Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 31, comma 4,
del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 196 (Attuazione dell'art.
3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino dei ruoli,
modifica alle norme di reclutamento, stato ed avanzamento del
personale non direttivo delle Forze armate) promosso dalla Corte dei
conti - sezione giurisdizionale per la Regione Puglia nel
procedimento vertente tra Pagliarulo Giuseppe ed altro ed il
Ministero della Difesa con ordinanza del 24 maggio 2010 iscritta al
n. 300 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 41, 1ª serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 febbraio 2011 il Giudice
relatore Luigi Mazzella.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Puglia, con ordinanza del 24 maggio 2010, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione (per lesione del principio della tutela del legittimo
affidamento), dell'art. 31, comma 4, del decreto legislativo 12
maggio 1995, n. 196 (Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992,
n. 216, in materia di riordino dei ruoli, modifica alle norme di
reclutamento, stato ed avanzamento del personale non direttivo delle
Forze armate), nella parte in cui dispone che ai fini della
determinazione della indennita' di ausiliaria - per i militari che
alla data del 31 agosto 1995 si trovavano in detta posizione -
restano fermi i livelli retributivi stabiliti dall'art. 1 della legge
2 febbraio 1993, n. 23, di conversione del decreto-legge 4 dicembre
1992, n. 469 (Norme in materia di trattamento economico dei
sottufficiali delle Forze armate, nonche' di spese connesse alla
crisi del Golfo Persico).
1.1. - Riferisce il giudice rimettente che con atto di ricorso
depositato in data 7 febbraio 1997 due sottufficiali in ausiliaria,
rispettivamente dell'Aeronautica e della Marina militare, collocati
in ausiliaria alla data del 31 agosto 1995, lamentavano di non aver
potuto beneficiare, ai sensi della norma impugnata, dell'adeguamento
dell'indennita' di ausiliaria al nuovo trattamento economico previsto
per il personale non direttivo delle Forze armate con decorrenza dal
1° settembre 1995. Trattamento determinato dal d.P.R. 31 luglio 1995,
n. 394 (Recepimento del provvedimento di concertazione del 20 luglio
1995 riguardante il personale delle Forze Armate - Esercito, Marina e
Aeronautica), avuto riguardo al riordino delle carriere introdotto
dal decreto d.lgs. n. 196 del 1995 e, segnatamente, alla disciplina
transitoria dettata dallo stesso decreto, giusta la quale si e' dato
luogo ad una generalizzata promozione, a far data dal 1° settembre
1995, di tutti i sottufficiali in possesso dei requisiti individuati
da tale disciplina transitoria (art. 34 del d.lgs. n. 196 del 1995).
Diversamente, in base all'art. 46 della legge 10 maggio 1983 n. 212
(Norme sul reclutamento, gli organici e l'avanzamento dei
sottufficiali dell'Esercito, della Marina, dell'Aeronautica e della
Guardia di finanza), «Al sottufficiale in ausiliaria compete, in
aggiunta al trattamento di quiescenza, una indennita' annua lorda
pari all'80 per cento della differenza tra il trattamento normale di
quiescenza percepito ed il trattamento economico onnicomprensivo
spettante nel tempo, da attribuire virtualmente ai soli fini
pensionistici, al pari grado in servizio e con anzianita' servizio
corrispondente a quella posseduta dal sottufficiale all'atto del
collocamento in ausiliaria [...]».
1.2. - Secondo la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Puglia, la questione di legittimita' costituzionale - data
per scontata la rilevanza della stessa in quanto sollevata nel
giudizio promosso dai due militari per il riconoscimento del diritto
all'adeguamento dell'indennita' di ausiliaria ai nuovi livelli
retributivi del personale in servizio - non e' manifestamente
infondata.
Premette il rimettente che, a partire dalla sentenza n. 416 del
1999, la Corte costituzionale ha riconosciuto il valore autonomo del
principio del legittimo affidamento ai fini del sindacato di
legittimita' costituzionale, riconducendolo all'art. 3 Cost. ed al
criterio di ragionevolezza della legge.
Sarebbe quindi desumibile anche dalla corposa giurisprudenza
costituzionale richiamata al riguardo, che ledono l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, non solo le normative
comportanti un pregiudizio assoluto ed irrevocabile, come sarebbe
quella intesa ad eliminare del tutto il trattamento pensionistico, ma
anche le regole di diritto transitorio, modificative in peius della
disciplina dei rapporti di durata, le quali adottino soluzioni
irragionevoli, trasmodando in un regolamento irrazionale ovvero
incidendo arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in
essere da leggi precedenti (sentenze n. 206 del 2009 e n. 179 del
1996).
