ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 5,
comma 2, della legge 7 marzo 1986, n. 65 (Legge-quadro
sull'ordinamento della polizia municipale), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia nel procedimento vertente tra
Collana Carmelo e l'Ufficio Territoriale del Governo di Agrigento ed
altri, con ordinanza del 7 aprile 2011, iscritta al n. 168 del
registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di costituzione di Collana Carmelo nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato Paolo Accardo per Collana Carmelo e l'avvocato
dello Stato Maria Elena Scaramucci per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza depositata il 7 aprile 2011, il Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera h), della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
5, comma 2, della legge 7 marzo 1986, n. 65 (Legge-quadro
sull'ordinamento della polizia municipale).
Il giudice a quo premette che nel marzo 2005 il Sindaco del
Comune di Canicatti' aveva chiesto al Prefetto di Agrigento di
conferire la qualifica di agente di pubblica sicurezza, ai sensi
della norma denunciata, a diciassette dipendenti comunali, assunti da
detto Comune con la qualifica di vigile urbano. Con provvedimento del
21 agosto 2006 il prefetto aveva respinto la richiesta in rapporto ad
uno di detti dipendenti, sulla base di una duplice valutazione
negativa: la prima relativa al suo «ambito parentale» (essendo il
padre e lo zio sospettati di appartenenza ad una organizzazione
mafiosa ed essendo stato il fratello condannato per spaccio di
sostanze stupefacenti, anche se successivamente riabilitato); la
seconda concernente la condotta dello stesso interessato (il quale si
accompagnerebbe con soggetti dediti al consumo e allo spaccio di
sostanze stupefacenti e appartenenti alla criminalita', sia comune
che organizzata).
Il provvedimento era stato impugnato innanzi al Tribunale
rimettente dal vigile urbano interessato, il quale aveva lamentato -
in aggiunta ad altri motivi - che il diniego risultasse fondato su
ragioni esorbitanti dall'ambito delle valutazioni rimesse
all'autorita' prefettizia dalla disposizione censurata.
Ad avviso del giudice a quo, in relazione a tale motivo, il
ricorso dovrebbe essere accolto. L'art. 5, comma 2, della legge n. 65
del 1986 prevede, infatti, che il prefetto conferisca, previa
comunicazione del sindaco, la qualita' di agente di pubblica
sicurezza al personale che svolge il servizio di polizia municipale,
dopo aver accertato che gli interessati siano in possesso di tre
requisiti: «a) godimento dei diritti civili e politici; b) non aver
subito condanna a pena detentiva per delitto non colposo o non essere
stato sottoposto a misura di prevenzione; c) non essere stato espulso
dalle Forze armate o dai Corpi militarmente organizzati o destituito
dai pubblici uffici». Alla luce di una consolidata interpretazione
giurisprudenziale, qualificabile come «diritto vivente», il
conferimento della qualita' di agente di pubblica sicurezza al
personale in questione costituirebbe atto vincolato, privo di
qualsiasi margine di discrezionalita', rimanendo subordinato alla
sola verifica dei requisiti tassativamente indicati dalla norma,
senza alcuna possibilita' di estensione del sindacato dell'autorita'
prefettizia alla «posizione familiare» e al comportamento del
soggetto interessato.
Il rimettente dubita, tuttavia, della legittimita' costituzionale
di tale assetto, rilevando come esso appaia «largamente distonic[o]»
rispetto alla disciplina intesa a contrastare le infiltrazioni
mafiose nei contratti pubblici, contenuta nella legge 31 maggio 1965,
n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo
mafioso, anche straniere), nel decreto legislativo 8 agosto 1994, n.
