae al giudice tale potere di valutazione.
Essa, infatti, non contiene una «disciplina[..] presuntiva[...]»
dell'istituto «in relazione a specifiche situazioni di fatto» e
«coerente[...] con il sistema delineato dall'art. 420-ter di
applicazione generale». L'art. 1, comma 1, della legge n. 51 del
2010, ad avviso del giudice a quo, «stila[...] un elenco» di
impedimenti legittimi che include anche le «attivita' preparatorie e
consequenziali, nonche' [...] ogni attivita' comunque coessenziale
alle funzioni di governo». La «genericita'» di tale formulazione
limiterebbe la possibilita' del giudice di apprezzare l'effettivita'
dell'impedimento rispetto alla singola udienza, cio' che risulterebbe
rafforzato dal dettato del comma 4 del medesimo art. 1, secondo cui
«il giudice rinvia il processo a seguito di certificazione che
attesti che l'impedimento e' continuativo e correlato allo
svolgimento delle funzioni» di governo. Da tutto cio' il collegio
rimettente conclude che, in base alla disciplina censurata, «il
rinvio e' imposto da ragioni genericamente indicate e insindacabili
dalla autorita' giudiziaria e si traduce in una causa automatica di
rinvio del dibattimento sproporzionata rispetto alla tutela del
diritto di difesa, per il quale l'istituto del legittimo impedimento
a comparire e' previsto». Ne' puo' seguirsi, secondo il Tribunale
rimettente, una diversa interpretazione della legge censurata, tale
da «salvaguarda[re] il sindacato del giudice in ordine alla natura
dell'impedimento e alla sua continuativita'»: una simile
interpretazione, infatti, «si risolverebbe in una sostanziale
disapplicazione della nuova legge» e contrasterebbe con la volonta'
del legislatore, quale espressamente palesata dall'art. 2 della legge
censurata, secondo il quale «le nuove disposizioni si applicano al
fine di consentire al Presidente del Consiglio dei Ministri e ai
Ministri il sereno svolgimento delle funzioni loro attribuite dalla
Costituzione e dalla legge».
Alla luce di tali circostanze, il Tribunale rimettente ritiene
che il meccanismo processuale previsto dalla disciplina censurata,
sebbene qualificato come legittimo impedimento, rappresenti in
realta' una «nuova prerogativa», «connessa all'esercizio delle
cariche costituzionali di Presidente del Consiglio dei Ministri e di
Ministro», e consistente in una «causa di sospensione del processo».
Ma - osserva il giudice a quo - la previsione di una simile
prerogativa, in quanto «derogatoria al principio di eguale
sottoposizione alla legge e alla giurisdizione di tutti i cittadini»,
non puo' avvenire con legge ordinaria. Essa richiede necessariamente
una fonte costituzionale, come affermato da questa Corte con la
sentenza n. 262 del 2009 e come del resto riconosciuto dalla medesima
disciplina censurata, che ha carattere temporaneo ed e' rivolta ad
anticipare gli effetti di una legge costituzionale recante una
disciplina organica delle prerogative del Presidente del Consiglio
dei ministri e dei ministri.
2.2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la Corte dichiari la questione di legittimita'
costituzionale sollevata inammissibile, in relazione all'art. 3
Cost., e comunque non fondata, in relazione al medesimo art. 3,
nonche' all'art. 138 Cost.
2.2.1. - Quanto all'asserita lesione dell'art. 3 Cost.,
l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce preliminarmente la
manifesta inammissibilita' della questione, per non avere «il
Tribunale rimettente esplicitato i motivi che fonderebbero la
predetta violazione». Nel merito, la difesa dello Stato ritiene che
le disposizioni censurate prevedano un «trattamento differenziato per
i titolari delle cariche ivi indicate del tutto conforme al richiesto
requisito della ragionevolezza e proporzionalita'», essendo tali
disposizioni dirette a pervenire, con specifico riferimento alla
fattispecie del legittimo impedimento del Presidente del Consiglio
dei ministri imputato «ad un ragionevole bilanciamento fra le due
esigenze, entrambe di valore costituzionale, della speditezza del
processo e della integrita' funzionale dell'organo costituzionale».
Ne' puo' ritenersi, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, che la
violazione dell'art. 3 Cost. dipenda da una illegittima
differenziazione della posizione del Presidente del Consiglio dei
ministri rispetto a quella dei ministri, dal momento che la
disciplina censurata si riferisce ad entrambe le cariche.
Con riguardo, invece, alla lamentata violazione dell'art. 138
Cost., l'Avvocatura generale dello Stato deduce la non fondatezza
della censura sulla base di argomenti testualmente identici a quelli
svolti nell'atto di intervento riferito all'ordinanza di rimessione
di cui al reg. ord. n. 173 del 2010.
2.2.2. - In data 23 novembre 2010, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato, per il Presidente del Consiglio dei ministri,
memoria illustrativa, ribadendo le ragioni dedotte con l'atto di
intervento a sostegno dell'inammissibilita' e dell'infondatezza della
questione di costituzionalita' sollevata. La difesa dello Stato
formula ulteriori osservazioni in ordine alla manifesta
inammissibilita' e alla infondatezza della questione, sulla base di
argomenti testualmente identici a quelli dedotti nella memoria
riferita all'ordinanza di rimessione di cui al reg. ord. n. 173 del
2010.
2.3. - Si e' costituito in giudizio, con atto depositato in data
5 luglio 2010, l'imputato nel giudizio principale, chiedendo che la
Corte dichiari inammissibile o, comunque, manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale sollevata.
2.3.1. - L'imputato nel giudizio principale eccepisce,
innanzitutto, l'inammissibilita' della questione sollevata, in
ragione della omessa descrizione della fattispecie oggetto del
giudizio principale, tale da non permettere alla Corte di valutarne
compiutamente la rilevanza. In particolare, l'ordinanza di rimessione
conterrebbe, ad avviso dell'imputato nel giudizio principale, una
«laconica indicazione degli articoli del codice penale contestati
all'imputato e delle coordinate spazio-temporali del capo di
imputazione» e non fornirebbe una puntuale descrizione della
«condizione soggettiva che legittima l'applicazione» della norma
censurata, ne' dello stato in cui si trova il processo che si sta
celebrando dinanzi al giudice a quo. Secondo l'imputato nel giudizio
principale, in virtu' del principio di autosufficienza dell'ordinanza
di rimessione, tali elementi, di cui la Corte «deve avere
necessariamente contezza per potersi pronunciare», non potrebbero
essere ricavati «ricorrendo alle deduzioni delle altre parti
intervenute, o alla visione diretta del fascicolo del giudizio
principale, o, addirittura, a fatti ritenuti notori».
L'imputato nel giudizio principale deduce poi, quale ulteriore
ragione di inammissibilita', il difetto della rilevanza in concreto
della questione sollevata dal giudice rimettente, per aversi la quale
sarebbe «necessario che l'interpretazione non costituzionale della
legge, oltre ad essere l'unica possibile, supporti ed orienti
l'applicazione che nel medesimo contesto il giudice si accingerebbe a
farne». Cio' non accadrebbe nel caso in esame, nel quale la difesa
dell'imputato, all'udienza del 16 aprile 2010, da un lato, ha
prospettato un legittimo impedimento per il giorno stesso, costituito
dalla concomitante riunione del Consiglio dei ministri, e, dall'altro
lato, ha prodotto attestazione del Segretario generale della
Presidenza del Consiglio dei ministri di legittimo impedimento
continuativo fino al 21 luglio 2010.
Sulla base di tali circostanze, secondo l'imputato nel giudizio
principale, la rilevanza in concreto difetterebbe per due ragioni.