Osserva, dunque, il giudice a quo che la norma impugnata - con
formulazione inequivoca tale da rendere impossibile qualunque
tentativo di interpretazione adeguatrice - sarebbe venuta ad incidere
sfavorevolmente sul trattamento del personale in posizione di
ausiliaria alla data del 31 agosto 1995, cosi' contravvenendo al
principio di tutela dell'affidamento. Ad avviso del giudice a quo,
infatti, «esiste un ragionevole affidamento da parte di coloro che
alla data del 31 agosto 1995 si trovavano collocati nella posizione
di ausiliaria al costante allineamento della indennita' di
ausiliaria, nella misura differenziale dell'80 per cento, alla
dinamica degli stipendi corrisposti al personale di pari qualifica in
servizio ai sensi dell'art. 46 della legge 10 maggio 1983, n. 212».
2. - Con atto depositato il 2 novembre 2010 e' intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, instando per la
dichiarazione di manifesta inammissibilita' - o, comunque,
d'infondatezza - della questione sollevata dalla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, con l'ordinanza
succitata.
2.1. - La difesa dello Stato rimarca in via preliminare
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 31, comma 4, del d.lgs. n. 196 del 1995 per omessa
motivazione dell'ordinanza di rimessione sulla rilevanza della norma
censurata ai fini della definizione del giudizio principale.
Motivazione nella specie tanto piu' necessaria, perche' il principio
costituzionale del legittimo affidamento non potrebbe essere leso da
una norma, come quella impugnata, che non incide con efficacia
retroattiva su situazioni sostanziali basate su leggi anteriori.
2.2. - Delineata, alla luce della giurisprudenza costituzionale,
la portata del principio del legittimo affidamento - quale parametro
enucleato dall'art. 3 Cost. onde assicurare che l'intervento
legislativo avente efficacia retroattiva trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza - e ricostruito il
quadro normativo di riferimento, la difesa dello Stato argomenta nel
senso dell'infondatezza del dubbio di costituzionalita' sollevato dal
giudice a quo.
Innanzitutto, perche' l'art. 31 del d.lgs. n. 196 del 1995 non
avrebbe alcuna efficacia retroattiva, limitandosi a precisare che, ai
fini della determinazione dell'indennita' di ausiliaria spettante al
personale gia' collocato in ausiliaria alla data del 31 agosto 1995,
restano in vigore i livelli retributivi previsti dall'art. 1 della
legge 2 febbraio 1993, n. 23, norma a quell'epoca vigente. Sicche',
nessuna modifica retroattiva della situazione consolidata sarebbe
stata introdotta, poiche' il legislatore, innovando il trattamento
retributivo dei militari in servizio, non avrebbe scalfito quello di
coloro che erano gia' stati collocati in ausiliaria. Mentre i
ricorrenti nel giudizio principale, versanti in tale situazione,
avrebbero potuto invocare un legittimo affidamento solo se il
legislatore, con una norma avente efficacia retroattiva, avesse
inciso sulle modalita' di calcolo dell'indennita' di ausiliaria in
godimento, riformando in peius la base di calcolo gia' utilizzata
alla data del 31 agosto 1995. A tale proposito, la difesa dello Stato
richiama la decisione, resa in una fattispecie sovrapponibile alla
presente, con cui la Corte costituzionale ha chiarito che la nuova
disciplina «venendo ad incidere sulla retribuzione dei pari grado in
servizio ha dettato una disciplina circoscritta a quel personale
posto in ausiliaria a far data dall'entrata in vigore del suddetto
decreto (1° settembre 1995) e non al personale per il quale quel
raccordo con la posizione del pari grado in servizio gia' si trovava
cristallizzato [...] all'atto del collocamento in ausiliaria»
(sentenza n. 126 del 2000).
In secondo luogo, e di conserva, perche' nel descritto contesto
non potrebbe essere sorto alcun legittimo affidamento dei
sottufficiali collocati in ausiliaria al 31 agosto 1995 nel costante
allineamento delle posizioni di ausiliaria con quelle di servizio
effettivo, ma al piu' un'aspettativa di mero fatto in un
miglioramento economico, inidonea a delimitare l'ampia
discrezionalita' del legislatore in questa materia.