490 (Disposizioni attuative della legge 17 gennaio 1994, n. 47, in
materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla normativa
antimafia nonche' disposizioni concernenti i poteri del prefetto in
materia di contrasto alla criminalita' organizzata) e nel decreto del
Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252 (Regolamento
recante norme per la semplificazione dei procedimenti relativi al
rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia). Del
tutto illogico risulterebbe, in specie, che un quadro parentale e
comportamentale che, attraverso la cosiddetta «informativa
prefettizia atipica», impedisce a un soggetto di divenire parte di un
contratto di appalto o di fornitura con una pubblica amministrazione,
debba essere ritenuto irrilevante ai fini del conferimento della
qualifica di agente di pubblica sicurezza.
Il dubbio di legittimita' costituzionale non sarebbe, d'altra
parte, fugato dalla considerazione addotta - secondo il giudice a quo
- nelle pronunce giurisprudenziali espressive del «diritto vivente»,
per spiegare l'avvenuta previsione, da parte della norma denunciata,
in assunto chiaramente «troppo ristretta», di una serie di requisiti:
e, cioe', che il requisito della «buona condotta», previsto dall'art.
11 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza), sarebbe gia' stato vagliato
dall'amministrazione comunale all'atto dell'assunzione del dipendente
che aspira all'ottenimento della qualifica di cui si discute.
La verifica della «buona condotta» si tradurrebbe, infatti, in
una valutazione diversa e meno ampia di quella effettuata nel caso di
specie dall'autorita' prefettizia, in una prospettiva di contrasto
della criminalita' comune ed organizzata. Per ragioni di
«corrispondenza» con la riserva allo Stato della potesta' legislativa
in materia di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza (art.
117, secondo comma, lettera h, Cost.), la valutazione in questione
dovrebbe essere, in ogni caso, demandata alle autorita' governative a
cio' specificamente preposte, e non gia' alle autonomie locali.
In questa prospettiva, la norma censurata violerebbe, quindi,
l'art. 3 Cost., assegnando al giudizio degli enti locali, non forniti
delle necessarie competenze e informazioni, una illogica prevalenza
rispetto alle valutazioni operate dagli organi governativi deputati
alla tutela della pubblica sicurezza: con correlata lesione anche del
riparto di attribuzioni prefigurato dal citato art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
La disposizione denunciata si porrebbe, altresi', in contrasto
con il principio del buon andamento e dell'imparzialita' della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), rendendo possibile
l'assegnazione della qualifica di agente di pubblica sicurezza a
soggetti inidonei all'espletamento delle relative funzioni.
L'art. 3 Cost. risulterebbe leso, infine, anche sotto l'ulteriore
profilo della «irragionevolezza intrinseca» di un sistema che, da un
lato, in rapporto ai contratti pubblici, prevede tutele avanzate
rispetto a fenomeni di infiltrazione mafiosa o, comunque, di
«vicinanza» del contraente privato alla criminalita' comune ed
organizzata; e, dall'altro, consente invece l'inserimento nel
comparto della pubblica sicurezza di soggetti che le autorita'
preposte al settore hanno ritenuto privi delle qualita' necessarie.
2.- Si e' costituito il ricorrente nel giudizio a quo, il quale
ha chiesto che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.
Ad avviso della parte privata, le fattispecie poste a confronto
dall'ordinanza di rimessione risulterebbero palesemente eterogenee,
con conseguente inidoneita' del confronto stesso a dimostrare
l'illegittimita' costituzionale della disciplina censurata. Mentre,
infatti, le disposizioni in materia di infiltrazioni mafiose nei
contratti pubblici sarebbero volte ad assicurare, tramite i poteri
demandati all'autorita' prefettizia, una rigorosa selezione del
contraente nel libero mercato, al fine di impedire che l'impresa
collusa con la criminalita' organizzata possa avvantaggiarsi
economicamente attraverso il rapporto con la pubblica
amministrazione; la disposizione oggetto dell'odierno incidente di
costituzionalita' attiene, invece, all'attribuzione della qualifica
di agente di pubblica sicurezza ad un soggetto gia' stabilmente
inserito nell'organico della pubblica amministrazione, a seguito
dell'espletamento di un concorso pubblico.