In primo luogo, la questione sarebbe stata sollevata
«prematuramente rispetto alla necessita' di dare effettiva
applicazione» alla disciplina censurata, in considerazione della
«sussistenza dell'impedimento puntuale, valevole hic et nunc per
l'udienza del 16 aprile 2010, dato dalla concomitante riunione del
Consiglio dei Ministri». L'imputato nel giudizio principale chiarisce
che l'attestazione della Presidenza del Consiglio dei ministri e'
stata prodotta al solo fine di indicare, per la prosecuzione del
giudizio, i giorni del 21 e del 28 luglio 2010, date che pero' il
Tribunale rimettente non avrebbe neppure preso in considerazione,
sollevando invece direttamente - e quindi prematuramente - la
questione di legittimita' costituzionale della disciplina censurata.
In secondo luogo, l'imputato nel giudizio principale rileva che,
ove pure «si ritenesse che la mera esibizione dell'attestazione [...]
equivalga a una richiesta di applicazione della stessa, pur in
presenza di un legittimo impedimento valido ed operante per il giorno
dell'udienza in cui avviene detta esibizione», tale attestazione si
e' limitata ad indicare un impedimento continuativo per un periodo di
tempo di poco piu' di tre mesi, inferiore quindi al periodo massimo
di sei mesi previsto dalla disciplina censurata. Quest'ultima avrebbe
quindi avuto, nel giudizio a quo, una «applicazione parziale» e la
questione di legittimita' costituzionale avrebbe dovuto essere
formulata in relazione alla disciplina che ha avuto concreta
applicazione, cioe' di una disciplina che produce una sospensione del
dibattimento per tre mesi, mentre il giudice a quo «discetta in
astratto di "rilevanti periodo di tempo" in cui potrebbe essere fatto
valere il legittimo impedimento».
Nel merito, la parte privata sostiene che la questione di
legittimita' costituzionale, sollevata dal Tribunale rimettente in
relazione all'art. 138 Cost., sia manifestamente infondata, per le
ragioni indicate, con argomenti testualmente identici, nell'atto di
costituzione relativo al giudizio di cui al reg. ord. n. 173 del
2010.
Relativamente, invece, all'asserita violazione dell'art. 3 Cost.,
la parte privata osserva che «manca nell'ordinanza di rimessione
qualunque valutazione relativa al tertium comparationis [...] nonche'
alla ragionevolezza del bilanciamento di interessi operato» dalla
disciplina censurata.
Sotto il primo profilo, viene rilevato che l'ordinanza di
rimessione non chiarisce quali siano i soggetti rispetto ai quali la
disciplina censurata «creerebbe sperequazioni: se rispetto al
semplice cittadino, o ad altre cariche dello Stato, o a un Presidente
del Consiglio dei Ministri e a dei Ministri tutelati da vere
immunita' costituzionali».
Sotto il secondo profilo, si osserva come il giudice a quo si
limiti ad affermare che il meccanismo processuale denunciato e'
«causa automatica di rinvio del dibattimento sproporzionata rispetto
alla tutela del diritto di difesa», senza pero' impiegare alcuna
altra argomentazione «per dare sostanza e contenuto all'asserita
sproporzione» e, soprattutto, senza considerare il carattere
temporaneo e transitorio della disciplina denunciata, suscettibile di
influenzare significativamente il giudizio sulla ragionevolezza del
bilanciamento di interessi da essa operato.
2.3.2. - In data 22 novembre 2010, l'imputato nel giudizio
principale ha depositato memoria illustrativa, insistendo perche' la
questione di legittimita' costituzionale sollevata sia dichiarata non
fondata. La parte privata, in particolare, illustra le vicende del
processo a quo, in relazione alla celebrazione delle udienze e alle
richieste di rinvio, riproducendo le medesime argomentazioni svolte
nella memoria riferita al giudizio di cui al reg. ord. n. 173 del
2010.
3. - Il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale
di Milano, con ordinanza del 24 giugno 2010 (reg. ord. n. 304 del
2010), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge n. 51 del 2010, per violazione dell'art. 138
Cost.
3.1. - Il giudice rimettente riferisce che la difesa
dell'imputato nel giudizio principale ha avanzato, ai sensi della
disciplina censurata, istanza di differimento dell'udienza
preliminare alla data del 27 luglio 2010, producendo una attestazione
della Segreteria della Presidenza del Consiglio dei ministri in cui
viene dato atto di un impedimento continuativo, fino alla suddetta
data, correlato alle funzioni di governo che l'imputato stesso e'
chiamato a svolgere nella sua qualita' di attuale Presidente del
Consiglio dei ministri. Il giudice a quo espone, inoltre, che, a
fronte di tale richiesta di differimento, il pubblico ministero ha
chiesto la fissazione di un calendario di udienze per i successivi
mesi di settembre e ottobre e la difesa dell'imputato ha offerto la
propria disponibilita', tuttavia precisando che «un'eventuale
programmazione delle udienze dovra' comunque essere modulata sulla
base dei futuri impegni istituzionali del proprio assistito, allo
stato non individuabili».
Il giudice rimettente ritiene che, ai fini della decisione
sull'istanza di differimento dell'udienza preliminare, occorra
preliminarmente stabilire se, alla luce della disposizione
legislativa censurata, «il giudice conservi il potere, stabilito
dall'art. 420-ter del codice di procedura penale, di sindacare caso
per caso se l'impedimento legittimo possa ritenersi assoluto per
tutto il periodo in cui viene rappresentato e, come tale, legittimare
la richiesta di rinvio dell'udienza». A tal fine, ad avviso del
giudice a quo, la legge censurata deve essere interpretata tenendo
conto della «ratio» dalla medesima indicata all'art. 2, cioe' quella
di regolare «le prerogative del Presidente del Consiglio dei Ministri
e degli stessi Ministri in vista del sereno svolgimento delle
funzioni loro attribuite [...] in attesa di una legge di rango
costituzionale che valga ad attuarne un'organica e definitiva
regolamentazione». Alla luce di tale circostanza, il giudice
rimettente ritiene che, «a fronte di una certificazione governativa
in cui vengano indistintamente richiamati gli impegni istituzionali
non rinviabili presenti nell'agenda del Presidente del Consiglio dei
ministri per un determinato arco temporale, senza alcun preciso
riferimento in ordine alla relativa natura, frequenza e durata, al
giudice sia precluso ogni sindacato in merito al carattere assoluto
dell'impedimento cosi' rappresentato».
Tuttavia, una simile qualificazione legislativa, vincolante per
il giudice, di «legittimo impedimento continuativo correlato alle
funzioni governo», si tradurrebbe in pratica, ad avviso del giudice
rimettente, in una «sorta di temporanea esenzione dalla giurisdizione
penale destinata a perdurare per tutto il tempo in cui l'incarico
governativo viene ad essere ricoperto». Tale deroga al comune regime
giurisdizionale costituirebbe una prerogativa in favore dei
componenti di un organo costituzionale che, secondo quanto affermato
da questa Corte, puo' essere introdotta solo con legge
costituzionale. Del resto - osserva ancora il giudice a quo - lo
stesso art. 2 della legge censurata, «nel rappresentarne il carattere
temporaneo, pare essere consapevole della necessita' che l'organico
assetto delle prerogative dei componenti del Consiglio dei ministri
sia attuato attraverso il meccanismo previsto dall'art. 138 Cost.».
L'asserita violazione di quest'ultima disposizione costituzionale
induce pertanto il giudice rimettente a sollevare d'ufficio,
ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimita' costituzionale della disciplina censurata, la quale, in
quanto legge ordinaria, non potrebbe, «neppure per un periodo di
tempo limitato, anticipare gli effetti di una legge di rango
costituzionale».
3.2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale
sollevata sia dichiarata inammissibile o, comunque, non fondata.
La difesa dello Stato eccepisce innanzitutto l'inammissibilita'
«per difetto di rilevanza in concreto della questione di
costituzionalita' dedotta». L'Avvocatura generale dello Stato
osserva, infatti, che, come emerge della stessa ordinanza di
rimessione, alla richiesta di differimento dell'udienza preliminare
per l'attestato impedimento dell'imputato, nessuna delle parti si e'
opposta, compreso il pubblico ministero, che ha chiesto la fissazione
di un calendario di udienze per i successivi mesi di settembre e
ottobre. In tale contesto, ad avviso della difesa dello Stato, il
giudice rimettente avrebbe dovuto preliminarmente valutare la
richiesta di rinvio ai sensi della norma generale di cui all'art.