In terzo luogo, perche', anche nella denegata ipotesi in cui i
militari collocati in ausiliaria alla data del 31 agosto 1995
potessero vantare un legittimo affidamento a che l'indennita' di cui
all'art. 46 della legge n. 212 del 1983 restasse agganciata agli
adeguamenti retributivi del personale in servizio, la norma censurata
sarebbe conforme al canone di ragionevolezza previsto dalla
Costituzione. Infatti, la difesa dello Stato muove dalla premessa che
l'ordinamento innovativo varato dal d.lgs. n. 195 del 1996 ha
trasformato le Forze armate in un corpo moderno e di professionisti,
impegnato anche in numerose missioni estere, ed istituito un
trattamento retributivo coerente con queste particolarita', come pure
con le concrete disponibilita' finanziarie del bilancio statale.
Pertanto, nel mutato quadro ordinamentale, il contingente
disallineamento delle posizioni di servizio effettivo e di ausiliaria
sarebbe frutto di una scelta discrezionale del legislatore
perfettamente ragionevole, avendo egli avuto riguardo, nel delineare
i concreti strumenti perequativi adottati, alle differenze tra le
forze armate precedenti e susseguenti alla novella legislativa,
nonche' alle esigenze finanziarie e di bilancio.
Non varrebbe, inoltre, lamentare, sotto il profilo della
ragionevolezza e dell'uguaglianza, una ingiustificata discriminazione
di personale in identica posizione (ausiliaria) sulla base di un
elemento accidentale, quello, cioe', di trovarsi in servizio alla
data del 1° settembre 1995, perche' - come la Corte costituzionale
piu' volte ha ribadito - lo stesso fluire del tempo puo' costituire
un elemento diversificatore (sentenze n. 126 del 2000, n. 177 del
1999 e n. 311 del 1995).
Ne', infine, potrebbe censurarsi una ingiustificata disparita' di
trattamento tra il personale rimasto in ausiliaria e coloro che sono
stati richiamati in servizio, essendo evidenti le notevoli differenze
fra queste due posizioni (vedi ancora sentenza n. 126 del 2000).
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame di questa Corte la questione di legittimita'
costituzionale sollevata, con l'ordinanza indicata in epigrafe, dalla
Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Puglia,
relativamente all'art. 31, comma 4, del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 196
(Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia
di riordino dei ruoli, modifica alle norme di reclutamento, stato ed
avanzamento del personale non direttivo delle Forze armate), in
riferimento all'art. 3 della Costituzione (per lesione del principio
della tutela del legittimo affidamento).
2. - La Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione
Puglia sospetta d'illegittimita' costituzionale la norma succitata,
«nella parte in cui dispone che ai fini della determinazione della
indennita' di ausiliaria - per i militari che alla data del 31 agosto
1995 si trovavano in detta posizione - sono restati fermi i livelli
retributivi stabiliti dall'art. 1 della legge n. 23 del 1993».
Tale disposizione porrebbe le norma censurata in contrasto con il
principio del legittimo affidamento, il quale assurge, nella
prospettiva del giudice rimettente, a valore autonomo, ai fini del
sindacato di legittimita' costituzionale, ricavabile dall'art. 3
Cost. e dal criterio di ragionevolezza della legge.
3. - Preliminarmente, va esaminata l'eccezione d'inammissibilita'
della questione per omessa motivazione sulla rilevanza della norma
censurata, proposta dall'intervenuto Presidente del Consiglio dei
ministri sul presupposto che il principio dell'affidamento, su cui
essenzialmente si fonda il dubbio di legittimita' costituzionale
sollevato dal rimettente, e' radicato sull'irragionevolezza delle
norme retroattive riduttive di diritti acquisiti in forza di leggi
previgenti. In contrasto con la stessa impostazione prescelta, il
giudice a quo non avrebbe speso alcuna argomentazione per accreditare
il carattere retroattivo della norma impugnata.
L'eccezione, cosi' formulata, dev'essere disattesa.
La rilevanza della questione emerge chiaramente dall'incidenza
della norma impugnata sull'indennita' di ausiliaria percepita dai
ricorrenti nel giudizio principale. Senza l'esclusione da essa
disposta, infatti, l'adeguamento ai nuovi livelli economici
riconosciuti al personale in servizio discenderebbe dalla disciplina
generale, secondo cui l'indennita' di ausiliaria dev'essere
progressivamente allineata al trattamento economico spettante al
personale di pari grado in servizio.