Al di la' di cio', i motivi sui quali si basa il giudizio
negativo formulato, nel caso di specie, dall'autorita' prefettizia
risulterebbero inidonei a supportare tanto il provvedimento di
diniego impugnato che le censure di legittimita' costituzionale del
Tribunale rimettente.
Quanto, infatti, alla valutazione negativa inerente al «contesto
parentale» del ricorrente, si dovrebbe senz'altro escludere che, alla
luce dei principi costituzionali, il conferimento di una particolare
qualifica nell'ambito del pubblico impiego - e, in specie, quella di
agente di pubblica sicurezza - possa rimanere inibita in ragione del
mero rapporto di parentela dell'interessato con soggetti condannati
per determinati delitti o sospettati di averli commessi, ovvero in
qualche modo legati alla criminalita' comune od organizzata (o
sospettati di esserlo).
Con la sentenza n. 391 del 2000, la Corte costituzionale ha
dichiarato, infatti, costituzionalmente illegittime, per contrasto
con gli artt. 3 e 51 Cost., le disposizioni che escludevano dai
concorsi per l'accesso alla magistratura ordinaria e ai ruoli del
personale del Corpo della polizia penitenziaria coloro i cui parenti,
in linea retta entro il primo grado ed in linea collaterale entro il
secondo, avessero riportato condanna per determinati delitti non
colposi. Nell'occasione, la Corte ha rilevato come sia arbitrario
prendere in considerazione condotte criminose di soggetti diversi dal
candidato per desumerne incontestabilmente l'inidoneita' del medesimo
a ricoprire l'ufficio pubblico cui aspira: venendosi, in tal modo, a
perpetuare quella presunzione legislativa connessa al requisito
dell'«appartenenza a famiglia di estimazione morale indiscussa», gia'
in precedenza previsto ai fini dell'ammissione ai concorsi della
magistratura ordinaria, la cui palese arbitrarieta' aveva indotto la
Corte stessa a ravvisarvi - con la sentenza n. 108 del 1994 - una
irragionevole limitazione all'accesso ai pubblici uffici.
Se tali considerazioni valgono per l'accesso nei ruoli della
magistratura o nelle Forze di polizia - alle quali ultime e'
automaticamente connessa l'attribuzione della qualifica di agente di
pubblica sicurezza - a maggior ragione esse dovrebbero valere per i
dipendenti degli Enti locali che, dopo aver regolarmente superato un
concorso pubblico, aspirino ad espletare in modo compiuto le funzioni
per le quali sono stati selezionati, anche attraverso il conferimento
della qualifica di agente di pubblica sicurezza.
Quanto, poi, all'asserita necessita' della valutazione, da parte
del prefetto, del comportamento tenuto dallo stesso aspirante, detta
valutazione, da un lato, si risolverebbe in una inutile duplicazione
del controllo gia' effettuato in sede di accesso all'impiego
pubblico; dall'altro, comporterebbe l'assoggettamento del personale
che svolge il servizio di polizia municipale ad una verifica piu'
rigorosa rispetto a quella prevista per gli appartenenti alle Forze
di polizia: assetto, questo, del tutto irrazionale, specie ove si
consideri che, ai sensi della stessa legge n. 65 del 1986, i vigili
urbani che abbiano acquisito la qualifica di agente di pubblica
sicurezza sono chiamati a svolgere funzioni di pubblica sicurezza
meramente ausiliarie.
3.- E' intervenuto, altresi', il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto che la questione venga dichiarata
inammissibile o infondata.
Ad avviso della difesa dello Stato, la questione sarebbe
inammissibile, in quanto sollevata, non per dirimere un effettivo
dubbio di legittimita' costituzionale, ma per conseguire un improprio
avallo interpretativo. In base ad un indirizzo, seppure minoritario,
della giurisprudenza amministrativa, la sospensione e la revoca della
qualita' di agente di pubblica sicurezza potrebbero essere, infatti,
disposte dal prefetto, non solo nelle ipotesi in cui venga meno uno
dei requisiti previsti dalla norma censurata, ma anche nell'esercizio
degli ordinari poteri a lui spettanti in materia di provvedimenti
autorizzativi ed abilitativi in base al testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza. In questa prospettiva, il provvedimento impugnato
sarebbe legittimo, perche' fondato su fatti rilevanti ai fini del
requisito di affidabilita' soggettiva, desumibile analogicamente
dagli artt. 10 e 11 del r.d. n. 773 del 1931.