420-ter cod. proc. pen. e, solo in caso di ritenuta inapplicabilita'
di tale disposizione, verificare l'applicabilita' della norma
speciale censurata. Secondo l'Avvocatura generale dello Stato,
invece, il giudice rimettente avrebbe proceduto, «in astratto» e
«senza fornire alcuna indicazione in ordine alla rilevanza della
stessa con riferimento al processo in questione», a sollevare la
questione di legittimita' costituzionale della norma censurata, che
si rivelerebbe, pertanto, inammissibile.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato deduce la non
fondatezza della questione sollevata sulla base di argomenti
testualmente identici a quelli svolti nell'atto di intervento
riferito all'ordinanza di rimessione di cui al reg. ord. n. 173 del
2010. La difesa dello Stato esclude, in particolare, che la
disciplina censurata possa costituire una prerogativa costituzionale.
Essa infatti sarebbe rivolta ad integrare la disciplina dell'istituto
processuale generale del legittimo impedimento, il quale puo' ben
essere regolato con legge ordinaria in quanto «prescinde dalla natura
dell'attivita' che legittima l'impedimento medesimo, [e'] di generale
applicazione e pertanto non deroga al comune regime giurisdizionale».
3.3. - Si e' costituito in giudizio, con atto depositato in data
26 ottobre 2010, l'imputato nel giudizio principale, chiedendo che la
Corte dichiari inammissibile o, comunque, manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale sollevata.
3.3.1. - L'imputato nel giudizio principale eccepisce,
innanzitutto, l'inammissibilita' della questione sollevata, in
ragione della omessa descrizione della fattispecie oggetto del
giudizio principale, tale da non permettere alla Corte di valutarne
compiutamente la rilevanza. In particolare, l'ordinanza di
rimessione, ad avviso dell'imputato nel giudizio principale, non
indicherebbe i reati contestati e il luogo e tempo della loro
commissione, ne' fornirebbe una puntuale descrizione della
«condizione soggettiva che legittima l'applicazione» della norma
censurata e dello stato in cui si trova il processo che si sta
celebrando dinanzi al giudice a quo. Secondo l'imputato nel giudizio
principale, in virtu' del principio di autosufficienza dell'ordinanza
di rimessione, tali elementi, di cui la Corte «deve avere
necessariamente contezza per potersi pronunciare», non potrebbero
essere ricavati «ricorrendo alle deduzioni delle altre parti
intervenute, o alla visione diretta del fascicolo del giudizio
principale, o, addirittura, a fatti ritenuti notori».
L'imputato nel giudizio principale deduce poi, quale ulteriore
ragione di inammissibilita', il difetto della rilevanza in concreto
della questione sollevata dal giudice rimettente. Rileva al proposito
la parte privata, integrando la descrizione asseritamente imprecisa
contenuta nell'ordinanza di rimessione, che, nel caso in esame, la
difesa dell'imputato, all'udienza del 24 giugno 2010, da un lato, ha
prospettato un legittimo impedimento per il giorno stesso, costituito
dalla concomitante riunione del Consiglio dei ministri e dalla
successiva partenza per un vertice internazionale in Canada, e,
dall'altro lato, ha prodotto attestazione del Segretario generale
della Presidenza del Consiglio dei ministri di legittimo impedimento
continuativo fino al 27 luglio 2010.
Sulla base di tali circostanze, secondo l'imputato nel giudizio
principale, la rilevanza in concreto difetterebbe per due ragioni.
In primo luogo, la questione sarebbe stata sollevata
«prematuramente rispetto alla necessita' di dare effettiva
applicazione» alla disciplina censurata, in considerazione della
«sussistenza dell'impedimento puntuale, valevole hic et nunc per
l'udienza del 24 giugno 2010, dato dal Consiglio dei ministri e dal
viaggio di Stato in Canada». L'imputato nel giudizio principale
chiarisce che l'attestazione della Presidenza del Consiglio e' stata
prodotta al solo fine di indicare, per la prosecuzione del giudizio,
i giorni del 21 e del 28 luglio, date che pero' il Tribunale
rimettente non avrebbe neppure preso in considerazione, sollevando
invece direttamente - e quindi prematuramente - la questione di
legittimita' costituzionale della disciplina censurata.
In secondo luogo, l'imputato nel giudizio principale rileva che,
ove pure «si ritenesse che la produzione dell'attestazione [...]
equivalga a una richiesta di applicazione della stessa, pur in
presenza di un legittimo impedimento valido ed operante per il giorno
dell'udienza in cui avviene detta produzione», tale attestazione si
e' limitata ad indicare un impedimento continuativo per un periodo di
tempo di poco piu' di un mese, ben inferiore quindi al periodo
massimo di sei mesi previsto dalla disciplina censurata. Quest'ultima
avrebbe quindi avuto, nel giudizio a quo, una «applicazione parziale»
e la questione di legittimita' costituzionale avrebbe dovuto essere
formulata in relazione alla disciplina che ha avuto concreta
applicazione, cioe' ad una disciplina che produce una sospensione del
dibattimento per poco piu' di un mese, mentre il giudice a quo
«discetta in modo astratto ed impreciso di "una sorta di temporanea
esenzione dalla giurisdizione penale destinata a perdurare per tutto
il tempo in cui l'incarico governativo viene ad essere ricoperto"».
Nel merito, la parte privata sostiene che la questione di
legittimita' costituzionale sollevata dal Tribunale rimettente sia
manifestamente infondata per le ragioni indicate, con argomenti
testualmente identici, nell'atto di costituzione relativo al giudizio
di cui al reg. ord. n. 173 del 2010.
3.3.2. - In data 22 novembre 2010, l'imputato nel giudizio
principale ha depositato memoria illustrativa, insistendo perche' la
questione di legittimita' costituzionale sia dichiarata non fondata.
La parte privata illustra le vicende del processo a quo, in relazione
alla celebrazione delle udienze e alle richieste di rinvio,
riproducendo le medesime argomentazioni svolte nelle memorie riferite
ai giudizi di cui al reg. ord. nn. 173 e 180 del 2010.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Milano, con tre distinte ordinanze della
sezione I penale (reg. ord. n. 173 del 2010), della sezione X penale
(reg. ord. n. 180 del 2010) e del Giudice per le indagini preliminari
(reg. ord. n. 304 del 2010), solleva questione di legittimita'
costituzionale della legge 7 aprile 2010, n. 51 (Disposizioni in
materia di impedimento a comparire in udienza). In particolare, la
sezione X ha censurato l'intero testo della legge n. 51 del 2010,
mentre il Giudice per le indagini preliminari ha censurato il solo
articolo 1 e la sezione I soltanto i commi 1, 3 e 4 di tale articolo.
Tutte le ordinanze di rimessione sollevano questione di
legittimita' costituzionale della predetta disciplina in quanto essa
introdurrebbe, con legge ordinaria, una prerogativa in favore dei
titolari di cariche governative, in contrasto con il principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione e con l'art. 138
Cost. Tali disposizioni costituzionali sono entrambe esplicitamente
indicate quali parametri violati nell'ordinanza di rimessione della
sezione X e risultano implicitamente evocati, in congiunzione fra
loro, anche nelle altre due ordinanze, benche' queste ultime,
testualmente, richiamino soltanto l'art. 138 Cost. La sezione X,
inoltre, censura la legge n. 51 del 2010 anche in relazione all'art.
3 Cost., considerato autonomamente e sotto il profilo della
ragionevolezza.