3.1. - Ancora preliminarmente, dev'essere rimarcato che, malgrado
la sopravvenuta abrogazione dell'art. 31, comma 4, del d.lgs. n. 196
del 1995 (insieme con tutto il d.lgs. citato), a decorrere
dall'entrata in vigore del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare) - ossia in data 8 ottobre 2010 (art. 2268,
comma 1, n. 911, d.lgs. ult. cit., in combinato disposto con l'art.
2272, comma 1, del medesimo d.lgs.) -, persiste la rilevanza della
questione proposta, stante l'evidente applicabilita' ratione temporis
della norma censurata alla fattispecie dedotta nel giudizio
principale.
4. - Nel merito, la questione non e' fondata.
4.1. - L'indennita' di ausiliaria ha natura di componente
accessoria del trattamento di quiescenza e si collega al peculiare
status del personale militare, il quale, al raggiungimento di un'eta'
anticipata rispetto alla generalita' dei pubblici dipendenti, e'
collocato a riposo e, dunque, comincia a percepire il trattamento di
quiescenza, ma mantiene obblighi di servizio e puo' essere richiamato
al lavoro, assumendo la qualifica di personale «in ausiliaria».
Secondo l'art. 46 della legge 10 maggio 1983, n. 212 (Norme sul
reclutamento, gli organici e l'avanzamento dei sottufficiali
dell'Esercito, della Marina, dell'Aeronautica e della Guardia di
finanza), al sottufficiale collocato in ausiliaria e' dovuta una
indennita' annua lorda, pari all'80 per cento della differenza tra il
trattamento normale di quiescenza percepito ed il trattamento
economico omnicomprensivo spettante nel tempo, da attribuire
virtualmente a fini pensionistici, al pari grado in servizio e con
anzianita' corrispondente a quella posseduta dal sottufficiale
all'atto del collocamento in ausiliaria. Tale norma, vigente alla
data di entrata in vigore dell'art. 31, comma 4, del d.lgs. n. 196
del 1995, e' stata sostanzialmente trasfusa nell'art. 28 dello stesso
decreto legislativo.
L'art. 31, comma 4, del d.lgs. n. 196 del 1994 - nel quadro di un
disegno di riforma delle carriere del personale militare con gradi di
sottufficiale attuato con un'articolata disciplina di
riqualificazione accompagnata da incrementi stipendiali - prevede:
«Al personale che alla data del 31 agosto 1995 si trova nella
posizione di ausiliaria, non si applicano le disposizioni del
presente decreto legislativo, ai fini dell'adeguamento
dell'indennita' di cui all'art. 46 della legge 10 maggio 1983, n.
212, e successive modificazioni ed integrazioni. Ai fini della
determinazione dell'indennita' di ausiliaria spettante al medesimo
personale, restano in vigore i livelli retributivi previsti dall'art.
1 della legge 2 febbraio 1993, n. 23».
In tal modo, la norma censurata ha escluso l'adeguamento
dell'indennita' di ausiliaria, maturata da coloro che si trovavano in
tale posizione alla data del 31 agosto 1995, ai nuovi stipendi
correlativamente fissati dal d.P.R. 31 luglio 1995, n. 394
(Recepimento del provvedimento di concertazione del 20 luglio 1995
riguardante il personale delle Forze Armate - Esercito, Marina e
Aeronautica) a partire dal 1° settembre 1995.
Diversamente, essa ha fissato l'importo dell'indennita' di
ausiliaria in godimento sulla base dei livelli retributivi previsti
dall'art. 1 della legge 2 febbraio 1993, n. 23 (Conversione in legge
del decreto-legge 4 dicembre 1992, n. 469, recante norme in materia
di trattamento economico dei sottufficiali delle Forze armate,
nonche' di spese connesse alla crisi del Golfo Persico); norma sino a
quell'epoca vigente. Nessuna reformatio in peius del trattamento in
godimento, dunque, ma solo un suo mancato adeguamento - a valere dal
1° settembre 1995 in avanti - agli incrementi retributivi conseguiti
dal personale in servizio.
In definitiva, la norma sospettata conserva il peculiare
meccanismo di indicizzazione dell'indennita' di ausiliaria, ma ne
cristallizza il valore parametrico, costituito dalla retribuzione dei
pari grado in servizio, nelle misure esistenti alla data di entrata
in vigore della legislazione di riforma.
4.2. - Cosi' ricostruiti i termini della disposizione censurata,
non puo' dirsi violato alcun principio di affidamento.