Il giudice a quo non avrebbe tenuto conto, in ogni caso, del
fatto che la qualita' di agente di pubblica sicurezza, eventualmente
conferita al personale della polizia municipale, e' limitata
all'esercizio di funzioni ausiliarie (art. 5 della legge n. 65 del
1986) e specificamente di collaborazione con le Forze di polizia
dello Stato, «previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta,
per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti
autorita'» (art. 3 della medesima legge).
La tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza resterebbe,
dunque, riservata allo Stato, dal momento che, nell'esercizio delle
funzioni in questione, il personale di polizia municipale
dipenderebbe operativamente dalla competente autorita' giudiziaria o
di pubblica sicurezza, nel rispetto di eventuali intese con il
sindaco.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, 97 e 117, secondo comma,
lettera h), della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 5, comma 2, della legge 7 marzo 1986, n.
65 (Legge-quadro sull'ordinamento della polizia municipale).
La disposizione censurata prevede che il prefetto conferisca al
personale che svolge il servizio di polizia municipale, previa
comunicazione del sindaco, la qualita' di agente di pubblica
sicurezza, dopo aver accertato che l'interessato goda dei diritti
civili e politici, che non abbia subito condanna a pena detentiva per
delitto non colposo o che non sia stato sottoposto a misura di
prevenzione e, infine, che non sia stato espulso dalle Forze armate o
dai Corpi militarmente organizzati o destituito dai pubblici uffici.
Il giudice a quo muove dalla premessa che, alla luce di un
consolidato indirizzo giurisprudenziale, qualificabile come «diritto
vivente», il conferimento della qualita' di agente di pubblica
sicurezza al personale in questione costituisce atto vincolato,
rimanendo subordinato alla sola verifica dei requisiti tassativamente
indicati dalla norma, senza, dunque, che il sindacato del prefetto
possa estendersi - in una prospettiva di prevenzione di
«infiltrazioni mafiose» o di soggetti comunque «vicini» alla
criminalita' organizzata o comune - anche alla «posizione familiare»
e alla piu' generale condotta dell'interessato. Regime, questo, che -
secondo il rimettente - sarebbe stato giustificato dalle pronunce
giurisprudenziali espressive del «diritto vivente» con la
considerazione che, nell'ipotesi in questione, la «buona condotta»
dell'aspirante sarebbe gia' stata vagliata dall'amministrazione
municipale di appartenenza, in occasione della sua assunzione.
Cio' posto, il rimettente ritiene che la norma denunciata si
ponga in contrasto con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.),
sotto un duplice profilo. In primo luogo, perche' attribuirebbe al
giudizio dell'ente locale, privo delle necessarie competenze e
informazioni, una illogica prevalenza rispetto alle valutazioni degli
organi governativi specificamente deputati alla tutela della pubblica
sicurezza. In secondo luogo, per l'incongruenza complessiva del
sistema, che, da un lato, in materia di contratti pubblici, prevede
forme avanzate di tutela rispetto al pericolo di infiltrazioni
mafiose o, comunque, di soggetti «vicini» alla criminalita' comune od
organizzata, e, dall'altro, consente l'ingresso nel comparto della
pubblica sicurezza di soggetti che le autorita' preposte al settore
ritengono privi delle necessarie qualita'.
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost., giacche' la riserva allo Stato della potesta' legislativa in
materia di ordine pubblico e sicurezza implicherebbe che, a livello
amministrativo, la valutazione circa l'idoneita' all'espletamento
delle funzioni di agente di pubblica sicurezza debba rimanere
riservata alle autorita' governative, senza poter essere demandata
alle autonomie locali.