1.1. - La legge n. 51 del 2010 disciplina il legittimo
impedimento a comparire in udienza, ai sensi dell'art. 420-ter del
codice di procedura penale, del Presidente del Consiglio dei ministri
(art. 1, comma 1) e dei ministri (art. 1, comma 2), in qualita' di
imputati. In particolare, in base all'art. 1, comma 3, di tale legge,
il giudice, su richiesta di parte, rinvia il processo ad altra
udienza quando ricorrono le ipotesi di impedimento a comparire
individuate dal comma 1 (per il Presidente del Consiglio) e dal comma
2 (per i ministri) della medesima legge. In base a tale disciplina,
costituisce legittimo impedimento «il concomitante esercizio di una o
piu' delle attribuzioni previste dalle leggi o dai regolamenti e in
particolare dagli articoli 5, 6 e 12 della legge 23 agosto 1988, n.
400, e successive modificazioni, dagli articoli 2, 3 e 4 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 303, e successive modificazioni, e dal
regolamento interno del Consiglio dei ministri, di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 10 novembre 1993, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 268 del 15 novembre 1993, e successive
modificazioni, delle relative attivita' preparatorie e
consequenziali, nonche' di ogni attivita' comunque coessenziale alle
funzioni di Governo». Inoltre, l'art. 1, comma 4, della medesima
legge, dispone che «ove la Presidenza del Consiglio dei Ministri
attesti che l'impedimento e' continuativo e correlato allo
svolgimento delle funzioni di cui alla presente legge, il giudice
rinvia il processo a udienza successiva al periodo indicato, che non
puo' essere superiore a sei mesi». L'art. 1, comma 5, della legge n.
51 del 2010 chiarisce che «il corso della prescrizione rimane sospeso
per l'intera durata del rinvio». Tale disciplina si applica «anche ai
processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla data di
entrata in vigore della» medesima legge (art. 1, comma 6) e «fino
alla data di entrata in vigore della legge costituzionale recante la
disciplina organica delle prerogative del Presidente del Consiglio
dei Ministri e dei Ministri, nonche' della disciplina attuativa delle
modalita' di partecipazione degli stessi ai processi penali e,
comunque, non oltre diciotto mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, salvi i casi previsti dall'articolo 96 della
Costituzione, al fine di consentire al Presidente del Consiglio dei
Ministri e ai Ministri il sereno svolgimento delle funzioni loro
attribuite dalla Costituzione e dalla legge» (art. 2).
1.2. - I giudici a quibus ritengono, in particolare, che la
disciplina censurata individui con formule generiche e indeterminate
le attivita' costituenti legittimo impedimento del titolare di una
carica governativa e sottragga al giudice il potere di valutare in
concreto l'impossibilita' a comparire connessa allo specifico impegno
addotto, soprattutto nell'ipotesi di impedimento continuativo, nella
quale l'imputato potrebbe ottenere il rinvio mediante un «meccanismo
di autocertificazione» di legittimo impedimento. Cio' costituirebbe,
ad avviso dei rimettenti, una «presunzione assoluta di impedimento»,
collegata allo «status permanente» della titolarita' della carica, o
comunque una prerogativa o immunita' del titolare, la quale, come ha
stabilito la Corte costituzionale con la sentenza n. 262 del 2009,
non puo' essere introdotta con legge ordinaria.
L'Avvocatura generale dello Stato e la difesa dell'imputato nei
giudizi principali escludono che la disciplina censurata sia
costituzionalmente illegittima, osservando, in particolare, come essa
sia diretta ad «integrare» la disciplina processuale comune,
contenuta nell'art. 420-ter cod. proc. pen., mediante una
«tipizzazione» delle attivita' di governo che costituiscono legittimo
impedimento a comparire in udienza.
2. - In ragione della loro connessione oggettiva, i giudizi
devono essere riuniti, per essere congiuntamente trattati e decisi
con un'unica pronuncia.
3. - Devono essere preliminarmente esaminati i profili che
attengono all'ammissibilita' delle questioni sollevate.
3.1. - Vanno dichiarate inammissibili le censure prospettate
dalla sezione X (reg. ord. n. 180 del 2010) e dal Giudice per le
indagini preliminari (reg. ord. n. 304 del 2010) del Tribunale di
Milano, nella parte in cui si riferiscono all'art. 1, commi 2, 5 e 6,
nonche' all'art. 2 della legge n. 51 del 2010. Le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge
censurata non assumono rilevanza nei giudizi a quibus, nei quali tale
disposizione non puo' trovare applicazione, in quanto riferita
esclusivamente ai ministri e non al Presidente del Consiglio dei
ministri, cioe' alla carica di cui e' titolare l'imputato nei giudizi
principali. Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 5 e 6, e dell'art. 2 della legge n. 51 del 2010 sono
inammissibili, atteso che tali norme non risultano in alcun modo
investite dalle censure svolte nelle motivazioni delle ordinanze di
rimessione.
3.2. - Vanno disattese le eccezioni dell'Avvocatura generale
dello Stato e della difesa della parte privata, con le quali si
deduce l'inammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale riferite all'art. 1, commi 1, 3 e 4, della legge n. 51
del 2010.
3.2.1. - La difesa della parte privata e l'Avvocatura generale
dello Stato eccepiscono, innanzitutto, relativamente a tutti e tre i
giudizi, la insufficiente e lacunosa descrizione, compiuta dai
giudici a quibus, delle fattispecie sottoposte al loro esame. Le
denunciate carenze atterrebbero, in particolare, alla mancata
indicazione del tipo di reati cui si riferisce l'imputazione, del
luogo e data di commissione degli stessi, delle eventuali ipotesi di
concorso con altre persone, della condizione soggettiva che legittima
l'applicazione della norma censurata e dello stato in cui si trova il
processo che si sta celebrando dinanzi ai giudici a quibus.
L'eccezione non e' fondata.
In primo luogo, va rilevato che l'ordinanza di rimessione della
sezione X del Tribunale di Milano (reg. ord. n. 180 del 2010)
contiene tutte le informazioni di cui si lamenta la mancanza. In
secondo luogo, le altre due ordinanze di rimessione (reg. ord. n. 173
e n. 304 del 2010) indicano quale sia la condizione soggettiva che
legittima l'applicazione della disciplina censurata (cioe' la carica
di Presidente del Consiglio dei ministri rivestita dall'imputato) e
chiariscono che la richiesta di rinvio si riferisce ad una «udienza»
disposta nel corso di un processo penale. Infine, l'indicazione del
tipo, luogo e data di commissione dei reati contestati non
costituisce un elemento necessario per la valutazione della rilevanza
della questione sollevata, atteso che la disciplina censurata dispone
la propria applicabilita' a tutti i processi penali, anche in corso,
senza distinguere in base alle caratteristiche del reato commesso,
salvo il caso, pacificamente escluso dai rimettenti e dalla stessa
parte privata, di applicazione dell'art. 96 Cost.
3.2.2. - L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, inoltre,
che i giudici rimettenti avrebbero dovuto preliminarmente valutare la
richiesta di rinvio dell'udienza ai sensi della norma generale di cui
all'art. 420-ter cod. proc. pen. e, solo in caso di ritenuta
inapplicabilita' di tale disposizione, essi avrebbero dovuto
verificare l'applicabilita' della norma speciale censurata. Ad avviso
della difesa dello Stato, la questione sarebbe, pertanto,
irrilevante, perche' il giudice avrebbe potuto risolverla a
prescindere dalla norma censurata.
L'eccezione non e' fondata.
Il giudice non avrebbe potuto, applicando soltanto l'art. 420-ter
cod. proc. pen., ignorare la disciplina censurata, che regola la
fattispecie sottoposta al suo esame. Alla luce del comune regime
processuale, il giudice avrebbe potuto rinviare l'udienza,
riconoscendo l'assoluta impossibilita' a comparire dovuta allo
specifico impegno istituzionale addotto, ma in tal caso il rinvio
sarebbe stato comunque subordinato all'esito di un accertamento
giudiziale, che i rimettenti ritengono di non poter compiere a causa
della intervenuta disciplina speciale, che proprio per tale ragione
essi hanno censurato.