In primo luogo, la norma in esame non incide retroattivamente
sulle modalita' di computo dell'indennita' di ausiliaria in
godimento, ne' restringendo la base di calcolo gia' utilizzata alla
data del 31 agosto 1995, ne' decurtandone altrimenti l'entita', ma si
limita a ricalibrare l'automatismo di cui all'art. 46 del d.lgs. n.
212 del 1983 (ribadito «a regime» dall'art. 28, comma 4, del d.lgs.
n. 196 del 1995), ancorandolo ai livelli retributivi gia' previsti
dall'art. 1 della legge n. 23 del 1993.
Tale rimodulazione del trattamento di ausiliaria si giustifica
con il fatto che la disciplina innovativa, varata con il d.lgs. n.
196 del 1995, anche sotto il profilo economico, era destinata
esclusivamente al personale in servizio alla data del 1° settembre
1995, e solo se posto in ausiliaria a partire dalla predetta data.
Questa Corte, chiamata a scrutinare un'analoga disposizione,
riguardante il personale dell'Arma dei carabinieri, ha gia'
evidenziato la coerenza del collegamento da essa istituito tra la
situazione dei militari in ausiliaria e quella dei pari grado in
servizio all'atto dell'ingresso in ausiliaria dei primi, laddove la
nuova normativa, «venendo ad incidere sulla retribuzione dei pari
grado in servizio ha dettato una disciplina circoscritta a quel
personale posto in ausiliaria a far data dall'entrata in vigore del
suddetto decreto (1° settembre 1995) e non al personale per il quale
quel raccordo con la posizione del pari grado in servizio gia' si
trovava cristallizzato [...] all'atto del collocamento in ausiliaria»
(sentenza n. 126 del 2000).
4.3. - Del resto, questa Corte ha piu' volte affermato che la
Costituzione non vincola ad indicizzare i trattamenti di quiescenza
alla stregua dei miglioramenti stipendiali del personale in servizio,
riconoscendo al legislatore un'ampia discrezionalita' al riguardo,
con il limite del macroscopico ed irragionevole scostamento (ex
multis, sentenza n. 62 del 1999; ordinanza n. 531 del 2002).
Tale principio dev'essere esteso alla disciplina dell'adeguamento
dell'indennita' di ausiliaria (ordinanza n. 254 del 2001) e, piu' in
generale, a tutti i meccanismi perequativi rispetto alla dinamica
stipendiale, che devono essere necessariamente bilanciati con altri
valori costituzionalmente tutelati, a partire dalle esigenze di
politica economica generale e di bilancio e dalle concrete
disponibilita' finanziarie (da ultimo, in materia di perequazione
automatica delle pensioni, sentenza n. 316 del 2010).
In tale prospettiva, la norma impugnata e' immune dai vizi
d'irragionevolezza denunciati dal rimettente.
Infatti, il d.lgs. n. 195 del 1996, trasformando le Forze armate
in un corpo di professionisti, ha disposto un riassetto complessivo
dell'ordinamento del personale militare, procedendo al
reinquadramento di esso, con migliori livelli retributivi correlati
ai nuovi ruoli.
Sicche', anche la sancita indifferenza dell'indennita' percepita
dai sottufficiali in posizione di ausiliaria alla data del 31 agosto
1995, rispetto agli incrementi retributivi ottenuti dai pari grado in
servizio, e' congruente con la coeva ristrutturazione dei gradi
militari. Questi, infatti, in attuazione della riforma di sistema
delle forze armate, sono stati interessati da un'ampia
riqualificazione, senza una precisa corrispondenza di ruoli con il
personale gia' operante sotto il regime previgente, ivi compreso
quello collocato in ausiliaria nello stesso periodo.
D'altro canto, la prevista salvezza dell'aggancio ai livelli
retributivi del biennio precedente - ossia a quelli previsti
dall'art. 1 della legge n. 23 del 1993 - esclude in radice un
accentuato divario tra i trattamenti del personale, rispettivamente,
in ausiliaria e in servizio.
In conclusione, nessun legittimo affidamento nel costante
allineamento delle posizioni economiche di ausiliaria con quelle di
servizio effettivo si e' potuto consolidare in capo ai sottoufficiali
collocati in ausiliaria alla data 31 agosto 1995, non essendo,
comunque, precluso al legislatore d'intervenire in tale ambito con
misure di equilibrato contenimento come quella in oggetto.