La norma censurata violerebbe, da ultimo, il principio di buon
andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione (art. 97
Cost.), rendendo possibile l'inserimento tra gli agenti di pubblica
sicurezza di soggetti da ritenere inidonei.
2.- La questione e' inammissibile.
Benche' il dispositivo dell'ordinanza di rimessione risulti
apparentemente formulato in termini di richiesta di ablazione "secca"
della norma denunciata, dal tenore complessivo della motivazione
risulta evidente come il Tribunale rimettente miri, in realta', a
conseguire una pronuncia manipolativa che ampli l'ambito del
sindacato rimesso al prefetto in sede di attribuzione della qualifica
di agente di pubblica sicurezza al personale che svolge il servizio
di polizia municipale, in una prospettiva di contrasto dei pericoli
di infiltrazione della «criminalita' comune ed organizzata».
Il giudice a quo omette, tuttavia, di individuare in modo
puntuale ed univoco quale tipo di intervento dovrebbe essere, in
concreto, operato da questa Corte, ai fini del conseguimento
dell'indicato obiettivo.
Non e' chiaro, in particolare, se il rimettente chieda di
estendere alla fattispecie considerata la disciplina intesa a
prevenire infiltrazioni mafiose nei contratti pubblici, alla quale
viene fatto preliminare riferimento al fine di dimostrare l'asserita
irrazionalita' della norma censurata: disciplina che risulta,
peraltro, evocata in modo del tutto generico, tramite il richiamo ad
interi corpi normativi e senza una specifica indicazione delle
disposizioni che dovrebbero formare oggetto dell'ipotetico intervento
estensivo. Cio', a prescindere dall'inidoneita' di tale disciplina a
fungere da tertium comparationis, per la palese eterogeneita' della
situazione da essa regolata (attinente alla posizione di imprese
operanti nel mercato che intendono intrattenere rapporti economici
con le pubbliche amministrazioni) rispetto a quella che qui viene in
rilievo (riguardante l'acquisizione della qualifica di agente di
pubblica sicurezza da parte di persone fisiche gia' alle dipendenze
di un'amministrazione municipale, in veste di vigili urbani).
Il tenore complessivo delle doglianze non consente, in ogni caso,
di comprendere se il giudice a quo abbia avuto di mira altre
alternative, in luogo di quella dianzi ipotizzata, quale il
riconoscimento al prefetto di un generico potere discrezionale,
ovvero di una autonoma potesta' di diniego della qualifica, basata -
come in fatto e' avvenuto nel caso oggetto del giudizio principale -
sulla valutazione della condotta dell'interessato e dei suoi rapporti
di parentela con soggetti appartenenti o «vicini» alla criminalita'
organizzata e comune: intervento che, peraltro - per la pluralita'
delle soluzioni astrattamente praticabili - implicherebbe scelte
discrezionali, chiaramente eccedenti i poteri di questa Corte. Tutto
cio', a prescindere dalla considerazione che l'intervento considerato
si porrebbe in controtendenza rispetto all'evoluzione normativa,
nella parte in cui condizionasse il provvedimento positivo ad un
generico apprezzamento della «buona condotta» dell'interessato (legge
29 ottobre 1984, n. 732, recante «Eliminazione del requisito della
buona condotta ai fini dell'accesso agli impieghi pubblici»), e
colliderebbe con i principi affermati da questa Corte, nella parte in
cui facesse derivare l'inidoneita' dell'aspirante da condotte
ascrivibili a soggetti diversi, ancorche' a lui legati da vincoli di
parentela (sentenze n. 319 del 2000 e n. 108 del 1994).
3.- Alla luce della costante giurisprudenza di questa Corte,
l'indeterminatezza ed ambiguita' del petitum comportano
l'inammissibilita' della questione (ex plurimis, sentenze n. 186 e n.
117 del 2011; ordinanze n. 335 e n. 260 del 2011).
L'ulteriore eccezione di inammissibilita' sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri resta assorbita.