3.2.3. - La difesa della parte privata eccepisce, poi,
l'inammissibilita' per difetto di rilevanza in concreto della
questione sollevata. Viene osservato, al riguardo, che nei giudizi a
quibus il Presidente del Consiglio dei ministri ha addotto sia un
impedimento puntuale per il giorno dell'udienza, sia un impedimento
continuativo, attestato dalla Presidenza del Consiglio. Ad avviso
della difesa dell'imputato nei giudizi principali, l'impedimento
puntuale sarebbe stato prospettato per ottenere il rinvio
dell'udienza specifica in relazione alla quale e' stato presentato,
mentre l'attestato di impedimento continuativo sarebbe stato prodotto
solo ai fini della individuazione delle date utili per la
prosecuzione del giudizio. Di conseguenza, ad avviso della parte
privata, i giudici rimettenti avrebbero dovuto, prima, valutare
l'impedimento puntuale ai fini del rinvio dell'udienza e, solo
successivamente, «sindacare la fondatezza o meno della richiesta di
rinvio per l'ulteriore periodo indicato con le modalita' previste
dalla legge in discussione». Al contrario, secondo la difesa
dell'imputato, i giudici a quibus avrebbero sollevato la questione di
legittimita' costituzionale della disciplina censurata immediatamente
e, pertanto, «prematuramente rispetto alla necessita' di dare
effettiva applicazione» alla medesima.
L'eccezione non e' fondata.
In primo luogo, va osservato che il giudice non e' chiamato ad
applicare la disciplina censurata solo nel caso in cui venga addotto
dall'imputato un impedimento continuativo, mediante l'attestato della
Presidenza del Consiglio dei ministri, previsto dall'art. 1, comma 4,
della legge n. 51 del 2010, ma anche quando sia dedotto un impegno
specifico e puntuale, che il giudice deve valutare sulla base
dell'art. 1, commi 1 e 3, della medesima legge. Queste ultime,
quindi, sono disposizioni in relazione alle quali la questione di
legittimita' costituzionale sollevata deve ritenersi comunque
rilevante. Inoltre, l'attestato della Presidenza del Consiglio dei
ministri, presentato nei giudizi a quibus, comprende in realta' anche
il giorno dell'udienza cui si riferisce la richiesta di rinvio. Esso,
pertanto, non rileva nei giudizi principali solo ai fini della
programmazione delle udienze future, ma anche ai fini del rinvio
della specifica udienza nel corso della quale e' stato presentato. Ne
deriva che, sotto il profilo considerato, e' rilevante la questione
di legittimita' costituzionale sia dei commi 1 e 3 dell'art. 1 della
legge n. 51 del 2010, sia del comma 4 del medesimo articolo.
3.2.4. - La difesa della parte privata eccepisce, ancora,
l'inammissibilita' delle questioni sollevate per difetto di
rilevanza, asserendo che, nei giudizi a quibus, l'attestazione della
Presidenza del Consiglio si e' limitata ad indicare un impedimento
continuativo per un periodo di tempo inferiore al periodo massimo di
sei mesi previsto dalla disciplina censurata. Alla luce di cio',
secondo la difesa dell'imputato, la disciplina censurata avrebbe
ricevuto una «applicazione parziale» e la questione di legittimita'
costituzionale avrebbe dovuto essere conseguentemente formulata in
relazione alla disciplina che ha avuto concreta applicazione,
determinando la sospensione del dibattimento per il tempo indicato in
concreto nell'attestazione, e non per il tempo indicato in astratto
dalla norma. Al contrario, la difesa dell'imputato lamenta che i
giudici a quibus avrebbero «discett[ato] in astratto di "rilevanti
periodi di tempo" in cui potrebbe essere fatto valere il legittimo
impedimento».
L'eccezione non e' fondata.
I giudici rimettenti dubitano della legittimita' costituzionale
della disciplina censurata in quanto consente all'imputato di dedurre
un impedimento continuativo per un «rilevante periodo di tempo». Tale
formula si adatta sia al tempo massimo di sei mesi previsto dalla
norma in astratto, sia al tempo inferiore, ma comunque significativo,
previsto dall'attestato che in concreto e' stato prodotto nei giudizi
principali, in evidente applicazione, nel caso di specie, della norma
censurata.
3.2.5. - Sia l'Avvocatura generale dello Stato, sia la difesa
della parte privata, infine, eccepiscono l'inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale della disciplina censurata,
sollevata dalla sezione X del Tribunale di Milano (reg. ord. n. 180
del 2010), in relazione all'art. 3 Cost., sotto il profilo della
ragionevolezza. Viene lamentato, in particolare, che il giudice a quo
non avrebbe «esplicitato i motivi che fonderebbero la predetta
violazione» e che mancherebbe «nell'ordinanza di rimessione qualunque
valutazione relativa al tertium comparationis [...] nonche' alla
ragionevolezza del bilanciamento di interessi operato» dalla
disciplina censurata.
L'eccezione non e' fondata.
In primo luogo, il giudice rimettente motiva la censura di
irragionevolezza, osservando che «il rinvio [dell'udienza] e' imposto
da ragioni genericamente indicate e insindacabili dalla autorita'
giudiziaria e si traduce in una causa automatica di rinvio del
dibattimento sproporzionata rispetto alla tutela del diritto di
difesa, per il quale l'istituto del legittimo impedimento a comparire
e' previsto». In secondo luogo, gli argomenti in base ai quali il
rimettente afferma esservi lesione degli artt. 3 e 138 Cost., tra cui
in particolare il carattere generale e automatico delle presunzioni
di legittimo impedimento introdotte dalla disciplina censurata,
sorreggono anche la prospettata irragionevolezza di quest'ultima.
Ne', in tale ultimo caso, si pone un problema di indicazione del
tertium comparationis.
4. - Al fine di decidere nel merito le questioni sollevate dai
giudici a quibus, e' necessario, preliminarmente, inquadrare il
problema generale del legittimo impedimento del titolare di un organo
costituzionale, alla luce dei principi al riguardo affermati da
questa Corte.
4.1. - Sotto tale profilo assumono rilievo, innanzitutto, le
pronunce con le quali e' stata valutata la legittimita'
costituzionale di norme sulla sospensione dei processi per le alte
cariche dello Stato (sentenze n. 262 del 2009 e n. 24 del 2004).
Questa Corte ha stabilito che una presunzione assoluta di legittimo
impedimento del titolare di una carica governativa, quale meccanismo
generale e automatico introdotto con legge ordinaria, e'
costituzionalmente illegittima, in quanto rivolta a tutelare lo
stesso mediante una deroga al regime processuale comune e, quindi, a
creare una prerogativa, in violazione degli artt. 3 e 138 Cost. Una
simile presunzione, secondo il ragionamento sviluppato nella sentenza
n. 262 del 2009, costituisce deroga e non applicazione delle regole
generali sul processo, le quali, in particolare, consentono di
differenziare «la posizione processuale del componente di un organo
costituzionale solo per lo stretto necessario, senza alcun meccanismo
automatico e generale».
Devono poi essere considerate le pronunce sui conflitti di
attribuzione proposti dalla Camera dei deputati nei confronti
dell'autorita' giudiziaria e riguardanti il mancato riconoscimento,
da parte di quest'ultima, di legittimi impedimenti dell'imputato
consistenti nella partecipazione ai lavori parlamentari (sentenze n.
451 del 2005, n. 284 del 2004, n. 263 del 2003, n. 225 del 2001).
Questa Corte ha chiarito che la posizione dell'imputato parlamentare
«non e' assistita da speciali garanzie costituzionali» e nei suoi
confronti trovano piena applicazione «le generali regole del
processo» (sentenza n. 225 del 2001). Essa ha tuttavia anche
affermato che, nell'applicazione di tali comuni regole processuali,
il giudice deve esercitare il suo potere di «apprezzamento degli
impedimenti invocati» dall'imputato parlamentare, «tene[ndo] conto
non solo delle esigenze delle attivita' di propria pertinenza, ma
anche degli interessi, costituzionalmente tutelati, di altri poteri»
(sentenza n. 225 del 2001), operando quindi un «ragionevole
bilanciamento fra le due esigenze [...] della speditezza del processo
e della integrita' funzionale del Parlamento» (sentenza n. 263 del
2003), in particolare programmando «il calendario delle udienze in
modo da evitare coincidenze con i giorni di riunione degli organi
parlamentari» (sentenza n. 451 del 2005). Non vi puo' essere, dunque,
applicazione di regole derogatorie, ma il diritto comune deve
applicarsi secondo il principio di leale collaborazione fra i poteri
dello Stato.
4.2. - Alla luce di tali principi, e' rilevante, ai fini della
verifica della legittimita' costituzionale della disciplina
censurata, stabilire se quest'ultima, a prescindere dal suo carattere
temporaneo, rappresenti una deroga al regime processuale comune, che
e' in particolare quello previsto dall'art. 420-ter cod. proc. pen.
Esso rappresenta il termine di riferimento per valutare se la
normativa censurata, derogando alle ordinarie norme processuali,
introduca, con legge ordinaria, una prerogativa la cui disciplina e'
riservata alla Costituzione, violando il principio della eguale
sottoposizione dei cittadini alla giurisdizione e ponendosi, quindi,
in contrasto con gli artt. 3 e 138 Cost. La disciplina oggetto di
censura sara' dunque da ritenersi illegittima se, e nella misura in
cui, alteri i tratti essenziali del regime processuale comune. In
base ad esso, l'impedimento dedotto dall'imputato non puo' essere
generico e il rinvio dell'udienza da parte del giudice non puo'
essere automatico. Sotto il primo profilo, l'imputato ha l'onere di
specificare l'impedimento, potendo egli addurre come tale un preciso
e puntuale impegno e non gia' una parte della propria attivita'
genericamente individuata o complessivamente considerata. Sotto il
secondo profilo, il giudice deve valutare in concreto, ai fini del
rinvio dell'udienza, lo specifico impedimento addotto.
5. - Per quanto le censure dei giudici a quibus si riferiscano
alle disposizioni della legge n. 51 del 2010 considerate nel loro
insieme, e sebbene tali disposizioni rispondano ad un comune motivo
ispiratore, tuttavia la disciplina censurata non si presenta come
unitaria sotto il profilo strutturale.
Essa, infatti, si articola in piu' componenti, ciascuna delle
quali e' suscettibile di ricevere una autonoma qualificazione dal
punto di vista della coerenza con la disciplina processuale comune e,
quindi, anche una diversa valutazione dal punto di vista della
verifica di legittimita' costituzionale. Questa deve essere condotta
separatamente, in relazione alle disposizioni contenute nei tre
distinti commi dell'art. 1 della legge n. 51 del 2010, cui si
riferiscono le censure dei giudici rimettenti: il comma 1, che indica
le attribuzioni del Presidente del Consiglio dei ministri costituenti
legittimo impedimento; il comma 3, che disciplina il rinvio
dell'udienza, da parte del giudice, quando ricorrono le ipotesi
previste dai precedenti commi; il comma 4, che regola l'ipotesi di
impedimento continuativo e attestato dalla Presidenza del Consiglio
dei ministri.
5.1. - L'art. 1, comma 1, della legge n. 51 del 2010 prevede
quanto segue: «Per il Presidente del Consiglio dei Ministri
costituisce legittimo impedimento, ai sensi dell'articolo 420-ter del
codice di procedura penale, a comparire nelle udienze dei
procedimenti penali, quale imputato, il concomitante esercizio di una
o piu' delle attribuzioni previste dalle leggi o dai regolamenti e in
particolare dagli articoli 5, 6 e 12 della legge 23 agosto 1988, n.
400, e successive modificazioni, dagli articoli 2, 3 e 4 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 303, e successive modificazioni, e dal
regolamento interno del Consiglio dei Ministri, di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 10 novembre 1993, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 268 del 15 novembre 1993, e successive
modificazioni, delle relative attivita' preparatorie e
consequenziali, nonche' di ogni attivita' comunque coessenziale alle
funzioni di Governo».
Per la parte in cui si riferiscono a tale disposizione, le
questioni sollevate dai giudici a quibus non sono fondate, nei
termini di seguito precisati.
Ad avviso dei rimettenti, la disciplina censurata, anziche'
identificare alcune ipotesi rigorosamente e tassativamente
circoscritte di impedimento del Presidente del Consiglio dei
ministri, contemplerebbe una presunzione assoluta di legittimo
impedimento riferita ad una serie ampia e indeterminata di funzioni,
in definitiva coincidenti con l'intera attivita' del titolare della
carica governativa.
Non vi e' dubbio che, ove fosse in tal modo intesa, la
disposizione in esame sarebbe illegittima, in quanto derogatoria
rispetto al regime processuale comune e, quindi, in contrasto con gli
artt. 3 e 138 Cost., per le ragioni indicate da questa Corte nella
sentenza n. 262 del 2009. Tuttavia, una disposizione legislativa puo'
essere dichiarata illegittima solo quando non sia possibile
attribuire ad essa un significato compatibile con la Costituzione,
cioe', nella fattispecie in esame, ove non sia possibile ricondurla
nel solco della disciplina comune, interpretandola in conformita' con
l'istituto processuale generale di cui e' espressione l'art. 420-ter
cod. proc. pen.
Cio' e' possibile in considerazione del fatto che l'art. 1, comma
1, della legge n. 51 del 2010 richiama espressamente l'art. 420-ter
cod. proc. pen., nonche' del fatto che, con la disposizione
censurata, il legislatore sembra aver voluto introdurre - come
risulta dai lavori preparatori - una «mera norma interpretativa
dell'ambito di applicazione di un istituto processuale» (relazione in
aula, Camera dei deputati, Assemblea, seduta del 25 gennaio 2010, e
Senato della Repubblica, Assemblea, 347ª seduta pubblica
antimeridiana, martedi' 9 marzo 2010).
Come ha sostenuto la difesa dell'imputato, sia negli atti
scritti, sia nel corso dell'udienza pubblica, la disposizione
censurata «non comporta una presunzione assoluta di legittimo
impedimento» e «non impone alcun automatismo». Essa introduce un
criterio volto ad orientare il giudice nell'applicazione dell'art.
420-ter cod. proc. pen., e segnatamente del comma 1 di tale
disposizione, mediante l'individuazione, in astratto, delle categorie
di attribuzioni governative a tal fine rilevanti. Il legislatore,
peraltro, sembra aver recepito al riguardo, sviluppandolo, un
orientamento della Corte di cassazione, secondo cui costituiscono
legittimo impedimento, in base all'art. 420-ter cod. proc. pen., le
attivita' del titolare di una carica governativa che siano
«coessenziali alla funzione tipica del Governo» (sentenza della Corte
di cassazione, sez. sesta penale, 9 febbraio 2004 - 9 marzo 2004, n.
10773). Questa espressione e' ripresa dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 51 del 2010 e assurge ad elemento qualificativo di tutte le
ipotesi di legittimo impedimento da tale disposizione previste, come
e' dimostrato dalla circostanza che le attivita' coessenziali alla
funzione di governo sono poste a chiusura della formulazione
normativa e che l'avverbio «comunque» introduce un collegamento fra
il requisito della coessenzialita' e le attribuzioni governative
previste da leggi e regolamenti (genericamente e specificamente
indicate). Deve pertanto ritenersi che, in base a questo criterio
posto dal legislatore, le categorie di attivita' qualificate, in
astratto, come legittimo impedimento del Presidente del Consiglio dei
ministri sono solo quelle coessenziali alle funzioni di Governo, che
siano previste da leggi o regolamenti (e in particolare dalle fonti
normative espressamente citate nella disposizione censurata), nonche'
quelle rispetto ad esse preparatorie (cioe' specificamente
preordinate) e consequenziali (cioe' immediatamente successive e
strettamente conseguenti).
Simile criterio legislativo e' compatibile con i tratti
essenziali del regime processuale comune. La disposizione censurata
non consente al Presidente del Consiglio dei ministri di addurre come
impedimento il generico dovere di esercitare le attribuzioni da essa
previste, occorrendo sempre, secondo la logica dell'art. 420-ter cod.
proc. pen., che l'imputato specifichi la natura dell'impedimento,
adducendo un preciso e puntuale impegno riconducibile alle ipotesi
indicate. Cio' naturalmente vale anche per le attivita' «preparatorie
e consequenziali», a proposito delle quali deve ritenersi che l'onere
di specificazione, sempre gravante sull'imputato, si riferisca sia
all'impedimento principale (l'esercizio di attribuzione
coessenziale), sia a quello accessorio (l'attivita' preparatoria o
consequenziale). In altri termini, il Presidente del Consiglio dei
ministri dovra' indicare un preciso e puntuale impegno, che abbia
carattere preparatorio o consequenziale rispetto ad altro preciso e
puntuale impegno, quest'ultimo riconducibile ad una attribuzione
coessenziale alla funzione di governo prevista dall'ordinamento.
Ne' puo' ritenersi che il criterio posto dal legislatore sia
irragionevole o sproporzionato, dal momento che esso e' ancorato alla
elaborazione giurisprudenziale e non copre l'intera attivita' del
titolare della carica, ma solo le attribuzioni che possano essere
qualificate in termini di coessenzialita' rispetto alle funzioni di
governo.
Tale criterio legislativo, infine, rispetto alla disciplina gia'
ricavabile dall'art. 420-ter cod. proc. pen., ha un effetto di
chiarificazione della portata dell'istituto processuale comune, nelle
ipotesi in cui esso debba trovare applicazione in riferimento ad
impedimenti consistenti nell'esercizio di funzioni di governo. In
termini negativi, il giudice non riconoscera' come impedimenti
legittimi, in applicazione del criterio legislativo, impegni politici
non qualificati, cioe' non riconducibili ad attribuzioni coessenziali
alla funzione di governo, pur previste da leggi o regolamenti. In
termini positivi, ove venga addotto un impedimento riconducibile a
tale tipologia di attribuzioni, il giudice non potra' disconoscerne
il rilievo in astratto, fermo restando il suo potere, non
sottrattogli dalla disposizione in esame, di valutare in concreto lo
specifico impedimento addotto.
Deve dunque concludersi che non sono fondate le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate, per la parte in cui si
riferiscono all'art. 1, comma 1, della legge n. 51 del 2010, in
quanto tale disposizione venga interpretata in conformita' con l'art.
420-ter, comma 1, cod. proc. pen.
5.2. - L'art. 1, comma 3, della legge n. 51 del 2010 dispone: «Il
giudice, su richiesta di parte, quando ricorrono le ipotesi di cui ai
commi precedenti rinvia il processo ad altra udienza».
Per la parte in cui si riferiscono a tale disposizione, le
questioni sollevate dai giudici a quibus sono fondate, nei termini di
seguito precisati.
L'art. 1, comma 3, della legge censurata regola i poteri del
giudice in ordine all'accertamento del legittimo impedimento, ai fini
del conseguente rinvio dell'udienza, in relazione alla quale tale
impedimento e' dedotto. Occorre stabilire se la disciplina dettata da
tale disposizione sia conforme alla corrispondente regolamentazione
contenuta nell'art. 420-ter, comma 1, cod. proc. pen., secondo la
quale il giudice rinvia l'udienza quando «risulta che l'assenza e'
dovuta ad assoluta impossibilita' di comparire per caso fortuito,
forza maggiore o altro legittimo impedimento». La norma censurata
deve considerarsi legittima, in altri termini, a condizione che essa
non sottragga al giudice, in relazione alle specifiche ipotesi di
impedimento del titolare di funzioni di governo, i poteri di
valutazione dell'impedimento addotto, che al giudice stesso sono
riconosciuti in base al comune regime processuale.
L'Avvocatura generale dello Stato e la parte privata hanno
sostenuto che la disciplina censurata non abbia privato il giudice
del potere di valutazione dell'impedimento, previsto dall'art.
420-ter, comma 1, cod. proc. pen. Il giudice conserverebbe sia il
potere di valutare la prova della sussistenza in fatto
dell'impedimento, sia quello di accertare che tale impedimento
«rientri fra le ipotesi previste» dalle disposizioni di cui ai commi
1 e 2 della legge censurata. Ulteriori poteri di controllo
risulterebbero, invece, preclusi al giudice, indipendentemente dalla
legge n. 51 del 2010. Sarebbe infatti il principio della separazione
dei poteri ad impedire che il giudice possa «sindacare il merito
dell'attivita' di governo», valutando «le ragioni politiche sottese
all'esercizio» delle attivita' del Presidente del Consiglio dei
ministri, carica cui sarebbe oltretutto da riconoscere una «nuova
fisionomia» in quanto ricoperta da «persona che ha avuto direttamente
la fiducia e l'investitura dal popolo». Tali affermazioni
ricostruiscono correttamente gli effetti della disposizione di cui
all'art. 1, comma 3, della legge n. 51 del 2010, ma non altrettanto
correttamente colgono il significato e la portata dell'art. 420-ter,
comma 1, cod. proc. pen., della posizione costituzionale del
Presidente del Consiglio dei ministri e del principio della
separazione dei poteri.
Va osservato che l'art. 1, comma 3, della legge n. 51 del 2010,
subordina il rinvio dell'udienza, da parte del giudice,
esclusivamente ad un duplice riscontro. Nel verificare che
«ricorr[a]no le ipotesi di cui ai precedenti commi», il giudice
dovrebbe infatti limitarsi ad accertare, da un lato, che l'impegno
dedotto dall'imputato come impedimento sussista realmente in punto di
fatto, e, dall'altro lato, che esso sia riconducibile ad attribuzioni
coessenziali alle funzioni di governo previste da leggi o regolamenti
(o abbia carattere preparatorio o consequenziale rispetto ad esse).
Ma tali accertamenti non esauriscono lo spettro dei poteri di
valutazione dell'impedimento, che sono esercitati dal giudice in base
alla disciplina generale di cui all'art. 420-ter, comma 1, cod. proc.
pen. Secondo tale disciplina, infatti, spetta al giudice, ai fini del
rinvio dell'udienza, valutare in concreto non solo la sussistenza in
fatto dell'impedimento, ma anche il carattere assoluto e attuale
dello stesso. Cio' implica in particolare, con riferimento alle
ipotesi in esame, il potere del giudice di valutare, caso per caso,
se lo specifico impegno addotto dal Presidente del Consiglio dei
ministri, pur quando riconducibile in astratto ad attribuzioni
coessenziali alle funzioni di governo ai sensi della legge censurata,
dia in concreto luogo ad impossibilita' assoluta (anche alla luce del
necessario bilanciamento con l'interesse costituzionalmente rilevante
a celebrare il processo) di comparire in giudizio, in quanto
oggettivamente indifferibile e necessariamente concomitante con
l'udienza di cui e' chiesto il rinvio. Tale potere di apprezzamento
in concreto dell'impedimento, che e' elemento essenziale della
disciplina comune del legittimo impedimento, non e' pero' previsto
dalla disposizione censurata, ne' esso e' ricavabile in via
interpretativa, atteso che la norma in questione non richiama
espressamente l'art. 420-ter cod. proc. pen. e detta una disciplina
che, sul punto, sostituisce e non integra quella contenuta nella
predetta norma del codice di rito. La mancanza di tale elemento,
pertanto, attribuisce all'art. 1, comma 3, della legge n. 51 del 2010
un carattere derogatorio rispetto al diritto comune. Per i motivi
gia' chiariti, cio' si traduce in un vizio di costituzionalita' di
tale disposizione, che deve essere pertanto dichiarata illegittima
nella parte in cui non prevede siffatto potere di valutazione in
concreto dell'impedimento.
Ne' puo' ritenersi che l'esercizio di un simile potere, nelle
ipotesi in cui l'impedimento consista nello svolgimento di funzioni
di governo, sia di per se' lesivo delle prerogative del Presidente
del Consiglio dei ministri, o si ponga in contrasto con il principio
della separazione dei poteri. Va detto, innanzitutto, che la
disciplina elettorale, in base alla quale i cittadini indicano il
«capo della forza politica» o il «capo della coalizione», non
modifica l'attribuzione al Presidente della Repubblica del potere di
nomina del Presidente del Consiglio dei ministri, operata dall'art.
92, secondo comma, Cost., ne' la posizione costituzionale di
quest'ultimo. A prescindere da cio', quando il giudice valuta in
concreto, in base alle ordinarie regole del processo, l'impedimento
consistente nell'esercizio di funzioni governative, si mantiene entro
i confini della funzione giurisdizionale e non esercita un sindacato
di merito sull'attivita' del potere esecutivo, ne', piu' in generale,
invade la sfera di competenza di altro potere dello Stato.
E' vero, peraltro, che in simili ipotesi l'esercizio della
funzione giurisdizionale ha una incidenza indiretta sull'attivita'
del titolare della carica governativa, incidenza che e' obbligo del
giudice ridurre al minimo possibile, tenendo conto del dovere
dell'imputato di assolvere le funzioni pubbliche assegnategli. Il
principio della separazione dei poteri non e', dunque, violato dalla
previsione del potere del giudice di valutare in concreto
l'impedimento, ma, eventualmente, soltanto dal suo cattivo esercizio,
che deve rispondere al canone della leale collaborazione.
Quest'ultimo principio ha carattere bidirezionale, nel senso che esso
riguarda anche il Presidente del Consiglio dei ministri, la
programmazione dei cui impegni, in quanto essi si traducano in
altrettante cause di legittimo impedimento, e' suscettibile a sua
volta di incidere sullo svolgimento della funzione giurisdizionale.
Trova pertanto applicazione, anche nel caso del titolare di funzione
governativa, quanto questa Corte ha affermato con riferimento al
legittimo impedimento di membri del Parlamento, tanto piu' che, a
differenza di questi ultimi, il Presidente del Consiglio dei ministri
ha il potere di programmare una quota significativa degli impegni che
possono costituire legittimo impedimento (sentenze n. 451 del 2005,
n. 284 del 2004, n. 263 del 2003, n. 225 del 2001). La leale
collaborazione deve esplicarsi mediante soluzioni procedimentali,
ispirate al coordinamento dei rispettivi calendari. Per un verso, il
giudice deve definire il calendario delle udienze tenendo conto degli
impegni del Presidente del Consiglio dei ministri riconducibili ad
attribuzioni coessenziali alla funzione di governo e in concreto
assolutamente indifferibili. Per altro verso, il Presidente del
Consiglio dei ministri deve programmare i propri impegni, tenendo
conto, nel rispetto della funzione giurisdizionale, dell'interesse
alla speditezza del processo che lo riguarda e riservando a tale
scopo spazio adeguato nella propria agenda.
Deve, dunque, concludersi che le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dai giudici rimettenti, in quanto si
riferiscono all'art. 1, comma 3, della legge n. 51 del 2010, sono
fondate, nella parte in cui tale disposizione non prevede il potere
del giudice di valutare in concreto, a norma dell'art. 420-ter, comma
1, cod. proc. pen., l'impedimento addotto.
5.3. - L'art. 1, comma 4, della legge n. 51 del 2010 dispone:
«Ove la Presidenza del Consiglio dei Ministri attesti che
l'impedimento e' continuativo e correlato allo svolgimento delle
funzioni di cui alla presente legge, il giudice rinvia il processo a
udienza successiva al periodo indicato, che non puo' essere superiore
a sei mesi».
Per la parte in cui si riferiscono a tale disposizione, le
questioni sollevate dai giudici a quibus sono fondate.
La norma in esame, a differenza di quelle di cui ai commi 1 e 2
del medesimo art. 1, non opera un diretto rinvio all'art. 420-ter
cod. proc. pen. e introduce nell'ordinamento una peculiare figura di
legittimo impedimento consistente nell'esercizio di funzioni di
governo, connotata dalla continuativita' dell'impedimento stesso e
dalla attestazione di esso da parte della Presidenza del Consiglio
dei ministri. Tali elementi rappresentano tuttavia una alterazione, e
non gia' una integrazione o applicazione, della disciplina
dell'istituto generale di cui all'art. 420-ter cod. proc. pen. Si
tratta, pertanto, di una disposizione derogatoria del regime
processuale comune, che introduce una prerogativa in favore del
titolare della carica, in contrasto con gli artt. 3 e 138 Cost.
In primo luogo, l'art. 1, comma 4, della legge n. 51 del 2010,
diversamente da quanto disposto dall'art. 420-ter, comma 1, cod.
proc. pen., prevede che l'imputato possa dedurre, anziche' un
impedimento puntuale e riferito ad una specifica udienza, un
impedimento continuativo riferito a tutte le udienze eventualmente
programmate o programmabili entro un determinato intervallo di tempo,
che non puo' essere superiore a sei mesi (ma la norma non vieta che
alla scadenza possa essere rinnovato l'attestato di impedimento
continuativo). In tal modo, la disposizione in esame esclude, almeno
parzialmente, l'onere di specificazione dell'impedimento che, ai
sensi dell'art. 420-ter, comma 1, cod. proc. pen., grava
sull'imputato. Essa consente infatti a quest'ultimo di dedurre come
impedimento il generico dovere di svolgere funzioni di governo in un
determinato periodo di tempo. Cio' rende impossibile la verifica del
giudice circa la sussistenza e consistenza di uno specifico e preciso
impedimento. Ne' puo' ritenersi che l'attestazione della Presidenza
del Consiglio dei ministri debba specificare, giorno per giorno,
tutti gli impegni che rendono assolutamente impossibile la presenza
in udienza dell'imputato nel corso del periodo di tempo considerato.
Una simile interpretazione della disposizione renderebbe inutile la
previsione di una apposita figura di impedimento continuativo e, del
resto, non e' stata seguita, in sede applicativa, dalla Presidenza
del Consiglio, le cui attestazioni, nelle fattispecie oggetto dei
giudizi principali, hanno indicato succintamente e solo in via
esemplificativa alcuni degli impegni del Presidente del Consiglio dei
ministri compresi in un periodo di tempo considerato.
In secondo luogo, va osservato che il tenore testuale della
disposizione in esame ricollega l'effetto del rinvio del processo,
per la durata dell'impedimento continuativo, alla attestazione della
Presidenza del Consiglio. E' previsto, infatti, che il giudice rinvia
il processo non gia' quando «risulti», ma «ove la Presidenza del
Consiglio dei Ministri attesti» che l'impedimento e' continuativo e
correlato allo svolgimento delle funzioni di governo. In tal modo, il
rinvio costituisce un effetto automatico dell'attestazione, venendo
meno il filtro della valutazione del giudice e, piu' in generale, di
una valutazione indipendente e imparziale, dal momento che
l'attestazione risulta affidata ad una struttura organizzativa di cui
si avvale, in ragione della propria carica, lo stesso soggetto che
deduce l'impedimento in questione.
Per tutte queste ragioni, l'art. 1, comma 4, della legge n. 51
del 2010 produce effetti equivalenti a quelli di una temporanea
sospensione del processo ricollegata al fatto della titolarita' della
carica, cioe' di una prerogativa disposta in favore del titolare. Si
tratta, pertanto, di una previsione normativa costituzionalmente
illegittima.